我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建構(gòu)初探

叢淑萍　李　強(qiáng)

[摘要]環(huán)境公益訴訟已成為學(xué)界討論和司法實(shí)務(wù)的熱點(diǎn)問(wèn)題。從環(huán)境公益訴訟的產(chǎn)生基礎(chǔ)入手，為保護(hù)主體對(duì)環(huán)境利益的訴求表達(dá)，應(yīng)建構(gòu)環(huán)境利益的訴求表達(dá)機(jī)制。環(huán)境公益訴訟是以環(huán)境公共利益的維護(hù)為基點(diǎn)，以環(huán)境利益訴求關(guān)系為標(biāo)的，以法官裁判為指向的一種利益平衡協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度，是一種法律移植過(guò)程。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境公益訴訟；環(huán)境權(quán)；利益訴求；訴訟處分權(quán)

[中圖分類號(hào)]D922.6[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1671-8372(2009)02-0111-04

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)情勢(shì)的變遷，環(huán)境問(wèn)題日漸突出并成為社會(huì)各階層竟相關(guān)注的社會(huì)焦點(diǎn)與熱點(diǎn)，環(huán)境公益訴訟則反映了時(shí)代在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的利益訴求。環(huán)境公益訴訟，乃是發(fā)揮“民眾參與”與“司法監(jiān)督”之力量，以達(dá)到環(huán)境保護(hù)目標(biāo)之訴訟制度，值得重視與推展[1]。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指由于自然人、法人或其他組織的違法行為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有損害之虞時(shí)，任何法律主體有權(quán)向法院提起民事或行政訴訟，以表達(dá)環(huán)境利益訴求，追究違法者法律責(zé)任，維護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟制度。

一、環(huán)境公益訴訟的產(chǎn)生基礎(chǔ)

環(huán)境權(quán)是一種新型的、發(fā)展中的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)環(huán)境法律關(guān)系主體對(duì)其生存環(huán)境享有特定環(huán)境條件的權(quán)利，即主體對(duì)環(huán)境的生態(tài)功能和生態(tài)價(jià)值的享受權(quán)利。這項(xiàng)權(quán)利包括一系列子權(quán)利：清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、合適的日照權(quán)、環(huán)境審美權(quán)、安寧權(quán)、通風(fēng)權(quán)、戶外休閑權(quán)等[2]。環(huán)境權(quán)應(yīng)該是環(huán)境法上明確宣布環(huán)境法律關(guān)系主體享有良好環(huán)境權(quán)的實(shí)體性權(quán)利，是公民環(huán)境權(quán)益受到侵害后尋求救濟(jì)的法律依據(jù)。

環(huán)境權(quán)所指向的對(duì)象大多為公共物品。如大氣、水流等，這些物品往往產(chǎn)權(quán)不明，形體上難以分割和分離，消費(fèi)時(shí)又不具備專有性和排他性，因而哪些人可以對(duì)此主張權(quán)利，權(quán)利受侵害的程度和范圍有多大等問(wèn)題很難界定；在訴訟進(jìn)程中，被告多是在社會(huì)上具有重要影響的大企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)，訴訟雙方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位、訴訟能力極不平衡，訴訟因而很難正常進(jìn)行；環(huán)境侵害具有的廣泛性、復(fù)雜性、多樣性以及潛伏性等特點(diǎn)，其爭(zhēng)議焦點(diǎn)甚至?xí)婕罢我蛩兀率狗呻y以提供相應(yīng)有效的司法救濟(jì)途徑，常常導(dǎo)致許多環(huán)境侵害發(fā)生后長(zhǎng)期無(wú)人問(wèn)津，甚至情況惡化、矛盾激化，最終造成公共利益的重大損害而又長(zhǎng)期得不到有效救濟(jì)。

面對(duì)這些問(wèn)題，既有的訴訟理論和嚴(yán)格的訴訟機(jī)制使得環(huán)境利益訴求表達(dá)機(jī)制出現(xiàn)真空。如何更有效地保護(hù)主體對(duì)環(huán)境權(quán)的利益訴求表達(dá)，以及如何建構(gòu)公共環(huán)境的利益訴求表達(dá)機(jī)制已成為一項(xiàng)亟待解決的制度難題。因此，環(huán)境公益訴訟作為一種全民參與的環(huán)境公共利益保護(hù)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

二、環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)

世界各地的環(huán)境公益訴訟制度不盡相同，至今也沒有形成一個(gè)公認(rèn)的概念。在美國(guó)稱之為公民訴訟制度，是指公民可以依法就企業(yè)違反法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)、污染環(huán)境的行為或主管機(jī)關(guān)沒有履行法定職責(zé)的行為提起訴訟[3]。在日本稱為“公害審判”，或“環(huán)境保護(hù)訴訟”[4]。在我國(guó)臺(tái)灣，環(huán)境公益訴訟乃為環(huán)境行政訴訟之-種。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是法院在當(dāng)事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對(duì)于個(gè)人或組織提起的違法侵犯國(guó)家環(huán)境權(quán)益、社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益的訴訟進(jìn)行審理并判決，以處理違法行為的活動(dòng)。與傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)訴訟方式和手段相比，環(huán)境公益訴訟制度具有以下特點(diǎn)：

第一，其目的是為了維護(hù)和保全環(huán)境公共利益。其利益訴求不是為了個(gè)案救濟(jì)，而是為了維護(hù)社會(huì)公共環(huán)境利益，導(dǎo)致這種利益對(duì)公眾的重要性。第二，雙方當(dāng)事人地位懸殊。公益訴訟的原告一方多是普通的公民，而被告一方往往是掌握著環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)力的部門或大型的企事業(yè)單位，原、被告雙方的力量對(duì)比明顯不均衡。第三，涉及的利益范圍較^傳統(tǒng)民法上的環(huán)境糾紛主要表現(xiàn)為由相鄰、通風(fēng)、排水、排污、采光等而產(chǎn)生的純利益性質(zhì)的糾紛。當(dāng)今，環(huán)境糾紛早已突破私益的局限，其公益化的趨向日益明顯，而且越來(lái)越呈現(xiàn)出社會(huì)化的特征。有些環(huán)境違法行為可能沒有影響到具體公民的權(quán)益，但卻影響了國(guó)家、社會(huì)公益，因此環(huán)境公益訴訟自然會(huì)牽涉較廣的利益范圍。第四，主體的資格要求不同于一般訴訟主體。我國(guó)現(xiàn)行訴訟法規(guī)定：只有直接利害關(guān)系人才有起訴資格。而人類賴以生存的環(huán)境卻是一個(gè)相互聯(lián)系的整體，其狀況的好壞、優(yōu)劣會(huì)涉及每一位人類成員。嚴(yán)格地說(shuō)，只要涉及到當(dāng)事人的利益，當(dāng)事人就可以啟動(dòng)該程序。第五，訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)。由于環(huán)境侵權(quán)具有長(zhǎng)期性、隱蔽性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的損害為要件，即對(duì)公益的侵害不需要現(xiàn)實(shí)的發(fā)生，只要根據(jù)有關(guān)情況合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性即可提起訴訟。同時(shí)，環(huán)境公益訴訟的請(qǐng)求內(nèi)容不僅針對(duì)已發(fā)生的事件采取救濟(jì)措施，還可通過(guò)禁止令等，防止或減輕未來(lái)環(huán)境公益損害結(jié)果的發(fā)生。第六，環(huán)境公益訴訟不只是處理該糾紛本身，對(duì)糾紛涉及的環(huán)境社會(huì)問(wèn)題也將劃人訴訟結(jié)果的影響范圍，可謂一箭雙雕。即環(huán)境公益訴訟通過(guò)訴訟裁判的結(jié)果，確認(rèn)一定的環(huán)境公益價(jià)值的存在，由此影響到社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)政策的制定與執(zhí)行，具有促進(jìn)環(huán)境政策形成的機(jī)能[5]。

三、環(huán)境公益訴訟的價(jià)值和功能

建立環(huán)境公益訴訟制度，是全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的要求，是激發(fā)公眾參與環(huán)保的需要，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。環(huán)境公益訴訟作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義和環(huán)境民主的制度化手段，通過(guò)推進(jìn)公眾參與，尋求法律的改變和適用方式，從而改造甚至重塑整個(gè)社會(huì)。在制度構(gòu)造上，環(huán)境公共利益訴訟是以環(huán)境公共利益的維護(hù)為基點(diǎn)，以適格原告的訴訟為起點(diǎn)，以環(huán)境利益訴求關(guān)系為標(biāo)的，以法官的裁判為指向的一種利益平衡協(xié)調(diào)機(jī)制。

首先，在環(huán)境法的視野中，公民的環(huán)境權(quán)的保護(hù)在民法、行政法中混雜不清，法律權(quán)限模糊，致使環(huán)境利益訴求表達(dá)受到極大的限制和阻礙。而環(huán)境公益訴訟正是普通民眾援用公益訴訟機(jī)制表達(dá)利益訴求、維護(hù)社會(huì)公共利益、實(shí)施環(huán)境法律的一種重要方式。其精髓在于公眾為保護(hù)環(huán)境與促進(jìn)環(huán)境法律的良好實(shí)施，可對(duì)與自身無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的環(huán)境違法行為提起訴訟或就與環(huán)境權(quán)益相關(guān)的爭(zhēng)端尋求法律救濟(jì)[6]，從而保障了利益訴求的暢通、公共利益的實(shí)現(xiàn)。其二，環(huán)境公益訴訟作為政府實(shí)施環(huán)境法律的重要補(bǔ)充，通過(guò)公益訴訟激發(fā)訴訟活動(dòng)，強(qiáng)化了環(huán)境公共利益訴訟對(duì)環(huán)境公害、環(huán)境群體糾紛的制裁和抑制功能，為環(huán)境法的執(zhí)行提供了一個(gè)有效的實(shí)現(xiàn)途徑，同時(shí)也有助于促使政府積極遵守環(huán)境法。因此，我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法也決定了實(shí)行這一制度的必要性。其三，環(huán)境公共利益訴訟展開的過(guò)程在很大程度上成了“有關(guān)集團(tuán)的新的權(quán)利逐漸生成的過(guò)程”，包括環(huán)境公共利益訴訟在內(nèi)的“集團(tuán)訴訟通過(guò)主張一定范圍的集團(tuán)共同利益，具有對(duì)現(xiàn)行的實(shí)體法進(jìn)行修正或形成新的實(shí)體法的可能性”[7]。申言之，公益訴訟既是一場(chǎng)法律運(yùn)動(dòng)，也是一場(chǎng)名副

其實(shí)的權(quán)利運(yùn)動(dòng)。當(dāng)某類社會(huì)沖突大量涌現(xiàn)時(shí)，作為社會(huì)正義的最后一道防線，司法必須與時(shí)俱進(jìn)地提供相應(yīng)的救濟(jì)，及時(shí)創(chuàng)設(shè)權(quán)利、設(shè)定義務(wù)，以便對(duì)未來(lái)糾紛的再生和擴(kuò)大形成約束。最后，環(huán)境公益訴訟內(nèi)在的參與機(jī)制以一種具體而富有活力的方式將民眾的自力救濟(jì)轉(zhuǎn)化為合乎制度的利益訴求，以避免激化社會(huì)矛盾、力促社會(huì)積極變革。訴訟不是目的，而是社會(huì)合作的一個(gè)表現(xiàn)形式?！叭后w訴訟追求的與其說(shuō)是這些個(gè)人得到社會(huì)保障的權(quán)利，還不如說(shuō)是改變社會(huì)福利制度本身?！痹谠V訟中，法院努力為社會(huì)中的弱勢(shì)群體尋求正義，厘清行政機(jī)構(gòu)所負(fù)的法律義務(wù)并要求其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這也正是環(huán)境公益訴訟的價(jià)值之所在。

四、構(gòu)建具有我國(guó)特色的環(huán)境公益訴訟制度的建議

(一)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的基本原則

這是在環(huán)境公益訴訟整個(gè)階段都起指導(dǎo)性的準(zhǔn)則，是對(duì)環(huán)境公益訴訟的重要過(guò)程和主要問(wèn)題進(jìn)行的原則性規(guī)定。

1有利于訴訟進(jìn)行和環(huán)境保護(hù)原則

構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度，目的是在行政手段之外，運(yùn)用作為維護(hù)公平正義最后一道防線的司法救濟(jì)手段，達(dá)到真正保護(hù)環(huán)境公共利益和震懾污染環(huán)境的違法行為。因此，環(huán)境公益訴訟中的一些具體制度規(guī)定應(yīng)該有利于對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)，有助于保障環(huán)境公益訴訟的順利進(jìn)行。

2防止訴權(quán)濫用的原則

環(huán)境公益訴訟最主要的特點(diǎn)，是普通公民和公益組織都可以通過(guò)司法程序起訴違反環(huán)境公益的違法主體及其行為。因此，不排除一些濫用環(huán)境公益訴訟權(quán)的可能性。原告濫用訴權(quán)，被告的合法權(quán)益就很難保障，司法權(quán)威也會(huì)受到影響。為防止原告濫用訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的工作機(jī)制來(lái)避免濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，即人民法院在正式受理環(huán)境公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)對(duì)原告提起的環(huán)境公益訴訟的起訴書進(jìn)行審查，其所指控違法行為是否有事實(shí)和法律依據(jù)，排除沒有事實(shí)根據(jù)的起訴；是否向政府環(huán)境保護(hù)部門報(bào)告、檢舉，環(huán)境保護(hù)部門是否作出處理或正在采取處理措施，排除繞過(guò)行政權(quán)行使司法救濟(jì)，必要時(shí)人民法院舉行由政府環(huán)境保護(hù)部門、原告、被告和社會(huì)公益組織等單位組成的聽證會(huì)，聽取各方意見后作出是否啟動(dòng)司法程序的決定。

3國(guó)家干預(yù)原則

建立環(huán)境公益訴訟制度，目的在于更好地使國(guó)家環(huán)境利益、社會(huì)環(huán)境公共利益和弱勢(shì)群體利益得到保護(hù)。作為享有民事權(quán)利的當(dāng)事人，有權(quán)自由處分自己的民事行政訴訟權(quán)利，但這種自由處分應(yīng)當(dāng)受到限制，即必須在法律允許的范圍內(nèi)，以不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和弱勢(shì)群體利益為前提，否則國(guó)家權(quán)力就要對(duì)其進(jìn)行干預(yù)，即在環(huán)境公益訴訟的過(guò)程中，人民法院、人民檢察院從國(guó)家環(huán)境利益、社會(huì)公共環(huán)境利益的角度出發(fā)，代表國(guó)家進(jìn)行干預(yù)公益訴訟活動(dòng)。若假借提起環(huán)境民事、行政公益訴訟之名，故意捏造事實(shí)，進(jìn)行虛假告發(fā)，人民法院使其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，如賠禮道歉、賠償被告因應(yīng)訴訟遭到的損失及對(duì)原告進(jìn)行罰款，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任；對(duì)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)包括消極行政行為，對(duì)嚴(yán)重危害環(huán)境的行為，人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)，擁有民事行政訴權(quán)，起訴不作為或消極作為的行政機(jī)關(guān)和損害環(huán)境公益的單位或個(gè)人，履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能。

4獎(jiǎng)勵(lì)正義訴訟原則

環(huán)境公益訴訟是出于對(duì)正義的追求，對(duì)秩序的呼喚，以懲惡而揚(yáng)善。面對(duì)具有相應(yīng)人力、財(cái)力、物力的企業(yè)或機(jī)關(guān)，面對(duì)具有“強(qiáng)勢(shì)侵害”的強(qiáng)大群體，以及高額的訴訟費(fèi)用，復(fù)雜的調(diào)查、取證工作，甚至來(lái)自被告的壓力、打擊報(bào)復(fù)等因素，需要有高度的國(guó)家責(zé)任感和社會(huì)責(zé)任感的強(qiáng)大支撐，對(duì)這種行為無(wú)論是國(guó)家還是社會(huì)都是應(yīng)當(dāng)予以褒獎(jiǎng)和贊賞的。因此，對(duì)原告的這種正義訴訟應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的物資鼓勵(lì)和法律援助，以作為對(duì)原告提起訴訟的肯定和彌補(bǔ)其經(jīng)費(fèi)支出，從而鼓勵(lì)更多的人參與到環(huán)境保護(hù)的事業(yè)中來(lái)，在全社會(huì)形成保護(hù)環(huán)境的強(qiáng)大氛圍。

(二)具體制度的構(gòu)建

1享有訴權(quán)的主體

“環(huán)境公益訴訟制度的創(chuàng)新之處，在于以法律明文規(guī)定的方式允許‘任何人針對(duì)違反環(huán)境法律的行為提起訴訟?！盵8]《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。這條規(guī)定中的“控告權(quán)”不僅僅是一種宣告的權(quán)利，還是一種直接的訴權(quán)，賦予國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、公民個(gè)人均有環(huán)境公益訴權(quán)。而且，既然是為保護(hù)國(guó)家環(huán)境權(quán)益和社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益而設(shè)置的程序制度，就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其社會(huì)性、公共性，允許更廣泛的、更能代表不同層次利益的法律主體進(jìn)行公益訴訟，不應(yīng)有所限制?！霸V訟資格的確認(rèn)是環(huán)境公益訴訟最為關(guān)鍵的問(wèn)題?！盵9]環(huán)境利益具有極為重要的公益屬性，其主體是國(guó)家和公民。因此，當(dāng)環(huán)境公益受到損害或有損害之虞時(shí)，任何個(gè)體，包括公民、社會(huì)團(tuán)體和具有保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益基本職責(zé)的機(jī)關(guān)都有權(quán)為維護(hù)環(huán)境公共利益而提起訴訟，進(jìn)行司法救濟(jì)。

環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為往往不直接侵犯特定的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，導(dǎo)致無(wú)人享有訴權(quán)，即使法律賦予其訴權(quán)，也常常因?yàn)槠鹪V與否與他們的自身利益無(wú)直接的關(guān)系而無(wú)人起訴。此時(shí)，環(huán)保部門以其特殊的環(huán)境管理職責(zé)，提起環(huán)境公益訴訟是最好的選擇。因?yàn)樽C據(jù)是訴訟成敗的關(guān)鍵，環(huán)保部門作為環(huán)境管理者，一方面可以通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查、取樣監(jiān)測(cè)、保全證據(jù)等手段最及時(shí)、最直接地發(fā)現(xiàn)侵害行為和采集證據(jù)；另一方面，環(huán)保部門掌握了采集證據(jù)的技術(shù)手段和監(jiān)測(cè)工具，能及時(shí)有效地采集證據(jù)，承擔(dān)訴訟舉證責(zé)任最為有利。

此外，環(huán)保社團(tuán)組織和公眾也應(yīng)當(dāng)是環(huán)境公益訴訟不可缺少的主體。國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)某些損害公益的行為會(huì)顧慮方方面面的關(guān)系，在其面臨重重壓力而懈怠起訴時(shí)，環(huán)保社團(tuán)組織和公眾要敢于舉起公益訴訟大旗，彌補(bǔ)不足，以便于形成強(qiáng)大的訴訟合力，充分保障違反公益的行為受到法律追究。

2歸責(zé)原則

環(huán)境訴訟中，為追究環(huán)境污染民事責(zé)任，許多國(guó)家結(jié)合環(huán)境污染民事責(zé)任作出相關(guān)的規(guī)定。1985年7月25日的歐盟指令(eec85/274)建立了一項(xiàng)嚴(yán)格產(chǎn)品責(zé)任制度，規(guī)定產(chǎn)品的制造者對(duì)使用者所期望的安全負(fù)責(zé)。據(jù)此，法國(guó)也規(guī)定了一種嚴(yán)格責(zé)任制度。例如，對(duì)飛機(jī)產(chǎn)生的噪聲、核事故或向海洋排放碳?xì)浠衔?，原告不必證明致害者有過(guò)失，而只需證明發(fā)生了損害。在法國(guó)，有關(guān)工作場(chǎng)所的事故的賠償也實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，雇員只需證明其在工作時(shí)間內(nèi)在工作場(chǎng)所受到了傷害；工廠盡管遵守了所有行政上和法律上的規(guī)定，但如果對(duì)周圍地區(qū)或鄰居造成了煙塵污染或噪聲污染，仍要承擔(dān)責(zé)任，個(gè)人可以對(duì)其鄰近的工廠或鄰居提起訴訟(相鄰損害訴訟)。

在環(huán)境訴訟中，為保證裁判的正義性和保護(hù)社會(huì)國(guó)家公眾利益，還需要在訴訟的舉證責(zé)任方面，做出某些特別的歸責(zé)原則：

首先，應(yīng)該采取嚴(yán)格責(zé)任原則。作為舉證存在困難的原告，往往不能證明損害的發(fā)生。甚至于會(huì)因被告告之謂商業(yè)

秘密而得不到順利取證。處于弱勢(shì)地位的訴訟人，惟有把舉證責(zé)任歸于被告，使正義天平重新平衡，才是解決之道。

其次，在某些特殊情況下'可以采取無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，即不問(wèn)是否損害發(fā)生，均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。尤其是在公眾知情權(quán)的制度建立方面，對(duì)于怠于行使公開信息的被告，追究其怠于責(zé)任。

最后，還應(yīng)采取引進(jìn)創(chuàng)新原則。一是權(quán)衡各方利益原則。在個(gè)人利益、社會(huì)利益、公眾團(tuán)體利益相互沖突的時(shí)候權(quán)衡各方利益，認(rèn)真考慮現(xiàn)在和未來(lái)的利益，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)利益的最大化。二是信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。在合同法上面，關(guān)于締約人有期待權(quán)的利益保護(hù)。故此，政府部門怠于其責(zé)，對(duì)于公眾造成損害，尤其是環(huán)保部門對(duì)于環(huán)境損害若視而不見，公眾有權(quán)依據(jù)信賴?yán)?，予以訴訟。

3訴訟處分權(quán)應(yīng)作限制

環(huán)境公益訴訟案件原告起訴的目的不是為了自身的私益，而是代表國(guó)家、公眾為維護(hù)公益進(jìn)行的訴訟，其訴訟權(quán)利不是自生的，而是國(guó)家和公眾賦予的，因此原告的訴訟處分權(quán)應(yīng)作限制。筆者認(rèn)為，除非因證據(jù)不足，或被告承認(rèn)錯(cuò)誤并已經(jīng)主動(dòng)補(bǔ)救了其侵害公益的行為，否則，原告不能撤回起訴，同時(shí)，要防止出現(xiàn)被告誘使或迫使原告撤訴、違法行為依舊存在的現(xiàn)象；凡事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，被告明顯違反法律，侵害國(guó)家環(huán)境權(quán)益或社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益的案件不允許撤訴。在訴訟過(guò)程中，如果原告喪失法律行為能力或死亡，則按照訴訟主體資格的繼承原理，任何符合公益訴訟主體資格條件的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、公民均可以公共利益繼受者的身份繼續(xù)參加訴訟；如一審判決原告敗訴，原告放棄上訴權(quán)，其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、公民不服一審裁判的，有權(quán)提起再審申請(qǐng)，通過(guò)再審渠道，追究違法者的法律責(zé)任。

4環(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時(shí)效的限制

我國(guó)現(xiàn)行三大訴訟法均有關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定，要求出現(xiàn)糾紛必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟，否則將喪失勝訴的權(quán)利，但在《民法通則》的有關(guān)司法解釋中規(guī)定“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營(yíng)、管理的國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時(shí)效期間的限制”，筆者認(rèn)為，這一規(guī)定是出于保護(hù)國(guó)家利益所需，而公益訴訟同樣是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的救濟(jì)渠道，也應(yīng)當(dāng)不受訴訟時(shí)效的限制，使侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為在任何時(shí)候均能受到法律追究。

5提高法院管轄級(jí)別

環(huán)境污染和破壞行為往往與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展連在一起。有時(shí)地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)的短期發(fā)展，對(duì)環(huán)境污染和破壞行為持有偏袒傾向，甚至有時(shí)行政機(jī)關(guān)本身的行為也是致使環(huán)境受到損害重要原因之一。正如環(huán)境公益訴訟的原告遇到的壓力大一樣，受訴的當(dāng)?shù)胤ㄔ阂踩菀资艿降胤絼?shì)力和行政權(quán)力的干擾和影響，可能出現(xiàn)以權(quán)壓法的現(xiàn)象，從而不利于環(huán)境公益的保護(hù)。所以應(yīng)當(dāng)提高一審法院受案的審級(jí)，由案件被告的上一級(jí)法院來(lái)審理，避免地方的干擾和影響，以利于對(duì)案件進(jìn)行公平公正的審理。同時(shí)，鑒于環(huán)境公益訴訟案件法律關(guān)系復(fù)雜、影響面較大、法律適用難度大，不宜采用獨(dú)任制審理方式，應(yīng)當(dāng)實(shí)行合議制審理方式，以保證案件審理的順利進(jìn)行。

6改革訴訟費(fèi)用的承擔(dān)方式

按照傳統(tǒng)規(guī)定，訴訟費(fèi)用的承擔(dān)方式是：原告先行支付，敗訴方承擔(dān)。然而出于鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟的需要，同時(shí)由于環(huán)境公益訴訟給提起人可能不帶來(lái)任何的收益，參照國(guó)際慣例，提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)該免交訴訟費(fèi)用。提起公益訴訟，原告可以不交納訴訟費(fèi)用，對(duì)方敗訴的，由對(duì)方承擔(dān)訴訟費(fèi)用，原告敗訴的，不交納訴訟費(fèi)用。或者吸收其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)減輕原告因提起公益訴訟所承擔(dān)的費(fèi)用，對(duì)訴訟費(fèi)用的分擔(dān)做有利于原告的規(guī)定。比如在法國(guó)，當(dāng)事人提起越權(quán)之訴，事先不交納訴訟費(fèi)用，敗訴時(shí)再按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，數(shù)額極為低廉。對(duì)原告提起環(huán)境公益民事行政訴訟的，規(guī)定在案件審理后繳納少量費(fèi)用，經(jīng)審查屬合理合法且有意義的起訴時(shí)，原告勝訴的，訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)；原告敗訴的，訴訟費(fèi)用如數(shù)返還原告。但若經(jīng)審查屬于不合理起訴的，訴訟費(fèi)用可不返還原告，以防止濫訴。

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