美國(guó)審計(jì)總署績(jī)效評(píng)估實(shí)踐對(duì)我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的啟示借鑒

王瑞媛

【摘要】國(guó)家審計(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，是國(guó)家治理的深厚支撐和堅(jiān)實(shí)保障，必須高度重視審計(jì)機(jī)關(guān)職能作用的發(fā)揮，重視其績(jī)效管理，即對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。美國(guó)對(duì)績(jī)效評(píng)估管理的探索研究起步較早，制度措施相對(duì)比較成熟，研究美國(guó)審計(jì)總署現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)估狀況對(duì)我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)推行績(jī)效評(píng)估工作具有一定的啟發(fā)。文章首先對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估的含義做了闡釋，然后對(duì)美國(guó)審計(jì)總署績(jī)效評(píng)估管理現(xiàn)狀進(jìn)行了詳細(xì)分析，最后通過(guò)總結(jié)美國(guó)審計(jì)總署的經(jīng)驗(yàn)做法，重點(diǎn)論述了對(duì)我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的啟示。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)；績(jī)效評(píng)估；啟示借鑒

【中圖分類號(hào)】F239.44

國(guó)家審計(jì)是通過(guò)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法以權(quán)制權(quán)，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)更好地履行職能從而為國(guó)家治理服務(wù)，是國(guó)家治理的重要工具和堅(jiān)實(shí)保障。1983年，我國(guó)審計(jì)署正式成立，在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、反腐倡廉、健全社會(huì)體制機(jī)制等方面發(fā)揮了不可替代的作用，取得了顯著成績(jī)。隨著審計(jì)風(fēng)暴席卷而來(lái)，有人提出“誰(shuí)來(lái)審計(jì)審計(jì)者，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑，特別是審計(jì)內(nèi)部腐敗的滋生，迫切需要解決審計(jì)機(jī)關(guān)自身存在的問題，研究如何有效評(píng)估績(jī)效水平，并利用評(píng)估結(jié)果加強(qiáng)自我監(jiān)督，對(duì)提高審計(jì)工作的效率和效益具有現(xiàn)實(shí)意義。美國(guó)作為最早制定審計(jì)績(jī)效準(zhǔn)則的國(guó)家，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估的研究相對(duì)成熟，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也更加豐富，可以為我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)估提供啟示借鑒。

一、審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估的含義

績(jī)效是一種管理學(xué)概念，指成績(jī)和效益的綜合，最早用于企業(yè)管理中，其內(nèi)涵既包括要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)成就，也包含投入和產(chǎn)出比。將審計(jì)機(jī)關(guān)作為評(píng)估主體，為實(shí)現(xiàn)預(yù)先制定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)估手段和方法，參照既定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)在原則，從組織層面和個(gè)體層面對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)工作成果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行具體量化的分析，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果出具審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效報(bào)告的動(dòng)態(tài)監(jiān)管過(guò)程，即為審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)估。從宏觀角度來(lái)看，審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估是一種監(jiān)督管理機(jī)制，通過(guò)系統(tǒng)的評(píng)估原理和評(píng)估方法，評(píng)定組織和人員的工作表現(xiàn)、工作價(jià)值，并建立起科學(xué)公正的績(jī)效評(píng)估制度，有助于內(nèi)部控制的實(shí)施；從微觀角度來(lái)看，審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估是一種考核評(píng)價(jià)方式，綜合分析審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員的日常工作表現(xiàn)、工作態(tài)度、工作方法以及工作成果來(lái)制定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，將其轉(zhuǎn)化成可量化評(píng)估的結(jié)果反饋給相關(guān)職能部門或人員，并將評(píng)估結(jié)果作為重要參考依據(jù)進(jìn)行職務(wù)調(diào)整、賞優(yōu)罰劣、評(píng)功評(píng)獎(jiǎng)等，可激發(fā)員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從而提升工作效率和效益。

二、美國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估

美國(guó)是世界上最早制定績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的國(guó)家，美國(guó)國(guó)會(huì)于1993年審議制定了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，該法案要求美國(guó)所有的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須根據(jù)自身職責(zé)要求制定戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績(jī)效計(jì)劃并編寫年度績(jī)效報(bào)告，其中也包括美國(guó)審計(jì)總署（下文簡(jiǎn)稱GAO）。

（一）編制戰(zhàn)略計(jì)劃

美國(guó)審計(jì)總署的職責(zé)是給予國(guó)會(huì)支持，幫助其完成憲法所賦予的使命任務(wù)，幫助提高聯(lián)邦政府的績(jī)效水平，通過(guò)履行受托責(zé)任，更好地為美國(guó)人民服務(wù)。根據(jù)自身的歷史責(zé)任并分析國(guó)家面臨的內(nèi)部環(huán)境和外部挑戰(zhàn)，2000年審計(jì)總署編制了第一個(gè)審計(jì)績(jī)效評(píng)估戰(zhàn)略計(jì)劃，之后經(jīng)過(guò)五次反復(fù)修改，終于在2003年完成最后一次修訂，并宣布于2004年開始實(shí)施，此后每三年修訂一次。戰(zhàn)略計(jì)劃分為四大戰(zhàn)略目標(biāo)，包括保障金融領(lǐng)域安全、應(yīng)對(duì)外交變化威脅、尋求國(guó)家職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)美國(guó)審計(jì)署內(nèi)部管理。戰(zhàn)略目標(biāo)又包含許多具體詳細(xì)的戰(zhàn)略內(nèi)容，涵蓋了審計(jì)總署的使命任務(wù)、核心價(jià)值、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的途徑等。

（二）設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

為了更好地對(duì)審計(jì)工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，審計(jì)總署以平衡計(jì)分卡的理論為基礎(chǔ)，通過(guò)選取定量指標(biāo)，設(shè)計(jì)構(gòu)建了一套績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，從結(jié)果、客戶、員工和內(nèi)部管理四個(gè)維度綜合評(píng)估戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，具有很強(qiáng)的實(shí)用性和可操作性。

第一，結(jié)果維度包含“財(cái)務(wù)效益”“非財(cái)務(wù)效益”“審計(jì)建議采納率”“提出建議的審計(jì)報(bào)告比例”四個(gè)方面，分別反映了審計(jì)總署的審計(jì)工作對(duì)社會(huì)各方面帶來(lái)的整體貢獻(xiàn)，不僅包括經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)等可以用貨幣衡量的價(jià)值，還包括社會(huì)發(fā)展、法制建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量等無(wú)法通過(guò)貨幣計(jì)量的好處，而通過(guò)審計(jì)報(bào)告所反映的結(jié)果可以更清楚地看到過(guò)去審計(jì)建議得到采納并執(zhí)行的情況，從而提出更加有針對(duì)性的意見和改進(jìn)措施，進(jìn)而提升財(cái)務(wù)以及其他收益。

第二，客戶維度包含“證詞次數(shù)”“及時(shí)性”兩個(gè)方面，審計(jì)總署是為國(guó)會(huì)和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)服務(wù)的，通過(guò)在聽證會(huì)上發(fā)表證詞、報(bào)送重要的資料等方式向客戶提供服務(wù)，時(shí)效性也是衡量滿意度的關(guān)鍵指標(biāo)。

第三，員工維度包含“員工雇傭計(jì)劃完成率”“員工保留率”“退休”“未退休”“員工發(fā)展?jié)M意率”“員工任用滿意率”“領(lǐng)導(dǎo)能力滿意率”和“組織環(huán)境滿意率”八個(gè)方面，既考慮了員工的數(shù)量也考慮了員工的質(zhì)量，還考慮了員工的發(fā)展情況，通過(guò)員工對(duì)工作環(huán)境的評(píng)價(jià)意見、對(duì)自身知識(shí)技能的發(fā)揮程度、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)才能的服從認(rèn)可度，以及對(duì)團(tuán)隊(duì)合作的滿意程度，綜合體現(xiàn)了組織的內(nèi)部運(yùn)行狀況。員工才是組織的生力軍，是績(jī)效的關(guān)鍵影響因素。

第四，內(nèi)部管理維度包含“工作指導(dǎo)”“工作質(zhì)量”和“信息技術(shù)工具”三個(gè)方面，主要衡量了組織內(nèi)部提供的環(huán)境和服務(wù)，包括在網(wǎng)絡(luò)安全、先進(jìn)設(shè)備、出行便利等方面的指導(dǎo)，以保證更加便捷順暢地完成任務(wù)并生成報(bào)告；工資水平、福利待遇等影響生活質(zhì)量的因素同時(shí)能對(duì)工作質(zhì)量產(chǎn)生很大影響；信息技術(shù)工具的開發(fā)使用，包括內(nèi)部管理系統(tǒng)、遠(yuǎn)程辦公工具和內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維等。

（三）發(fā)布審計(jì)績(jī)效評(píng)估報(bào)告

從2001年開始，審計(jì)總署每年在官方網(wǎng)站上發(fā)布審計(jì)績(jī)效年度報(bào)告，內(nèi)容涉及的范圍很廣，包括績(jī)效評(píng)估的所有重要方面和關(guān)鍵領(lǐng)域，還有相關(guān)績(jī)效評(píng)估體系和戰(zhàn)略計(jì)劃評(píng)估的數(shù)據(jù)，通過(guò)這些數(shù)據(jù)可以從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度層面分析評(píng)估年度計(jì)劃的執(zhí)行情況和指標(biāo)體系的完成情況，從而評(píng)估審計(jì)績(jī)效水平，并為下一年度的各項(xiàng)工作設(shè)置目標(biāo)。同時(shí)，審計(jì)總署對(duì)戰(zhàn)略計(jì)劃和指標(biāo)體系設(shè)定目標(biāo)值，依據(jù)所要完成的目標(biāo)，逐步優(yōu)化績(jī)效評(píng)估體系中的數(shù)量化指標(biāo)選取。最初，審計(jì)總署的績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)成中只有結(jié)果和顧客兩類指標(biāo)，在2005年調(diào)整增加了員工指標(biāo)，之后又繼續(xù)增加了內(nèi)部管理指標(biāo)，在2013年的績(jī)效報(bào)告中，內(nèi)部管理下還新增了信息技術(shù)工具的二級(jí)指標(biāo)。經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐檢驗(yàn)和修正完善，指標(biāo)選取愈加平衡合理，評(píng)估體系更加科學(xué)完備，逐步實(shí)現(xiàn)了審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效管理的良性循環(huán)。

三、對(duì)我國(guó)的啟示借鑒

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)是依法設(shè)立的、代表國(guó)家行使審計(jì)監(jiān)督職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，既是實(shí)施績(jī)效審計(jì)以評(píng)估政府績(jī)效的主體，也是政府職能的履行者，更應(yīng)該率先垂范，以身作則，重視自身績(jī)效評(píng)估。審計(jì)署成立之初，每年由審計(jì)長(zhǎng)代國(guó)務(wù)院總理向全國(guó)人大常委會(huì)做報(bào)告，并將報(bào)告的內(nèi)容向社會(huì)公眾發(fā)布，2010年開始，每年在其官方網(wǎng)站上公布審計(jì)年度績(jī)效報(bào)告。美國(guó)審計(jì)總署的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)具有一定的啟示和借鑒作用。

（一）完善法規(guī)制度，奠定績(jī)效評(píng)估基礎(chǔ)

美國(guó)審計(jì)總署最初通過(guò)頒布一系列法律法規(guī)，從制度上對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估工作提出要求和做出規(guī)定，為下一步開展績(jī)效工作實(shí)踐奠定了制度基礎(chǔ)。我們應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際情況，制定符合我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)工作特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)估制度，完善審計(jì)績(jī)效評(píng)估法律體系，建立符合我國(guó)國(guó)情的審計(jì)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。只有從政策高度引起重視，才能突出審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估的重要性和必要性，為政府機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理提供有利的環(huán)境條件。

（二）增強(qiáng)文化認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估目標(biāo)

美國(guó)審計(jì)總署通過(guò)使命分析，明確戰(zhàn)略目標(biāo)，以目標(biāo)指導(dǎo)組織的績(jī)效評(píng)估工作，并在實(shí)施過(guò)程中及時(shí)反饋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和存在的問題，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的良性循環(huán)。我們要學(xué)習(xí)借鑒這種目標(biāo)管理的思想，通過(guò)增強(qiáng)審計(jì)績(jī)效評(píng)估的文化認(rèn)同感，使每個(gè)審計(jì)人員確立奮斗目標(biāo)，并在工作中不斷自我加壓，自我突破，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的完成情況做出自我評(píng)估，形成長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)相結(jié)合的穩(wěn)定工作狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估管理的可持續(xù)發(fā)展。

（三）認(rèn)清服務(wù)對(duì)象，確定績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)審計(jì)總署建立的審計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中包含了顧客維度指標(biāo)，體現(xiàn)了把公眾需要放在政府工作的首位，將公眾價(jià)值作為實(shí)行政策措施的重要基礎(chǔ)，極具借鑒意義。只有搞清楚“顧客”是誰(shuí)，才能更有針對(duì)性地開展工作而不只是例行公事。我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)和職能部門，既要站在為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)的思想高度，又要對(duì)被審計(jì)單位負(fù)責(zé)，更要始終堅(jiān)持“以人民為中心”，為人民群眾服務(wù)。制定審計(jì)計(jì)劃和確定績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要緊貼服務(wù)對(duì)象的需求，立足于審，著眼于幫，切實(shí)發(fā)揮出審計(jì)工作的最大效能。

（四）重視人員管理，設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)

美國(guó)審計(jì)總署將員工作為績(jī)效評(píng)估體系的一個(gè)重要層面，重視對(duì)員工的管理和對(duì)審計(jì)人員的績(jī)效評(píng)估。從本質(zhì)上來(lái)講，審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效最終是通過(guò)審計(jì)人員的工作績(jī)效來(lái)體現(xiàn)和加持的，因此，我們應(yīng)該設(shè)計(jì)一套審計(jì)人員績(jī)效評(píng)估辦法，從德、能、勤、績(jī)、體等方面選取合理有效的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，并確立科學(xué)的指標(biāo)權(quán)重，確保不僅能夠便于員工自我測(cè)評(píng)，而且能實(shí)現(xiàn)同事、領(lǐng)導(dǎo)及其他人員的量化評(píng)估，綜合各方意見最終確定審計(jì)人員的績(jī)效評(píng)估成績(jī)。

（五）借鑒理論基礎(chǔ)，構(gòu)建績(jī)效評(píng)估體系

美國(guó)審計(jì)總署利用平衡計(jì)分卡的基本原理，從財(cái)務(wù)、顧客、員工和內(nèi)部管理四個(gè)層面建立了一套完整的績(jī)效評(píng)估體系，為組織實(shí)施戰(zhàn)略管理提供了現(xiàn)實(shí)操作方法。當(dāng)前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的一些做法雖然在一定程度上反映了績(jī)效評(píng)估的理念，但沒有形成一套完整的流程體系。平衡計(jì)分卡理論能夠?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)的短期目標(biāo)和長(zhǎng)期規(guī)劃相結(jié)合，在平衡各方因素的基礎(chǔ)上建立一個(gè)穩(wěn)定且長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略管理系統(tǒng)。我們可以借鑒其原理，加以本土化改造，設(shè)計(jì)構(gòu)建一套能為我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)所用的績(jī)效評(píng)估體系，利用這一體系能夠達(dá)到量化評(píng)估審計(jì)績(jī)效的目的。

（六）利用信息技術(shù)，優(yōu)化績(jī)效評(píng)估手段

美國(guó)審計(jì)總署利用先進(jìn)的技術(shù)手段，在確保信息安全的前提下對(duì)自身工作進(jìn)行全方位績(jī)效評(píng)估，既節(jié)約了時(shí)間，又提高了效率。我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估目前還處于審計(jì)事業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段，應(yīng)該不斷研究探索，打破審計(jì)目標(biāo)只著眼于財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法的局限，更加注重審計(jì)效益，提高認(rèn)識(shí)，正視差距，不斷加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，利用計(jì)算機(jī)輔助技術(shù)建立起豐富的可共享的審計(jì)信息資源庫(kù)，接受新技術(shù)新方法新手段。

（七）建立激勵(lì)機(jī)制，運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果

美國(guó)審計(jì)總署在實(shí)行績(jī)效管理的同時(shí)，十分注重對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用和轉(zhuǎn)化，不斷優(yōu)化和完善績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)的良性發(fā)展。我們不能僅僅滿足于得出績(jī)效評(píng)估結(jié)果，而忽視了其內(nèi)在動(dòng)因，否則就無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期發(fā)展。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該制定相關(guān)激勵(lì)政策與措施，將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與個(gè)人發(fā)展、評(píng)優(yōu)評(píng)先、職務(wù)提升等相關(guān)聯(lián)，從而提高審計(jì)人員工作積極性，改變?cè)械膶徟c不審一個(gè)樣、審多審少一個(gè)樣、審好審壞一個(gè)樣、審快審慢一個(gè)樣的惰性觀念，從思想上加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)估管理的重視，全心全意投入審計(jì)工作實(shí)踐，提高審計(jì)機(jī)關(guān)總體績(jī)效水平。

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