基于機(jī)制設(shè)計(jì)理論的黨外公職人員監(jiān)督研究

杜治洲，李 帥

（燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

長期以來，黨外公職人員角色的特殊性導(dǎo)致對(duì)其監(jiān)督處于“寬松軟”的狀態(tài)，這種現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了黨和國家監(jiān)督體系現(xiàn)代化乃至國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程。基于機(jī)制設(shè)計(jì)理論，從信息效率和激勵(lì)相容的視角出發(fā)，研究對(duì)黨外公職人員監(jiān)督不力的原因并提出針對(duì)性的對(duì)策，具有十分重要的理論創(chuàng)新價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

黨外公職人員，是指行使公共權(quán)力但不具備中國共產(chǎn)黨黨員身份的公職人員，主要包括各民主黨派、工商聯(lián)、宗教界、無黨派代表人士和其他未加入中國共產(chǎn)黨的公職人員。由于黨外公職人員政治身份的特殊性，對(duì)其監(jiān)督力度遠(yuǎn)不如黨內(nèi)干部。隨著反腐敗斗爭取得壓倒性勝利和監(jiān)察全覆蓋的深入推進(jìn)，黨外公職人員監(jiān)督的重要性日漸凸顯，亟待構(gòu)建和完善黨外公職人員監(jiān)督體系。然而，學(xué)術(shù)界對(duì)該問題的研究尚處于探索階段，更缺少借助權(quán)威理論分析黨外公職人員監(jiān)督的研究成果。

（一）關(guān)于黨外公職人員監(jiān)督的研究

1.從中國共產(chǎn)黨同各民主黨派合作的視角分析黨外公職人員監(jiān)督

在“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”“十六字”方針的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、無黨派人士團(tuán)結(jié)合作。方針中的“互相”兩個(gè)字表明監(jiān)督應(yīng)該是雙向的，且不能厚此薄彼。然而，以往的理論和實(shí)踐更多強(qiáng)調(diào)的是各民主黨派和無黨派代表人士對(duì)中國共產(chǎn)黨的干部的監(jiān)督，這既是對(duì)黨外公職人員不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，也是造成部分黨外公職人員放棄自律的原因。周慧超指出黨外干部也是黨培養(yǎng)的干部，且黨外干部在全國干部數(shù)量中的占比并不低，他們也應(yīng)自覺接受紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、群眾和媒體以及黨派內(nèi)部的監(jiān)督，而且要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)政黨對(duì)黨外干部的監(jiān)督［1］。李家瑞對(duì)新時(shí)代廣東省黨外代表人士監(jiān)督問題進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，廣東省黨外代表人士具有規(guī)模大、分布廣、內(nèi)部監(jiān)督乏力的特點(diǎn)，現(xiàn)有黨外人士監(jiān)督體系存在監(jiān)督意識(shí)不清晰、監(jiān)督主體不明確、監(jiān)督約束不充分、監(jiān)督手段不豐富等問題。加強(qiáng)新時(shí)代黨外代表人士的監(jiān)督，必須完善執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)制［2］。還有學(xué)者提出，要嚴(yán)格把控黨外干部的選拔和任用兩個(gè)關(guān)口，堅(jiān)守政治標(biāo)準(zhǔn)、拓寬人才視野、實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，完善黨外干部考評(píng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制［3］。

可見，學(xué)者們一致認(rèn)同加強(qiáng)黨外公職人員監(jiān)督的重要意義，并就領(lǐng)導(dǎo)主體達(dá)成了共識(shí)，認(rèn)為加強(qiáng)黨外公職人員監(jiān)督，離不開中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，加強(qiáng)黨外公職人員的監(jiān)督和完善黨外公職人員隊(duì)伍建設(shè)，是該制度能夠長期保持優(yōu)越性的重要保障。

2.從參政黨自身建設(shè)的視角分析黨外公職人員監(jiān)督

對(duì)參政黨公職人員進(jìn)行監(jiān)督，是參政黨自身建設(shè)的重要內(nèi)容。鄭憲認(rèn)為，一切有權(quán)力的人都有可能濫用權(quán)力，參政黨同樣面臨公共權(quán)力腐敗的考驗(yàn)，建設(shè)參政黨黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)政黨現(xiàn)代化的必然要求，也是能夠?qū)崿F(xiàn)各民主黨派自己監(jiān)督自己的保障［4］。周淑真認(rèn)為參政黨建設(shè)是新型政黨制度建設(shè)的實(shí)踐要求，各民主黨派在完成其參政議政、民主監(jiān)督等任務(wù)的同時(shí)，應(yīng)提高自身能力水平，健全內(nèi)部監(jiān)督等制度措施，與執(zhí)政黨的能力相適應(yīng)。實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與參政黨的相互監(jiān)督［5］。王亞蓉認(rèn)為，黨外干部隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，秉持任人唯賢的標(biāo)準(zhǔn)和開放的心態(tài)，不斷開拓和完善人才選拔、干部培養(yǎng)、動(dòng)態(tài)管理、任用和激勵(lì)等各種機(jī)制［6］。各種機(jī)制的完善有利于加強(qiáng)對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督。唐華生主張完善參政黨黨內(nèi)監(jiān)督和違紀(jì)處分制度，從而規(guī)范各民主黨派成員依法依規(guī)行使權(quán)力的行為，治理黨外公職人員的腐敗行為［7］。民革中央監(jiān)督委員會(huì)委員里贊指出，部分基層組織中的民革黨員既缺乏外部監(jiān)督，又缺乏內(nèi)部監(jiān)督，應(yīng)完善黨派內(nèi)監(jiān)督制度和細(xì)則，加強(qiáng)基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，充分發(fā)揮自己監(jiān)督自己的職能［8］。

由于各民主黨派在實(shí)踐上沒有科學(xué)系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督方法，各黨派內(nèi)公職人員難以形成較強(qiáng)的自律性，加強(qiáng)對(duì)各民主黨派公職人員的監(jiān)督，有利于推動(dòng)參政黨自身建設(shè)。

3.從監(jiān)察全覆蓋的視角闡述黨外公職人員監(jiān)督

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出，“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”［9］。監(jiān)察全覆蓋將行使公共權(quán)力的黨外人員納入監(jiān)察范圍。余哲西指出，在國家監(jiān)察改革前，對(duì)黨外公職人員的日常監(jiān)督較為薄弱，由于非黨員公職人員不在行政監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象范圍內(nèi)，他們?cè)谛惺构珯?quán)力過程中出現(xiàn)違法違規(guī)情況時(shí)，不能得到及時(shí)制止，只能在事后進(jìn)行處理［10］。十三屆全國人大一次會(huì)議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“監(jiān)察法”），其第十五條明確規(guī)定把民主黨派機(jī)關(guān)和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員納入監(jiān)察范圍，這使對(duì)黨外公職人員監(jiān)督的工作有法可依、有規(guī)可循。張師平和宮捷認(rèn)為監(jiān)察法的頒布可以推動(dòng)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的完善以及改善原有監(jiān)督范圍模糊的情況，但目前其內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)與國家監(jiān)察體制改革的要求還存在一定差距，在實(shí)際情況中實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一是仍需探討的問題［11］。

監(jiān)察體制改革對(duì)包括黨外公職人員在內(nèi)的所有行使公權(quán)力的公職人員都起到了強(qiáng)化震懾的作用。對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督監(jiān)察全覆蓋實(shí)現(xiàn)了執(zhí)政黨監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機(jī)結(jié)合，也促進(jìn)了各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機(jī)融合。

（二）關(guān)于機(jī)制設(shè)計(jì)理論的研究

機(jī)制設(shè)計(jì)理論主要討論的問題是：對(duì)于任意的一個(gè)想要實(shí)現(xiàn)的既定目標(biāo)，無論是社會(huì)性的大目標(biāo)還是私人性的小目標(biāo)，在自由選擇、自愿交換、信息不對(duì)稱和信息不完全的分散化決策條件下，是否可以設(shè)計(jì)出一個(gè)既能滿足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者主觀上追求的個(gè)人利益，又能客觀上實(shí)現(xiàn)機(jī)制設(shè)計(jì)者或集體、社會(huì)的既定目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，以及如何設(shè)計(jì)這個(gè)機(jī)制。與此同時(shí)，該機(jī)制是否具有較小的信息成本，即機(jī)制的設(shè)計(jì)是否符合信息效率標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)相容標(biāo)準(zhǔn)。提升信息效率就是盡可能降低信息獲取和傳遞的成本，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容就是實(shí)現(xiàn)參與者個(gè)人利益與集體、社會(huì)利益相協(xié)調(diào)。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的研究源自20 世紀(jì)30 年代市場社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)機(jī)制可行性的探討，機(jī)制的信息效率和激勵(lì)相容成為評(píng)判一個(gè)機(jī)制設(shè)計(jì)得好壞的基本標(biāo)準(zhǔn)［12］。機(jī)制設(shè)計(jì)理論由經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫維茨開創(chuàng)，最初用來研究各種經(jīng)濟(jì)問題。隨著機(jī)制設(shè)計(jì)理論被廣泛地運(yùn)用，政府管制、稅收、公共物品的提供等領(lǐng)域也開始使用該理論進(jìn)行規(guī)章的制定和制度的設(shè)計(jì)。有學(xué)者從社會(huì)互動(dòng)的視角分析機(jī)制設(shè)計(jì)理論的內(nèi)涵，認(rèn)為機(jī)制設(shè)計(jì)理論是將理性選擇、博弈論和社會(huì)選擇理論中關(guān)于人類行動(dòng)的預(yù)設(shè)和立場融為一爐，通過考察社會(huì)互動(dòng)過程中個(gè)人理性與集體、社會(huì)理性的基本特點(diǎn)，借助理論預(yù)設(shè)和分析工具，分析機(jī)制和社會(huì)制度對(duì)人類互動(dòng)的影響，從而設(shè)計(jì)出可以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與集體和社會(huì)利益相協(xié)調(diào)的機(jī)制和社會(huì)制度，既能實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)，又能達(dá)到既定目標(biāo)［13］。

機(jī)制設(shè)計(jì)理論探討的是實(shí)現(xiàn)個(gè)人、集體和社會(huì)利益的和諧發(fā)展，為社會(huì)制度的設(shè)計(jì)提供了重要的理論視角。該理論在精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督、政治巡察制度建設(shè)等研究領(lǐng)域已得到運(yùn)用，但是至今尚沒有運(yùn)用該理論分析黨外公職人員監(jiān)督的研究成果。

二、機(jī)制設(shè)計(jì)理論對(duì)黨外公職人員監(jiān)督的解釋

赫維茨在1972 年發(fā)表的論文《論信息分散化決策》指出，信息有效性和激勵(lì)相容性是判斷一個(gè)機(jī)制或制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)［14］。機(jī)制設(shè)計(jì)理論可以解釋監(jiān)督中的難題和提高監(jiān)督的效果。在對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督過程中存在兩個(gè)核心問題：一是信息效率問題，即機(jī)制的設(shè)計(jì)需要較少的黨外公職人員的信息或監(jiān)督信息獲取和傳遞的成本；二是激勵(lì)相容問題，即在所設(shè)計(jì)的機(jī)制下，黨外公職人員在追求個(gè)人利益的同時(shí)，可以達(dá)到設(shè)計(jì)者的既定目標(biāo)。

（一）黨外公職人員監(jiān)督中的信息效率

本文中的信息是指對(duì)黨外公職人員進(jìn)行監(jiān)督的信息，包含黨外公職人員的工作信息和生活信息。信息效率要求設(shè)計(jì)的機(jī)制用相對(duì)較低的監(jiān)督成本來獲取較多的真實(shí)有效的監(jiān)督信息。在對(duì)黨外公職人員進(jìn)行監(jiān)督的過程中，無論是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，還是同級(jí)間的互相監(jiān)督，都會(huì)涉及監(jiān)督信息的交換和傳輸，其過程中信息質(zhì)量、信息成本等因素都會(huì)影響監(jiān)督的效率。如果監(jiān)督信息滯后，監(jiān)督者就難以對(duì)黨外公職人員濫用公共權(quán)力的問題做出及時(shí)的回應(yīng)；若監(jiān)督信息模糊不清，監(jiān)督者就可能做出錯(cuò)誤的判斷而造成不良的監(jiān)督效果。換句話說，監(jiān)督信息質(zhì)量差，不僅達(dá)不到理想的監(jiān)督成效，還會(huì)間接提高監(jiān)督成本。

一方面，增加信息透明度是加強(qiáng)黨外公職人員監(jiān)督的必然要求。監(jiān)督信息的獲取和傳輸是黨外公職人員監(jiān)督過程中的必要環(huán)節(jié)，增加信息透明度，可以減少信息重復(fù)獲取或是信息傳遞受阻而造成的不必要成本。由于信息成本源于黨外公職人員私人信息的獲取與傳輸，而黨外公職人員的監(jiān)督信息量龐大，很難做到對(duì)每一位人員的監(jiān)督信息都完全掌握。因此，在信息不完全的狀況下，增加監(jiān)督信息的透明度、公開性能夠提高信息效率。

另一方面，解決信息不對(duì)稱問題是加強(qiáng)黨外公職人員監(jiān)督的必經(jīng)之途。信息不對(duì)稱源于兩個(gè)方面：一是監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱，上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與下級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)所掌握的監(jiān)督信息往往是不同的；二是監(jiān)察人員與群眾、媒體之間的信息不對(duì)稱，作為監(jiān)督者，他們對(duì)黨外公職人員的基本信息了解程度是不一致的，這使得社會(huì)各方人員難以參與監(jiān)督工作。信息不對(duì)稱易導(dǎo)致黨外公職人員存在僥幸心理，他們?yōu)楸O(jiān)察人員提供虛假的信息，造成監(jiān)督難度加大。因此，消除信息不對(duì)稱現(xiàn)象是黨外公職人員監(jiān)督工作的重中之重。要提高信息利用效率，可以通過擴(kuò)大信息獲取的渠道、加強(qiáng)信息公開以及提高信息化技術(shù)等方法，實(shí)現(xiàn)信息共享機(jī)制［15］。建立黨外公職人員監(jiān)督信息共享機(jī)制是解決信息不對(duì)稱問題的有效手段。

（二）黨外公職人員監(jiān)督中的激勵(lì)相容

激勵(lì)相容要求在制定的機(jī)制下，即使每位參與者都要追求個(gè)人目標(biāo)，其客觀效果也能夠滿足機(jī)制設(shè)計(jì)者實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的需求。由于每個(gè)人都會(huì)對(duì)所要做的事進(jìn)行利益與代價(jià)的衡量，在自利的驅(qū)動(dòng)下，參與者將做出合理的選擇：若是獲得的利益大于付出的代價(jià)，就做這件事，或想要把事情做好；否則就不做，或不想把這件事做好［12］。

設(shè)計(jì)一套使黨外公職人員和監(jiān)督者目標(biāo)一致的激勵(lì)機(jī)制，就能達(dá)到理想的監(jiān)督效果。若設(shè)計(jì)的監(jiān)督機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，就會(huì)有人為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益而說謊，損害集體或社會(huì)利益。在黨外公職人員的監(jiān)督工作中，激勵(lì)相容原則不僅要考慮監(jiān)察人員與被監(jiān)督者（黨外公職人員），還要考慮群眾和媒體。監(jiān)察人員、群眾和媒體作為監(jiān)督者，他們的目標(biāo)是既定的社會(huì)目標(biāo)，即黨外公職人員具有嚴(yán)守紀(jì)律、依法行政、清正廉潔等品質(zhì)和為人民服務(wù)的工作態(tài)度?；诩?lì)相容標(biāo)準(zhǔn)，黨外公職人員在主觀上追求其個(gè)人利益的同時(shí)，客觀上也能夠保證自身積極的工作態(tài)度和高尚的品質(zhì)。而群眾和媒體參與黨外公職人員監(jiān)督時(shí)，同樣會(huì)將自己需要付出的代價(jià)與獲得的利益進(jìn)行比較。對(duì)黨外公職人員的腐敗行為進(jìn)行檢舉揭發(fā)，可能會(huì)獲得物質(zhì)性的獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)人身安全可能會(huì)受到威脅。因此，在機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，就要保證參與者的人身安全，給予他們檢舉揭發(fā)的便利渠道和披露報(bào)道的權(quán)利。

激勵(lì)相容機(jī)制可以驅(qū)動(dòng)黨外公職人員依法行政并做出高質(zhì)量的工作，激勵(lì)群眾和媒體監(jiān)督黨外公職人員的工作，從而使監(jiān)督工作有效且高效進(jìn)行。例如對(duì)黨外公職人員設(shè)計(jì)獎(jiǎng)懲制度，便可以激勵(lì)他們?cè)谥饔^上追求個(gè)人利益最大化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的既定目標(biāo)；對(duì)監(jiān)督者設(shè)計(jì)監(jiān)督問責(zé)制度，便可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督者利益與社會(huì)利益的一致。2021年2月，民建中央率先通過《中國民主建國會(huì)紀(jì)律處分辦法（試行）》文件，3月份，農(nóng)工黨中央、致公黨中央和民革中央等各民主黨派中央相繼下發(fā)了其黨派的紀(jì)律處分辦法（試行）文件，完善了對(duì)其黨派內(nèi)部的監(jiān)督和相關(guān)處分制度。文件明確規(guī)定對(duì)貪污賄賂、利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響為本人或者他人謀取私利等行為給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。該處分制度能夠使大多數(shù)黨派內(nèi)公職人員摒棄為了追求個(gè)人利益而損害社會(huì)利益的僥幸心理，這是監(jiān)督工作中激勵(lì)相容原則的體現(xiàn)。

“設(shè)計(jì)那些信息效率高同時(shí)又對(duì)各主體都具有激勵(lì)的機(jī)制。這當(dāng)然是可能的，而不是高不可及的。”［16］設(shè)計(jì)同時(shí)滿足信息效率和激勵(lì)相容這兩個(gè)原則的監(jiān)督機(jī)制，可以以較低監(jiān)督成本實(shí)現(xiàn)黨外公職人員利益、集體利益和社會(huì)利益的協(xié)調(diào)共振。

三、黨外公職人員監(jiān)督中存在的問題及機(jī)制設(shè)計(jì)

黨的十八大以來，隨著國家監(jiān)督體系的不斷完善，對(duì)黨外公職人員進(jìn)行監(jiān)督的問題受到越來越多的重視，《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》等一系列法律法規(guī)的出臺(tái)，消除了對(duì)黨外公職人員進(jìn)行監(jiān)督的部分盲區(qū)。然而，黨外公職人員監(jiān)督仍處于探索階段，還存在許多尚未解決的問題。筆者將從機(jī)制設(shè)計(jì)理論出發(fā)，分析黨外公職人員監(jiān)督薄弱的原因，為有針對(duì)性地完善黨外公職人員監(jiān)督機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

（一）黨外公職人員監(jiān)督存在的問題

1.監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象對(duì)監(jiān)督的態(tài)度存在誤區(qū)

一方面，黨內(nèi)公職人員對(duì)監(jiān)督黨外公職人員心存顧慮。“互相監(jiān)督”是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、無黨派人士合作的基本方針的重要內(nèi)容，其內(nèi)涵是指：黨的干部應(yīng)該監(jiān)督黨外干部，同時(shí)黨外干部也應(yīng)該監(jiān)督黨的干部。目前，黨內(nèi)公職人員接受黨外監(jiān)督已成社會(huì)共識(shí)，但是對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督尚存在一些誤區(qū)。一部分黨內(nèi)公職人員擔(dān)心被人指責(zé)不團(tuán)結(jié)黨外公職人員，擔(dān)心搞不好黨內(nèi)黨外關(guān)系而不敢或不愿監(jiān)督黨外公職人員。這其實(shí)是極端錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。加強(qiáng)對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督，不僅是執(zhí)政黨正確處理與民主黨派關(guān)系的基本要求，也是對(duì)黨外公職人員的關(guān)心和愛護(hù)。相反，對(duì)黨外公職人員疏于監(jiān)督，則是對(duì)他們的不負(fù)責(zé)任。

另一方面，一些黨外公職人員把自己排除在監(jiān)督對(duì)象之外。身份的特殊性讓部分黨外公職人員錯(cuò)誤地認(rèn)為自己不是共產(chǎn)黨員就可以免予黨紀(jì)約束。例如，一些農(nóng)村的非黨員村委會(huì)委員認(rèn)為自己在黨外，誤認(rèn)為村黨支部無權(quán)對(duì)村委會(huì)的工作進(jìn)行干涉，完全忽視村黨支部的存在，導(dǎo)致部分村黨支部變成擺設(shè)，基層黨組織弱化。還有一些黨外公職人員誤認(rèn)為自己不受黨紀(jì)約束，出了事組織上也會(huì)網(wǎng)開一面。這種錯(cuò)誤的意識(shí)使他們形成了無拘無束的行為習(xí)慣，不接受組織和群眾的監(jiān)督，從而走上違法犯罪的道路。事實(shí)證明，在紀(jì)律和法律面前，黨外公職人員沒有“例外”，“黨外身份”不是護(hù)身符，黨外公職人員也沒有法外的絕對(duì)權(quán)力，必須將手中的權(quán)力用來為人民服務(wù)，并自覺接受人民的監(jiān)督。

2.針對(duì)黨外公職人員的內(nèi)部監(jiān)督缺乏組織力

民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督，是指各民主黨派的監(jiān)督委員會(huì)，在各自的內(nèi)部監(jiān)督條例的指導(dǎo)下，對(duì)從中央到地方的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及擔(dān)任公職的所有成員實(shí)施的監(jiān)督。當(dāng)前，各民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督已取得一定的成效，但從整體上看，民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督仍缺乏必要的組織力，尚未建立起完整的監(jiān)督體系。

一方面，民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，基礎(chǔ)不牢。當(dāng)前，民主黨派的監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要設(shè)置在中上層，各黨派中央和省級(jí)組織已經(jīng)成立了監(jiān)督委員會(huì)，基層組織沒有成立監(jiān)督委員會(huì)。然而位于中高層的民主黨派干部和成員較少，大量的民主黨派干部和成員集中在基層，民主黨派的主體處于監(jiān)督的盲區(qū)。由此可見，各民主黨派人員結(jié)構(gòu)呈“金字塔”分布，但監(jiān)督結(jié)構(gòu)呈“倒金字塔”分布，這就導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)與監(jiān)督對(duì)象極度不匹配。不僅如此，已經(jīng)建立的監(jiān)督委員會(huì)也沒有統(tǒng)一的規(guī)范，沒有專職工作人員和專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，監(jiān)督渠道不通暢，監(jiān)督流于形式，可以說并未開展實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。

另一方面，黨外公職人員組織監(jiān)督乏力。中國共產(chǎn)黨的基層組織較為完善，黨員所在黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位通常都建立了黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)，對(duì)黨員進(jìn)行教育和監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨對(duì)黨員進(jìn)行管理和監(jiān)督體現(xiàn)出了強(qiáng)大的組織力，這是全面從嚴(yán)治黨取得重要成就的主要原因之一。不同于執(zhí)政黨，民主黨派公職人員所在單位的監(jiān)督缺乏組織推動(dòng)力。民主黨派的組織建設(shè)較為薄弱，在黨員任職的單位沒有建立相應(yīng)的基層組織。也就是說，黨外公職人員的組織關(guān)系與人事關(guān)系通常是分離的，其在任職單位通常只有人事關(guān)系但沒有組織關(guān)系，也就不存在對(duì)黨外公職人員的組織監(jiān)督，黨外公職人員缺乏黨派的紀(jì)律約束。因此，對(duì)黨外公職人員的事中監(jiān)督處于空白狀態(tài)。

3.針對(duì)黨外公職人員的外部監(jiān)督缺乏整合力

當(dāng)前，黨外公職人員的外部監(jiān)督主體主要包括四類：中國共產(chǎn)黨；監(jiān)察委員會(huì)；人民群眾；媒體。中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督，是指中國共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派、無黨派人士等黨外公職人員的政治要求，主要指黨外公職人員必須擁護(hù)黨中央的權(quán)威，必須遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，并依法行政和廉潔從政；監(jiān)察委員的監(jiān)督則是指監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)黨外公職人員這一行使公權(quán)力的群體的監(jiān)督；人民群眾與媒體對(duì)黨外公職人員的用權(quán)行為也有批評(píng)、檢舉、建議等權(quán)利。然而，這四類外部監(jiān)督主體并未實(shí)現(xiàn)有效的銜接與協(xié)調(diào)，監(jiān)督信息分散，監(jiān)督整合力差。中國共產(chǎn)黨對(duì)黨外公職人員的信息掌握并不全面，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)實(shí)施監(jiān)督但監(jiān)督力量不足，且主要是事后監(jiān)督，人民群眾和媒體能獲取一些監(jiān)督信息但監(jiān)督渠道不暢通。從總體上看，黨外公職人員的外部監(jiān)督存在力量分散、信息不共享、缺乏協(xié)同整合等問題。

4.黨外公職人員的自身特點(diǎn)導(dǎo)致對(duì)其監(jiān)督難度大

第一，部分黨外公職人員兼具強(qiáng)烈的逐利動(dòng)機(jī)和對(duì)政治安排的渴望。一方面，從事非公有制經(jīng)濟(jì)的黨外公職人員占比較大，強(qiáng)烈的逐利性使一些成員政治觀念較為淡薄。例如，截至2020 年6 月底，中國民主建國會(huì)共有會(huì)員204035人，經(jīng)濟(jì)界會(huì)員占比高達(dá)77.2%，企業(yè)界會(huì)員就占到了63%［17］。其中，非公有制經(jīng)濟(jì)人士占絕大多數(shù)，他們具有很強(qiáng)的追求經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)。另一方面，許多黨外公職人員希望成為政協(xié)委員或人大代表的訴求非常強(qiáng)烈，有些人還希望成為黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部。在強(qiáng)烈的逐利動(dòng)機(jī)和對(duì)政治安排的渴望的驅(qū)使下，他們極有可能做出投機(jī)鉆營、拉票賄選等違紀(jì)違法行為。

第二，不同領(lǐng)域或不同身份的黨外公職人員的政治訴求各不相同。民主黨派政治身份的黨外公職人員，在黨外代表人士培養(yǎng)使用上有更多訴求；無黨派代表人士多分布在高校、研究機(jī)構(gòu)等知識(shí)密集型領(lǐng)域，對(duì)加大科研投入力度和黨外知識(shí)分子的政治話語權(quán)有更多訴求；少數(shù)民族代表人士對(duì)黨的富民政策向民族地區(qū)傾斜和加大少數(shù)民族干部培養(yǎng)選拔力度有更多訴求；在宗教界代表人士中則對(duì)加大宗教界代表人士安排力度有更多訴求。政治訴求的差異，導(dǎo)致對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督工作錯(cuò)綜復(fù)雜，難度增大。

第三，對(duì)宗教和村委會(huì)等一些特殊領(lǐng)域的黨外公職人員監(jiān)督更具挑戰(zhàn)性。像其他有權(quán)力存在的領(lǐng)域一樣，宗教界也存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)。我國中部某省就曾發(fā)生過宗教界公職人員貪污挪用善款的腐敗案件。一些宗教活動(dòng)場所僅門票收入就是一個(gè)不菲的數(shù)字，但它們既不是市場經(jīng)濟(jì)單位，也不屬于政府審計(jì)對(duì)象，因此市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)和審計(jì)部門都無權(quán)對(duì)其財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督。而且，宗教界涉及國內(nèi)國外非常復(fù)雜的因素，極為敏感，因此一些宗教管理部門和宗教管理干部對(duì)監(jiān)督宗教公職人員諱莫如深。此外，一些農(nóng)村的村委會(huì)主任或班子成員為黨外公職人員，班子內(nèi)部缺乏監(jiān)督，廣大村民不敢監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難監(jiān)督。于是，村委會(huì)黨外公職人員處于無人監(jiān)督的“盲區(qū)”，對(duì)基層自治和鄉(xiāng)村振興形成了巨大的威脅和挑戰(zhàn)。

（二）對(duì)黨外公職人員監(jiān)督存在問題的機(jī)制設(shè)計(jì)

對(duì)黨外公職人員監(jiān)督薄弱，從根本上講是監(jiān)督機(jī)制出了問題，是信息不對(duì)稱和激勵(lì)不相容所致，因此必須堅(jiān)持提高信息效率和建立激勵(lì)相容的監(jiān)督機(jī)制的應(yīng)對(duì)思路（見圖1）。

圖1 黨外公職人員監(jiān)督存在的問題與應(yīng)對(duì)思路

1.監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象之間存在信息不對(duì)稱

從外部監(jiān)督來看，黨外公職人員長期處于“寬松軟”的監(jiān)督環(huán)境，監(jiān)督信息很難獲取。一方面，參政黨在與執(zhí)政黨的相互關(guān)系中，更多是在監(jiān)督執(zhí)政黨，而較少接受執(zhí)政黨的監(jiān)督，執(zhí)政黨對(duì)黨外公職人員的相關(guān)信息掌握較少，也就無從實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。在國家監(jiān)察體制改革以前，黨外公職人員是國家監(jiān)督體系中的盲點(diǎn)。國家監(jiān)察體制改革實(shí)施以后，黨外公職人員理論上是監(jiān)察對(duì)象，但在實(shí)踐中對(duì)黨外公職人員提供的監(jiān)督信息非常少，仍存在監(jiān)督不到位的情況。另一方面，民眾和媒體對(duì)黨外公職人員行使公權(quán)力的信息掌握非常少，尤其對(duì)宗教界等特殊領(lǐng)域黨外公職人員信息的了解非常有限，存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。

從內(nèi)部監(jiān)督來看，監(jiān)督信息不公開、不共享。民主黨派沒有在公職人員的任職單位設(shè)立基層組織，并且沒有建立與公職人員所在單位定期交換信息的溝通機(jī)制，因此對(duì)民主黨派成員的工作、生活等各方面的信息不了解。這樣一來，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督也無法取得良好的效果。

2.監(jiān)督機(jī)制激勵(lì)不相容

除了信息效率低下，激勵(lì)不相容也是對(duì)黨外公職人員監(jiān)督中存在的另一個(gè)突出問題。現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制既沒有實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體的激勵(lì)相容，也沒有實(shí)現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象的激勵(lì)相容。

從監(jiān)督主體來看，現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制無法讓監(jiān)督主體在監(jiān)督黨外公職人員的同時(shí)，也滿足其個(gè)人利益的追求。例如，部分中共黨員可能因懷有被指責(zé)不團(tuán)結(jié)的顧慮而對(duì)黨外公職人員的不良作風(fēng)和腐敗行為置若罔聞，原因就在于監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)中缺少對(duì)監(jiān)督責(zé)任的要求以及對(duì)監(jiān)督行為的激勵(lì)。民眾可能因害怕被打擊報(bào)復(fù)而對(duì)黨外公職人員違紀(jì)違法行為視而不見，因?yàn)楝F(xiàn)行的舉報(bào)人保護(hù)制度并不能讓民眾在人身、財(cái)產(chǎn)安全得到充分保護(hù)的前提下大膽地舉報(bào)腐敗，更談不上對(duì)舉報(bào)行為的獎(jiǎng)勵(lì)。

從監(jiān)督對(duì)象來看，現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制及其運(yùn)行過程不能做到對(duì)黨外公職人員獎(jiǎng)罰分明，無法實(shí)現(xiàn)有效的激勵(lì)與約束。例如，盡管越來越多的民主黨派建立了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，但是一些成員不交黨費(fèi)等違反章程的行為，并沒有受到追究，這無疑是對(duì)違規(guī)行為的不合理的正激勵(lì)，反而對(duì)遵紀(jì)守法的黨外公職人員形成了負(fù)激勵(lì)。一些黨外公職人員隱蔽的違法行為甚至犯罪行為，一次又一次地逃過了監(jiān)督和查處，甚至帶病提拔，這會(huì)極大地刺激黨外公職人員的腐敗動(dòng)機(jī)，讓他們?cè)谶`法犯罪的道路上越走越遠(yuǎn)。類似情形的發(fā)生，源于不嚴(yán)密的懲治機(jī)制，包括低下的懲治頻率和懲治力度。

四、機(jī)制設(shè)計(jì)理論視角下黨外公職人員監(jiān)督的機(jī)制建構(gòu)

在黨外公職人員監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)不合理的背景下，強(qiáng)化對(duì)黨外公職人員監(jiān)督，就必須從機(jī)制設(shè)計(jì)理論出發(fā)提升信息效率并建立激勵(lì)相容的有效機(jī)制。

（一）提升黨外公職人員監(jiān)督的信息效率

第一，建立民主黨派公職人員所在單位與黨派組織之間的溝通機(jī)制。民主黨派公職人員的黨派組織與其所在單位之間缺乏信息溝通，形成了監(jiān)督的空白地帶。因此，必須建立民主黨派公職人員所在單位與黨派組織之間的溝通機(jī)制，定期通報(bào)和交換民主黨派公職人員的職責(zé)履行、遵守黨紀(jì)、廉潔從政等方面的表現(xiàn)，對(duì)出現(xiàn)的違紀(jì)違法苗頭進(jìn)行商討分析，對(duì)發(fā)生的腐敗行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理，并就如何加強(qiáng)管理和監(jiān)督互相交換意見。這樣，才能消除對(duì)民主黨派公職人員的監(jiān)督盲區(qū)，才能給民主黨派公職人員以外部壓力，才能使其緊繃自律之弦，自覺遵守黨紀(jì)國法，廉潔從政。

第二，構(gòu)建黨外公職人員監(jiān)督大數(shù)據(jù)平臺(tái)。充分獲取客觀真實(shí)的監(jiān)督信息，是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的前提條件。當(dāng)前，對(duì)黨外公職人員實(shí)施監(jiān)督的各類監(jiān)督主體，要么完全不掌握任何監(jiān)督信息，要么掌握的信息支離破碎、真?zhèn)坞y辨。因此，構(gòu)建統(tǒng)一的黨外公職人員監(jiān)督大數(shù)據(jù)平臺(tái)就迫在眉睫。建議由國家監(jiān)察委員會(huì)牽頭建設(shè)統(tǒng)一的黨外公職人員監(jiān)督大數(shù)據(jù)平臺(tái)，各級(jí)黨組織和監(jiān)察委員會(huì)、各民主黨派積極參與，將所了解到的關(guān)于黨外公職人員的準(zhǔn)確信息上傳至該平臺(tái)共享。這些信息可以包括姓名、年齡、工作單位、職位、所屬黨派或無黨派、房產(chǎn)、收入、違紀(jì)違法記錄等。一方面，體制內(nèi)的監(jiān)督主體可以快速獲取黨外公職人員的全面信息，另一方面社會(huì)公眾也可以隨時(shí)查閱這些信息，展開不間斷的社會(huì)監(jiān)督。可以說，這樣的大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)際上就是一張針對(duì)黨外公職人員的立體監(jiān)督網(wǎng)。

第三，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)加大對(duì)黨外公職人員用權(quán)公開的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》以法律的形式規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督權(quán)。黨外公職人員權(quán)力行使過程的公開，應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的重要內(nèi)容。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)必須把用權(quán)公開狀況作為黨外公職人員監(jiān)督的重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行公開的監(jiān)督檢查。對(duì)黨外公職人員行使權(quán)力的流程詳細(xì)審查，對(duì)用權(quán)公開打折扣、搞應(yīng)付的責(zé)任人嚴(yán)肅追責(zé)。同時(shí)，要通過提出監(jiān)察建議的方式督促黨外公職人員所在單位推進(jìn)信息公開制度建設(shè)，積極開展數(shù)字化建設(shè)，采取“制度+科技”的手段確保黨外公職人員處理公務(wù)的規(guī)則公開、程序公開、結(jié)果公開，徹底杜絕“暗箱操作”。

（二）強(qiáng)化黨外公職人員監(jiān)督的激勵(lì)相容

第一，建立健全民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。鑒于當(dāng)前民主黨派基本上沒有設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而是與組織部門合署辦公，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，建議將內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)單列設(shè)置，從而理順組織管理和權(quán)力監(jiān)督的關(guān)系，提升監(jiān)督效果。同時(shí)，應(yīng)在縣市級(jí)地方委員會(huì)、基層委員會(huì)、總支部和支部組織設(shè)立監(jiān)督委員，使監(jiān)督任務(wù)在支部落地，填補(bǔ)監(jiān)督空白。此外，必須加強(qiáng)對(duì)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督工作的督查，對(duì)不認(rèn)真履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)者進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。只有建立健全民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，才能提升民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)效。

第二，建立健全民主黨派黨內(nèi)巡視制度。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度的運(yùn)行，在全面從嚴(yán)治黨中發(fā)揮了重要作用，取得了良好的成效，值得民主黨派學(xué)習(xí)和借鑒。民主黨派中央和?。▍^(qū)、市）監(jiān)督委員會(huì)下設(shè)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，直接對(duì)民主黨派中央和省（區(qū)、市）委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。民主黨派中央和?。▍^(qū)、市）委會(huì)設(shè)立巡視組，履行巡視職責(zé)，向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?？紤]到民主黨派機(jī)關(guān)編制少，巡視監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員應(yīng)包括在職領(lǐng)導(dǎo)干部和退休領(lǐng)導(dǎo)干部，巡視監(jiān)督的工作機(jī)構(gòu)成員也應(yīng)包括在職機(jī)關(guān)干部和退休干部。巡視監(jiān)督不僅要通過常規(guī)巡視發(fā)現(xiàn)一般性的問題，還要通過專項(xiàng)巡視關(guān)注特殊領(lǐng)域、特殊崗位的突出問題。建立健全民主黨派黨內(nèi)巡視制度，可以大幅提升黨外公職人員腐敗問題被發(fā)現(xiàn)的概率，讓腐敗分子受到及時(shí)的懲治，形成震懾，從而營造遵紀(jì)守法、廉潔用權(quán)的良好氛圍。

第三，加強(qiáng)中共黨組織和黨員對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督。一方面，對(duì)監(jiān)督失職者進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。黨外公職人員所在單位的黨組織應(yīng)履行監(jiān)督主責(zé)，黨組織負(fù)責(zé)人是監(jiān)督黨外公職人員的第一責(zé)任人。任何單位的黨外公職人員出現(xiàn)腐敗問題，都要對(duì)黨組織負(fù)責(zé)人嚴(yán)肅問責(zé)。此外，黨的干部也有監(jiān)督黨外公職人員的義務(wù)，如果黨員干部發(fā)現(xiàn)黨外公職人員的腐敗問題而不向組織報(bào)告，也應(yīng)追究其監(jiān)督不力的責(zé)任。另一方面，對(duì)監(jiān)督有功者進(jìn)行有效激勵(lì)。對(duì)發(fā)現(xiàn)或制止黨外公職人員腐敗者，要進(jìn)行物質(zhì)或精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)有重大貢獻(xiàn)者應(yīng)從職級(jí)、職務(wù)等方面給予激勵(lì)。

第四，暢通舉報(bào)渠道并健全舉報(bào)人保護(hù)制度。在民眾監(jiān)督上，要建立激勵(lì)相容的舉報(bào)制度，使舉報(bào)行為帶來舉報(bào)者個(gè)人利益與社會(huì)利益的雙增長。一方面，要暢通舉報(bào)渠道，為民眾提供便捷的舉報(bào)方式，并鼓勵(lì)民眾舉報(bào)黨外公職人員違紀(jì)違法問題。建議協(xié)調(diào)電話、微信公眾號(hào)、官方網(wǎng)站等舉報(bào)途徑，實(shí)現(xiàn)不同平臺(tái)的自由切換，24 小時(shí)不間斷地收集舉報(bào)信息。對(duì)有重大貢獻(xiàn)的舉報(bào)人，還要給予物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，要健全舉報(bào)人保護(hù)制度。要進(jìn)一步完善舉報(bào)信息處理流程，做到嚴(yán)格為舉報(bào)人保密，為提供涉黑等重大腐敗案件線索的舉報(bào)人重置身份，解除舉報(bào)人的后顧之憂。