農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)：典型案例與經(jīng)驗(yàn)借鑒
——來自浙江義烏、江西余江和貴州湄潭的實(shí)踐探索

李 泉

（蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

農(nóng)村宅基地和農(nóng)戶住宅是農(nóng)民安居樂業(yè)的重要依托，是農(nóng)民基本的生活資料和重要財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要稀缺資源。我國(guó)國(guó)土面積144 億多畝，耕地紅線18 億畝，所占比重約為13%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019 年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)戶家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積超過1/3，有7000 多萬(wàn)農(nóng)戶或多或少流轉(zhuǎn)出了承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。與此相應(yīng)，2016 年底我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積1.77 億畝，鄉(xiāng)村建設(shè)用地2.1 億畝（含農(nóng)村道路、祠堂、經(jīng)營(yíng)性和公益性用地等）。根據(jù)世界各國(guó)的一般規(guī)律，隨著農(nóng)村人口減少，農(nóng)村的建設(shè)用地就應(yīng)該復(fù)墾為耕地或自然生態(tài)用地[1]。改革開放40 多年來，伴隨人口由鄉(xiāng)到城的持續(xù)流動(dòng)遷移，我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量減少約2.39 億，與此同時(shí)宅基地面積卻累計(jì)增加超過3000 萬(wàn)畝[2]，這就從一個(gè)側(cè)面反映了宅基地制度改革的迫切性和必要性。為保障第二輪宅基地制度改革順利推進(jìn)，2020年6 月30 日中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》提出，要加快探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的具體路徑和辦法。2021 年7 月6 日，自然資源部網(wǎng)站在《對(duì)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議第6921 號(hào)建議的答復(fù)》中披露，2015 年以來，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)成效明顯。數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年10 月底，試點(diǎn)地區(qū)共騰退出零星、閑置宅基地約26 萬(wàn)戶14.5 萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款8.1 萬(wàn)宗201 億元[3]?；诎l(fā)展中大國(guó)的基本國(guó)情特點(diǎn)，我國(guó)農(nóng)村各地宅基地利用現(xiàn)狀千差萬(wàn)別。其中，東部地區(qū)的浙江省義烏市、西部地區(qū)的貴州省遵義市湄潭縣和中部地區(qū)的江西省鷹潭市余江區(qū)三個(gè)縣區(qū)，在宅基地制度改革和集體建設(shè)用地入市、閑置宅基地有效利用等方面最具代表性。為了從我國(guó)2015年2 月和2020 年10 月先后兩輪推進(jìn)的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中尋求在更大范圍內(nèi)推廣和復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法與重要啟示，本文對(duì)我國(guó)東中西部地區(qū)以上3 個(gè)典型縣（市、區(qū)）的宅基地制度改革試點(diǎn)案例及其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究。

一、農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的典型案例

1.東部地區(qū)：義烏市的改革試點(diǎn)案例

江浙地區(qū)得益于優(yōu)越的自然地理?xiàng)l件和深厚的商業(yè)文化滋養(yǎng)，城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)育程度和市場(chǎng)化水平相對(duì)較高。21 世紀(jì)初以來，浙江在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐方面就已經(jīng)形成了比較多樣化的模式。其中，義烏市通過積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和有效利用，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加，為宅基地“三權(quán)分置”改革積累了較多的“義烏經(jīng)驗(yàn)”。自2015年開始，義烏市根據(jù)國(guó)家第一輪授權(quán)試點(diǎn)進(jìn)行了宅基地摸底調(diào)查、制定具體實(shí)施政策并選擇稠江街道下沿塘村、佛堂鎮(zhèn)湖濱村等38 個(gè)不同類型村莊進(jìn)行實(shí)踐①。在具體探索過程中，義烏市立足其城鄉(xiāng)一體化程度高、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、宅基地市場(chǎng)價(jià)值大的實(shí)際，將農(nóng)村土地征收、宅基地“三權(quán)分置”、集體經(jīng)營(yíng)性用地入市和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款等四項(xiàng)改革統(tǒng)籌考慮，輔之以“一意見+七辦法+九細(xì)則”②政策保障體系，實(shí)事求是地探索了宅基地制度改革中“人、錢、地”緊密連接的核心問題。例如，義烏市推出的宅基地管理制度通過設(shè)置有償選位③和落地權(quán)益有償調(diào)劑等經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，較好地兼顧了宅基地經(jīng)濟(jì)權(quán)益分配中的公平和失衡問題，特別是義烏市宅基地置換權(quán)益制度、貨幣化安置憑證交易制度和質(zhì)押擔(dān)保以及“集地券”收儲(chǔ)制度等對(duì)指標(biāo)交易中的土地要素配置功能起到了很好的優(yōu)化作用。這些走在全國(guó)前列的創(chuàng)新舉措，與義烏市貫徹體現(xiàn)以人為本的“強(qiáng)鎮(zhèn)富村”和“放水養(yǎng)魚”理念是分不開的。同時(shí)，在其他地區(qū)實(shí)踐中遭遇困難較大的宅基地資格權(quán)益登記方面，義烏市根據(jù)自然資源部自然資源確權(quán)登記局的試點(diǎn)要求，于2021 年初及時(shí)制定實(shí)施《義烏市農(nóng)村宅基地資格權(quán)益登記工作規(guī)則》，并將政務(wù)系統(tǒng)“放管服”改革和“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記”新手段相結(jié)合，高效率實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶在獲批宅基地但未建造住宅時(shí)就可以進(jìn)行質(zhì)押、有償調(diào)劑④或有償退出宅基地的資格權(quán)益，這種機(jī)制設(shè)計(jì)既創(chuàng)新了農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金的獲得途徑，又能使宅基地以有償退出或調(diào)劑方式實(shí)現(xiàn)宅基地“沉睡”資產(chǎn)的合規(guī)變現(xiàn)，充分體現(xiàn)了宅基地資格權(quán)益在農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)收益方面的經(jīng)濟(jì)屬性。

總體來看，從1990 年代農(nóng)戶住宅“四層半”模式（即所謂“多層集中，政府供資模式”）宅基地資產(chǎn)屬性不明顯，到2009 年以來“高層建筑+垂直房”多元化組合模式（即居民可自主選擇置換低層或高層住宅的高低結(jié)合城鄉(xiāng)社區(qū)集聚模式）對(duì)村莊建筑布局形態(tài)的功能分區(qū)，到2013 年后土地節(jié)約集約程度較高的全高層城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚模式，再到2016 年以來重點(diǎn)推出的“集地券”模式（即農(nóng)村集體和農(nóng)戶將閑置廢棄和低效利用的宅基地等集體建設(shè)用地先實(shí)施復(fù)墾，經(jīng)驗(yàn)收合格后形成相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，在按照利益相關(guān)者合意的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)交易給縣域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的用地者）對(duì)農(nóng)村集體存量建設(shè)用地的有效盤活，義烏市的宅基地制度改革經(jīng)歷了從較低階段1.0 向更高水平4.0 的四個(gè)階段飛躍，解決了鄉(xiāng)村發(fā)展中“向空間要地”和“由發(fā)展權(quán)供資”兩大問題[4]，其突出特點(diǎn)是在此過程中不斷凸顯土地要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向，在宅基地退出、轉(zhuǎn)讓、調(diào)劑或回收等方面體現(xiàn)有償性，提高宅基地市場(chǎng)條件下的貨幣化配置比例，以此引導(dǎo)農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)自愿、平等、誠(chéng)信基礎(chǔ)上的多種形式規(guī)范有序退出和有效利用。數(shù)據(jù)顯示，2015 年3 月—2020 年10 月間，義烏市累計(jì)解決了22169 戶農(nóng)戶的住有所居問題，有62893 戶農(nóng)戶的農(nóng)房歷史遺留問題得到妥善處理，發(fā)放“房地一體”的農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證122276 本，發(fā)放農(nóng)房抵押貸款23056 筆（合計(jì)金額117.42 億元），辦理宅基地轉(zhuǎn)讓登記4901 宗，完成431 戶1240.5 間宅基地跨村安置，完成“集地券”建設(shè)4737 畝，農(nóng)村農(nóng)民通過宅基地制度改革直接獲利超過86 億元[5]，農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感有了明顯提升。

2020 年以來，義烏市在持續(xù)探索農(nóng)民住房保障多種實(shí)現(xiàn)形式、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)體系、宅基地歷史遺留問題處理和有償使用、農(nóng)房確權(quán)頒證和抵押貸款、宅基地有條件轉(zhuǎn)讓和跨村安置、“集地券”指標(biāo)交易等多項(xiàng)改革基礎(chǔ)上，根據(jù)居民新的需求及時(shí)將有機(jī)更新、未來社區(qū)建設(shè)等新理念貫穿于宅基地制度改革過程中，實(shí)現(xiàn)了宅基地資格權(quán)固化并允許其分割登記，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)型的宅基地改革特征。例如，義烏市江東街道雞鳴山社區(qū)作為浙江省首個(gè)成功上線“浙里辦”APP 服務(wù)端的未來社區(qū)，在微信端為社區(qū)居民開發(fā)疫苗接種、社區(qū)黨建、社區(qū)社團(tuán)、社區(qū)活動(dòng)等“鄰系列”應(yīng)用33 個(gè)，完成社區(qū)防疫、社區(qū)黨建、社區(qū)教育、千籽環(huán)保、無(wú)微不至外國(guó)人服務(wù)、一碼通管等10 個(gè)數(shù)字看板，2022 年4 月該社區(qū)打造的“三心（國(guó)際數(shù)治中心、國(guó)際交融中心、幼兒教育中心）、三區(qū)（溫情住宅區(qū)、生態(tài)運(yùn)動(dòng)區(qū)、新生代創(chuàng)服區(qū)）、三帶（樂活鄰里帶、普惠眾樂服務(wù)帶、濱水活力帶）”等25 個(gè)線下空間以及社區(qū)智慧健康站、智慧圖書館、街頭景觀等全部建成投入使用[6]。

在宅基地和農(nóng)房有效利用方面，義烏市地處丘陵區(qū)域，土地資源緊張，人口凈流入較多，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)顯化，土地市場(chǎng)活躍，因此在市場(chǎng)化手段調(diào)節(jié)下以多層建成新型城鄉(xiāng)社區(qū)的住房租賃需求旺盛，利用效率較高，宅基地改革的重點(diǎn)更多地體現(xiàn)在宅基地綜合利用和價(jià)值充分挖掘等方面[7]，反映了義烏市宅基地由保障功能到財(cái)產(chǎn)功能的演化過程。同時(shí)，義烏依托農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷創(chuàng)新文創(chuàng)活動(dòng)、（精品）民宿、農(nóng)村電商、溫泉旅游度假區(qū)、果蔬采摘園、農(nóng)家樂等新業(yè)態(tài)，為閑置宅基地盤活利用提供了有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[8]。顯然，義烏市在宅基地制度方面的改革探索，既實(shí)現(xiàn)了閑置房屋、宅基地的有效利用，又促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收，為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村在更大范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)利提供了一個(gè)非常好的現(xiàn)實(shí)注腳。

2.中部地區(qū)：余江區(qū)的改革試點(diǎn)案例

余江區(qū)（2018 年7 月9 日鷹潭市余江撤縣設(shè)區(qū)）位于江西省東北部，全區(qū)第七次人口普查農(nóng)村常住人口為15.33 萬(wàn)人（占總?cè)丝诘?7.01%），以雕刻、眼鏡、微型元件生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。調(diào)查顯示，余江區(qū)宅基地9.24 萬(wàn)宗，宅基地面積3133.3 公頃，附屬設(shè)施10.2 萬(wàn)間，人均建設(shè)用地面積170 平方米。其中，閑置宅基地（含閑置農(nóng)房）11781 宗，閑置宅基地面積161.2 公頃，閑置房屋2.3 萬(wàn)棟，危房8300 棟，倒塌房屋7200 棟，全村7.3 萬(wàn)戶農(nóng)戶中“一戶多宅”2.9 萬(wàn)戶，占總戶數(shù)的39.7%[9]。從造成宅基地閑置的原因和所屬類型來看，打工經(jīng)濟(jì)造成農(nóng)戶（部分成員或全家）進(jìn)城務(wù)工從而出現(xiàn)宅基地和農(nóng)房的季節(jié)性合理閑置（在當(dāng)?shù)卮迩f中占比50%以上），經(jīng)濟(jì)能力有保障的農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶同時(shí)又把原有宅基地作為應(yīng)對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)的一種保障（退回農(nóng)村）所形成的預(yù)防性閑置（在當(dāng)?shù)卮迩f占比約30%），在城市有穩(wěn)定收入和社會(huì)保障來源且擁有城鎮(zhèn)戶籍的子女因其父母另有住所或父母去世而合法繼承的宅基地閑置，由于歷史原因和村集體宅基地使用管理能力滯后而導(dǎo)致的“一戶多宅”、建新不拆舊、批而不建以及建設(shè)過程中超占宅基地建房等原因而造成的不合理閑置（在當(dāng)?shù)匾话阏?0%以上）等，是余江區(qū)閑置宅基地和閑置農(nóng)房的主要表現(xiàn)形式[10]。同時(shí)，余江區(qū)宅基地管理中的亂象較為明顯，建房缺乏規(guī)劃，房挨房、屋碰屋，涉及宅基地的鄰里矛盾糾紛頻發(fā)，村莊宗族派系對(duì)立，有權(quán)有勢(shì)有錢的農(nóng)戶建房隨意性大。

自2015 年以來，全區(qū)多次召開縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)干部大會(huì)，先后分四批（第一批41 個(gè)自然村先行先試，第二批172 個(gè)自然村，第三批425 個(gè)自然村，第四批270 個(gè)自然村，第五批是城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)41 個(gè)自然村），確立949 個(gè)試點(diǎn)村，輔之以區(qū)、鄉(xiāng)、村三級(jí)宅基地制度體系（截至2020 年8 月全區(qū)共出臺(tái)了23 項(xiàng)制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了11 項(xiàng)運(yùn)行制度，村組制定了9 項(xiàng)實(shí)施辦法，）圍繞“一戶一宅”超面積、“一戶多宅”、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用或使用宅基地、宅基地或閑置廢棄農(nóng)房退出、村民宅基地取得方式、農(nóng)民“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)登記頒證等重點(diǎn)問題，系統(tǒng)推進(jìn)宅基地制度改革。為保證改革試點(diǎn)的順利推進(jìn)，余江區(qū)當(dāng)?shù)卣ㄟ^粉刷墻體標(biāo)語(yǔ)、櫥窗展示、發(fā)放宣傳手冊(cè)、運(yùn)用微信、微博等手段持續(xù)向農(nóng)戶宣傳政策，讓農(nóng)戶樹立宅基地是集體資產(chǎn)而非祖產(chǎn)、建新必須拆舊等觀念，不斷凝聚農(nóng)村社會(huì)共識(shí)。同時(shí)，為破解宅基地制度改革面臨的難題，余江區(qū)不僅在宅基地資格權(quán)確立上體現(xiàn)了典型的社會(huì)（身份）產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)型特征，而且將宅改與農(nóng)村土地規(guī)劃、“空心村”整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤、區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、古村落（古建筑）與傳統(tǒng)文化保護(hù)等重點(diǎn)任務(wù)結(jié)合，做到宅基地制度設(shè)計(jì)與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度、農(nóng)村金融等農(nóng)村改建領(lǐng)域制度改革緊密銜接。

為適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活品質(zhì)提升的內(nèi)在需求，余江區(qū)在推動(dòng)宅基地有效利用的制度改革中不僅在各村遴選有聲望、處事公正的黨員干部、鄉(xiāng)賢能人、村民代表組成村民事務(wù)理事會(huì)，將改革內(nèi)化為村集體內(nèi)部和農(nóng)民自己的事務(wù)，賦予其宅基地分配、收益分配、農(nóng)民抵押貸款等12 項(xiàng)權(quán)力15 項(xiàng)職責(zé)，并由村小組委托村民事務(wù)理事會(huì)代表農(nóng)民集體行使宅基地所有權(quán)、明晰宅基地權(quán)屬，而且非常重視不同規(guī)劃間的有效銜接，從政策上為農(nóng)戶進(jìn)城生活提供住房、就業(yè)、教育等優(yōu)惠，明確對(duì)退地進(jìn)城落戶的農(nóng)戶采取保權(quán)退地，承諾保留其現(xiàn)有的各項(xiàng)農(nóng)村待遇，繼續(xù)享有原集體分配權(quán)，允許其15 年后自愿選擇是否回村建房[11]，以此實(shí)現(xiàn)宅基地確權(quán)賦能和有償使用、村莊空間布局合理優(yōu)化、村集體治理能力不斷提升。在資金保障方面，余江區(qū)以鄉(xiāng)村建設(shè)或產(chǎn)業(yè)投入項(xiàng)目為載體，將宅基地與農(nóng)村其他改革相關(guān)的政策性資金進(jìn)行合規(guī)整合打包，實(shí)現(xiàn)有限資金的集中投入，確保農(nóng)業(yè)開發(fā)、土地整理、農(nóng)房改造、城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤和脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展同步推進(jìn)。例如，在實(shí)施有償使用費(fèi)與擇位競(jìng)價(jià)費(fèi)上，政府對(duì)多占宅基地部分按階梯收費(fèi)方式收取使用金。若農(nóng)戶清退后的宅基地實(shí)現(xiàn)復(fù)墾，當(dāng)?shù)卣此锩慨€補(bǔ)貼50000 元，旱地每畝補(bǔ)貼45000 元。若自愿退出宅基地使用權(quán)15 年的農(nóng)戶在政府劃定地段購(gòu)房屋，則給予600—800 元/平方米優(yōu)惠。

在聚力發(fā)展“一村一品”、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、“農(nóng)村淘寶”等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和壯大村集體經(jīng)濟(jì)方面，余江區(qū)的做法也很搶眼。例如，作為典型的城中村——鄧埠街道竹溪鄧家村在宅基地制度改革中，積極鼓勵(lì)村民將空置老舊房等房產(chǎn)退出，2019 年全村共無(wú)償退出院套80 余宗，鋼棚17 個(gè)，危舊房、廚房70 余間，拆除面積1.8 萬(wàn)平方米。為有效盤活退出的閑置宅基地，村民通過個(gè)人出資1萬(wàn)至2 萬(wàn)元股金入股用于發(fā)展餐飲、住宿等行業(yè)，“糊涂老味道”餐飲商家、“桂桂茄子干”加工車間等商家和企業(yè)順利入駐。2021 年，竹溪鄧家村集體通過土地入市盤活退出的閑置宅基地共獲租金63萬(wàn)元，全體股權(quán)持有人當(dāng)年就實(shí)現(xiàn)了按入股比例分紅，平均每戶分紅3300 元[12]。同時(shí)，余江區(qū)根據(jù)農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢(shì)，將農(nóng)戶拆除老宅退出的宅基地⑤或用作鄉(xiāng)村綠化、建設(shè)休閑廣場(chǎng)以完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（截至2017 年底新建村內(nèi)道路255 公里、溝渠155 公里、新增綠化面積780畝）并促進(jìn)村容村貌綜合整治；或建造為農(nóng)家書屋（如藍(lán)田村是由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢捐資建設(shè)）、居家養(yǎng)老中心等公共設(shè)施，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┪幕蓍e、教育（如留守兒童學(xué)習(xí)）衛(wèi)生或養(yǎng)老服務(wù)；或建設(shè)田園綜合體、民宿等（如潢溪鎮(zhèn)的韜奮祖居），通過發(fā)展農(nóng)家樂、提升宅基地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)村民共同致富的目標(biāo)。例如，余江區(qū)錦江鎮(zhèn)石港村劉家組依托村莊位居微型元件精密制造園區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，聚焦服務(wù)園區(qū)目標(biāo)，通過在區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心掛網(wǎng)并以公開競(jìng)價(jià)的形式將閑置農(nóng)房租賃給園區(qū)企業(yè)[13]，探索“村集體經(jīng)濟(jì)組織合作社+閑置村集體資產(chǎn)+園區(qū)企業(yè)模式”的閑置宅基地和農(nóng)房盤活模式。官塘村則依托村莊位居眼鏡園區(qū)且毗鄰鷹潭市城區(qū)的區(qū)位條件，探索“村集體經(jīng)濟(jì)組織合作社+閑置村集體資產(chǎn)+物業(yè)公司+園區(qū)企業(yè)模式”，將閑置的集體資產(chǎn)村部大樓租賃給園區(qū)企業(yè)，由村物業(yè)公司負(fù)責(zé)日常保潔、勞務(wù)派遣，由此帶動(dòng)村民就業(yè)和壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。十都村通過產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)將村內(nèi)200 余畝閑置土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，探索“村集體經(jīng)濟(jì)組織合作社+基地+農(nóng)戶”發(fā)展模式，帶動(dòng)村戶入股建成農(nóng)產(chǎn)品加工車間并在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園務(wù)工。另外，在積極放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，允許農(nóng)房所有權(quán)人或使用權(quán)人將農(nóng)房以轉(zhuǎn)讓、租賃、合作、入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)方面，錦江鎮(zhèn)鐵山村倉(cāng)儲(chǔ)用地、楊溪鄉(xiāng)楊溪村旅游用地、平定鄉(xiāng)洪橋村工業(yè)用地、潢溪鎮(zhèn)渡口村旅游用地等村集體建設(shè)用地的成功入市案例，均從不同角度對(duì)宅基地制度改革的“余江樣本”進(jìn)行了注解。

截至2020 年底，余江區(qū)宅基地改革第一輪試點(diǎn)的任務(wù)基本完成。通過改革探路先后出臺(tái)全區(qū)《宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出暫行辦法》等23 項(xiàng)管理辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定《村民事務(wù)理事會(huì)管理辦法》等11 項(xiàng)具體辦法，村組形成《集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定》等9 項(xiàng)實(shí)施辦法，形成閑置宅基地“有償退出+產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”的模式。通過系列化制度保障，余江區(qū)所轄村鎮(zhèn)農(nóng)戶的超標(biāo)、廢棄建筑等不合理閑置宅基地和房屋均得到有效拆除清理，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地集體所有制的認(rèn)識(shí)也得到深化，這對(duì)促進(jìn)基層宅基地使用管理水平的提升起到了重要作用。同時(shí)，余江區(qū)將宅基地制度改革與鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的人居環(huán)境政治、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民生活水平提升等各類目標(biāo)相結(jié)合，改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性、耦合性不斷增強(qiáng)，這就有效實(shí)現(xiàn)了牽一發(fā)動(dòng)全身的目的，實(shí)現(xiàn)了人民對(duì)美好生活期待的成果能落地見效。

3.西部地區(qū)：湄潭縣的改革試點(diǎn)案例

地處西南地區(qū)的貴州省遵義市湄潭縣，工業(yè)化城鎮(zhèn)化起步相對(duì)較晚，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地常用于滿足小作坊、小型加工廠、農(nóng)家樂等。2020 年，全縣轄12 個(gè)鎮(zhèn)及3 個(gè)街道辦事處，以茶葉、白酒、煙葉、大米等四大特色產(chǎn)業(yè)為主，是我國(guó)首批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)（1987 年就參與了我國(guó)第一輪農(nóng)村土地制度改革試驗(yàn)），“增人不增地、減人不減地”就是由該縣首創(chuàng)并成為我國(guó)農(nóng)村繼農(nóng)村土地“包產(chǎn)到戶”之后的一項(xiàng)重要制度安排[14]。2012年1 月開始，湄潭縣又進(jìn)行了第二輪農(nóng)村改革試驗(yàn)。其中，在農(nóng)村土地制度改革具體做法上，湄潭縣以村集體經(jīng)濟(jì)組織建立土地經(jīng)營(yíng)管理公司，通過土地整治、自主經(jīng)營(yíng)、招商引資等形式實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，并支持農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建土地股份合作社。2019 年湄潭縣農(nóng)村“三塊地”的“四確”（確權(quán)、確員、確股、確管）和“四同”（同地、同價(jià)、同權(quán)、同管）基本實(shí)現(xiàn)。

自第一輪宅基地制度改革試點(diǎn)以來，湄潭縣就在關(guān)于農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的保障、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、宅基地的自愿有償退出與有償使用、宅基地集體所有權(quán)的完善及其行使機(jī)制、宅基地審批管理、宅基地收益分配機(jī)制等重點(diǎn)試點(diǎn)任務(wù)方面，逐次進(jìn)行了創(chuàng)新性的制度改革探索。例如，2015 年8 月27 日，湄潭縣茅坪鎮(zhèn)土槽村原為廢棄磚廠的5 畝土地以80 萬(wàn)元價(jià)格競(jìng)拍成交，實(shí)現(xiàn)了第一宗全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在村集體存量宅基地有償取得使用方面，針對(duì)在本村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)三年以上的外來農(nóng)業(yè)人口，湄潭縣興隆鎮(zhèn)龍鳳村的宅基地盤活做法——綜合類集體建設(shè)用地分割登記入市模式——值得在更廣范圍內(nèi)推廣借鑒⑥。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，針對(duì)宅基地中用于商服、工礦倉(cāng)儲(chǔ)等經(jīng)營(yíng)性用途的部分，湄潭縣率先提出綜合類集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分割登記入市⑦模式，賦予宅基地出讓、出租、入股、抵押、擔(dān)保權(quán)能。在差異化分類確定宅基地面積上，湄潭縣在《農(nóng)村宅基地暫行管理辦法〔湄黨辦發(fā)（2018）59 號(hào)〕》中明確城市郊區(qū)和壩子地區(qū)，每戶不得超過130 平方米；丘陵地區(qū)，每戶不得超過170 平方米；山區(qū)每戶不得超過200 平方米，這就讓農(nóng)戶和農(nóng)村基層審批管理人員對(duì)何為宅基地超標(biāo)有了明確認(rèn)識(shí)和界定。

為保障宅基地分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等試點(diǎn)實(shí)踐有制度性激勵(lì)約束，湄潭縣先后出臺(tái)實(shí)施了《湄潭縣農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》《湄潭縣農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證實(shí)施細(xì)則》《湄潭縣農(nóng)村宅基地有償使用管理暫行辦法》《湄潭縣宅基地騰退及節(jié)余建設(shè)用地使用辦法》《湄潭縣農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理辦法（試行）》《湄潭縣農(nóng)村宅基地及農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》《湄潭縣農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市辦法（試行）》《湄潭縣農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置實(shí)施辦法（試行）》《湄潭縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定管理辦法（試行）》《湄潭縣農(nóng)村非集體經(jīng)濟(jì)組織成員有償取得宅基地使用權(quán)管理辦法（試行）》《湄潭縣農(nóng)村宅基地退出及節(jié)余建設(shè)用地調(diào)劑使用管理辦法（試行）》《湄潭縣集體經(jīng)濟(jì)組織成員有償使用宅基地管理辦法（試行）》等一攬子比較完善的政策體系，為應(yīng)對(duì)宅基地制度改革難題提供依據(jù)。例如，原戶籍為湄潭縣九壩公社團(tuán)山大隊(duì)（現(xiàn)石蓮鎮(zhèn)沿江村）成員姚剛，1983 年因高考將戶口遷出并在長(zhǎng)期遵義市工作。2021 年10 月14 日，作為非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，姚剛經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)獲得36 年后“回鄉(xiāng)”有償使用宅基地的貴州省首份《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》，同意姚某有償使用160平方米宅基地，使用期限為70 年⑧。這種通過合法方式獲得使用宅基地的做法，可視為湄潭縣有效激活農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的典型案例，在宅基地資格權(quán)上體現(xiàn)了典型的地方性經(jīng)濟(jì)—社會(huì)兼顧型特征。

在宅基地有效利用方面，湄潭縣人民政府辦公室出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)湄潭縣易地扶貧搬遷舊房屋拆除及宅基地復(fù)墾縣級(jí)復(fù)核驗(yàn)收方案的通知》（湄府辦發(fā)〔2018〕269 號(hào)）等具體政策，由縣自然資源局牽頭組織、引導(dǎo)和規(guī)范易地扶貧搬遷舊房拆除及宅基地復(fù)墾復(fù)綠，并通過清除房屋基腳石、歸并平整、翻耕和培土、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等技術(shù)措施，分解任務(wù)（見表1），實(shí)現(xiàn)土地地塊復(fù)墾后集中連片。在具體實(shí)施中，將拆舊復(fù)墾地塊一律納入增減掛鉤指標(biāo)管理且不得審批復(fù)建，同時(shí)加大對(duì)拆后復(fù)建的打擊力度，及時(shí)組織拆除。為盤活土地資源效益，湄潭縣還結(jié)合農(nóng)業(yè)開發(fā)、退耕還林和產(chǎn)業(yè)扶貧政策，通過合作社等組織方式，進(jìn)行集中開發(fā)，種植市場(chǎng)前景好、附加值高的經(jīng)濟(jì)果林、茶葉、中藥材、花卉苗木、辣椒、精品水稻以及烤煙等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶增收與生態(tài)恢復(fù)雙贏。在這里，湄潭縣湄江街道金花村的“七彩部落”的茶旅一體化發(fā)展模式頗具代表性⑨。

表1 湄潭縣2016—2018 年易地扶貧搬遷舊房拆除和宅基地復(fù)墾復(fù)綠任務(wù)分解表

二、農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

基于對(duì)我國(guó)23027 萬(wàn)農(nóng)戶的生活條件進(jìn)行調(diào)查，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在2017 年12 月6 日發(fā)布的《第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第四號(hào)）》顯示，2016 年末我國(guó)農(nóng)村99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房且主要為磚混和磚（石）木結(jié)構(gòu)。其中，擁有1 處住房的20030 萬(wàn)戶，占87.0%；擁有2 處住房的2677萬(wàn)戶，占11.6%；擁有3 處及以上住房的196 萬(wàn)戶，占0.9%；擁有商品房的1997 萬(wàn)戶，占8.7%（具體見表2）?？傮w而言，隨著城鄉(xiāng)人口遷移出現(xiàn)的農(nóng)村常住人口減少、城鎮(zhèn)常住人口增加，2018 年農(nóng)村宅基地閑置率約為10.7%，呈現(xiàn)出“東部最高、西部次之、東北第三、中部最低”的特征[15]，城鄉(xiāng)建設(shè)用地遞增和土地需求矛盾壓力不斷增大。

表2 中國(guó)農(nóng)村居民住房數(shù)量與結(jié)構(gòu)構(gòu)成 單位：%、萬(wàn)戶

在地方政府、市場(chǎng)機(jī)制、村集體組織和農(nóng)戶等多元力量的積極推動(dòng)下，盡管我國(guó)宅基地制度改革試點(diǎn)已進(jìn)入第二階段，取得了不少有益經(jīng)驗(yàn)，但試點(diǎn)地區(qū)在宅基地制度改革和閑置宅基地與閑置農(nóng)房盤活方面，仍然存在一些亟待破解的難題，主要表現(xiàn)為：頂層制度設(shè)計(jì)仍需大膽創(chuàng)新，宅基地改革的制度供給還有待加強(qiáng)（如城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)究竟如何建立），試點(diǎn)中的部分舉措（如跨區(qū)域上市交易、市場(chǎng)化導(dǎo)致的所有權(quán)變化）需要法律法規(guī)支持，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“三權(quán)分置”的實(shí)踐面臨困難較多（如資金保障），傳統(tǒng)觀念影響根深蒂固，農(nóng)戶主動(dòng)退出的意愿仍然不高，縣區(qū)基層組織推動(dòng)宅基地有效利用的能力不足，需要積極防范改革可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，等等。事實(shí)上，我國(guó)不同地區(qū)農(nóng)村對(duì)閑置宅基地的利用實(shí)踐從一定程度上反映了某種規(guī)律性，亦即越是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的中東部平原地區(qū)特別是城市近郊區(qū)，農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的市場(chǎng)化財(cái)產(chǎn)價(jià)值以及因區(qū)位條件而帶來的級(jí)差地租其顯化程度就越高，農(nóng)戶宅基地的占用使用方式就越趨于更集約、分布更聚集，農(nóng)戶進(jìn)而依托發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)就越容易進(jìn)行多樣化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，農(nóng)戶對(duì)宅基地升值的預(yù)期也較大，并通過閑置宅基地自主開發(fā)、閑置農(nóng)房改造和出租等方式獲得更多來自土地的財(cái)產(chǎn)性與經(jīng)營(yíng)性收入。在東部發(fā)達(dá)的城市化地區(qū)，盡管農(nóng)民自身并不具備較大規(guī)模的投資開發(fā)能力，但各方主體對(duì)土地增值的未來預(yù)期卻使農(nóng)民能夠快速籌集初始資金，推動(dòng)企業(yè)和吸引更多社會(huì)資本圍繞各類項(xiàng)目在村莊落地[16]。同時(shí)，農(nóng)民可以利用地方政府提供的處于不斷優(yōu)化中的投融資和營(yíng)商環(huán)境，以村莊為基本單位進(jìn)行閑置宅基地的自主開發(fā)、合作運(yùn)營(yíng)或引入企業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。相較而言，若宅基地處于遠(yuǎn)離交通主干線、遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)人口密集地區(qū)的偏遠(yuǎn)山區(qū)或丘陵地區(qū)農(nóng)村，則宅基地占用使用就越顯粗放、農(nóng)戶居住也就比較分散，宅基地在此種情形下所承擔(dān)的居住保障與社會(huì)福利功能就較為顯著，進(jìn)而農(nóng)戶要依托宅基地獲得經(jīng)營(yíng)性收益的可能性就越小。由此觀之，全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的建立，涉及的焦點(diǎn)可能主要是那些市場(chǎng)價(jià)值較大區(qū)域的建設(shè)用地，宅基地騰退后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行市場(chǎng)交易主要惠及的可能是少部分農(nóng)村。這就要求制度設(shè)計(jì)時(shí)不能把注意力僅僅放在宅基地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)上，而要把農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地和耕地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，更多關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)（城鄉(xiāng)）土地的集約節(jié)約利用，避免因非市場(chǎng)因素和市場(chǎng)因素的疊加而造成新的土地食利者階層。

通過上述三個(gè)典型區(qū)域案例的簡(jiǎn)要總結(jié)不難發(fā)現(xiàn)，推動(dòng)農(nóng)村宅基地有效利用的制度改革在我國(guó)東中西部地區(qū)各有差異，特別是基于不同試點(diǎn)地區(qū)在農(nóng)村資源稟賦條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、宅基地利用情況等方面的顯著差異，以義烏市、余江區(qū)和湄潭縣三個(gè)不同類型為代表的宅基地改革試點(diǎn)，充分體現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村在新時(shí)期對(duì)宅基地制度改革的不同探索成果與路徑選擇。這些案例中反映出來的宅基地制度改革也具有部分共同特質(zhì)和演進(jìn)方向的一致性，例如各地都重視黨對(duì)農(nóng)村土地改革的全面領(lǐng)導(dǎo)，能夠堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有制底線，堅(jiān)持以人為本、確保農(nóng)民利益不受損，基層參與改革試點(diǎn)的各類人員都重視充分學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)國(guó)家有關(guān)政策，各試點(diǎn)縣區(qū)在實(shí)踐探索過程中也非常強(qiáng)調(diào)各類規(guī)劃間的相互銜接及其引領(lǐng)作用，而且明確了宅基地制度改革的目標(biāo)導(dǎo)向，突出宅基地確權(quán)登記頒證、宅基地用途管制、宅基地權(quán)能擴(kuò)大、宅基地依法自愿有償退出、宅基地市場(chǎng)化合規(guī)流轉(zhuǎn)等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，進(jìn)而推動(dòng)了宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的逐步顯性化，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地的優(yōu)化配置。在這里，本文嘗試性總結(jié)出以下經(jīng)驗(yàn)和啟示，以便為更大范圍內(nèi)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革、閑置宅基地和農(nóng)房有效利用途徑以及對(duì)策創(chuàng)新提供借鑒。

第一，為破解宅基地處分權(quán)、收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)權(quán)利缺失的制度缺陷，必須進(jìn)一步創(chuàng)新宅基地（由居住生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)性功能）用途的剛性管制制度，補(bǔ)齊宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系、市場(chǎng)監(jiān)管體系、金融服務(wù)體系等市場(chǎng)配套機(jī)制缺位的短板，克服村集體、農(nóng)戶對(duì)閑置宅基地盤活利用的能力不足、途徑受限等現(xiàn)實(shí)問題，逐步消除村集體以及農(nóng)戶在對(duì)閑置宅基地進(jìn)行有效利用過程中的顧慮（例如文化傳統(tǒng)、思想觀念等非正式約束的影響，可能過多考慮創(chuàng)新行為與途徑、取得的收益是否合法等）。同時(shí)，在宅基地制度改革中必須把握好農(nóng)村步入新發(fā)展階段的新特征，全面、準(zhǔn)確、完整地貫徹新發(fā)展理念，在加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中暢通城鄉(xiāng)土地要素資源，以強(qiáng)有力的組織保障高質(zhì)量推動(dòng)宅基地制度實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性變遷，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等與宅基地制度改革的協(xié)同，使宅基地制度成為中國(guó)式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有益探索。

第二，宅基地“三權(quán)分置”制度改革所包含的宅基地退出、流轉(zhuǎn)和閑置宅基地、閑置農(nóng)房有效利用是相互銜接、相互作用的過程。宅基地節(jié)約集約利用的前提并非只是針對(duì)閑置宅基地而言的，理應(yīng)包括現(xiàn)有宅基地的使用管理問題，而且言及農(nóng)村土地產(chǎn)出效率較低也是相對(duì)于城市土地產(chǎn)出效率比較而言的。因此，涉及面廣、敏感度高的宅基地制度改革必須堅(jiān)持正確的價(jià)值導(dǎo)向、明確的問題導(dǎo)向和精準(zhǔn)的目標(biāo)導(dǎo)向，突出國(guó)家總體規(guī)劃和耕地保護(hù)引領(lǐng)作用，準(zhǔn)確定位不同地區(qū)的發(fā)展方向，落實(shí)村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，合理調(diào)整宅基地空間布局，優(yōu)化農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生態(tài)空間，加強(qiáng)閑置宅基地利用整治，強(qiáng)化宅基地各環(huán)節(jié)監(jiān)督管理與指導(dǎo)服務(wù)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，通過提供實(shí)物補(bǔ)償（宅基地?fù)Q房）、貨幣補(bǔ)償（現(xiàn)金補(bǔ)償）或資格補(bǔ)償（農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或城鎮(zhèn)建設(shè)用地收益分享資格）等多種補(bǔ)償方式[17]，為農(nóng)戶退出宅基地提供激勵(lì)，建立健全閑置宅基地開發(fā)和閑置農(nóng)房有效利用過程中的財(cái)政、稅收、金融、法律、環(huán)評(píng)、消防、人才等制度體系配套，以優(yōu)惠政策吸引外部企業(yè)、資本所有者投資利用閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)、叢林探險(xiǎn)、山區(qū)越野等，激發(fā)不同主體和有益力量共同推動(dòng)宅基地制度改革取得更大成果。

第三，宅基地和農(nóng)房的再開發(fā)利用及其相關(guān)改革，是對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域空間發(fā)展格局進(jìn)行再調(diào)整的帕雷托改善過程。立足不同村莊的地形地貌、民族文化、歷史底蘊(yùn)、自然景觀和鄉(xiāng)土風(fēng)情，充分利用村集體力量和發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性、積極性以及村民自治的作用，因地制宜采取不同模式，探索宅基地退出、流通、交易、市場(chǎng)化利用新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)閑置宅基地差異化、多樣化、靈活性利用，推動(dòng)農(nóng)村倉(cāng)儲(chǔ)、農(nóng)產(chǎn)品加工、餐飲、住宿、康養(yǎng)、文創(chuàng)、電商等新業(yè)態(tài)有效發(fā)展。在宅基地入市方面設(shè)計(jì)合理途徑，將農(nóng)戶自愿退出的宅基地復(fù)墾整治轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標(biāo)，在留足村組自用部分后將節(jié)余指標(biāo)調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，進(jìn)而在區(qū)域公共資源交易中心平臺(tái)上掛牌交易[18]。在激活閑置宅基地要素功能和實(shí)現(xiàn)有效利用上，嚴(yán)格退出程序，分類確定不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)慎處理歷史遺留問題，分階段、有步驟地放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，整合閑置宅基地用于文體活動(dòng)中心、鄉(xiāng)村衛(wèi)生室、養(yǎng)老社區(qū)等鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)，以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶動(dòng)城市資金、人才、技術(shù)等要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村集聚，逐步探索城鄉(xiāng)資源要素同權(quán)同價(jià)、等價(jià)交換，最終為市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用提供實(shí)踐基礎(chǔ)和基礎(chǔ)性制度保障。

第四，宅基地制度改革必須以維護(hù)農(nóng)民的利益為核心穩(wěn)慎推進(jìn)，盤活宅基地必須考慮農(nóng)民需求，尊重農(nóng)民意愿，宅基地有效利用的途徑與模式探索應(yīng)該以滿足農(nóng)民住房保障、鄉(xiāng)村振興中的建設(shè)用地需求為前提，現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地的有效利用應(yīng)同時(shí)關(guān)注農(nóng)戶對(duì)宅基地處分權(quán)、收益權(quán)的享有（含農(nóng)戶以繼承、贈(zèng)予、互換、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等方式實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)）以及原有宅基地和退出流轉(zhuǎn)宅基地的有效利用。我國(guó)各地在整合農(nóng)戶分散的宅基地配置、開發(fā)利用權(quán)利的基礎(chǔ)上，應(yīng)依法控制新增宅基地審批，實(shí)現(xiàn)宅基地由無(wú)償分配到有償使用的轉(zhuǎn)變，允許宅基地使用權(quán)及農(nóng)房在城鄉(xiāng)區(qū)域間的自由轉(zhuǎn)讓交易。在盤活閑置宅基地和農(nóng)房過程中，要積極引入社會(huì)資本和產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村，以此帶動(dòng)更多關(guān)聯(lián)要素流入，這既有助于為鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施提供產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的基礎(chǔ)條件，也有助于提升土地產(chǎn)出效率、創(chuàng)造農(nóng)民就業(yè)崗位和實(shí)現(xiàn)增收目標(biāo)。與此同時(shí)，每一塊宅基地都對(duì)應(yīng)著特定的農(nóng)戶，牽扯到具體的家庭利益，事關(guān)宅基地有效利用實(shí)務(wù)操作的每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)有看得見的交易成本，都可能存在因利益博弈、價(jià)值沖突所引發(fā)的某種矛盾；加之各地農(nóng)村宅基地有效利用的利益相關(guān)者其財(cái)務(wù)能力、風(fēng)險(xiǎn)承受能力差異巨大，即使在宅基地有效利用中通過合作達(dá)成了項(xiàng)目開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷，但整村連片式項(xiàng)目推進(jìn)或單個(gè)農(nóng)戶自主分散式實(shí)施的具體利用中仍然面臨撤資、撤項(xiàng)、工期拖延以及金融機(jī)構(gòu)參與其中的農(nóng)戶不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)抵押貸款到期無(wú)法償還等各類違約風(fēng)險(xiǎn)；也可能因資本力量強(qiáng)大、資本無(wú)序擴(kuò)張而出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)資本所有者濫用市場(chǎng)勢(shì)力侵蝕農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村利益的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及政治風(fēng)險(xiǎn)。因此，未來農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革、閑置宅基地和農(nóng)房有效利用還必須對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)與矛盾有充分預(yù)判并制定相應(yīng)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控措施和矛盾化解辦法。

注釋：

①在38 個(gè)不同類型村莊中，城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)4 個(gè)，農(nóng)村更新改造試點(diǎn)7 個(gè)，村級(jí)“多規(guī)”融合及更新改造2 個(gè)，宅基地有償退出“集地券”管理2 個(gè)，抵押流轉(zhuǎn)5 個(gè)，有償調(diào)劑和有償選位8 個(gè)，歷史遺留問題處理及本集體經(jīng)濟(jì)組織成員超標(biāo)準(zhǔn)占用以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他方式占有、使用宅基地實(shí)行有償使用試點(diǎn)9 個(gè)，宅基地民主管理1 個(gè)。

②此處分別指：“一意見”即《中共義烏市委義烏市人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見》；“七辦法”即《義烏市“集地券”管理暫行辦法》《義烏市農(nóng)村土地民主管理暫行辦法》《義烏市農(nóng)村宅基地歷史遺留問題處理暫行辦法》《義烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》《義烏市農(nóng)村宅基地有償使用暫行辦法》《義烏市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)施辦法》；“九”細(xì)則即《義烏市農(nóng)村更新改造實(shí)施細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村住房歷史遺留問題處理細(xì)則 (試行)》《義烏市農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑細(xì)則(試行)》《義烏市“集地券”管理細(xì)則（試行）》《義烏市農(nóng)村土地民主管理細(xì)則（試行）》《義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地收益分配管理指導(dǎo)意見》《義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定指導(dǎo)意見》等文件。

③2017 年義烏農(nóng)村更新改造核定用地規(guī)模農(nóng)村47 個(gè)，啟動(dòng)舊房拆除農(nóng)村45 個(gè)，累計(jì)拆除農(nóng)戶1744 戶，45 個(gè)村已選位，30 個(gè)村開工改造建設(shè)，全市有償選位費(fèi)達(dá)到32 億元。有償選位費(fèi)大部分用于更新改造區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套和經(jīng)濟(jì)困難戶建房補(bǔ)助，以此解決經(jīng)濟(jì)困難家庭的建房資金問題。其中，義烏市佛堂鎮(zhèn)下葉村在有償選位實(shí)踐方面比較具有代表性。

④2017 年7 月6 日，由義烏市公共資源農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、義烏市產(chǎn)權(quán)交易所有限公司組織實(shí)施，對(duì)義烏市赤岸鎮(zhèn)蔣坑村通過空心村改造取得的宅基地分配權(quán)進(jìn)行公開拍賣，共成交40 平方米，每平方米均價(jià)3350 元。蔣坑村由此成為義烏市實(shí)現(xiàn)宅基地有償調(diào)劑的首個(gè)村莊。

⑤截至2018 年6 月底，余江區(qū)共退出農(nóng)房和附屬設(shè)施所占宅基地32491 宗4537 畝，其中有償退出7670 宗1071 畝，無(wú)償退出24821 宗3466 畝，312 戶農(nóng)民退出宅基地或放棄建房申請(qǐng)進(jìn)城購(gòu)房落戶；退出宅基地復(fù)墾991 畝；村集體收取宅基地有償使用費(fèi)7430 戶1115 萬(wàn)元；集體支付農(nóng)戶宅基地退出補(bǔ)助款1974 萬(wàn)元；發(fā)放農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款1500 萬(wàn)元。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，僅余江區(qū)錦江鎮(zhèn)鐵山村倉(cāng)儲(chǔ)用地、楊溪鄉(xiāng)楊溪村旅游用地、平定鄉(xiāng)洪橋村工業(yè)用地等22 畝就實(shí)現(xiàn)入市成交金額384 萬(wàn)元。詳見《中國(guó)日?qǐng)?bào)》江西記者站王健的報(bào)道《江西余江宅基地制度改革試點(diǎn)走在全國(guó)前列》，2018-07-24。（到2020 年8 月，余江區(qū)退出宅基地共41180 宗4946 畝，通過“增減掛鉤”復(fù)墾1258 畝，流轉(zhuǎn)宅基地1132 宗14.72 公頃；收取有償使用費(fèi)1144 萬(wàn)元，發(fā)放農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款5251 萬(wàn)元。高云才：《江西余江農(nóng)村宅基地制度改革，改出鄉(xiāng)村活力！》［N］，《人民日?qǐng)?bào)》，2020 年 8 月 20 日第 10 版。）

⑥2019 年7 月，來自務(wù)川（戶籍所在地）已在龍鳳村居住從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)10 多年的王安武、駱金花夫婦，經(jīng)申請(qǐng)并通過村股份經(jīng)濟(jì)合作社同意，以220 元/平方米價(jià)格獲得了200平方米50 年的宅基地使用權(quán)，成為貴州省首位在非戶籍地有償取得存量農(nóng)村宅基地的農(nóng)民。見中共貴州省委全面深化改革委員會(huì)辦公室《貴州改革情況交流》材料之《湄潭縣“收、分、退、轉(zhuǎn)”探索農(nóng)村宅基地改革》，2021 年第 139 期（總第 1080 期），2021 年 9 月 17 日。

⑦例如，居民劉啟福有家庭人口6 人，需建筑面積210 平方米的基本居住用房作保障。2012 年他使用興隆鎮(zhèn)興隆居（街上）宅基地220.32 平方米修建綜合類用房建筑面積729.18 平方米。2017 年10 月，劉啟福向股份經(jīng)濟(jì)合作社提出申請(qǐng)，要求分割登記入市并書面承諾不再申請(qǐng)宅基地建房。根據(jù)申請(qǐng)，經(jīng)興隆居股份經(jīng)濟(jì)合作社同意，興隆鎮(zhèn)人民政府審查，規(guī)劃、國(guó)土部門審核后報(bào)縣人民政府審批，將剩余的綜合類集體建設(shè)用地建筑面積中的169.5 平方米（用地分?jǐn)偯娣e16.62 平方米）進(jìn)行土地評(píng)估（門面土地評(píng)估價(jià)15756 元，住房土地評(píng)估價(jià)12814 元），土地轉(zhuǎn)讓金共為28570 元。根據(jù)《湄潭縣綜合類集體建設(shè)用地分割登記入市工作方案》規(guī)定繳納土地評(píng)估總價(jià)款30%（即8571 元）的土地收益金（政府收取調(diào)節(jié)金895.4 元，集體個(gè)人分配3174.6 元）后，參照國(guó)有建設(shè)用地劃撥轉(zhuǎn)出讓方式過戶給興隆鎮(zhèn)龍鳳村村民陳清福。陳清福在繳納相關(guān)稅費(fèi)后，湄潭縣不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)中心為其依法頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》。這是全國(guó)第一例宅基地分割登記為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的案例。詳見陶通艾、王家乾：《湄潭成功分割全國(guó)首例宅基地登記為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地》，《貴州手機(jī)報(bào)》，多彩貴州網(wǎng)，2017-12-27。網(wǎng)址為 http：//gzmt.gog.cn/system/2017/12/27/016317024.shtml.

⑧該典型案例中，姚某父母已分別于2009 年和2007 年去世，留有木結(jié)構(gòu)房屋一棟（建筑面積180 平方米），宅基地占地面積220 平方米。詳見湄潭融媒體中心仇正騰《湄潭縣頒發(fā)首份“回鄉(xiāng)”有償使用宅基地《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》，2021-10-15。網(wǎng)址為：https：//new.qq.com/omn/20211215/20211215A0C74K00.html.

⑨“七彩部落”原為湄潭縣湄江鎮(zhèn)金花村大清溝組，共有73戶約300 人。2015 年開始，村民們集體將茶園、土地、房屋等通過合作社入股發(fā)展茶產(chǎn)業(yè)、茶園茶館體驗(yàn)旅游，實(shí)現(xiàn)了全體村民“股民”身份的轉(zhuǎn)變。2017 年該村組共接待游客量超過50 萬(wàn)人次，人均純收入約3 萬(wàn)多元。事實(shí)上，貴州省都勻市毛尖鎮(zhèn)坪陽(yáng)村的螺絲殼河頭茶葉農(nóng)民專業(yè)合作社成立更早。經(jīng)過10 年發(fā)展到2018 年，該合作社已發(fā)展為擁有社員346 戶、茶園5423 畝的大型茶葉農(nóng)民專業(yè)合作社。參見崔宇、張伊伊.貴州農(nóng)村開發(fā)新業(yè)態(tài)“茶旅一體”注發(fā)展動(dòng)能［EB/OL］.（2018-08-07）.http：//www.tdzyw.com/2018/0807/84473.html.