地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

蔣 飛

（重慶渝北城市更新建設(shè)有限公司，重慶 401120）

一、引言

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)速度的不斷加快，地方政府財(cái)政資金不足問(wèn)題逐漸凸顯。為了解決此問(wèn)題，近年來(lái)各地方政府通過(guò)土地注入和財(cái)政撥款等方式，成立具有獨(dú)立法人的融資平臺(tái)，如雨后春筍般出現(xiàn)[1]。其基本功能是將政府的資金、資源等進(jìn)行充分整合，承擔(dān)政府相關(guān)的各類投資項(xiàng)目，是政府解決財(cái)務(wù)危機(jī)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)體建設(shè)的重要抓手和工具，是國(guó)有資本的一種體現(xiàn)形式，此類平臺(tái)也大多以國(guó)有企業(yè)的形式出現(xiàn)[2]。

隨著《新預(yù)算法》的出臺(tái)，國(guó)家要求地方政府推行多元化的融資渠道，并且大力推進(jìn)PPP模式[3]。融資平臺(tái)和政府之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系正在逐步剝離，在《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2018]23號(hào)）文件印發(fā)后，以往采用傳統(tǒng)融資方式開(kāi)展融資業(yè)務(wù)的平臺(tái)逐漸陷入困境[4]。因此，面對(duì)新經(jīng)濟(jì)環(huán)境，研究地方政府融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型對(duì)策，是保障地方政府融資平臺(tái)長(zhǎng)久發(fā)展的重要舉措。

二、地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的必要性及存在的問(wèn)題

（一）地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的必要性

1.融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要

隨著全國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，振興地方經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為未來(lái)國(guó)家發(fā)展的基本戰(zhàn)略方針。為了保障地方經(jīng)濟(jì)能夠符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求，更好地推動(dòng)地方城市建設(shè)，地方政府需要投入大量的資金，進(jìn)而推動(dòng)城市的改革發(fā)展。因此，地方政府的資金壓力便會(huì)大增。隨著國(guó)內(nèi)稅務(wù)制度的不斷改革，越來(lái)越多的地方政府開(kāi)始出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)不利的局面，資金運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，無(wú)法滿足城市基礎(chǔ)建設(shè)的基本要求[5]。在PPP模式被推出應(yīng)用后，其缺陷也不斷顯現(xiàn)，此種管理模式本身存在較多問(wèn)題，并非各項(xiàng)業(yè)務(wù)均適合此模式?；诖吮尘?，平臺(tái)公司開(kāi)展轉(zhuǎn)型工作非常必要，有利于大幅推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

2.融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是自身快速發(fā)展的需要

如果能制定出清晰的資金籌集目標(biāo)，控制債務(wù)的規(guī)模，將有助于降低償債的基本風(fēng)險(xiǎn)。在一般情況下，需要優(yōu)先做好投資項(xiàng)目的預(yù)算和規(guī)劃工作，要有非常明確的方向，隨后確定需要籌集資金的數(shù)量。但是，個(gè)別地方政府卻將此種模式倒置，無(wú)論項(xiàng)目是否可行，先去籌錢，然后制定實(shí)施方案，最終造成大量的資源浪費(fèi)。在此過(guò)程中，地方政府需要繼續(xù)承擔(dān)總借款利息的責(zé)任，平臺(tái)公司很容易便可獲得大量融資，短期內(nèi)增加了平臺(tái)的融資規(guī)模，但其運(yùn)營(yíng)能力不強(qiáng)，發(fā)展動(dòng)力不足。地方政府融資平臺(tái)獲得資金后并不是拿來(lái)自用的，會(huì)投入到大量的公共項(xiàng)目中，還款也是使用財(cái)政資金[6]。因此，多數(shù)融資平臺(tái)并不是自營(yíng)，很少有收益較高的產(chǎn)業(yè)，政府所投入的資金很難構(gòu)成穩(wěn)定的現(xiàn)金流。在脫離政府職能干預(yù)后，平臺(tái)轉(zhuǎn)型的主要目的是加強(qiáng)自身運(yùn)營(yíng)能力，而多數(shù)融資平臺(tái)還不能達(dá)到經(jīng)營(yíng)要求，其中，包含著優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)、充足的資金等。

（二）地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中存在的問(wèn)題

1.劃清政企財(cái)務(wù)界限，去政府信息化

隨著國(guó)家相關(guān)政策的收緊以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的不斷增加，地方融資平臺(tái)已經(jīng)陷入發(fā)展困境[7]。從融資平臺(tái)自身角度出發(fā)，如何籌集到雄厚的資金是保持自身未來(lái)獨(dú)立面對(duì)市場(chǎng)商業(yè)化發(fā)展的最大問(wèn)題。推進(jìn)創(chuàng)新融資方式，增加自身造血功能，是其轉(zhuǎn)型的根本，也是維持其持續(xù)發(fā)展的必要措施。融資平臺(tái)應(yīng)該在保持和政府分離的前提下，更好地發(fā)揮未來(lái)在市場(chǎng)中的主體獨(dú)立地位[8]。另外，也要對(duì)以往政府融資過(guò)程中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)其優(yōu)勢(shì)進(jìn)行挖掘，在政府財(cái)力不足的情況下，主動(dòng)承建相關(guān)公益性的投資項(xiàng)目，體現(xiàn)其自身價(jià)值，緩解地方政府的財(cái)政壓力。

基于以上討論，平臺(tái)轉(zhuǎn)型時(shí)應(yīng)做好兩個(gè)方面的工作：一方面，保證平臺(tái)健康持續(xù)的發(fā)展，持續(xù)穩(wěn)定的融資以及服務(wù)能力的高質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)過(guò)程的市場(chǎng)化，提升平臺(tái)管理的專業(yè)化水平；另一方面，要積極開(kāi)展平臺(tái)機(jī)構(gòu)在政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中的職能轉(zhuǎn)變，做好職能的銜接工作，充分體現(xiàn)和發(fā)揮自身價(jià)值。以上兩方面工作相輔相成，缺一不可。

2.劃清政企界限，轉(zhuǎn)變企業(yè)行政化屬性

劃清融資平臺(tái)和政府之間的界限是維持企業(yè)自身長(zhǎng)足發(fā)展的基本要求，也是國(guó)家對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管的根本目的，只有這樣，才能夠維持平臺(tái)健康穩(wěn)定的發(fā)展。因此，企業(yè)轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)是劃清企業(yè)和政府之間的業(yè)務(wù)邊界，防止藕斷絲連。劃清和政府之間的界限可以從三個(gè)方面入手，分別為法律、財(cái)務(wù)和日常業(yè)務(wù)管理。但是其中存在問(wèn)題最大的便是財(cái)務(wù)管理問(wèn)題[9]，主要表現(xiàn)在：債務(wù)問(wèn)題的分割是財(cái)務(wù)管理方面的最棘手問(wèn)題。在未劃清界限之前，融資平臺(tái)承擔(dān)著部分政府的融資職能，兩者的財(cái)務(wù)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，在債務(wù)方面并未有明確的劃分，存在債務(wù)分割的不透明問(wèn)題。對(duì)兩者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行債務(wù)的分割，進(jìn)而從根源上解決債務(wù)問(wèn)題。在債權(quán)方面的關(guān)系理清，不僅是規(guī)范地方政府債權(quán)管理的根本方法，也是推進(jìn)其自身轉(zhuǎn)型的主要手段，同時(shí)還可以防止企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)蔓延。

地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)展存在誤區(qū)，國(guó)家曾經(jīng)明文規(guī)定，轉(zhuǎn)型過(guò)程中避免政府融資智能在融資平臺(tái)進(jìn)行干預(yù)，現(xiàn)如今，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的公司屈指可數(shù)[10]。從總體情況來(lái)看，地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中主要存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題：①違規(guī)舉債的平臺(tái)和企業(yè)層出不窮；②轉(zhuǎn)型發(fā)展的原動(dòng)力不足，從外部環(huán)境和平臺(tái)自身的發(fā)展來(lái)看，轉(zhuǎn)型缺乏原動(dòng)力，外部資金無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然需要融資平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)，平臺(tái)自身不愿承擔(dān)任何平臺(tái)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，致使企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)動(dòng)力不足；③內(nèi)部管理也不健全，融資平臺(tái)自身并未能夠根據(jù)發(fā)展的要求制定企業(yè)的體制機(jī)制，而是受地方政府的約束，在管控下實(shí)行相應(yīng)的平臺(tái)化管理，目前企業(yè)法人機(jī)制存在的漏洞明顯，資產(chǎn)的分配不均勻現(xiàn)象較多，此種現(xiàn)象將會(huì)大幅增加平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

三、推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的對(duì)策

融資平臺(tái)涉及的關(guān)鍵實(shí)體主要為主管政府部門、銀行等財(cái)政金融機(jī)構(gòu)。要想融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)自身的華麗轉(zhuǎn)身，實(shí)現(xiàn)自身困境的擺脫，除自身的努力之外，還需要以上兩個(gè)部門的通力協(xié)作。

（一）政府方面

1.中央層面要做好頂層策劃

首先，中央在融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，應(yīng)該發(fā)揮其頂層規(guī)劃職能?，F(xiàn)如今，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，各方對(duì)平臺(tái)的理解還是存在認(rèn)知上的不同，未來(lái)推進(jìn)轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，中央政府應(yīng)該從頂層做好平臺(tái)的轉(zhuǎn)型策劃工作，提出轉(zhuǎn)型過(guò)程中的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)要能夠從市場(chǎng)化和可持續(xù)兩個(gè)方面滿足平臺(tái)轉(zhuǎn)型的衡量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)該制定平臺(tái)隱性債務(wù)化解的大致時(shí)限要求和審核機(jī)制，從而為平臺(tái)的轉(zhuǎn)型打造一種進(jìn)可攻退可守的局面，有效地督促和引導(dǎo)融資平臺(tái)快速轉(zhuǎn)型。

2.地方政府要制定戰(zhàn)略選擇和轉(zhuǎn)型路徑

融資平臺(tái)不僅數(shù)量龐大，而且區(qū)域差異和類別差異明顯。因此，在推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，要在頂層設(shè)計(jì)的前提下，充分放權(quán)，允許地方政府因地制宜地制定融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略選擇和具體方案。這將有助于地方政府根據(jù)融資平臺(tái)的區(qū)域分布或資源稟賦按照市場(chǎng)化原則對(duì)現(xiàn)有的不同類別融資平臺(tái)進(jìn)行整合、清理、撤并重組，在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)到轉(zhuǎn)型目的。

（二）平臺(tái)公司自身要推行國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革

地方政府融資平臺(tái)公司作為地方國(guó)有企業(yè)的重要組成部分，其改革方向也要契合我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的精神，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，以管資本為主，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，依法確立市場(chǎng)主體地位，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

（三）開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在促進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中要有所作為

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)改善我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施狀況起到了重要作用。1994年國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的成立與籌集三峽大壩建設(shè)資金密切相關(guān)，我國(guó)城市化的進(jìn)程也離不開(kāi)國(guó)開(kāi)行助力城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的努力。作為開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，在推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)開(kāi)行是大有可為的，需要從助力轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)公司在新型城鎮(zhèn)化下，探索“債權(quán)+股權(quán)”投融資模式等方面開(kāi)展相關(guān)工作。

（四）分類轉(zhuǎn)型是地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的主要路徑

從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度發(fā)展，地方融資平臺(tái)作為政府推進(jìn)基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要抓手，至少在短期時(shí)間內(nèi)其存在還是非常有必要的。對(duì)于其自身發(fā)展應(yīng)該采用揚(yáng)長(zhǎng)避短的發(fā)展模式，而不應(yīng)該將其取消掉。就目前來(lái)看，應(yīng)該充分發(fā)揮其區(qū)域和資源優(yōu)勢(shì)，圍繞其主營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行多元化的拓寬，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)管理相關(guān)的業(yè)務(wù)分離、使其自身轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)的主體，又能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)整體發(fā)展起到試點(diǎn)和示范的效應(yīng)，從而對(duì)社會(huì)、國(guó)際等資本形式構(gòu)成吸引力，為地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動(dòng)作用。本文對(duì)不同類型進(jìn)行了簡(jiǎn)要概括，具體如表1。

表1 不同類型轉(zhuǎn)型方式概括

四、結(jié)論

推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是其自身長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，也是幫助地方政府更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，是一項(xiàng)利國(guó)利民的大事。因此，需要政府、地方融資平臺(tái)和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的共同努力。政府方面要做好頂層策劃和戰(zhàn)略方案制定，平臺(tái)自身要盡快推進(jìn)國(guó)資體制改革和國(guó)有企業(yè)改革，金融機(jī)構(gòu)要在其轉(zhuǎn)型過(guò)程中給予大力協(xié)助支持，共同推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。