組態(tài)視角下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押配套制度對貸款規(guī)模的影響研究

宋 羽，劉偉平，2

（1.福建農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，福建 福州 350002；2.國家林業(yè)和草原局集體林業(yè)改革發(fā)展研究中心，福建 福州 350002）

一、引言

農(nóng)戶缺少銀行認可的抵押資產(chǎn)是限制其融資的主要原因之一[1]，為破解這一困境，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點于2015年啟動①2015年12月，全國人大常委會審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。。經(jīng)過三年改革和探索，2019年1月1日起施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》從頂層設(shè)計消除了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的法律障礙①《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第四十七條：“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構(gòu)融資擔保?！薄５牵盅浩樊a(chǎn)權(quán)不明晰，市場價值低[2]，土地流轉(zhuǎn)市場薄弱，抵押物處置難[3]，缺乏統(tǒng)一的價值評估標準和專業(yè)的評估機構(gòu)，以及風(fēng)險防控等相關(guān)配套機制不健全[4]，限制了信貸規(guī)模的擴大。在不少試點地區(qū)，農(nóng)地抵押貸款總量少，平均貸款規(guī)模小[5-6]，部分地區(qū)出現(xiàn)停貸[3]，或者面臨貸款戶違約而抵押農(nóng)地難以處置的困境[7]。這一現(xiàn)象引起了廣泛關(guān)注：在土地制度的頂層設(shè)計基礎(chǔ)上，如何構(gòu)建土地金融配套機制？怎樣的配套制度組合可以發(fā)揮“聯(lián)合效應(yīng)”，激活農(nóng)地的財產(chǎn)屬性，進一步擴大農(nóng)地抵押信貸規(guī)模？

2019年2月，中國人民銀行等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，明確指出：“配合農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革部署，加快推動確權(quán)登記頒證、價值評估、交易流轉(zhuǎn)、處置變現(xiàn)等配套機制建設(shè)，積極穩(wěn)妥推廣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)?！痹诖苏弑尘跋?，本研究選取福建省10個農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣（市）為案例，梳理并總結(jié)了試點地區(qū)已有配套制度的設(shè)計、組合與成效，進而運用模糊集定性比較分析法（Fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis,fsQCA），識別制度因素影響信貸規(guī)模的組態(tài)路徑，并結(jié)合案例深入探討各項配套制度之間的“聯(lián)合效應(yīng)”與“互動關(guān)系”，以期為深化農(nóng)村土地制度和農(nóng)村金融制度聯(lián)動改革提供理論參考與實踐經(jīng)驗。

二、研究框架與文獻回顧

已有文獻圍繞農(nóng)地金融的配套制度因素，對貸款可得性以及貸款規(guī)模的影響機制進行了定性與定量解釋?；谘芯窟M展和實踐經(jīng)驗，本文構(gòu)建了涵蓋抵押物產(chǎn)權(quán)明晰、價值評估、抵押物處置變現(xiàn)以及金融風(fēng)險防控等四個方面，具體包括確權(quán)頒證、價值評估、組合抵押、抵押物處置、流轉(zhuǎn)市場、擔保機制和風(fēng)險補償金等七項配套制度因素的邏輯分析框架（如圖1）。

圖1 本文的邏輯分析框架

（1）抵押物產(chǎn)權(quán)明晰：確權(quán)頒證是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押擔保的前提，土地產(chǎn)權(quán)的清晰化有利于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，提高農(nóng)地的抵押價值[8]，改善金融機構(gòu)對抵押品的認可度，從而提高貸款可得性[9]。然而在發(fā)展中國家的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地確權(quán)并不能直接提高農(nóng)地抵押貸款規(guī)模，實現(xiàn)信貸供給效應(yīng)需要出臺全面的配套政策支持[10]。

（2）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估體系：農(nóng)地價值較低，抵押權(quán)評估難是限制農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款供給的主要因素[11-12]。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值的評估缺少統(tǒng)一的標準，專業(yè)評估機構(gòu)和評估人員數(shù)量較少，在核定土地的抵押價值時主觀意愿成分較大，容易導(dǎo)致實際價值發(fā)生偏離。

（3）抵押物處置：土地流轉(zhuǎn)體系與農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展對農(nóng)戶抵押貸款意愿有顯著正向影響[13]，當?shù)盅浩诽幹玫慕灰壮杀鞠鄬τ诮杩铑~度差別較大時，會抑制土地抵押貸款規(guī)模的擴大[10]。建立產(chǎn)權(quán)交易市場是農(nóng)村資產(chǎn)價值發(fā)現(xiàn)和有效配置的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村資產(chǎn)資本化的重要前提[14]?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社+市場”的治理結(jié)構(gòu)降低了抵押貸款的交易費用，有力提高了普通農(nóng)戶基于地權(quán)的融資能力[15]。

（4）金融風(fēng)險防控：擔保缺失與信息不對稱是限制信貸規(guī)模擴大的主要原因，物權(quán)融資公司為農(nóng)戶提供土地收益保證擔保，可提高銀行的放貸意愿[16]。土地抵押協(xié)會擔保和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)反擔保的機制設(shè)計，提高了農(nóng)戶信貸可得性[17]。拓展農(nóng)業(yè)設(shè)施組合抵押融資，是解決農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、養(yǎng)殖戶等生產(chǎn)經(jīng)營主體資金難題的現(xiàn)實需要[18]。由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)估值較低，目前以承包土地的經(jīng)營權(quán)為名義的抵押貸款超過半數(shù)都是組合貸，依托農(nóng)業(yè)設(shè)施（包括小型水利設(shè)施、大棚、菇房、畜禽舍等）及其附屬設(shè)施抵押登記管理辦法，賦予農(nóng)民更多的抵押、擔保資產(chǎn)權(quán)能[19]。建立健全農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險緩釋及補償機制，通過設(shè)立政府風(fēng)險擔保基金，可以化解農(nóng)地抵押風(fēng)險[20]。銀行與擔保機構(gòu)協(xié)同式合作能增大貸款規(guī)模，增加各自收益并提升風(fēng)險防范能力[21]。

綜上，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的規(guī)模受到多項配套制度因素的影響，已有研究主要關(guān)注某一項特定制度的實施成效，對多項配套制度因素的“聯(lián)合效應(yīng)”尚缺少系統(tǒng)的論證。在研究方法上，傳統(tǒng)定量化的回歸分析只能解釋單個制度因素對結(jié)果的“凈效應(yīng)”和顯著性，難以揭示多個制度變量聯(lián)合作用下的“組態(tài)路徑”，采取定性的案例研究也無法準確反映多案例的共性經(jīng)驗。本文引入模糊集定性比較分析（fsQCA）方法，探尋確權(quán)頒證、價值評估、組合抵押、抵押物處置、流轉(zhuǎn)市場、擔保機制和風(fēng)險補償金等配套制度因素的“聯(lián)合效應(yīng)”，以及七項因素之間的互補或替代的“互動關(guān)系”，為土地金融配套機制設(shè)計與試點模式的改進提供實證依據(jù)。

三、研究方法

（一）研究設(shè)計

本文選擇fsQCA作為研究方法的主要理由有以下幾方面。

（1）傳統(tǒng)的計量回歸模型主要考察單個變量對結(jié)果的“凈效應(yīng)”，而定性比較分析（QCA）方法通過布爾邏輯和代數(shù)進行案例比較和分析，并發(fā)掘多種條件共同對特定結(jié)果的“組態(tài)路徑”[22]，符合本研究的目標。

（2）QCA方法可以適用于不同規(guī)模樣本，它既適合于小案例數(shù)的研究（10個或者15個以下的案例數(shù)），或中等規(guī)模樣本（10個或者15個至50個案例數(shù)），也適合超過100個案例數(shù)的大樣本[23-27]。本研究選取福建省10個試點縣（市）作為案例，符合小案例數(shù)樣本要求。

（3）QCA結(jié)合了定性、定量研究，改變了傳統(tǒng)的案例研究方法缺少量化分析的缺陷，能夠依靠多條件構(gòu)成的組態(tài)分析，歸納多個案例的共性路徑（定量分析），并準確呈現(xiàn)條件組態(tài)所對應(yīng)的典型案例，在案例層面開展條件組態(tài)的整體分析和對比研究，即質(zhì)性分析[27]。

（4）QCA方法可細分成清晰集定性比較（csQCA）、多值集定性比較（mvQCA）和模糊集定性比較（fsQCA）。清晰集只能處理條件和結(jié)果變量都是二分變量的情況；多值集放松了條件變量類型，可以解釋多分類變量；而模糊集基于模糊數(shù)學(xué)理論，引入了隸屬度概念[24]，能夠處理連續(xù)型變量。本文中的結(jié)果變量“貸款增量”為連續(xù)型，故選取模糊集定性比較分析方法。

（二）案例選擇

2015年8月10日，《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》出臺。福建省漳浦縣、建甌市、沙縣、仙游縣、福清市、武平縣、永春縣、屏南縣、邵武市、古田縣等10個縣（市）相繼啟動了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點，并陸續(xù)出臺了一系列配套政策。10個試點地區(qū)在總體改革背景和政策框架上具有區(qū)域的共性，但同時在地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色、農(nóng)地抵押模式和配套制度設(shè)計方面也存在差異，因此案例的選取滿足異質(zhì)性要求。相關(guān)數(shù)據(jù)和資料的時間節(jié)點從2015年8月試點啟動至2016年年末，即試點啟動一年后的情況。數(shù)據(jù)主要通過對各個試點地區(qū)的相關(guān)部門調(diào)研獲取，相關(guān)政策和法規(guī)文件的收集均來自各地方政府網(wǎng)站。

（三）變量測量與校準

采用fsQCA方法，需要對連續(xù)型以及非二分型變量進行數(shù)據(jù)校準，賦予隸屬分數(shù)[28]。數(shù)據(jù)校準根據(jù)理論和實際的外部知識或標準設(shè)定了3個臨界值：完全隸屬、完全不隸屬和交叉點。交叉點是區(qū)分完全隸屬和完全不隸屬的中間點，因此在該點，案例是否屬于某集合的模糊性最大[29]。本文采用直接校準法[24]將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為模糊集隸屬分數(shù)，結(jié)果變量和條件變量的校準設(shè)置如表1所示。

表1 結(jié)果與條件的校準

1.結(jié)果變量

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模為連續(xù)型變量，測量方法依據(jù)2016年福建省10個試點地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額與上一年度貸款余額的比較，求取貸款增量（Increment）。數(shù)據(jù)校準依據(jù)案例樣本的統(tǒng)計量，以貸款增量最大值5549萬元、均值1894.47萬元和最小值-2267.7萬元分別作為完全隸屬點、交叉點和不完全隸屬點，由此得到結(jié)果變量的隸屬分數(shù)位于0到1之間。

2.前因條件

（1）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證進度（Certification）。

對確權(quán)頒證制度因素的測量依據(jù)各試點縣已完成權(quán)屬調(diào)查并公示的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)比例進行賦值，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證進度取整數(shù)值0到3，分別對應(yīng)各試點縣已確權(quán)比例區(qū)間為[0,40%）[40%,60%）[60%，80%）[80%,100%]。截至2016年年末，福建省沙縣和福清市確權(quán)頒證比例超過80%，漳浦縣、建甌市和邵武市確權(quán)比例超過60%，永春縣、古田縣和屏南縣確權(quán)比例超過40%，武平縣和仙游縣進度較慢，不足40%。數(shù)據(jù)校準以最大值3為完全隸屬點，均值1.5為交叉點，最小值0為完全不隸屬點。

（2）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估體系（Evaluation）。

依據(jù)各試點縣（市）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估體系建設(shè)的實際情況賦值，取整數(shù)值0到3。已成立專業(yè)評估部門，且政府已發(fā)布價格評估規(guī)范或者政府指導(dǎo)價公示的，賦值為3；設(shè)立評估制度且正常運行的，賦值為2；初步出臺評估辦法，尚未運行的賦值為1；尚未建立評估制度的賦值為0。沙縣已建立較完整的評估體系，運轉(zhuǎn)已較成熟，漳浦縣設(shè)立了政府指導(dǎo)價，賦值均為3；永春縣、古田縣和建甌市分別設(shè)立了評估制度并投入運行，賦值為2；武平縣初步引入了專業(yè)化評估公司，但運行效果尚未明確，賦值為1；屏南縣、仙游縣、邵武市和福清市尚未明確出臺農(nóng)地經(jīng)營權(quán)評估制度，賦值為0。數(shù)據(jù)校準以最大值3為完全隸屬點，均值1.3為交叉點，最小值0為完全不隸屬點。

（3）組合抵押機制（Combination）。

為解決農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押物價值不足的缺陷，漳浦縣、沙縣、永春縣、古田縣、屏南縣和仙游縣等地探索建立了以地上附屬設(shè)施設(shè)備、種養(yǎng)物、種植業(yè)、禽畜養(yǎng)殖業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素為抵押物的組合抵押機制，擴大了可貸農(nóng)戶的范圍及貸款額度。本文將組合抵押制度安排視為一個二分條件，建立了組合抵押機制的地區(qū)賦值為1，沒有建立的賦值為0。

（4）抵押物處置制度（Disposal）。

抵押物處置作為第二還款途徑，是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值實現(xiàn)的關(guān)鍵，依據(jù)抵押物處置制度安排的情況，變量取整數(shù)值0到3。對于已經(jīng)建立收儲機構(gòu)或建立鄉(xiāng)、村一級抵押物處置協(xié)調(diào)機制的賦值為3。例如，古田縣在政府領(lǐng)導(dǎo)下，依托民富中心、民富專業(yè)合作社，在合作社內(nèi)部形成了基于農(nóng)村熟人社會的合作社社員風(fēng)險共擔機制，實現(xiàn)農(nóng)地的內(nèi)部流轉(zhuǎn)處置；建甌市出臺了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)收儲辦法，建立收儲中心，擔保公司也可利用土地收儲職能，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)收儲后流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，從而將金融機構(gòu)的風(fēng)險降至最低。這兩個樣本均賦值為3。沙縣、漳浦縣兩地主要依靠政府介入、村委會協(xié)調(diào)處置，賦值為2。屏南縣已明確處置范圍但未建立明確協(xié)調(diào)機制，賦值為1。其余試點暫未確定抵押物處置制度安排，賦值為0。數(shù)據(jù)校準以最大值3為完全隸屬點，均值1.1為交叉點，最小值0為完全不隸屬點。

（5）農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場（Circulation）。

主要依據(jù)試點縣（市）建立的流轉(zhuǎn)市場的級別和市場交易活躍度賦值，取整數(shù)值0到2。對于已經(jīng)建立登記機關(guān)、信息交易平臺，有掛牌交易地點，或成立縣、鄉(xiāng)、村三級流轉(zhuǎn)市場的試點縣賦值為2；已開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)，市場有一定活躍度的賦值為1；未運行流轉(zhuǎn)平臺的賦值為0。沙縣由于勞動力外出務(wù)工較普遍，采用“土地信托”專業(yè)化流轉(zhuǎn)模式，由村委會統(tǒng)一委托、信托公司統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，將分散、細碎化的農(nóng)地集中向規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，已經(jīng)形成一定規(guī)模；漳浦縣依托當?shù)靥厣呐_灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園開展集中流轉(zhuǎn)，市場成熟度較高；永春縣專門成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)平臺指導(dǎo)小組，平臺已建設(shè)完成并對接22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，流轉(zhuǎn)規(guī)模較大；武平縣成立了縣、鄉(xiāng)、村三級流轉(zhuǎn)市場，大規(guī)模流轉(zhuǎn)交易較多。以上試點均賦值2。邵武市由財政注資1000萬元成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托有限公司，設(shè)立16個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道子公司，但運行效果較為一般，賦值為1。其他試點地區(qū)多為自發(fā)流轉(zhuǎn)，專業(yè)化、組織化水平較低，賦值為0。數(shù)據(jù)校準以最大值2為完全隸屬點，均值1.1為交叉點，最小值0為完全不隸屬點。

（6）擔保機制（Guarantee）。

由于農(nóng)地抵押價值較低，而抵押物處置交易費用較高，引入擔保機制可以為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款增信，同時解決了金融機構(gòu)處置抵押物的現(xiàn)實難題。例如，在古田縣，普通農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股加入農(nóng)民專業(yè)合作社，合作社為有貸款需求的社員向金融機構(gòu)提供擔保，從而省去農(nóng)地抵押所需的產(chǎn)權(quán)登記、第三方估價等程序，且合作社可以通過收儲返租或轉(zhuǎn)讓方式，在合作社內(nèi)部化解違約風(fēng)險。這種依靠非正式契約的抵押物處置方式更靈活，處置成本更低。本文將擔保機制視為一個二分條件，已設(shè)置了抵押擔保機制或引入擔保機構(gòu)參與的試點標記為1，否則為0。

（7）風(fēng)險補償金制度（Risk）。

沙縣、古田縣、建甌市、漳浦縣、屏南縣等試點地區(qū)都已設(shè)立政府風(fēng)險擔保金，并且制定了專項規(guī)定用以明確風(fēng)險擔保金的管理、使用、補償分成比例以及風(fēng)險控制等細則。風(fēng)險補償金的使用作為金融機構(gòu)發(fā)放貸款未能夠按期收回，并且經(jīng)抵押物處置后仍然存在實際損失的部分補償，在一定程度上降低了銀行的風(fēng)險。本文將風(fēng)險補償金制度視為一個二分條件，已設(shè)置風(fēng)險補償金的試點標記為1，否則為0。

四、研究結(jié)果

（一）單個條件的必要性分析

本文首先檢驗單項制度因素及其非集是否是構(gòu)成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模擴大的必要條件，也即檢驗結(jié)果變量是否是某個條件變量集合的子集。衡量必要條件的重要標準是一致性水平大于0.9[24]。通過fsQCA 3.0軟件運行必要條件分析模塊，結(jié)果如表2所示，所有條件的必要性分析的一致性水平均小于0.9，故七個單項制度因素及其非集不是構(gòu)成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模擴大的必要條件①由于本研究主要考察試點地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的制度安排是否帶來貸款規(guī)模擴大，所以在必要條件分析中不考慮結(jié)果變量為非集。后文組態(tài)分析部分同理。。下文將進一步考察配套制度因素的“聯(lián)合效應(yīng)”，即進行多個制度條件所構(gòu)成的不同組態(tài)導(dǎo)致結(jié)果產(chǎn)生的充分性檢驗分析。

表2 單項配套制度的必要性分析

（二）條件組態(tài)的充分性分析

1.真值表構(gòu)建與參數(shù)設(shè)置

對條件組態(tài)進行充分性分析，首先通過fsQCA 3.0軟件構(gòu)建真值表，并通過設(shè)置一致性閾值和頻數(shù)閾值對真值表進行篩選。組態(tài)充分性的衡量標準一般要求一致性閾值不低于0.75[28]，而頻數(shù)閾值根據(jù)樣本規(guī)模確定，大樣本取值應(yīng)大于1，對于中小樣本取值為1即可，PRI一致性設(shè)置在0.75以上以降低潛在的矛盾組態(tài)[27]。本研究根據(jù)已有研究經(jīng)驗，設(shè)置一致性閾值為0.80，頻數(shù)閾值為1，PRI一致性為0.75。

通過真值表參數(shù)設(shè)置和篩選，得到符合一致性和頻數(shù)閾值的案例，接著使用fsQCA 3.0軟件的標準分析，可以得到三類解：復(fù)雜解、簡約解、中間解。參考已有研究，中間解和簡約解是分析重點[29]。七項配套制度的條件組態(tài)對貸款規(guī)模擴大的實現(xiàn)路徑如表3所示，實心圓表示條件存在，含叉圓表示條件不存在，空格表示條件可存在也可以不存在。大圓表示核心條件，即該條件同時存在于簡約解和中間解；小圓表示輔助條件，即該條件僅存在于中間解。

2.結(jié)果分析與比較

對組態(tài)分析結(jié)果的衡量，主要依據(jù)總體解和單個組態(tài)的一致性水平大于0.75為標準。由表3可知，無論是總體解，還是單個組態(tài)的一致性水平均滿足要求，因此可以認為存在三個組態(tài)，即三條路徑分別是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模擴大的充分條件。同時，組態(tài)分析總體解的覆蓋度達到53.4%，表示結(jié)論中的三種組態(tài)可以有效解釋實踐中超過半數(shù)以上的案例。

表3 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模擴大的組態(tài)路徑

（1）組態(tài)路徑。

從三個條件組態(tài)自身角度看（縱向），組態(tài)1中，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證進度、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估體系是核心條件，而抵押物處置、擔保機制、風(fēng)險補償金、組合抵押機制缺席和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場缺席都是輔助條件。該組態(tài)覆蓋了1個試點案例（建甌市）。組態(tài)2中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和擔保機制發(fā)揮核心作用，而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估體系、組合抵押機制、風(fēng)險補償金制度、確權(quán)頒證進度缺席、抵押物處置制度缺席都是輔助條件。該組態(tài)覆蓋了1個試點案例（永春縣）。組態(tài)3中，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證進度、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估體系、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和擔保機制是核心條件，組合抵押、抵押物處置和風(fēng)險補償金制度缺席發(fā)揮輔助作用。該組態(tài)的唯一覆蓋度最高，包含了漳浦縣、沙縣兩個案例。

（2）核心條件。

從單個前因條件角度看（橫向），農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估體系、擔保機制兩項配套制度均存在于三個組態(tài)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估體系在組態(tài)1和組態(tài)3中都發(fā)揮核心作用，在組態(tài)2中發(fā)揮輔助作用。擔保機制在組態(tài)2和組態(tài)3中都是核心條件，在組態(tài)1中起輔助作用。這兩項制度條件對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模的擴大起重要作用，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估體系的建立促進了抵押物價格的形成，直接影響金融機構(gòu)的貸款額度。擔保機制則搭建了金融機構(gòu)的風(fēng)險屏障，尤其是在經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證進度較緩慢、尚未建立抵押物處置制度的試點區(qū)域，或是政府未設(shè)立風(fēng)險補償金制度的地區(qū)，可以最大程度降低金融機構(gòu)的信貸風(fēng)險，發(fā)揮風(fēng)險緩釋作用。

（3）配套制度的替代關(guān)系。

通過組態(tài)間的比較可以考察不同配套制度因素的“互動關(guān)系”。組態(tài)2中風(fēng)險補償金制度與組態(tài)3中確權(quán)頒證和抵押物處置兩項制度組合存在替代關(guān)系，即在確權(quán)頒證進度滯后、抵押物處置制度缺席的情況下，可以通過風(fēng)險補償金制度來降低農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的違約風(fēng)險，實現(xiàn)貸款規(guī)模的擴大（組態(tài)2）；相反，對于沒有建立風(fēng)險補償金制度的試點，則需要通過加快確權(quán)頒證進度，同時健全抵押物處置機制，完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的擔保權(quán)能，以提高金融機構(gòu)的信貸供給（組態(tài)3）。后文將通過理論解釋與案例分析對三種組態(tài)進行深入研討。

3.穩(wěn)健性檢驗

本文使用調(diào)整一致性水平（一致性水平由0.75提高至0.80）的方法進行穩(wěn)健性檢驗，仍然可以得到上述結(jié)果，表明研究結(jié)論是穩(wěn)健的。

五、理論解釋與案例分析

模糊集定性比較分析法識別了促進貸款規(guī)模擴大的三個配套制度組態(tài)，如表4所示。根據(jù)三個組態(tài)的核心條件和理論邏輯，可將其歸納為三條路徑：政府推動型、市場驅(qū)動型以及政府與市場協(xié)同型。

表4 政府推動、市場驅(qū)動與協(xié)同型路徑比較

（一）政府推動型

組態(tài)1對應(yīng)政府推動型路徑，該路徑適用于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場尚不成熟、未建立組合抵押機制的弱市場環(huán)境，其核心條件是確權(quán)頒證和農(nóng)地價值評估體系，二者聯(lián)合構(gòu)成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的前置制度環(huán)境，確保了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰與農(nóng)地評估價值引導(dǎo)，使金融機構(gòu)貸款審批的交易費用大大降低。同時輔以抵押物處置、擔保機制和政府風(fēng)險補償金等措施，構(gòu)建了有效的風(fēng)險防控機制。

政府推動型路徑的典型案例是建甌市。建甌市是福建省主要的商品糧生產(chǎn)基地，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體較活躍，信貸需求旺盛。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證進度較快，已超過70%。在價值評估體系建設(shè)方面，建甌市頒布了政府指導(dǎo)價，鼓勵金融機構(gòu)采取協(xié)議評估或自評估的方式進行運作，并在全省首創(chuàng)由政府指定第三方擔保、負責(zé)出險后對抵押物進行收儲處置的模式，提升了抵押物的處置效率。同時，建甌市財政還出資設(shè)立風(fēng)險補償金，委托國有全資背景的綠甌農(nóng)林發(fā)展有限公司（以下簡稱“綠甌公司”）代為管理，用于補償由綠甌公司提供擔保的貸款違約損失，由貸款發(fā)放銀行和綠甌公司按照8∶2的比例分擔貸款風(fēng)險責(zé)任?；诮M態(tài)1及政府推動型路徑的典型案例分析，本文提出以下命題。

命題1：在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場較不成熟的情況下，創(chuàng)設(shè)以良好的產(chǎn)權(quán)環(huán)境和價值評估體系為核心的前置配套機制，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模擴大起核心作用。

（二）市場驅(qū)動型

組態(tài)2對應(yīng)市場驅(qū)動型路徑，該路徑適用于確權(quán)頒證進度較慢、抵押物處置制度缺位的試點地區(qū)，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺和擔保機制等市場化手段，提高抵押物處置變現(xiàn)能力，降低銀行風(fēng)險，改善貸款違約執(zhí)行的后續(xù)制度環(huán)境。同時，價值評估、組合抵押以及風(fēng)險補償金制度構(gòu)成了市場驅(qū)動型路徑的輔助條件。

市場驅(qū)動型的典型案例是永春縣。永春縣依托農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有效支持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的信貸需求，促進該縣的蘆柑水果、茶葉、食用菌、花卉苗木等特色產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。盡管該縣農(nóng)地確權(quán)頒證進度還不足50%，但是依托已建成的縣級綜合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，連接了22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒地”使用權(quán)等多類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)提供咨詢、信息發(fā)布、交易、結(jié)算和融資等一站式服務(wù)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場成熟度較高。永春縣還是全省首個推出土地經(jīng)營權(quán)價值評估指導(dǎo)價的試點地區(qū)，指導(dǎo)價格覆蓋了土地租金、設(shè)施大棚造價以及大宗農(nóng)產(chǎn)品年產(chǎn)值三個部分，金融機構(gòu)可參照政府指導(dǎo)價，對50萬元以內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實行“免評估”，并且靈活采用“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)+地上附著物”“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)+農(nóng)業(yè)設(shè)施”等組合擔保模式，提高了抵押物價值，實現(xiàn)了單筆貸款規(guī)模的放大?；诮M態(tài)2及市場驅(qū)動型路徑的典型案例分析，本文提出以下命題。

命題2：在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)環(huán)境較薄弱的情況下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺與擔保機制等市場化配套制度對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模擴大起核心作用。

（三）政府與市場協(xié)同型

組態(tài)3對應(yīng)政府與市場協(xié)同型路徑，該路徑綜合了組態(tài)1中的政府在確權(quán)頒證、價格評估體系的前置制度安排，以及組態(tài)2中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺、擔保機制等后續(xù)市場化配套制度設(shè)計，不依賴政府風(fēng)險補償金，同樣實現(xiàn)了貸款規(guī)模的增長。

漳浦縣、沙縣兩個試點是政府與市場協(xié)同型的典型代表。漳浦縣確權(quán)頒證進度超過70%，政府設(shè)立了土地租金指導(dǎo)價格標準，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押創(chuàng)造了良好前置制度環(huán)境。該縣于2005年創(chuàng)建全國首家臺灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，以臺農(nóng)、臺企為主體的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)專業(yè)化流轉(zhuǎn)規(guī)模較大，價值較高，且設(shè)施農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)好，2013年印發(fā)的《漳浦縣農(nóng)業(yè)設(shè)施登記抵押貸款辦法（試行）》構(gòu)建了“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)+農(nóng)業(yè)設(shè)施”的直接抵押貸款模式，形成了針對臺農(nóng)企業(yè)的貸款擔保機制。早在2014年單筆貸款最高額已達1500萬元，最低額為30萬元，遠遠超出農(nóng)村小額信用貸款10萬元的最高額度。

沙縣確權(quán)頒證進度超過80%，且已建立較完善的農(nóng)地價格評估體系，同樣具備良好前置制度安排。同時，該縣土地信托業(yè)務(wù)初具規(guī)模，專業(yè)化、組織化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要在沙縣綜合產(chǎn)權(quán)交易中心完成，交易中心還對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等無產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)進行產(chǎn)權(quán)鑒證，統(tǒng)一核發(fā)產(chǎn)權(quán)鑒證書。沙縣源豐農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托有限公司，可以為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供擔保，把借款人的農(nóng)業(yè)品牌、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、土地預(yù)期收益等納入反擔保范圍，通過拓展抵押品的范疇提升了貸款額度。基于組態(tài)3及政府與市場協(xié)同型路徑的典型案例分析，本文提出了以下命題。

命題3：產(chǎn)權(quán)制度改革與市場機制雙軌驅(qū)動，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模擴大起核心作用，確權(quán)頒證與抵押物處置兩項制度協(xié)同作用，構(gòu)成對政府風(fēng)險補償金的有效替代。

六、結(jié)論與政策啟示

（一）結(jié)論

（1）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押配套制度對貸款規(guī)模的影響，具有“聯(lián)合效應(yīng)”和“殊途同歸”的特征。

單獨一項制度因素不能構(gòu)成貸款規(guī)模擴大的必要性條件，但是多項制度共同作用，實現(xiàn)了“1+1＞2”的“聯(lián)合效應(yīng)”；多個配套制度的互動和組合，形成政府推動型、市場驅(qū)動型以及政府與市場協(xié)同型三條組態(tài)路徑，實現(xiàn)“殊途同歸”。這一結(jié)論對試點地區(qū)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，持續(xù)推進土地金融配套制度建設(shè)提供了新的視角和思路。

（2）政府扶持是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模擴大的重要支撐力量。

確權(quán)頒證和農(nóng)地價值評估體系兩項前置條件，可以改善金融機構(gòu)對抵押資產(chǎn)的認可度，規(guī)范農(nóng)地價值引導(dǎo)，從而有效降低農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的交易費用，這對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不發(fā)達的試點地區(qū)是至關(guān)重要的。

（3）市場機制是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模擴大的主要推動力量。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)較發(fā)達、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場需求較旺盛的地區(qū)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的有效運轉(zhuǎn)能夠改善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的處置變現(xiàn)能力，而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)反擔?；蚪M合擔保等靈活的信貸模式，不僅可以提高貸款授信額度，實現(xiàn)單筆貸款規(guī)模的擴大，而且對貸款違約執(zhí)行的后續(xù)制度環(huán)境構(gòu)成了有益的補充，在一定程度上化解了金融機構(gòu)的信貸違約風(fēng)險。

（4）風(fēng)險補償金制度對政府推動型和市場驅(qū)動型兩條路徑都是一項關(guān)鍵的輔助條件，尤其在試點的初期階段，地方財政設(shè)立風(fēng)險補償專項基金可以改善金融機構(gòu)的風(fēng)險預(yù)期，促進信貸供給規(guī)模的擴大。

此外，配套制度因素之間的“互動關(guān)系”表明，確權(quán)頒證與違約抵押物處置“一前一后”兩項制度的協(xié)同作用，構(gòu)成對風(fēng)險補償金制度的有效替代，這對于緩解地方財政壓力有較大裨益，也有利于政府的職能轉(zhuǎn)變和農(nóng)村金融市場改革的深化。

（二）政策啟示

1.試點地區(qū)應(yīng)當因地制宜，選擇適宜的路徑完善配套制度的短板

依據(jù)研究得到的三條路徑，各試點可以結(jié)合當?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)市場環(huán)境和已經(jīng)形成的制度基礎(chǔ)，制定發(fā)展對策。

（1）在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展較慢的地區(qū)，宜采用政府推動型路徑，重點完善前置配套制度，推進產(chǎn)權(quán)登記頒證工作和培育農(nóng)地價值評估體系，頒布政府指導(dǎo)價，鼓勵金融機構(gòu)在一定的資產(chǎn)價值范圍內(nèi)采取“內(nèi)評”或者“免評估”方式，降低農(nóng)地抵押的審批成本。

（2）在已經(jīng)形成縣、鄉(xiāng)、村三級流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易較活躍的地區(qū)，可以積極探索市場驅(qū)動型路徑，建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，健全市場化的風(fēng)險防控機制。

（3）對具備一定的市場基礎(chǔ)且確權(quán)頒證進度較快的地區(qū)，可嘗試政府與市場協(xié)同型路徑，制定評估規(guī)則，支持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估中介機構(gòu)的發(fā)展。同時充分利用已建成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，發(fā)揮信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)登記、交易鑒證、抵押融資、收儲處置等綜合服務(wù)職能。

2.風(fēng)險補償金制度應(yīng)逐步向市場化的風(fēng)險防控機制過渡

從政府角度，設(shè)立專項風(fēng)險補償金可以降低金融機構(gòu)的貸款風(fēng)險，但并非一項長效、可持續(xù)的風(fēng)險防控機制。研究發(fā)現(xiàn)，確權(quán)頒證與抵押物處置的制度組合與風(fēng)險補償金制度存在替代關(guān)系，因此可以通過強化產(chǎn)權(quán)環(huán)境，以及采取靈活的抵押物處置辦法，逐步構(gòu)建市場化的風(fēng)險防控手段，引導(dǎo)風(fēng)險補償金制度適時退出。沙縣、古田縣和建甌市的做法具有一定借鑒意義。沙縣采取“村級融資擔保機構(gòu)（擔?；穑?農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押”模式，在集體內(nèi)部協(xié)商處置違約貸款；古田縣采取“農(nóng)民專業(yè)合作社擔保+農(nóng)地經(jīng)營權(quán)反擔保”模式，依托合作社處置和盤活抵押物；建甌市采取“土地收儲擔保機構(gòu)擔保+農(nóng)地經(jīng)營權(quán)反擔保”模式，由擔保公司負責(zé)收儲和處置。通過擔保機構(gòu)、合作社等市場主體參與下的擔保模式與抵押物處置機制設(shè)計，有效解決了抵押物的處置難題，從而化解金融機構(gòu)的風(fēng)險。農(nóng)地金融改革最終應(yīng)落實市場機制的決定性作用，政府的職能應(yīng)發(fā)揮在產(chǎn)權(quán)保障、價值引導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)等農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施的完善方面。

3.持續(xù)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素的財產(chǎn)屬性

在市場驅(qū)動型以及政府與市場協(xié)同型的組態(tài)路徑下，組合抵押制度通過農(nóng)業(yè)設(shè)施和地上附屬設(shè)施設(shè)備等農(nóng)村生產(chǎn)要素的價值附加，能夠緩解農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值較低的現(xiàn)實障礙，提高金融機構(gòu)的放貸額度，對貸款規(guī)模的擴大起到積極的輔助作用。因而，試點地區(qū)應(yīng)當充分結(jié)合地方的特色產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)設(shè)施發(fā)展基礎(chǔ)，建立農(nóng)村生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)登記管理辦法，將地區(qū)發(fā)展較成熟的種植業(yè)、林業(yè)、禽畜養(yǎng)殖業(yè)以及水產(chǎn)養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)，納入抵質(zhì)押的擔保物范疇，賦予農(nóng)民更多的交易、抵押和擔保權(quán)能，通過深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素的流動提供制度保障，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素的財產(chǎn)屬性，培育和釋放農(nóng)村生產(chǎn)要素的金融活力。