國有壟斷行業(yè)的反壟斷適用除外問題研究

劉陽

【摘要】為保障國民經(jīng)濟穩(wěn)定運行和國家安全，我國存在由國有經(jīng)濟壟斷經(jīng)營的行業(yè)，《反壟斷法》針對國有壟斷行業(yè)專門設(shè)立了適用除外條款，以確保其合法的經(jīng)營地位。但需要注意的是，該類適用除外條款是對其“壟斷狀態(tài)”的豁免，而非對“壟斷行為”的豁免?，F(xiàn)行關(guān)于國有壟斷行業(yè)的適用除外條款在豁免范圍、價格機制、補貼機制、收費項目等方面存在漏洞和問題，不利于行業(yè)發(fā)展，有損消費者利益。文章將針對現(xiàn)行制度存在的問題進行探討，并提出解決思路。

【關(guān)鍵詞】反壟斷；國有企業(yè)；適用除外

【中圖分類號】F038.2

一、國有壟斷行業(yè)及反壟斷適用除外制度現(xiàn)狀

（一）國有壟斷行業(yè)

1.國有壟斷行業(yè)的含義

國有壟斷行業(yè)，即國家控制下的壟斷行業(yè)，具體表現(xiàn)為國有資本在某一個行業(yè)具有壟斷地位。國有壟斷行業(yè)形成的原因主要為兩種：一種是通過立法或者行政手段，限制非國有資本進入某些行業(yè)領(lǐng)域，確保國有資本在該行業(yè)保持專營專賣的地位，如煙草、食鹽、石油等行業(yè)；另一種并非通過限制手段排斥其他經(jīng)營者進入市場，而是由于國有資本較早地進行開發(fā)建設(shè)，因此在該領(lǐng)域形成壟斷地位，如供水、供電、供氣、供熱、公共交通等行業(yè)。

2.國有壟斷行業(yè)的特征

（1）國有壟斷行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)具有公共性和基礎(chǔ)性。國有壟斷行業(yè)所提供的產(chǎn)品及服務(wù)與生產(chǎn)生活息息相關(guān)，不僅滿足了人民群眾基本的生活需求，而且為各類經(jīng)濟要素的活動創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。

（2）國有壟斷行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟性。國有壟斷行業(yè)在向消費者提供商品或服務(wù)前，需要投入大量資金建設(shè)廠站、管道、網(wǎng)線等基礎(chǔ)設(shè)施，如果產(chǎn)量較小，很難取得經(jīng)濟效益，但是隨著產(chǎn)量增加，前期投入的固定資產(chǎn)可以重復(fù)利用，導(dǎo)致平均成本減少。

（3）國有壟斷行業(yè)與政府聯(lián)系緊密。由于國有壟斷行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)具有公共性、關(guān)系國家經(jīng)濟命脈，政府給予國有資本優(yōu)先開發(fā)和特許經(jīng)營的權(quán)利，使國有資本成為這些行業(yè)的經(jīng)營主體。同時，政府通過政策導(dǎo)向、行政規(guī)制、組織人事等方式對國有資本進行管控，間接保證了國家對于該類行業(yè)的控制權(quán)。

（二）反壟斷法關(guān)于國有壟斷行業(yè)的適用除外

1.我國立法現(xiàn)狀

反壟斷適用除外是指根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，允許特定行業(yè)領(lǐng)域存在一定程度的壟斷狀態(tài)，反壟斷法不對該種情形進行追究和規(guī)制。該項制度的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)是壟斷對經(jīng)濟發(fā)展影響的兩面性，即壟斷既有限制競爭、阻礙經(jīng)濟發(fā)展的一面，也有促進經(jīng)濟發(fā)展的作用。如果限制自由競爭和保持適當壟斷符合社會整體利益，那么適用除外制度的存在就具有合理性。

目前我國《反壟斷法》中規(guī)定了四種適用除外情形，分別為國有壟斷行業(yè)的適用除外、壟斷協(xié)議的適用除外、知識產(chǎn)權(quán)方面的適用除外、農(nóng)業(yè)方面的適用除外?！斗磯艛喾ā返谄邨l對國有壟斷行業(yè)的適用除外條款進行了詳細規(guī)定。

2.國有壟斷行業(yè)適用除外的必備要件

根據(jù)我國《反壟斷法》第七條第一款的規(guī)定，國有壟斷行業(yè)的反壟斷法適用除外應(yīng)當具備四個重要條件：

（1）國有經(jīng)濟占據(jù)控制地位。這是對經(jīng)營者主體的限制，經(jīng)營者應(yīng)當是國有經(jīng)濟擁有所有權(quán)和控制權(quán)的企業(yè)，從股權(quán)關(guān)系上來說，包括國有全資企業(yè)、國有控股企業(yè)以及國有資本實際控制的企業(yè)。

（2）關(guān)于國民經(jīng)濟安全的行業(yè)和專營專賣行業(yè)。這是對經(jīng)營者營業(yè)范圍的限制，首先是關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)，即對經(jīng)濟社會和戰(zhàn)略安全具有重大影響力的行業(yè)，如銀行、鐵路、礦藏、郵電、能源貿(mào)易行業(yè)等；其次是依法實行專營專賣的行業(yè)，即通過立法或行政手段排除其他市場主體進入的行業(yè)，如食鹽、煙草行業(yè)等。

（3）國家對經(jīng)營者的經(jīng)營行為依法實施監(jiān)管和調(diào)控。主要包括三個方面：首先是出資人監(jiān)管，即國資委和上級單位對經(jīng)營者行使業(yè)務(wù)指導(dǎo)、績效考核、戰(zhàn)略管理、資產(chǎn)管理等監(jiān)管職能；其次是行業(yè)監(jiān)管，主要是由政府的行業(yè)主管部門通過實施價格規(guī)制、準入限制以及產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)等干預(yù)經(jīng)營者的經(jīng)濟行為，屬于事前監(jiān)管；最后是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)管，當經(jīng)營者實施壟斷行為時，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對經(jīng)營者進行規(guī)制和懲戒，屬于事后監(jiān)管。

（4）國家對商品或服務(wù)的價格依法實施監(jiān)管和調(diào)控。國家通過價格管控的方式，為經(jīng)營者設(shè)定一個較為合理的利潤空間，不斷促使經(jīng)營者降低成本，提質(zhì)增效，防止其利用壟斷地位牟取暴利。

3.國有壟斷行業(yè)適用除外的必要性

（1）國有壟斷行業(yè)適用除外符合效率原則。國有壟斷行業(yè)往往具有規(guī)模經(jīng)濟性，前期投資較大且回報周期較長，如果在這些領(lǐng)域中引入私有資本，可能導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)投入，造成資源浪費。

（2）國有壟斷行業(yè)適用除外有利于防止市場失靈。國有壟斷行業(yè)向消費者提供的商品為“公共產(chǎn)品”，是民眾生產(chǎn)生活和維持社會運轉(zhuǎn)的基本需求，如果在這些行業(yè)進行自由競爭，可能會導(dǎo)致經(jīng)濟混亂，影響國民經(jīng)濟的正常發(fā)展。

（3）國有壟斷行業(yè)適用除外有利于實現(xiàn)公平價值。國有壟斷行業(yè)需要承擔較多的社會責任，需要通過抑制自由競爭來實現(xiàn)特殊目標。

（三）國有壟斷行業(yè)的反壟斷法適用性

盡管《反壟斷法》規(guī)定了國有壟斷行業(yè)適用除外條款，但該類行業(yè)的經(jīng)營者實施壟斷行為依然適用于《反壟斷法》，主要原因如下：

一方面從市場角度來講，國有壟斷行業(yè)的經(jīng)營者也是市場主體的一部分，如果將其完全排除在《反壟斷法》之外，會破壞各類經(jīng)濟要素公平競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境，不利于反壟斷法的施行。

另一方面從法律規(guī)定角度來講，根據(jù)《反壟斷法》第七條第二款的規(guī)定，《反壟斷法》是對國有資本“壟斷狀態(tài)”或“壟斷地位”的適用除外，而不是對“壟斷行為”的適用除外。法律保護國有壟斷行業(yè)經(jīng)營者現(xiàn)有的壟斷狀態(tài)，以及在壟斷狀態(tài)基礎(chǔ)上的正常經(jīng)營行為，然而一旦經(jīng)營者實施了濫用壟斷地位的行為，那么《反壟斷法》將會對其壟斷行為予以規(guī)制。

二、反壟斷適用除外存在的問題

（一）豁免范圍不明確

《反壟斷法》第七條規(guī)定較為模糊，導(dǎo)致理解和適用上的困難。

一方面，該條款沒有具體明確哪些行業(yè)屬于適用除外范圍。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，相關(guān)行業(yè)門類逐漸變多，如果未對行業(yè)范圍進行明確，容易導(dǎo)致擴大解釋，不利于引入各類市場經(jīng)濟主體促進行業(yè)發(fā)展。

另一方面，該條款沒有對經(jīng)營活動的具體范圍進行詳細規(guī)定。國有壟斷行業(yè)既存在不適宜競爭的環(huán)節(jié)，也存在適合引入競爭機制的環(huán)節(jié)。對于反壟斷的適用除外，需要明確是否僅包括主業(yè)本身，或是做擴張解釋，同時包括主業(yè)周邊上下游的業(yè)務(wù)。

（二）價格機制不合理

在市場經(jīng)濟中，商品服務(wù)價格由供需關(guān)系決定。然而國有壟斷行業(yè)的商品服務(wù)價格由政府機構(gòu)規(guī)定。目前，國有壟斷行業(yè)的價格機制仍然存在較大的問題。

首先，價格規(guī)定陳舊。部分地區(qū)關(guān)于國有壟斷行業(yè)商品服務(wù)價格的調(diào)價機制運行較慢，不能隨著客觀條件的變化而及時調(diào)整。

其次，各區(qū)域價格規(guī)定一刀切。國有壟斷行業(yè)的商品服務(wù)價格由各地發(fā)改委規(guī)定，然而部分行政區(qū)域未針對不同地域進行細分，導(dǎo)致整個行政區(qū)域執(zhí)行相同的價格標準。

最后，價格規(guī)定脫離營業(yè)成本。一方面，部分行業(yè)的商品和服務(wù)定價較高，經(jīng)營者利潤空間較大、經(jīng)營壓力較小，沒有動力節(jié)省成本、更新技術(shù)，不利于行業(yè)進步，同時損害消費者利益。另一方面，存在部分行業(yè)定價過低的情況，經(jīng)營者無法通過主營業(yè)務(wù)回收成本，導(dǎo)致資金鏈緊張，一定程度上影響了商品和服務(wù)質(zhì)量，同時也會影響設(shè)備的更新和檢修，造成安全隱患。

（三）收費項目不規(guī)范

由于國家對于國有壟斷行業(yè)的商品服務(wù)價格進行嚴格管控，部分經(jīng)營者為了擴大營業(yè)利潤，便想方設(shè)法擴大下游消費者的繳費范圍，設(shè)立了一些沒有政策依據(jù)的收費項目。這導(dǎo)致本應(yīng)低廉便捷的公共產(chǎn)品，附加了繁多的收費名目，也使得本應(yīng)歸屬于經(jīng)營者的成本轉(zhuǎn)嫁至消費者，導(dǎo)致消費者利益受損。

（四）補貼機制不合理

由于價格管控，部分行業(yè)的經(jīng)營收入無法覆蓋成本，政府便采取財政補貼的形式對經(jīng)營者進行補償，這種補貼制度存在較大的問題。

首先，財政補貼制度容易使經(jīng)營者產(chǎn)生依賴性。一旦財政補貼不能及時撥付到位，會導(dǎo)致企業(yè)的資金鏈緊張，影響正常生產(chǎn)運行。

其次，財政補貼制度不利于企業(yè)降低成本。財政補貼的額度一般以經(jīng)營者的實際支出額度為基礎(chǔ)，即虧多少補多少，經(jīng)營者沒有動力通過降低自身營業(yè)成本獲得收益。

三、關(guān)于現(xiàn)行適用除外制度的改進建議

（一）完善適用除外制度的法律體系

為了明確反壟斷法和國有企業(yè)之間的關(guān)系，有必要結(jié)合我國國情對現(xiàn)行法律規(guī)定進行完善，出臺相關(guān)司法解釋、行政法規(guī)及部門規(guī)章，增強除外制度的適用性。

首先，應(yīng)當明確《反壟斷法》第七條的地位和目的，理順反壟斷制度和適用除外制度的基本立場、基本依據(jù)和價值基礎(chǔ)，避免反壟斷執(zhí)法機構(gòu)、國有企業(yè)、消費者三者關(guān)系的混亂，從而引起法律實踐和法律研究的爭議。

其次，應(yīng)對關(guān)鍵概念做出進一步解釋，如國有企業(yè)的定位、專營專賣行業(yè)的含義、消費者利益的界定等，進一步重申和細化適用標準，避免對于法條理解的不一致。

最后，應(yīng)對適用除外的行業(yè)范圍予以明確。出臺相關(guān)司法解釋、行政法規(guī)和部門規(guī)章，對符合適用除外條件的行業(yè)進行明確規(guī)定，并適時進行調(diào)整。

（二）區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和競爭環(huán)節(jié)

隨著技術(shù)進步和市場需求的不斷發(fā)展，國有壟斷行業(yè)中的各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)逐漸變得精細化和專業(yè)化，完全保持由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的狀態(tài)，不利于提升產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和促進行業(yè)發(fā)展。因此需要進一步區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和競爭環(huán)節(jié)，加快競爭環(huán)節(jié)的市場化。

首先，放寬市場主體限制。在壟斷環(huán)節(jié)，可在確保國有控制地位的前提下，鼓勵國有企業(yè)推行混合所有制改革，引入非國有資本，吸收先進的技術(shù)、理念、人才和管理模式；在競爭環(huán)節(jié)，逐步減少國有資本的控制權(quán)，放寬準入限制條款，使各類經(jīng)濟要素充分參與行業(yè)競爭。

其次，細分業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。在規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)較強的環(huán)節(jié)，應(yīng)當保持國有企業(yè)的壟斷狀態(tài)，形成壟斷的經(jīng)營模式；在規(guī)模經(jīng)濟性較小的環(huán)節(jié)，應(yīng)當放開限制、引入競爭，形成多家經(jīng)營者競爭的格局，加快推進競爭性環(huán)節(jié)的市場化。

（三）規(guī)范收費制度

我國國有壟斷行業(yè)向用戶收費的模式不一，部分地區(qū)存在收費項目較多、標準較高的情況，尚需進一步規(guī)范。

首先，建立各類收費項目的公示機制。政府在規(guī)范各類收費項目的基礎(chǔ)上，需進一步建立信息公示制度，公示收費名目及其價格標準，保障消費者的知情權(quán)，暢通監(jiān)督舉報渠道，確保收費機制公開透明，制約國有壟斷行業(yè)的經(jīng)營者利用信息不對稱而亂收費的行為。

其次，規(guī)范經(jīng)營者的收費行為。經(jīng)營者需根據(jù)政府相關(guān)部門的統(tǒng)一要求，自覺遵照執(zhí)行收費標準，嚴格按照政府規(guī)定的價格銷售產(chǎn)品，取消各種形式的不合理費用，不得私自增設(shè)收費項目，嚴禁捆綁收費、強制收費。同時政府監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)也應(yīng)加大執(zhí)法力度，清理亂收費行為。

（四）優(yōu)化價格機制

科學(xué)的定價機制應(yīng)當使成本與價格實現(xiàn)有機結(jié)合。

首先，加強成本監(jiān)審，合理確定國有壟斷行業(yè)的成本構(gòu)成，完善價格形成機制，科學(xué)確定價格水平，激勵經(jīng)營者提高生產(chǎn)效率、服務(wù)質(zhì)量，降低可控成本。同時，要隨著客觀條件的變化，及時對價格機制進行調(diào)整，防止出現(xiàn)價格滯后的情況。

其次，完善價格聽證制度，可考慮建立價格制訂委員會，完善價格監(jiān)管部門、反壟斷執(zhí)法部門、財政部門、國有企業(yè)、消費者等多方對話機制，在充分對話中確定各方均能接受的價格政策。

最后，優(yōu)化財政補貼機制，合理界定政府、企業(yè)、用戶的權(quán)利義務(wù)，使經(jīng)營者提供產(chǎn)品和服務(wù)的合理成本主要通過價格得到補償，逐步降低經(jīng)營者對財政補貼的依賴性，最終形成順價機制，使經(jīng)營者逐步減少對財政補貼的依賴。

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