菲律賓對沙巴爭端的“降級”處理及其邏輯探析

張啟平，李開盛

(上海社會科學院 國際問題研究所，上海 200020)

一、問題的提出

南沙島礁和沙巴(又稱北婆羅洲)是菲律賓所涉及的兩大領土主權爭端。2021年3月以來，菲政壇部分人士持續(xù)炒作所謂南?！芭＼椊甘录?，引發(fā)國際社會對其未來外交政策發(fā)生轉變的擔憂。2020年7月，菲律賓、馬來西亞兩國外長圍繞沙巴主權歸屬在社交媒體上展開“論戰(zhàn)”，但這一風波并未對兩國關系產生后續(xù)影響。回溯既往，南海島礁主權爭端一直是菲重要政治與外交議題，甚至不時發(fā)展成國際關注的地緣政治熱點。相對而言，沙巴爭端由來已久，菲律賓的態(tài)度卻日趨低調，與在南海問題上的高調立場形成明顯差異。同為領土主權爭端，菲律賓對沙巴的態(tài)度為何不同？其處理領土主權爭端的邏輯到底是什么？這些都成為具有探討價值的問題。

國外對沙巴爭端的研究十分豐富。作為主權聲索方，菲律賓的官方文獻多聚焦于蘇祿蘇丹國對該地區(qū)的治理史和所有權的轉讓過程，以此夯實聲索的合理性(1)菲律賓政府發(fā)布的官方聲索文獻主要有：Republic of the Philippines，Philippine claim to North Borneo (Vol. 1)， Manila: Bureau of Printing，1964；Republic of the Philippines，Philippine claim to North Borneo (Sabah) (Vol. 2)，Manila: Bureau of Printing，1967；Republic of the Philippines，The facts about Sabah. Manila，Bureau of Printing，1968；Republic of the Philippines，Memorandum on the Philippine claim to North Borneo.Manila: The Department，1968.。菲律賓學者對沙巴主權歸屬的討論帶有一定政治目的，學術性并不突出。其中費爾南德斯·E·S對菲官方立場和其他國家有利于菲方立場的文獻進行了比較完善的梳理(2)Fernandez E S，Philippine-Malaysia Dispute over Sabah: A Bibliographic Survey，Asia-Pacific Social Science Review，2007，vol.7，no.2.。而馬來西亞作為既得利益方，其學者主要在兼顧挖掘歷史依據的同時對菲律賓的主權聲索及其可能的漏洞有針對性地進行討論(3)M.H. Baker，Sabah: the first ten years as a colony, 1946—1956，Singapore: Malaysia Publishing House，1965；M.O. Ariff，The Philippine claim to Sabah: Its historical, legal and political implications，Asian Studies，1972，vol.3，no. 1；Nicolas Tarling，Sulu and Sabah: A study of British policy toward the Philippines and North Borneo from the late eighteenth century，Journal of Southeast Asian Studies，1978，vol. 10，no.1；Norizan Kadir，Suffian Mansor，Reviving the Sultanate of Sulu Through its Claim over Sabah，Journal of Southeast Asia Social Sciences and Humanities，2017，vol.87，no.3.。例如，帕里達(Paridah Abd. Samad)和達魯薩蘭(Darusalam Abu Bakar)的《馬來西亞-菲律賓關系：沙巴問題》一文比較全面地闡述了馬來西亞對爭端及菲律賓主權聲索觀點的看法(4)Paridah Abd. Samad ，Darusalam Abu Bakar，Malaysia-Philippines Relations: The Issue of Sabah，Asian Survey，1992，vol.32，no.6.。盡管其立場傾向十分明顯，但也為審視菲律賓的聲索困境提供了另一種視角。除爭端雙方外，美英兩國作為菲律賓和馬來西亞的原宗主國，其學者對沙巴地區(qū)的歷史源流和菲律賓的主權聲索立場也有一定研究(5)Michael Leifer，The Philippines and Sabah Irredenta，The World Today，1968，vol. 24，no. 10； N. M. Nisperos，Philippine foreign policy on the North Borneo question，Ph.D. Dissertation, University of Pittsburgh，1969；L. G. Noble，Philippine policy toward Sabah: Claim to independence，Tucson: The University of Arizona Press，1977.。相對而言，中國學界對沙巴爭端的關注要少得多。由于沙巴爭端屬于菲馬兩國雙邊爭端，因此它更多被視為一個研究“客體”或案例，置于東盟調解機制、美國東南亞政策、菲南部伊斯蘭教問題等議題下進行討論，專門研究這一問題的文獻較少(6)國內討論沙巴問題的文獻有：鐵平：《菲、馬“沙巴領土”爭端》，《世界知識》，1988 年第 1 期；郭劍、喻常森：《菲律賓與馬來西亞關于沙巴的主權糾紛》，《南洋問題研究》，2015年第2期；邱顯存：《美國對東南亞領土爭端的歷史態(tài)度考察》，《大連大學學報》，2020第4期；韋祎：《以馬來西亞與菲律賓沙巴爭端為視角透視“東盟方式”在解決領土爭端中的作用》，《東南亞縱橫》，2016年第5期；蘇太華：《20世紀60年代菲律賓外交政策的調整:內容、限度與動因——基于地區(qū)主義視域》，《南海學刊》，2019年第5期；謝為民：《論菲律賓的“穆斯林問題”》，《東南亞研究》，1990年第2期。。但無論國內還是國外，有關研究都對菲政府的立場變化趨勢和動因缺乏相對連續(xù)、全面的梳理，更加缺乏深入挖掘沙巴主權爭端背后反映的菲律賓政策邏輯的成果，也缺少從主權爭端政策邏輯視角下比較沙巴與其他涉菲主權爭端的文獻。

基于以上認知，本文的核心問題是：菲律賓政府的沙巴政策演變呈現出什么樣的總體趨勢？影響這一趨勢的內外因素為何？哪些因素在研判其他涉菲爭端時具有普遍適用性？為此，本文嘗試在國內外現有研究成果的基礎上，以沙巴爭端產生以來菲歷屆政府的沙巴政策為討論對象，探究菲律賓政府立場的變化趨勢和動因，為評估和應對其未來外交政策的變化尤其是理解其應對領土主權爭端的政策邏輯提供借鑒。

二、從強硬到象征性聲索：菲沙巴政策的“降級”過程

沙巴問題本質上屬于英國殖民時期的歷史遺留，引發(fā)菲馬兩國不同主張的直接導火索是對一份文獻的不同翻譯。1878年，英國殖民者與沙巴地區(qū)的歷史所有者蘇祿蘇丹國簽署了關于該地主權安排的《割讓北婆羅洲條約》，1903年的一份契約確認并擴大了割讓范圍。割讓條約的原始文本以爪夷文書寫，但英國和蘇祿蘇丹國圍繞條約中的“Padjak”一詞產生了分歧，前者將其譯為“授權和割讓”(Grant and cede)，而后者主張該詞表示“租借”(Lease)之意。但條約至少明確規(guī)定了英國北婆羅洲公司對該地區(qū)的持續(xù)管理權，因此在沙巴作為殖民地的期間，所有權引發(fā)的爭議并不嚴重。1962年馬來西亞聯(lián)邦正式組建在即，沙巴主權爭端真正浮出水面并成為此后籠罩在菲馬兩國之間的一塊“烏云”?？傮w來看，菲律賓政府的聲索立場變化可大致分為三個階段。

1962年至20世紀70年代中期為第一階段，即菲律賓馬卡帕加爾政府至馬科斯政府前期。1950年4月，菲律賓就曾告知英國政府雙方在沙巴存在主權爭端。但英國堅持認為英國王室基于《割讓北婆羅洲條約》對沙巴地區(qū)擁有完全的主權。在這種情況下，菲律賓外交部在一份備忘錄中建議政府成為蘇祿蘇丹家族的利益繼承人，以更好地進行主權聲索(7)Manuel L. Quezon III, North Borneo (Sabah): An annotated timeline 1640s-present(March 1,2013), https://www.quezon.ph/2013/03/01/north-borneo-sabah-an-annotated-timeline-1640s-present/#_ftn132.。隨著菲律賓、馬來亞獨立前景愈發(fā)明朗，沙巴地區(qū)的主權歸屬在20世紀60年代初有了新的變數。在馬來西亞聯(lián)邦尚未成立的1962年，時任菲律賓總統(tǒng)迪奧斯達多·馬卡帕加爾(Diosdado Macapagal)就根據蘇祿蘇丹王國繼承人對領地的主張，就沙巴是否歸屬馬來亞向英國提出異議(8)REPUBLIC OF THE PHILIPPINES DEPARTMENT OF FOREIGN AFFAIRS, Statement: President Macapagal at the Press Conference (June 22,1962), https://www.officialgazette.gov.ph/1962/06/22/statement-president-macapagal-at-the-press-conference/.。1963年馬來西亞建國前夕，聯(lián)合國曾應菲、馬、印尼三國請求派遣專門使團，對沙巴地區(qū)的主權歸屬和人民意愿展開調查，形成的報告最終得出了有利于馬來西亞的結論。1965年，菲律賓承認了馬來西亞，但“保留將來對沙巴提出要求的權利”。1967年馬科斯上臺后，菲律賓對沙巴問題的態(tài)度趨于強硬。馬科斯曾考慮以武力方式奪回沙巴地區(qū)，結果造成了科雷吉多島大屠殺事件(9)屠殺發(fā)生后，正是時任參議員，后來被刺殺的阿基諾二世(Benigno Simeon “Ninoy”Aquino, Jr.)向媒體揭發(fā)了這一事件。。加之同期菲律賓通過的《共和國第5446號法案》(10)盡管1961年第3046號法案已將沙巴地區(qū)劃入菲律賓領土，但第5446號法案在第二節(jié)專門注明對沙巴擁有主權并保持聲索。這也是馬來西亞在20世紀70年代馬科斯口頭表態(tài)放棄聲索后一直緊盯該法案的原因。，菲馬兩國斷交，關系降至冰點。這一階段沙巴爭端不斷激化，嚴重威脅兩國安全和地區(qū)合作。

20世紀70年代中期至1992年為第二階段，即菲律賓馬科斯政府后期和阿基諾夫人政府時期。在主權聲索對雙邊與多邊關系造成重大影響后，菲方開始主動尋求緩和局勢。在這一階段，沙巴問題一度有望得到解決。1977年馬科斯在吉隆坡參加東盟峰會時宣布放棄對沙巴的主權聲索。1986年1月19日，菲律賓參議院提出確定菲律賓群島基線議案，其主要內容是菲律賓可有條件地放棄對沙巴的主權要求?？评伞ぐ⒒Z執(zhí)政后，菲律賓主動表示愿意與馬來西亞友好協(xié)商解決沙巴問題。同年8月，菲副總統(tǒng)勞雷爾應邀訪馬，表示菲將采取具體措施放棄對沙巴的領土要求，將在菲召開的第三屆東盟首腦會議使菲政府加快了解決沙巴問題的步驟，菲議會為此通過了關于放棄沙巴主權的議案(11)此議案在鐵平文中有所提及但未標明信息，有菲律賓學者聲稱是參議員萊蒂西亞·拉莫斯-沙哈尼(Leticia Ramos-Shahani)于1987年11月提交的第206號法案草案，提出就兩國經濟合作與邊境問題達成一攬子協(xié)議以撤銷主權聲索，但并未獲國會通過，這又與鐵平文中內容相矛盾。參見：Manuel L. Quezon III, North Borneo (Sabah): An annotated timeline 1640s-present(March 1, 2013), https://www.quezon.ph/2013/03/01/north-borneo-sabah-an-annotated-timeline-1640s-present/#_ftn132。但幾乎在同一時間，1987年12月菲國會通過了HB04428號，即撤銷5446號第二節(jié)涉沙巴主權聲索法案的三讀。因年代久遠無法獲得全文內容，相關信息參見菲律賓國會官網, https://congress.gov.ph/legis/。。在這一階段，菲律賓政府的態(tài)度逐漸趨于緩和，甚至完全放棄了主權聲索。

1993年至今為第三階段，即從菲律賓拉莫斯政府至今。經歷了馬科斯前期的極端強硬和阿基諾夫人的大幅讓步后，菲律賓政府對沙巴地區(qū)的態(tài)度和做法回歸穩(wěn)定，即不放棄聲索，偶有強硬表態(tài)但實際行動有限。拉莫斯上任后，將經濟發(fā)展視為第一要務，對沙巴問題的態(tài)度更加緩和。2000年，時任總統(tǒng)阿羅約和馬來西亞總理馬哈蒂爾原則上同意設立專案小組，處理菲律賓聲索沙巴領土主權的問題。2014年，菲律賓和印度尼西亞就西里伯斯海地區(qū)(the Celebes Sea)的海上邊界進行重新劃分，這為菲解決與其他國家的主權爭端提供了可供參考的范例。杜特爾特上臺后，在包括沙巴問題在內的周邊主權問題上采取了緩和與擱置的態(tài)度。盡管在國內場合多次宣稱不放棄主權聲索，但在外交場合從不提及。2016年11月，杜特爾特與馬來西亞時任總理納吉布達成一致，暫時擱置沙巴爭端。在2020年7月的外交爭端中，菲律賓外長洛欽宣稱有意重啟阿基諾夫人執(zhí)政時期廢止的“北婆羅洲事務辦公室”(the North Borneo Bureau)以重啟聲索(12)SOFIA TOMACRUZ, Philippines to step up Sabah claim by reviving North Borneo Bureau(September 15, 2020), https://www.rappler.com/nation/philippines-step-up-sabah-claim-revive-north-borneo-bureau.，但整個事件并未演變?yōu)楦ち业耐饨粵_突。

通過對相關事件和菲政府態(tài)度進行梳理可以發(fā)現，菲律賓對沙巴問題的聲索力度盡管有所反復，但總體上呈現出一個間有反復、整體“降級”的過程，主要體現在三個方面。

一是領導人表態(tài)的降級。1977年東盟會議上，馬科斯在演講中提出:“我謹宣布，菲律賓共和國政府因此采取明確步驟，消除東盟的負擔之一——菲律賓共和國對沙巴的要求。”(13)Fernandez E S, Philippine-Malaysia Dispute over Sabah: A Bibliographic Survey, Asia-Pacific Social Science Review, 2007, vol.7, no.2.這成為菲律賓在沙巴政策上的重大轉折點。盡管此后有所反復，但在兩國領導人見面時有關沙巴問題的討論大多集中于經濟而非政治議題。如今，菲領導人在沙巴議題上甚至存在“承認”事實的表態(tài)。2020年9月，就在菲馬兩國外長“論戰(zhàn)”后不久，杜特爾特就菲律賓公民因疫情滯留沙巴向馬來西亞提出援助請求，其中他說道：“請幫助我們在貴國的公民……如果你們的公民在我國，我們也會這樣做。”(14)CNN Philippines Staff, Duterte asks Malaysia to help Filipinos in Sabah despite territorial row(September 15, 2020),https://www.cnnphilippines.com/news/2020/9/15/Duterte-Malaysia-Sabah-COVID-19-.html.

二是法律層面的降級，主要體現為相關條款的反復變動。從憲法層面看，1973年憲法中，菲律賓領土被定義為擁有“歷史性權力或法律權力”(by historic or legal title)的土地，從憲法層面奠定了菲律賓對沙巴主權聲索的法律基礎。1987年2月，菲律賓通過的新憲法將領土的定義修改為“菲律賓擁有主權或管轄權”，并刪去了有關沙巴“在歷史或法律上屬于菲律賓”的表述。2018年通過的憲法修正案(15)The Consultative Committee’s Draft Federal Constitution, Bayanihan Federalism: Power to the People, Power to the Regions(July 23, 2018), https://newsinfo.inquirer.net/files/2018/07/INQ_Proposed-Draft_Constitution_Consultative-Committee_.pdf.在延續(xù)了1987年憲法表述的同時再次加入“歷史或法律性權力”相關內容。但有學者認為，這一改變主要是菲企圖利用所謂“仲裁”結果為其南海主張背書(16)丁鐸：《菲憲法草案“國家領土”條款之解析》(2018年7月6日)，http://www.nanhai.org.cn/review_c/290.html。，并非為了伸張對沙巴的主權。在具體法律層面，涉及沙巴聲索的有關法律更是存在前后矛盾之處。菲律賓對沙巴地區(qū)聲索的主要國內法依據是1961年第3046號共和國法案和1968年第5446號共和國法案，其中后者在第二節(jié)明確寫入了對沙巴地區(qū)的主權聲索。2009年，菲律賓國會通過了新的《群島基線法》(第9552號共和國法案)，未將沙巴地區(qū)納入領?；€內(17)GOVPH, Philippine. R. A. No. 9552(March 10, 2009), https://www.officialgazette.gov.ph/2009/03/10/republic-act-no-9522/.。2011年，針對部分菲法律界人士提出的請愿，菲最高法院做出裁決：9552號法案保持了對沙巴地區(qū)的主權聲索，原因是法院認為該法案并未廢除5446號法案第二節(jié)，即“本法所規(guī)定的菲律賓群島領?；€定義不影響菲律賓共和國對已取得領土和主權的北婆羅洲沙巴領土周圍領?；€的劃定”的條款(18)Republic of the Philippines Supreme Court, Philippine．G．R．No．187167(August 16, 2011), https://www.lawphil.net/judjuris/juri2011/aug2011/gr_187167_2011.html.。但新的《群島基線法》中既未出現相關章節(jié)，也沒有間接表明或暗示保持對沙巴主權的內容。如果將沒有明確的否定意見作為“未廢除”的證據，未免顯得牽強。此外，最高法院的相關裁決中對前文注釋中所提及的HB04428號法案的法律地位和有效性未見說明，這一放棄主權聲索的紙質證據似乎被菲律賓有意“忽視”了。

三是議題地位的降級，主要表現為沙巴主權聲索在菲律賓對外關系中的優(yōu)先度降低。在馬加帕卡爾和馬科斯執(zhí)政早期，沙巴問題對菲馬關系具有“否決權”。20世紀70年代后，菲律賓外部環(huán)境發(fā)生了一系列變化：南沙島礁主權爭端日漸浮出水面，這一聲索空間和現實利益巨大的問題取代了沙巴在菲周邊主權爭端中的首要地位；東盟的建立和發(fā)展為菲律賓參與地區(qū)一體化建設提供了機制依托，也使得沙巴問題不僅是菲馬兩國之間的爭端，更事關整個東南亞地區(qū)的穩(wěn)定與合作；馬科斯下臺后，菲律賓的外交政策更加務實，促進經濟的穩(wěn)定發(fā)展成為菲律賓對外交往的首要目標。這些因素都使得沙巴爭端在雙邊關系乃至菲律賓外交全局中的地位發(fā)生了明顯的下降。1993年1月，拉莫斯在與馬哈蒂爾會面時說出的第一句話就是“讓我們把所有的事推到后面，包括沙巴”。此后，拉莫斯提出將沙巴地區(qū)納入東增區(qū)內并就蘇祿蘇丹家族的態(tài)度問題與馬哈蒂爾進行“交易”(19)MARITES DA?GUILAN VITUG, Sabah, Ramos and Arroyo(March 11,2013), https://www.rappler.com/voices/thought-leaders/sabah-ramos-arroyo.。阿基諾三世上臺后，盡管在南海方向采取強硬措施激化島礁爭端，但在沙巴問題上除2013年處理流血事件外幾乎沒有任何行動。而現任總統(tǒng)杜特爾特盡管在就職前夕有過堅持聲索的立場(20)Philippine Daily Inquirer, Duterte set to pursue Sabah claim(June 2,2016), https://globalnation.inquirer.net/139851/duterte-set-to-pursue-sabah-claim.，但其目的在于回應時任馬來西亞總理納吉布，象征意味明顯。上任后杜特爾特對沙巴爭端的實際“擱置”態(tài)度證明了這一點。

三、降級政策的基礎：影響菲律賓決策的多層次因素

主權問題對一個國家的政府來說是難以退讓的重大事項，但菲律賓對于沙巴地區(qū)主權的聲索力度卻呈現在反復中降級的總體趨勢。對任何一個國家來說，其外交決策過程與結果都源于對多種因素的綜合研判，因此層次分析法可被用來探究菲律賓在領土爭端問題上的政策邏輯。

對菲律賓而言，涉及領土主權政策決策包含四個層次：議題層次，包括歷史性證據、法律性證據、既成事實(控制現狀)等；國內層次，包括經濟發(fā)展需求與治理問題、民族主義、蘇祿蘇丹態(tài)度；雙邊層次，包括軍事力量對比和政策工具，還有雙邊經濟關系、現實中的人文往來、歷史與文化聯(lián)系等；國際層次，包括其他當事國(或鄰國)態(tài)度、東盟一體化機制和域外國家的介入。四個層次的因素構成了菲律賓政府制定沙巴政策的客觀環(huán)境，是其決策的基礎。其中，國內層次是菲律賓政府采取“降級”措施的根本性因素。

(一)議題層次

馬來西亞有效管理沙巴地區(qū)的既成事實隨著時間推移，不斷削弱著菲律賓聲索的法律基礎。在沙巴問題出現之初，菲律賓政府多次考慮通過國際仲裁的方式解決沙巴爭端。1968年7月21日，馬科斯在菲律賓駐馬來西亞使館撤離一天后發(fā)表講話，考慮就沙巴問題向海牙國際法庭(International Court of Justice， ICJ)提起訴訟(21)Marcos, F. E, Remarks of President Marcos on Radio-Television Chat(July 21,1968), https://www.officialgazette.gov.ph/1968/07/21/remarks-of-president-marcos-on-radio-television-chat/.。1968—1969年，菲律賓時任外長納西索·拉莫斯(Narciso Ramos)和駐聯(lián)合國代表阿圖·托倫蒂諾(Arturo Tolentino)也先后提出將沙巴爭端訴諸聯(lián)合國和世界法院(World Court)(22)Fernandez E S, Philippine-Malaysia Dispute over Sabah: A Bibliographic Survey, Asia-Pacific Social Science Review,2007,vol.7, no.2.解決，但馬來西亞并未接受上述動議。2001年3月，菲律賓根據其對沙巴的主權聲索，向國際法院申請作為第三方參與馬來西亞和印度尼西亞關于利吉丹島(Ligitan Island)和西巴丹島(Sipadan Island)的主權糾紛，但隨后被駁回(23)Philippine Government Press Release, The Court finds that the application of the Philippines for permission to intervene cannot be granted(October 23, 2001), https://mirror.officialgazette.gov.ph/2001/10/23/the-court-finds-that-the-application-of-the-philippines-for-permission-to-intervene-cannot-be-granted/.。這一事件在國際法層面間接地肯定了馬來西亞對沙巴地區(qū)的所有權。隨著菲律賓放棄實質性聲索，基于國際法的“繼承原則”和“有效管理原則”，菲方長期聲稱的“歷史證據”將日益缺乏說服力。

(二)國內層次

沙巴地區(qū)由于歷史和地理原因，既與菲南部的伊斯蘭教群體有密切往來，也有大量菲律賓勞工在此務工謀生。兩國在族群和勞工問題上的非對稱關系使馬來西亞的反制措施能夠切實威脅菲律賓的國家安全和經濟發(fā)展。因此，在主權問題上采取過于強硬的立場無助于解決爭端，加之蘇祿蘇丹家族在“索賠”方案上難以與菲馬兩國政府達成一致，這些都削弱了主權聲索的可能性和可行性。

在20世紀60至70年代，時任沙巴州州長唐·穆斯塔法企圖建立一個包含沙巴等在內的獨立國家。因此他積極扶持菲律賓南部“摩解”組織，并在沙巴地區(qū)設立培訓基地。這一行動得到了馬來西亞政府的默許和支持。1969—1970年，日后成為“摩解”領導人的密蘇阿里、克萊·喬治、迪馬斯、阿窿東·魯克曼、阿卡魯安等90人先后秘密前往馬來西亞接受軍事訓練(24)謝為民：《論菲律賓的“穆斯林問題”》，《東南亞研究》，1990年第2期。。隨著菲律賓不再采取實際聲索行動，馬來西亞對沙巴地區(qū)伊斯蘭教武裝人員的態(tài)度也發(fā)生了轉變。1976年，在沙巴州舉行的選舉中，馬來西亞采取措施促使穆斯塔法下臺(25)Robert O. Tilman, Malaysia-Philippines Relations: The Issue of Sabah, Asian Survey,1976, vol.16, no.6.，其繼任者不再支持“摩解”武裝運動，而菲律賓也放棄了對沙巴地區(qū)武裝人員的培訓和滲透。2001年，應時任菲總統(tǒng)阿羅約請求，馬來西亞在菲政府和“摩解”組織和平進程(GPH-MILF peace process)中擔任第三方調解人，對菲政府和“摩解”組織2014年達成最終協(xié)議起到了重要作用。

沙巴州作為馬來西亞第二大州，1979年時就有接近100萬菲律賓人在此務工(26)Lucio Blanco Pitlo III, The Philippine-Malaysian Sabah Dispute(May 29,2013), https://www.sharnoffsglobalviews.com/philippine-sabah-085/#:～:text=There%20are%20nearly%20one%20million%20Filipinos%20in%20Sabah,uncertainty%20that%20can%20only%20sustain%20already%20brewing%20tensions.。這些勞工很大一部分是菲南部沖突中逃至沙巴的難民(27)Henry Kamm, PHILIPPINE REFUGEES FLEEING TO MALAYSIA(March 5,1979),https://www.nytimes.com/1979/03/05/archives/philippine-refugees-fleeing-to-malaysia-moslems-seek-shelter-from-a.html.，菲律賓的聲索使得他們的地位更加尷尬。因此，一些勞工會采取違法方式辦理假證件(28)ABS-CBN News, NSO: Sabah workers’ birth certificates fake(March 28,2012), https://news.abs-cbn.com/global-filipino/03/28/12/nso-sabah-workers-birth-certificates-fake.，另一些則作為無證勞工受到當地雇主的剝削。這些都引發(fā)了嚴重的人權問題、族群矛盾和勞資糾紛。每當馬來西亞對沙巴地區(qū)非法勞工和移民現象實施“打擊”時，都會有大量勞工被迫回到菲律賓，帶來嚴重的就業(yè)壓力和經濟負擔(29)Mayen Jaymalin, Over 26,000 Filipino illegal migrants return from Sabah(March 25, 2014), https://news.abs-cbn.com/global-filipino/03/24/14/over-26000-filipino-illegal-migrants-return-sabah.。在主權聲索上與馬來西亞達成一定程度的“默契”有助于緩解并爭取解決沙巴地區(qū)的菲勞問題。

此外，作為歷史合法性的來源，只要菲律賓政府對沙巴保持形式上的聲索，蘇祿蘇丹家族作為歷史所有者的重要性就無法被忽視(30)Marston G， International Law and the Sabah Dispute，The Australian Year Book of International Law，1971，vol.4，no.1.。有馬來西亞學者指出，蘇祿蘇丹國在1946年并入菲律賓后一直尋求以某種方式重新建立起來。蘇祿蘇丹家族對于沙巴的聲索雖不成功，但這吸引了公眾關注，并成為凝聚、維持其作為政治實體的因素(31)關于蘇祿蘇丹家族在菲律賓獨立后至1986年與菲政府的關系，參見：Kadir, N & Mansor. S , Reviving the Sultanate of Sulu Through its Claim over Sabah: 1962—1986, Journal of Southeast Asia Social Sciences & Humanities, 2017, vol.87,no.3.。1962年，蘇祿蘇丹家族同菲律賓時任外長埃曼紐爾·佩萊茲(Emmanuel Pelaez)達成協(xié)議，將蘇丹國的主權正式移交給菲律賓，但保留了對沙巴地區(qū)的所有權。這份被稱為“魯瑪·貝查拉協(xié)議”(The Ruma Bechara Resolution)的文件中有一項規(guī)定：如果政府未能或拒絕保護其主張，蘇祿蘇丹家族保留以其能想到的任何方式就其對沙巴的主張?zhí)崞鹪V訟的權利(32)Keith Richard D. Mariano, Razon-led Bloomberry sells casino in Jeju Island(June 24,2016), https://www.bworldonline.com/content.php?section=Opinion&title=The-Sabah-standoff&id=66240%20%20.，這也為后來雙方激化的矛盾埋下了伏筆。

由于菲律賓政府的主權聲索未能見效，菲政府與蘇祿蘇丹家族的分歧逐漸擴大，蘇祿蘇丹家族的各種行為對菲政府造成了困擾和負擔，前統(tǒng)治者的身份又使政府不得不“照顧”他們的個人要求。1987 年 10 月 ，在科羅娜·阿基諾授意下，外交部長勞爾·S·曼那布斯試圖把蘇祿蘇丹的親屬們團結起來首先達成一個統(tǒng)一立場，政府再和馬來西亞商議與蘇祿蘇丹后裔們共同解決領土問題。不過，由于賈馬魯爾·基拉姆三世反對，對話行動擱淺。1989 年 2 月，賈馬魯爾·基拉姆三世宣布取消 1962年將蘇祿蘇丹國主權轉讓給菲律賓的決定。在1993年拉莫斯和馬哈蒂爾的會談中，后者堅持只與一位家族繼承人進行協(xié)商。為此拉莫斯曾指派其秘書何塞·阿爾蒙特(Jose Almonte)進行協(xié)調，但這一努力最終失敗。1996年，塔爾哈塔·基拉姆公主的女兒、遺產管理人德楚瑞因·基拉姆(Denchurai Kiram)公主致信馬哈蒂爾，要求將租金提高到100萬美元。她還表示，如果吉隆坡能提供公平的解決方案，她和其他繼承人愿意放棄索賠，結果遭拒。2001年，蘇祿蘇丹家族再次通過阿羅約總統(tǒng)致信馬哈蒂爾，要求對所謂的“租金”進行調整。2012年10月，菲律賓政府與“摩解”同意在南部建立名為“邦薩摩洛”的新政治實體，但蘇祿蘇丹認為該地區(qū)涉及蘇祿蘇丹的歷史統(tǒng)治范圍。出于不滿，馬魯爾·基拉姆三世單方面宣布自行采取行動追討沙巴領土。次年發(fā)生了蘇祿武裝分子入侵沙巴地區(qū)的流血事件，但在菲馬兩國政府的溝通下最終得以平息。

(三)雙邊層次

在與馬來西亞的博弈中，菲律賓缺乏主動采取激烈措施奪取沙巴地區(qū)的能力和基礎。盡管此時菲律賓的軍事實力相對于馬來西亞具有一定優(yōu)勢，但總體水平較低。加之英國在馬來西亞獨立之初保留有一定的軍事存在，秘密行動成為菲律賓政府訴諸武力的唯一方式。但科雷吉多島大屠殺標志著馬科斯通過武力手段攫取沙巴的企圖完全失敗。在20世紀80年代初，馬來西亞的國防投入隨著經濟發(fā)展超過了菲律賓(見圖1)(33)由于數據來源缺少菲律賓1965年預算數字，故將1964和1966年取平均值。數據來源于“世界銀行”“斯德哥爾摩和平研究所”網站。，并逐漸拉開差距，這使得菲律賓采取軍事手段的可能性和可行性更小。而如果采取民族自決方式，菲律賓的聲索也難以獲得成功。在1962年聯(lián)合國調查時，沙巴人民基于自決原則做出了歸屬馬來西亞的選擇，這是由客觀條件決定的。信仰方面，沙巴地區(qū)的伊斯蘭教人口占比在1960年就達到了37.9%，近年來更升至65.4%(34)Zurairi AR, Citing unity, mufti wants Sabah’s Bumiputera Muslims made Malay(September 28,2013), https://www.malaymail.com/news/malaysia/2013/09/28/citing-unity-mufti-wants-sabahs-bumiputera-muslims-made-malay/533421.(2010年數據)，遠高于菲律賓6.01%的比例(35)Philippine Statistic Authority, Factsheet on Islam in Mindanao(September 28, 2017), http://rsso11.psa.gov.ph/article/factsheet-islam-mindanao#:～:text=With%20a%20total%20of%206%2C064%2C744%20followers%20or%206.01%25,where%2093%25%20of%20the%20entire%20Islamic%20population%20resides.(2015年數據)。從經濟上看，馬來西亞的經濟水平無論從基數還是發(fā)展速度來看都遠好于菲律賓(見圖2)(36)數據來源于菲律賓國家統(tǒng)計局(PSA)網站，https://psa.gov.ph/sites/default/files/attachments/cls/Tab42_4.pdf。，加入并留存于馬來西亞聯(lián)邦有利于沙巴地區(qū)的發(fā)展。而基于安全局勢考量，菲南部地區(qū)恐怖主義、極端主義和分裂主義活躍，治安形勢較為嚴峻。綜上所述，采取以公投為代表的政治解決途徑也不利于實現主權聲索。

(四)國際層次

菲律賓希望在此事件中爭取到美國和周邊國家的支持，但均未得到積極回應。作為前宗主國，美國對沙巴地區(qū)的主權聲索經歷了從有限支持到反對的微妙轉變。在菲律賓殖民時期和獨立早期，美國曾就沙巴地區(qū)的歸屬問題與英國進行交涉。1946年7月10日，英國頒布《北婆羅洲讓渡法令》后，正是美國前總督、后任菲律賓外交事務特別顧問的弗朗西斯·伯頓·哈里森(Francis Burton Harrison)首先注意到這一法令的政治和法律影響，此后時任國會議員的馬加帕卡爾等人推動了一項旨在回應英國的議案(37)即眾議院《第 42 號共同決議案》(House of Representatives，H． Ct． R． No． 42)。1951年，菲國會再次通過了一項名為《ex abundante cautela》的法案，聲稱在新加坡設立領事館的行為不被視為對沙巴聲索的放棄。該法案為拉丁文，意為“為格外謹慎起見”。參見Fernandez E S，Philippine-Malaysia Dispute over Sabah: A Bibliographic Survey，Asia-Pacific Social Science Review，2007，vol.7，no.2.。但在沙巴問題于1962年浮現后，基于冷戰(zhàn)時期整體的亞洲戰(zhàn)略，美國此時并不支持菲律賓的主權聲索。在2020年的美菲推文風波中，盡管菲律賓外長洛欽對美國駐菲律賓大使館的推文做出激烈反應，要求對方刪除有關沙巴屬于馬來西亞的表述，但美國大使館拒絕了這一要求(38)U.S. Embassy in the Philippines(@USEmbassyPH), @usaid_manila donated 500 hygiene kits to the @dswdserves Region IX for use by returning Filipino repatriates from Sabah, Malaysia……(July 15, 2020), https://twitter.com/USEmbassyPH/status/1287711922259984384?ref_src=twsrc%5Etfw.。在面對參議員詢問時，洛欽不得不尷尬地聲稱時任美國務卿蓬佩奧將“照顧”這一外交上的“失態(tài)”(gaffe)行為(39)Katrina Domingo, Locsin scorns Southeast Asian countries’ ‘patronizing attitude’ on PH’s Sabah claim(October 8，2020), https://news.abs-cbn.com/news/10/08/20/locsin-scorns-southeast-asian-countries-patronizing-attitude-on-phs-sabah-claim.。但迄今為止，華盛頓既未刪除這一推文，也沒有在正式場合做出任何回應。

除美國外，東盟也不希望沙巴問題阻礙地區(qū)一體化進程，因此積極采取措施促使兩國展開磋商，但對主權爭端并不預設立場，在調解過程中也不“選邊站”?；ゲ桓缮媸菛|盟處理成員國主權爭端的重要原則，沙巴爭端也不例外。在沙巴爭端早期，菲律賓向馬來西亞表達抗議的方式主要是斷交、關閉使館等激烈的外交動作，其結果直接導致了東南亞聯(lián)盟的解體，其后建立的東盟合作機制也因此一度陷入困境。這種將其他國家“捆綁”起來的行為給地區(qū)合作和發(fā)展帶來的負面?zhèn)h大于對馬來西亞一國的影響。為此東盟在菲馬兩國之間中積極斡旋，但是并沒有直接提出干涉性意見，只是以非正式的方式勸說菲馬雙方保持克制和冷靜。這種促進局勢穩(wěn)定的“不選邊政策”事實上有利于馬來西亞，使得菲律賓單方面改變現狀的意圖難以實現。

通過對上述要素進行歸納，可以發(fā)現，菲律賓對沙巴地區(qū)的主權聲索面臨諸多限制，而且隨著時間的推移這些限制更為明顯。在這種背景下，菲律賓政府的沙巴政策面臨著調整和改變的必要。

四、降級政策的形成：菲律賓政府的認知與抉擇

在各層次客觀因素與最終的政策結果之間，事實上還受到歷屆菲律賓政府主觀因素的干預性影響。在菲律賓政治體制下，所謂菲律賓政府事實上并非單數的個體，其決策受到如下部分認知的綜合影響：通過定期選舉上臺的總統(tǒng)，外交部、國防部等官僚集團，以及能夠對政府施加壓力的輿論、民間組織等社會性因素。這些主觀因素對客觀因素起著“過濾器”的作用，最終促成了降級政策的形成。

(一)總統(tǒng)

菲律賓總統(tǒng)作為政府首腦和武裝部隊總司令，在外交政策的制定上擁有充分的裁量權和最終的決定權。由于菲律賓在議題、國內、雙邊和國際四個層次上均缺乏實現沙巴主權聲索的基礎和條件，加之總統(tǒng)不必為連任競選考慮，因此推動局勢降級以促進經濟發(fā)展就成為歷任總統(tǒng)合理且必然的選擇。在放棄以強硬方式奪回沙巴后，歷任總統(tǒng)的沙巴政策主要有兩類：尋求達成妥協(xié)的實質性“交易”和保持沙巴主權聲索的“休眠”，即在不影響兩國關系的同時保持一定存在的狀態(tài)。

菲律賓雖然無法實質性改變沙巴地區(qū)的主權歸屬，但試圖將主權聲索作為與馬來西亞談判的“籌碼”。歷史上菲領導人多次就沙巴問題進行“交易”。1977年馬科斯宣布將放棄聲索，但菲律賓政府并未真正履行這一承諾。后來在面對參議員質詢時馬科斯對此回答：“第一，馬來西亞并沒有開出相應的交換條件表示尊重他的承諾。第二，蘇祿蘇丹繼承人的私人聲索要求也沒有解決?！?40)郭劍、喻常森：《菲律賓與馬來西亞關于沙巴的主權糾紛》，《南洋問題研究》，2015年第2期。這段表態(tài)從側面反映馬科斯在實質性放棄聲索和獲得盡可能多交換條件之間的復雜心態(tài)。無獨有偶，2013年菲律賓前外交官赫爾墨斯·多拉多(Hermes Dorado)聲稱，前任總統(tǒng)阿基諾三世的父親阿基諾二世曾在1983年回國前向馬哈蒂爾承諾，菲律賓將放棄對沙巴的主權要求，以獲得其在驅逐馬科斯行動中的支持(41)Janvic Mateo，‘Ninoy vowed to drop Sabah claim to get KL support vs Marcos’(March 13，2013), https://news.abs-cbn.com/nation/03/12/13/ninoy-vowed-drop-sabah-claim-get-kl-support-vs-marcos.。盡管此事并無直接證據，且阿基諾二世在抵達馬尼拉機場時即遭刺殺去世，但多拉多認為后來阿基諾夫人(Corazon Aquino)執(zhí)政期間沙巴問題的緩和與1987年憲法對領土定義的修改間接證明了此事。2010年阿基諾三世執(zhí)政后，中菲間圍繞南沙島礁的主權爭端激化，菲律賓政府再次打起“交易”沙巴爭端的算盤。據《馬尼拉時報》2015年3月報道，為了換取馬來西亞在南海仲裁案上對菲律賓的支持，馬尼拉有意在沙巴主權問題上向吉隆坡作交換(42)The Manila Times, PH offers Sabah to win KL support(March 29, 2015), https://www.manilatimes.net/2015/03/29/news/headlines/ph-offers-sabah-to-win-kl-support/172767.。

即使總統(tǒng)作為國家元首，在主權爭端上達成不可逆的解決方案也將承受巨大的政治風險。因此歷任總統(tǒng)在尋求最終妥協(xié)方案的同時也都會采取一些象征性舉措以重申主權聲索。例如在2008年，阿羅約發(fā)布了第162號總統(tǒng)備忘錄通告，要求政府機構不能把(當時)有80萬菲律賓人居住的沙巴當作“一個更大的國家或聯(lián)邦領土的一部分”，不得采取任何行動或發(fā)表任何聲明明示或暗示承認外國對沙巴的主權(43)Eduardo Ermita , Memorandum Circular No.162,s.2008(August 20,2008), https://mirror.officialgazette.gov.ph/2008/08/20/memorandum-circular-no-162-s-2008-2/.。此類措施的實質性意義相當有限，卻能夠引發(fā)菲馬兩國間的有限爭論，從而形成政府“維持”聲索沙巴的形象。

(二)官僚部門

盡管總統(tǒng)最終決定外交政策的內容和走向，但內閣中某些重要職位，如外交部長、國防部長、國家安全顧問在政策的討論與形成過程中具有舉足輕重的作用。在大多數情況下，這些重要職位都會與總統(tǒng)的外交方針保持一致，但也有一些特殊情況。

有觀點指出，菲律賓的地理環(huán)境和歷史背景塑造了“將政治權力視為個人利益的工具，而非以公共利益為目的”的普遍認知(44)楊超：《菲律賓政治集團在南海問題上的共識、分歧及成因》，《國際安全研究》，2021年第3期。。由于這些要員本身大多擁有較為深厚的政治資本，總統(tǒng)也無法完全約束他們的行為。在此背景下，部分內閣要員或為塑造政治形象，或為備戰(zhàn)政治選舉，會通過象征性重申聲索，以損害雙邊關系為代價為自身政治生涯增添履歷。2020年7月，外交部長洛欽以美國大使館推文為導火索持續(xù)炒作沙巴主權歸屬，導致菲馬兩國互相召見對方大使，使得沙巴爭端面臨自2013年流血事件以來再次激化的危險。

作為具體政策的執(zhí)行者，官僚集團同樣影響著菲律賓的沙巴聲索立場。他們可以運用自身權限推動或架空一些較為重要的決定，從而對聲索立場的力度起到調整作用。除少數試圖利用沙巴爭端、別有用心的政客外，多數官員在沙巴問題上的態(tài)度是復雜而矛盾的：一方面，他們不希望沙巴爭端發(fā)生任何實質性的激化，例如在2013年武裝分子入侵沙巴事件中，菲律賓外交部和國防部主動同馬方溝通，表明這一行為事先未經授權以及政府的反對態(tài)度(45)Karen Boncocan, DFA to Sulu ‘royal army’: Return to your homes(February 15, 2013), https://globalnation.inquirer.net/64569/dfa-to-sulu-royal-army-return-to-your-homes.；另一方面，官僚集團中的大多數也反對促成任何指向“默認”馬來西亞擁有沙巴地區(qū)主權的行為。在拉莫斯執(zhí)政時期，菲律賓外交部考慮到沙巴地區(qū)菲勞工的尷尬處境，曾有意在該地設立領事館，但被部門內法律辦公室所否決(46)Glenda M. Gloria, Sabah, Merdeka and Aquino(March 3,2013), https://www.rappler.com/voices/thought-leaders/sabah-merdeka-and-aquino.。

由此，從決定政策走向的總統(tǒng)到負責具體執(zhí)行的官僚集團，菲律賓政府在多層次因素不利于自身的情況下普遍認為應采取“休眠”主權聲索的政策。但出于擔憂政治風險、謀求個人利益、迎合民意等因素，菲律賓政府的沙巴政策在總體穩(wěn)定降級的情況下存在著一定程度的不確定性，而這很大程度上來自于某些別有用心的重要內閣成員。

(三)社會壓力

菲律賓民眾對沙巴問題的關注和意見同樣影響著政策的走向。在對待沙巴問題的態(tài)度上，社會精英的態(tài)度和一般民眾的普遍民意有所不同。由于卸任官員、大學教授等精英人士并不需要承擔外交政策帶來的政治后果，因此他們中的一部分將沙巴問題作為批判政府“軟弱”、展現自身民族主義立場的話題平臺。例如，專欄作家羅仁扎納(Lito Monico C Lorenzana)在《馬尼拉時報》(47)Lito Monico C. Lorenzana, Ramifications of WPS and Sabah(October 21,2020), https://www.manilatimes.net/2020/10/21/opinion/columnists/ramifications-of-wps-and-sabah/783286/.和遠東大學法學院院長斯塔·瑪麗亞(Mel Sta. Maria)在新聞網站Rappler的評論文章(48)MEL STA MARIA, Sabah and the West Philippine Sea are ours(September 4,2020), https://www.rappler.com/voices/thought-leaders/opinion-just-saying-sabah-west-philippine-sea-are-ours.就將南沙島礁主權爭端與沙巴爭端相提并論，試圖以此刺激民眾對沙巴爭端的民族主義情緒。

但民眾的注意力并不在此，他們對沙巴問題的關注來源于勞工收入和對恐怖襲擊的擔憂。根據菲著名民意調查機構“社會氣象站”(SWS)在2002年12月所做的調查，45%的受訪者對于當時菲勞工被驅逐出沙巴的新聞有所關注(49)Social Weather Stations , SWS 4th Quarter 2002 Survey: GMA’s Rating Slips to +6, Amid Anxiety about Terrorism And War(December 16,2002), https://www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20160104180923.。由于普通民眾在局勢激化時同時承受著馬來西亞反制措施和安全局勢惡化帶來的沖擊，因此他們在沙巴議題上更加關心經濟、安全議題而非主權歸屬。2013年，當部分民族主義精英在社交網絡和主流媒體上抨擊政府在流血事件中面對馬來西亞表現“軟弱”時，民意調查卻顯示政府應對蘇祿蘇丹家族武裝分子的舉措提高了民眾對政府打擊恐怖主義的信心(50)Social Weather Stations , First Quarter 2013 Social Weather Survey: Net satisfaction with National Administration at “very good” +53(June 11,2013), https://www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20151217091642.。

各階層在沙巴爭端中的核心關注點各不相同，但按照具體影響可將其分為降級和升級兩類(見表1)。從表1可以看出，民眾對自身利益的關注通過民意和選舉政治等方式傳導至總統(tǒng)，兩者的核心關注點十分接近。而社會精英和政府官僚盡管有一定的輿論影響力與政策權限，但難以改變既成事實，菲馬兩國緊密的經濟、安全聯(lián)系限制了他們炒作沙巴議題的空間。

表1 菲律賓各階層在沙巴爭端中的核心關注點及其影響

五、結 語

本文梳理了1962年沙巴問題出現至今，菲律賓歷屆政府的聲索立場變化及其發(fā)展總體趨勢。通過運用層次分析法進行研究，本文認為，“降級”處理是菲律賓政府在各層次條件不利于自身背景下做出的長期選擇。盡管間有反復，但究其原因，均源于菲國內部分個人或勢力獲得政治資本的需要，這些激化局勢的行為缺乏在較長時間內持續(xù)甚至扭轉“降級”政策的能力和條件。馬來西亞充分利用了經濟優(yōu)勢和跨界伊斯蘭教群體兩大杠桿，使菲律賓的主權聲索危及自身安全和發(fā)展，迫使其態(tài)度軟化。

相比沙巴爭端，南沙島礁主權爭端更為復雜，中國需要面對的不僅是菲律賓，也包括南海周邊其他聲索方以及美國等域外國家的插手。南海爭端固然有其不可比性，但沙巴爭端的緩和至少對前者有兩點啟示：一是菲律賓政府對主權或實際控制權是能夠做出實質性讓步的。在國內安全和經濟發(fā)展受到切實威脅的情況下，主權爭端可以得到控制和降級。二是菲律賓聲索主權的各類證據存在漏洞，在沙巴問題上突出體現為對歷史性證據和法律性證據的雙重態(tài)度(51)Bunn Nagara, Why the Philippines has no justifiable claim to Sabah and never had(November 1,2020), https://www.scmp.com/week-asia/opinion/article/3107859/why-philippines-has-no-justifiable-claim-sabah-and-never-had.。由于國際法原則和司法實踐均不利于自身，菲律賓在聲索過程中反復強調蘇祿蘇丹國1878年前的主權所有歷史和政府對聲索的承繼地位。這與其在南海島礁主權爭端中主張“歷史服從于法律”(History yields to law)(52)DFA, STATEMENT: DFA DEPLORES CHINESE EMBASSY RESPONSE TO SECRETARY OF DEFENSE’S STATEMENT(April 5,2021), https://dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/28811-dfa-deplores-chinese-embassy-response-to-secretary-of-defense-s-statement.的立場形成了鮮明對比。

因此，通過充分利用有利于降級的因素，如經濟優(yōu)勢、既成事實等，有望推動中菲之間的南沙島礁爭端逐步可控化，或至少不對兩國關系造成重大損害。要做到這一點，就必須在更深理解菲律賓主權爭端邏輯與政策的基礎上，進一步完善有關政策，通過有效使用日益多樣化的政策工具，推動南海問題向著爭端穩(wěn)控與和平解決的方向發(fā)展。