中國城鄉(xiāng)一體化的公共養(yǎng)老金：構(gòu)建職工保與居民保之間的良性循環(huán)

［瑞典］愛德華·帕爾默 王新梅 詹 鵬

一、前言

本文探討在不增加財政補(bǔ)貼的情況下，如何讓更多的人從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（居民保）逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（職工保）。這樣在未來20年至40年之后，把中國的公共養(yǎng)老金制度建設(shè)成為能保障全體老年人基本生活安穩(wěn)的、絕大多數(shù)人在職工保、少數(shù)人在居民保、符合國際慣例的、具有共同富裕特征的一項得力的社會資本，最終實(shí)現(xiàn)職工保覆蓋全體國民、居民保成為老年人最低保障的制度。根據(jù)OECD的分類方式和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，此處所說的國際慣例是指多數(shù)發(fā)達(dá)國家所采用的擁有防止貧困（第一層）和消費(fèi)平滑（第二層）兩個層次，且多數(shù)參保者在第二層的公共養(yǎng)老金體系。①OECD的第一層對應(yīng)著世界銀行分類方式中的零支柱，第二層對應(yīng)著一支柱和二支柱。

目前中國職工保（第二層）的參保者占比不到一半。盡管中國政府一直努力地想使更多的農(nóng)民工參加到職工保中，但是參保率長期停滯在20%左右，難以提高。其中一個重要原因應(yīng)該是農(nóng)民工背負(fù)著雙重負(fù)擔(dān)：既要給職工保繳費(fèi)，又必須另外拿錢贍養(yǎng)在農(nóng)村的父母。實(shí)際上，中國多數(shù)年輕人都面臨著這種雙重負(fù)擔(dān)，因為至少60%的老年人為農(nóng)業(yè)戶籍?；膺@個雙重負(fù)擔(dān)需要把居民保的待遇至少提高到貧困線水平。

本文根據(jù)新開發(fā)的養(yǎng)老金支出指數(shù)的國際比較，以及基于財政部首次公布的《2019年全國社會保險基金支出決算表》和全口徑社平工資計算的養(yǎng)老金替代率，發(fā)現(xiàn)中國實(shí)際上已經(jīng)具備了在不增加財政補(bǔ)貼的情況上提高居民保待遇的客觀條件。第一，中國公共養(yǎng)老金總支出的相對規(guī)模已經(jīng)達(dá)到國際最高水平，顯著高于日本和美國等。在控制了老年人口撫養(yǎng)比之后，中國公共養(yǎng)老金的總支出占GDP的比已經(jīng)達(dá)到了國際最高水平。第二，在不平等程度上，中國公共養(yǎng)老金收入高于工資與經(jīng)營收入，公共養(yǎng)老金發(fā)揮著逆向的擴(kuò)大收入分配差距的作用，既與國際慣例相反，也嚴(yán)重違背當(dāng)前共同富裕的國策。第三，已經(jīng)有超過6000萬的農(nóng)民工在給職工保繳費(fèi)，從社會公平的角度講，這些繳費(fèi)應(yīng)該讓這些農(nóng)民工在農(nóng)村的父母優(yōu)先領(lǐng)取，因為城鎮(zhèn)戶籍子女的繳費(fèi)贍養(yǎng)著其城鎮(zhèn)戶籍的父母。第四，在財政補(bǔ)貼額為零時，用全口徑社平工資計算的職工保的替代率也已經(jīng)超過了國際慣例的下限的40%，一些高收入群體甚至接近上限的60%，因此對于一些高收入群體可以適度削減待遇。

因此理論上，可以把支付給職工保老年人的財政補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)移給居民保的老年人，同時使居民保中的年輕人不必用自己的收入去贍養(yǎng)父母，而是有余力參加到職工保中，增加職工保的繳費(fèi)收入。而職工保繳費(fèi)的增加可以緩解職工保的財政壓力。這樣在不增加財政補(bǔ)貼總額的情況下，實(shí)現(xiàn)職工保與居民保之間的良性循環(huán)。這樣的設(shè)計理念還化解了稅務(wù)機(jī)構(gòu)強(qiáng)制征收職工保的保費(fèi)時給廣大農(nóng)民工帶來的雙重負(fù)擔(dān)問題。政府可以有理由說：我們已經(jīng)保障了您老家父母的基本生活，所以請有條件的農(nóng)民工積極參加職工保。

本文的第二節(jié)解釋在國際養(yǎng)老金制度發(fā)展歷史中產(chǎn)生的養(yǎng)老金制度設(shè)計的基本理念，即現(xiàn)代的公共養(yǎng)老制度是對傳統(tǒng)的私人保障的良好替代。第三節(jié)對公共養(yǎng)老金總支出和財政補(bǔ)貼規(guī)模進(jìn)行國際比較；第四節(jié)對財政補(bǔ)貼對象與養(yǎng)老金待遇差距進(jìn)行中日比較；第五節(jié)揭示中國的公共養(yǎng)老金制度實(shí)際上擴(kuò)大了收入分配差距；第六節(jié)以全口徑社平工資來重新評估職工保的待遇水平；第七節(jié)分析如何在不增加財政補(bǔ)貼規(guī)模的情況下把居民保的待遇提高到合理水平；第八節(jié)討論漸進(jìn)式的職工保的待遇削減方式，即凍結(jié)過高的待遇水平；第九節(jié)對構(gòu)建良性循環(huán)的公共養(yǎng)老金制度的路徑進(jìn)行總結(jié)。

二、公共養(yǎng)老金在保障老年人基本生活方面是對私人保障的替代

從公共養(yǎng)老金制度的一般原理來講，其本質(zhì)是在老年人基本生活的保障方面由傳統(tǒng)的私人保障變成的現(xiàn)代國家保障，是對私人保障的替代。①公共養(yǎng)老金所提供的基本保障與最低生活保障是兩個完全不同的概念。對于養(yǎng)老金的待遇水平為多少才叫做“?；尽?，參見王新梅：《論養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的基本理念》，《社會保障評論》2019年第4期。所以，發(fā)達(dá)國家沒有法律規(guī)定年輕人必須用自己的收入贍養(yǎng)父母，但是年輕人必須給國家的公共養(yǎng)老金制度繳費(fèi)。②除了一少部分收入水平過低的人之外，絕大多數(shù)年輕人都具備繳費(fèi)條件。對于終身貧困的人，他們養(yǎng)老金收入則需要國家用稅收來兜底。因此這是一個全體年輕人都繳費(fèi)、再經(jīng)國家之手使全體老年人都得到基本保障的體系。從理論上講，這遠(yuǎn)比沒有公共養(yǎng)老金制度、全體國民都僅靠家庭等私人力量來保障基本生活的體系要安全可靠得多?；谶@樣的共識，所有發(fā)達(dá)國家都在已經(jīng)有了各類私人養(yǎng)老金制度的情況下，意識到有必要建立強(qiáng)制參保的全覆蓋的公共養(yǎng)老金制度。

與絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家一樣，中國的公共養(yǎng)老金制度也包含兩個層次：第一層是居民保，為了防止低收入者陷入老年貧困；第二層是職工保，提供收入替代型養(yǎng)老金，為了實(shí)現(xiàn)中高收入者一生消費(fèi)的平滑。對于第一層公共養(yǎng)老金，所有國家都需要進(jìn)行財政補(bǔ)貼，有些國家甚至是全部靠財政。第二層收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金的基本原則是自我收支平衡，即國際慣例是不投入財政補(bǔ)貼。③Edward Whitehouse, Earnings Related Schemes: Design, Options and Experience, World Bank Pensions Core Course,2014.現(xiàn)在中國的情況與國際慣例相差甚遠(yuǎn)，財政補(bǔ)貼一直都主要給了第二層。

三、公共養(yǎng)老金總支出和財政補(bǔ)貼規(guī)模的國際比較：中國的總量已經(jīng)足夠

下文關(guān)于公共養(yǎng)老金總支出和財政補(bǔ)貼規(guī)模的國際比較為中國提供了相當(dāng)大的信心，即目前中國公共養(yǎng)老金支出的相對量已經(jīng)處于國際最高水平，財政補(bǔ)貼的相對量也已經(jīng)高于日本。所以，從待遇方面來看總量已經(jīng)足夠了。

（一）中國公共養(yǎng)老金總支出的相對水平已經(jīng)處于世界最高行列

我們用新開發(fā)的指標(biāo)，即公共養(yǎng)老金支出指數(shù)（Pension Expenditure Index，PEI）來考察中國的公共養(yǎng)老金的保障程度。④Xinmei Wang, Towards Sustainable, Adequate and Equitable Social Security Pension Systems for China: A Benef it Side Analysis in an International Comparison, a Paper Presented at the Workshop on the Two-countries' Joint-project on Pension Reform in China: Searching for a New Framework based on Japanese Experiences, Hitotsubashi Hall, Tokyo, December 3-4, 2018.PEI的定義是公共養(yǎng)老金支出占GDP的比，再除以老年人口撫養(yǎng)比。這個指數(shù)考察對于同樣水平的老年人口負(fù)擔(dān)，公共養(yǎng)老金支出的相對水平。

如圖1所示，中國公共養(yǎng)老金支出的相對水平已經(jīng)達(dá)到世界最高水平，略高于美國、德國，遠(yuǎn)高于日本、加拿大，甚至高于號稱福利國家的瑞典等，因此中國公共養(yǎng)老金總支出額已經(jīng)足夠高。此處需注意的是，發(fā)達(dá)國家的公共養(yǎng)老金總支出額中還包括運(yùn)營成本，而中國則不包括。

圖1 公共養(yǎng)老金支出指數(shù)的國際比較

中國的PEI在2000—2015年期間迅速增長，而在同一時期，除了美國略有增長之外，其他各國則在下降。其中，由于日本和德國采用自動平衡機(jī)制，PEI的下降幅度最大。現(xiàn)在越來越多的國家采用了自動平衡機(jī)制。①OECD, Pensions at a Glance, 2019.

2019年中國的PEI比2018年有所降低，這是因為2019年GDP的增長相對顯著。如果把2019年中國公共養(yǎng)老金總支出額削減10%的話，PEI會降到0.27，在國際上仍然處于較高水平。②此處中國與上述國家的不同點(diǎn)在于，開始領(lǐng)取公共養(yǎng)老金的年齡在發(fā)達(dá)國家基本是65歲，而中國為60歲或55（50）歲。因此，如果中國在今后提高了養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的話，支付壓力會減弱。因此目前中國公共養(yǎng)老金制度存在著巨大的削減支出余地，而且這個支出削減可以極大地緩解財政補(bǔ)貼的壓力。因為中國職工保的總支出中財政補(bǔ)貼的占比約為21%，如果把公共養(yǎng)老金總支出額削減10%的話，財政補(bǔ)貼的壓力就可以減半。另外，發(fā)達(dá)國家開始領(lǐng)取公共養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)年齡通常要比中國高5歲多，因此中國參保者的繳費(fèi)年數(shù)要比發(fā)達(dá)國家少，說明中國公共養(yǎng)老金的待遇已經(jīng)非?？犊呀?jīng)具備了削減財政補(bǔ)貼和待遇水平的空間。由此造成的待遇下降可以通過逐步提高開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡等措施得到彌補(bǔ)。

發(fā)達(dá)國家以相對低的公共養(yǎng)老金支出，就足以保障老年人基本生活的安穩(wěn)，那么相對支出規(guī)模已經(jīng)處于國際最高水平的中國，下一步完善公共養(yǎng)老金制度的核心應(yīng)該放在調(diào)整支出結(jié)構(gòu)上。

（二）中國對公共養(yǎng)老金財政補(bǔ)貼的相對規(guī)模已經(jīng)高于日本

財政對公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行補(bǔ)貼從養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理來說是必要的，實(shí)踐中各國都存在。財政補(bǔ)貼量的大小因一個國家第一層養(yǎng)老金制度設(shè)計的類型不同而異。此處，我們比較與中國一樣具有兩層公共養(yǎng)老金的日本的情況。

如表1所示，日本的老年人口撫養(yǎng)比是中國的3.2倍，而財政補(bǔ)貼占財政預(yù)算的比是中國的3倍。也就是說，日本財政補(bǔ)貼的相對規(guī)模比中國小。日本以相對少的財政補(bǔ)貼和相對低的養(yǎng)老金總支出（待遇），就提供了一個讓全體國民都信賴和安心的公共養(yǎng)老金制度。

表1 老年人口撫養(yǎng)比以及公共養(yǎng)老金財政補(bǔ)貼的中日比較

四、財政補(bǔ)貼對象與養(yǎng)老金待遇差距的中日比較

（一）財政補(bǔ)貼對象的比較

日本的財政補(bǔ)貼全部支付給了第一層養(yǎng)老金（國民年金），第二層的收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金自我收支平衡，完全符合國際慣例。而中國的財政補(bǔ)貼則絕大部分給了收入關(guān)聯(lián)型制度，即原本收入較高的群體。根據(jù)財政部《2019年全國社會保險基金支出決算表》，財政對公共養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移支付中78%給了職工保（其中企業(yè)42%，機(jī)關(guān)事業(yè)36%），22%給了居民保。此處財政對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的補(bǔ)貼不包括以雇主身份支付的繳費(fèi)。雖然資金來源同樣都是稅收，但是雇主身份的繳費(fèi)與財政額外補(bǔ)貼的性質(zhì)完全不同。以雇主身份的繳費(fèi)已經(jīng)統(tǒng)計在機(jī)關(guān)事業(yè)單位的繳費(fèi)收入中，因為根據(jù)上述財政部的決算表，其人均繳費(fèi)收入占人均工資的比已達(dá)到29%。

（二）養(yǎng)老金待遇差距的比較

如表2所示，中國公共養(yǎng)老金各制度間待遇差距極大。中國居民保的待遇水平一直都極低（2018年的眾數(shù)值為88元/月），職工保與居民保之間的待遇差遠(yuǎn)大于日本。

職工保內(nèi)部的機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的待遇差中國為2.27倍，日本為1.31倍。由于中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的勞動收入差距為1.45倍（如表3所示），所以公共養(yǎng)老金的待遇差遠(yuǎn)大于勞動收入差，這個差距主要是制度設(shè)計中的其他因素造成的，而不是來自于參保者的勞動收入差。如果對這些額外的其他因素沒有合理解釋的話，那么過高的養(yǎng)老金待遇就應(yīng)該相應(yīng)削減。

五、中國的公共養(yǎng)老金制度擴(kuò)大了收入分配差距

（一）中國公共養(yǎng)老金制度間的待遇差遠(yuǎn)高于勞動收入差

表3計算了各個養(yǎng)老金制度參保者的人均勞動收入差距，與表2相對比可以看出中國制度間公共養(yǎng)老金的待遇差遠(yuǎn)高于勞動收入差，其中差距最大的是職工保整體與居民保之間，其次是職工保內(nèi)部的機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間。此處需注意的是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的高養(yǎng)老金待遇的部分原因是其平均繳費(fèi)年數(shù)高于企業(yè)。

表3 2018年中國公共養(yǎng)老金制度間人均勞動收入差距

（二）逆向的收入再分配：劫貧濟(jì)富

中國老年家庭的公共養(yǎng)老金收入的不平等程度極高，2013年的基尼系數(shù)為0.74，遠(yuǎn)高于老年人總收入的基尼系數(shù)0.47。①Jinjing Li, et al., "The Role of Public Pensions in Income Inequality among Elderly Households in China 1988-2013,"China Economic Review, 2020, 61.如圖2所示，中國公共養(yǎng)老金收入的集中度遠(yuǎn)高于瑞典和日本，約為瑞典的6倍、日本的2倍。由于中國公共養(yǎng)老金的集中度大于總收入的基尼系數(shù)，而日本和瑞典則是小于，所以中國的公共養(yǎng)老金制度發(fā)揮著劫貧濟(jì)富的逆向收入再分配作用，而通常所有的發(fā)達(dá)國家都類似于瑞典和日本的情況，即公共養(yǎng)老金制度發(fā)揮著縮小收入差距的作用。②［日］高山憲之：《再評世界銀行1994年〈應(yīng)對老齡化危機(jī)〉：客觀質(zhì)疑與理性啟示》，《社會保障評論》2017年第4期。

圖2 老年人家庭總收入的勞倫斯曲線和養(yǎng)老金收入的集中度曲線比較

表4對中國老年人總收入基尼系數(shù)的分解顯示，①此處養(yǎng)老金收入基尼系數(shù)的計算中使用的城鄉(xiāng)人口權(quán)重是按居住地計算的，如果按戶籍人口計算的話，基尼系數(shù)還要高得多，為0.82。參見［日］高山憲之：《再評世界銀行1994年〈應(yīng)對老齡化危機(jī)〉：客觀質(zhì)疑與理性啟示》，《社會保障評論》2017年第4期。公共養(yǎng)老金收入的基尼系數(shù)甚至大于市場收入中工資與經(jīng)營及財產(chǎn)收入的基尼系數(shù)，并且公共養(yǎng)老金收入的不平等對于總收入不平等的貢獻(xiàn)度超過了公共養(yǎng)老金收入占總收入的比，中國老年人總收入的不平等主要來源于公共養(yǎng)老金收入的不平等，其對總收入的不平等的貢獻(xiàn)度占比為51.2%。

表4 2013年中國老年人可支配總收入的基尼分解

（三）中國老年人收入的不平等程度遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家

如圖3所示，中國老年人收入的不平等程度不僅高于美國，也遠(yuǎn)高于日本、德國、瑞典等其他主要發(fā)達(dá)國家。其中中國的數(shù)據(jù)是基于2013年CHIP數(shù)據(jù)的計算結(jié)果，即老年人口為60歲以上人群。2019年OECD發(fā)布的《養(yǎng)老金概覽》（Pensions at a Glance）中老年人口的定義為65歲以上。據(jù)此計算2013年中國的基尼系數(shù)為0.545，超過全部OECD國家，甚至包括收入差距最高的智利和墨西哥。

圖3 老年家庭人均可支配收入基尼系數(shù)的國際比較

六、以全口徑社平工資重新評估的職工保待遇水平實(shí)際上很慷慨

下文參照國際慣例，用人均養(yǎng)老金待遇與人均工資的比來重新評估中國職工保的待遇水平。

（一）重新定義社平工資

從2019年起，中國在征收社保費(fèi)時使用的社平工資由原來的非私營單位就業(yè)人員人均工資改成了包括私營單位在內(nèi)，稱為“全口徑社平工資”。從表5中可知，在2018年全口徑社平工資為64255元，比非私營單位就業(yè)人員人均工資82413元少了約22%。

表5 2018年就業(yè)人員分布與人均工資

（二）不同口徑下的替代率

用從2019年起財政部首次公布的分企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公共養(yǎng)老金待遇的支出額，與《中國統(tǒng)計年鑒（2019）》展示的各制度的領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)，我們可以計算出各制度下人均養(yǎng)老金待遇水平，然后除以兩種口徑下的工資，計算出替代率，如表6所示。

表6 兩種口徑的平均工資水平下的替代率（%）

一直以來中國學(xué)者在計算養(yǎng)老金替代率時使用的都是非私營單位就業(yè)人員人均工資，于是得出職工保的替代率一直在下降且已降到太低的程度的結(jié)論。的確，表6中企業(yè)退休者的35.3%的替代率與上述結(jié)論是一致的。于是大家有了一種疑惑，為什么中國的繳費(fèi)率已經(jīng)是很高的水平了，可是替代率卻非常低？其中的一個主要原因來自社平工資的使用。非私營單位就業(yè)人員屬于中國工資水平最高的群體，而人數(shù)占比僅為22%?，F(xiàn)在越來越多的參保者來自私營企業(yè)和個體戶，他們的工資水平低于非私營單位，繳費(fèi)水平和繳費(fèi)年數(shù)也相對較少。所以，用非私營單位就業(yè)人員平均工資來評估私營單位養(yǎng)老金的替代率，從定義上就是錯位的。當(dāng)使用了全口徑社平工資時，企業(yè)養(yǎng)老金的替代率就上升到了近50%，這個水平的替代率已經(jīng)高于美國、日本等很多發(fā)達(dá)國家，不再是過低了。公共養(yǎng)老金的替代率在美國、日本等都約為40%。①OECD, Pensions at a Glance, 2019.收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金的替代率能有40%就足以保障老年人基本生活的安穩(wěn)。此處，請注意泛指一個制度的替代率的話，指的是總?cè)丝谥姓急茸畲蟮闹械仁杖胝呋蛘邩?biāo)準(zhǔn)人的情況。其較高收入者的情況低約20%—30%，而較低收入者的情況高約80%—100%。參見［日］高山憲之：《再評世界銀行1994年〈應(yīng)對老齡化危機(jī)〉：客觀質(zhì)疑與理性啟示》，《社會保障評論》2017年第4期的附錄部分與各年度的《養(yǎng)老金概覽》中對各國中高低收入階層的替代率推算。

財政部這套數(shù)據(jù)的公布，使我們第一次有機(jī)會單獨(dú)考察機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的替代率。表6顯示，無論用哪個口徑的工資來衡量，中國的養(yǎng)老金待遇都過于慷慨了，遠(yuǎn)超過國際慣例中公共養(yǎng)老金應(yīng)提供的保障水平了。根據(jù)2019年OECD發(fā)布的《養(yǎng)老金概覽》（Pensions at a Glance），收入替代型養(yǎng)老金的替代率基本在40%—60%之間。這是對平均收入者來說的，通常公共養(yǎng)老金的待遇設(shè)計中都有一定程度的再分配，所以對于高收入者來說，替代率還要低一些。

（三）無財政補(bǔ)貼時的替代率

表7展示了無財政補(bǔ)貼時的替代率。對于企業(yè)養(yǎng)老金來說，用全口徑社平工資衡量的替代率由原來的49.4%下降到了44.7%。對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位，我們目前主要考察用非私營單位就業(yè)人員平均工資計算的替代率，無財政補(bǔ)貼時由原來的80.1%降到了54.9%。按照國際慣例的40%—60%的替代率來看，對企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的財政補(bǔ)貼都可以全部取消。這個取消不僅在替代率水平上符合國際慣例，也在財政補(bǔ)貼的原則上符合國際慣例，即財政補(bǔ)貼只給第一層養(yǎng)老金，不給第二層的收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金。因此，理論上來說，中國職工保的養(yǎng)老金待遇有削減余地，特別是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金。

表7 無財政補(bǔ)貼時的替代率（%）

（四）職工保的繳費(fèi)收入已經(jīng)足夠

上節(jié)的分析結(jié)果還反映出職工?，F(xiàn)有規(guī)模的繳費(fèi)收入已經(jīng)可以滿足當(dāng)期支付的需要。這樣隨著稅務(wù)體系強(qiáng)制征繳措施的落實(shí)，中國實(shí)際上具有在保持總繳費(fèi)收入不變的情況下，夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)并降低繳費(fèi)率的余地。這樣就可以使中國的繳費(fèi)率也逐步接近國際慣例水平，從而解決中國繳費(fèi)率過高的問題。目前老齡化程度高于中國2倍以上的歐洲、日本等國的第二層養(yǎng)老金的繳費(fèi)率均在20%以下。

另外職工保的繳費(fèi)總額還有其他可以大量增長的來源。一個是農(nóng)民工中目前僅有20%的人參加了職工保；另一個是職工保的退休年齡比國際慣例低很多，特別是女性。

七、如何拓寬居民保的資金來源

本節(jié)分析如何在不增加財政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上為居民保待遇的提高而籌資。

（一）廢除中國獨(dú)有的喪葬費(fèi)撫恤金制度

對于不符合國際慣例的中國特有的喪葬費(fèi)撫恤金制度可以直接取消，這部分支出可用于提高居民保待遇。發(fā)達(dá)國家沒有同類制度，例如在美國的公共養(yǎng)老金的統(tǒng)計報表中，根本就沒有這個欄目。①參見Board of Trustees, The 2019 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Federal Disability Insurance Trust Funds, Washington, D. C., 2019.這個制度的受益者主要是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的子女，而且數(shù)額非常龐大。實(shí)際上，根據(jù)作者的實(shí)地考察，國民對這種原本養(yǎng)老金待遇水平就很高的群體的額外照顧頗有不滿。他們不明白為什么因為父母的身份不同，子女就應(yīng)該享有這樣特殊的待遇，或者說，為什么對于死亡要有巨大的待遇差。

（二）其他措施：對于2018年情況的計算

如果給全體已參加居民保的老年人都提供每人每年5000元的待遇，則居民保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇總額占GDP的比為0.86%。理論上說，假設(shè)從以下3個方面為居民保的老年人籌資，那么總收入額占GDP的比為0.92%，足以支付給居民保的老年人每人每年5000元。

籌資渠道：

1.把農(nóng)民工向職工保的繳費(fèi)優(yōu)先支付給其父母。假設(shè)2018年參加職工保的農(nóng)民工人數(shù)為6202萬（與2017年相同），繳費(fèi)基數(shù)為全口徑社平工資64255元（表5）的60%，繳費(fèi)率為20%。此時，參加職工保的農(nóng)民工的繳費(fèi)總額占GDP的比為0.52%，相當(dāng)于財政給職工保補(bǔ)貼的一半。①此處只計算了農(nóng)民工的繳費(fèi)，實(shí)際上其他城鎮(zhèn)的正式職工中還有大量的繳費(fèi)者擁有在居民保的父母。2018年社保費(fèi)征收使用的是非私營單位就業(yè)人員平均工資，遠(yuǎn)高于全口徑社平工資，所以這里給出的是最低值。

由于農(nóng)民工向職工保的繳費(fèi)，減輕了財政對職工保的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，所以財政理應(yīng)把這筆節(jié)約下來的財政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)給居民保。因為每個參保者都希望自己繳納的保費(fèi)優(yōu)先支付給自己的父母，所以國家理應(yīng)優(yōu)先保障這些農(nóng)民工的父母領(lǐng)到保障最低生活水平的待遇。

2.保持現(xiàn)存的財政給居民保的轉(zhuǎn)移支付不變，占GDP的比為0.30%。

3.把居民保給個人賬戶的繳費(fèi)改為現(xiàn)收現(xiàn)付制，占GDP的比為0.10%。這樣，就在不增加財政對公共養(yǎng)老金制度的轉(zhuǎn)移支付總額的基礎(chǔ)上，把目前財政給職工保的補(bǔ)貼的一半轉(zhuǎn)移到居民保，再加上原本已經(jīng)支付給居民保的財政補(bǔ)貼等，就可以使全體參保居民保的老年人的待遇達(dá)到農(nóng)村最低生活水平以及國際貧困線。世界銀行在2015年提出的新貧困標(biāo)準(zhǔn)為每人每天1.9美元，按6.5元人民幣兌換1美元的匯率計算，相當(dāng)于年收入近5000元人民幣。

更進(jìn)一步，如果把職工保里的財政補(bǔ)貼全部都給居民保的話，那么資金量就遠(yuǎn)高于給全體居民保的老年人都提供每人每年7000元的待遇時需要的資金量。每人每年7000元相當(dāng)于中國城鎮(zhèn)最低生活保障水平。

根據(jù)一直從事養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)學(xué)研究并曾長期負(fù)責(zé)OECD養(yǎng)老金國際比較的Edward Whitehouse在世界銀行養(yǎng)老金核心課程的報告，通常發(fā)達(dá)國家提供的第一層養(yǎng)老金待遇是社平工資的20%—33%。②Edward Whitehouse, Earnings Related Schemes: Design, Options and Experience, World Bank Pensions Core Course,2014.根據(jù)CHIP2018調(diào)查計算的中國人均年勞動收入（工資+經(jīng)營收入）的20%約為7000元，所以按照上述指標(biāo)計算的話，居民保的待遇水平首先應(yīng)達(dá)到5000元，之后再逐步提升到7000元。

現(xiàn)在是居民保的養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)最多的時期，今后隨著越來越多的人從居民保轉(zhuǎn)移到職工保，居民保老年人的人數(shù)將會越來越少，這樣給居民保的財政補(bǔ)貼額在未來應(yīng)該會減少。

上述計算結(jié)果只是給出未來狀況，并不是指現(xiàn)在就一次性地把給職工保的財政補(bǔ)貼全部轉(zhuǎn)移給居民保。整個轉(zhuǎn)移過程必須是漸進(jìn)式的，同時伴隨著對職工保的各項指標(biāo)逐步向合理的符合國際慣例方向的調(diào)整。例如，把繳費(fèi)基數(shù)的上限由社平工資的300%降低到符合國際慣例的200%，把個人賬戶養(yǎng)老金待遇的計發(fā)月數(shù)增加約一倍，與未來參保者退休時點(diǎn)的預(yù)期壽命相掛鉤等等。

八、對職工保的待遇削減方式：凍結(jié)過高的待遇水平

取消職工保的財政補(bǔ)貼意味著需要對養(yǎng)老金待遇進(jìn)行削減，為了避免給國民心理造成巨大沖擊，不建議直接降低已有的待遇水平。此處可參照日本在1985—1986年的改革中實(shí)施的凍結(jié)高收入者待遇水平的漸進(jìn)模式，用凍結(jié)過高的待遇水平的方式讓待遇水平隨時間自然降低。③［日］高山憲之：《公共養(yǎng)老金改革不可以急轉(zhuǎn)彎——以日本為例》，《比較》2020年第3輯。

對于已經(jīng)在領(lǐng)取過高待遇的老年人，因為物價、工資都在上漲，所以不用直接削減過高的待遇，而只是在每年調(diào)整待遇水平時，停止增加這部分人的待遇，這樣就可以隨著時間的推移自然地完成削減待遇的改革。日本所實(shí)施的削減養(yǎng)老金待遇的改革中，一些資深的高級官員的養(yǎng)老金待遇甚至被削減了40%，需要花30年的時間才能完成過渡。這么大幅度的削減也曾發(fā)生在2008年金融危機(jī)后的希臘。二者的區(qū)別在于，日本是以凍結(jié)待遇水平的方式漸進(jìn)完成的，而希臘則是迫于國際壓力，在短短的幾年內(nèi)以直接削減待遇的方式完成的。

九、總結(jié)：構(gòu)建良性循環(huán)的公共養(yǎng)老金制度

20年后中國具有共同富裕特征的成熟的公共養(yǎng)老金體系應(yīng)該是多數(shù)參保者在職工保，少數(shù)在居民保，且待遇的基尼系數(shù)（或集中度）低于總收入的基尼系數(shù)。一直以來沿用的不提高居民保的養(yǎng)老金待遇，只靠政府的強(qiáng)制力來敦促更多的農(nóng)民工參加職工保的辦法已經(jīng)被實(shí)踐證明是非常困難的，農(nóng)民工參加職工保時所發(fā)生的雙重負(fù)擔(dān)問題是一種嚴(yán)重的劫貧濟(jì)富，所以隨著稅務(wù)強(qiáng)制征繳的逐步落實(shí)，提高居民保待遇已經(jīng)迫在眉睫。

當(dāng)公共養(yǎng)老金制度已經(jīng)從20多年前的主要覆蓋國有單位走向覆蓋全體國民時，評估職工保替代率時使用的社平工資不應(yīng)該只局限于工資水平最高的非私營單位，而應(yīng)該是全社會的。當(dāng)我們使用了把私營單位包括在內(nèi)的全口徑社平工資時，發(fā)現(xiàn)即使沒有財政補(bǔ)貼，僅憑現(xiàn)有的繳費(fèi)收入，職工保的待遇水平也已經(jīng)達(dá)到了能夠保障老年人基本生活安穩(wěn)的水平，其中機(jī)關(guān)事業(yè)單位的待遇已經(jīng)處于遠(yuǎn)高于必要程度的超高水平。

中國在目前的公共養(yǎng)老金總支出的相對水平已經(jīng)達(dá)到國際最高水平的情況下，已經(jīng)具備了在不增加財政補(bǔ)貼總額的前提下，構(gòu)建一個良性循壞的、符合國際慣例的公共養(yǎng)老金制度的條件。即通過把財政補(bǔ)貼逐步從職工保轉(zhuǎn)移到居民保的方式，使參保居民保的老年人的基本生活得到保障，同時使現(xiàn)在參保居民保的年輕人有余力參加到職工保中來，增加職工保的繳費(fèi)收入。

這樣的良性循環(huán)還有利于排除保費(fèi)稅務(wù)征收政策引發(fā)的大面積的雙重負(fù)擔(dān)問題，使國民有條件并發(fā)自內(nèi)心地愿意繳費(fèi)，從而有利于全國統(tǒng)籌的順利實(shí)現(xiàn)。同時，結(jié)合公共養(yǎng)老金中的積累制的廢除，緩解當(dāng)前職工保的財政壓力?，F(xiàn)階段，任何會進(jìn)一步加劇公共養(yǎng)老金財政壓力和老年人收入不平等的養(yǎng)老金改革方案都應(yīng)該被摒棄，例如做實(shí)個人賬戶以及用政府的財力資助來大力發(fā)展各種積累制養(yǎng)老金的提案等。政府的財力應(yīng)該優(yōu)先用于重要程度最高的公共養(yǎng)老金制度的完善，各種私人養(yǎng)老金制度只能建立在公共養(yǎng)老金的基礎(chǔ)之上。

居民保的年輕人轉(zhuǎn)入職工保時所面臨的另外一個困難是現(xiàn)行的最低繳費(fèi)基數(shù)過高的問題，原則上來說應(yīng)該廢除60%的社平工資的規(guī)定，如何制定恰當(dāng)?shù)淖畹屠U費(fèi)基數(shù)是我們的下一個課題。