農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展中政府扶持的法治困境與出路

許 英

（廣東外語外貿(mào)大學 土地法制研究院，廣東 廣州 510420；肇慶學院 政法學院，廣東 肇慶 526061）

農(nóng)民合作社①是處于弱勢地位的農(nóng)民為提高自身社會經(jīng)濟地位而設立的聯(lián)合、互助和自治的組織。農(nóng)民合作社是實踐性非常強的一類主體，在被賦予“農(nóng)民專業(yè)合作社”法律主體地位之前，實踐中已存在各種形式的農(nóng)民合作組織。從實踐來看，伴隨著《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡稱《合作社法》）的頒布、修訂和實施，在法律規(guī)范和扶持政策的雙重作用下，農(nóng)民專業(yè)合作社在各地均獲得了前所未有的發(fā)展。截至2017年年底，在工商部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社達到201.7 萬家，相當于法律開始實施的2007 年年底的78 倍[1]。截至2020年11月，全國農(nóng)民合作社達到224.1萬家[2]。然而，據(jù)不完全統(tǒng)計，“空殼社”“僵尸社”“尚在運轉的合作社”分別占1/3，真正運營良好的合作社也只有10%～20%[3]。大量“空殼社”“僵尸社”的存在，說明在有專門法律予以規(guī)范并做出完善的背景下，農(nóng)民合作社的不規(guī)范發(fā)展問題不容小覷。近年，為發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營和加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，國家特別重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設和規(guī)范發(fā)展。2021 年“中央一號文件”②明確提出要“推進農(nóng)民合作社質(zhì)量提升，加大對運行規(guī)范的農(nóng)民合作社扶持力度”。我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“‘十四五’規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要”③也將培育農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體列為深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的一項重要內(nèi)容。可見，國家在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設上著重扶持運行規(guī)范的農(nóng)民合作社，對提高農(nóng)民收入和全面推進鄉(xiāng)村振興具有重要意義。在未來五年甚至相當長一個時期內(nèi)，農(nóng)民合作社的規(guī)范化依然是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設的重點。解決好“三農(nóng)”問題，是習近平總書記關于“三農(nóng)”工作論述的精髓所在。因此，國家應為農(nóng)民合作社的規(guī)范發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，在習近平法治思想的指引下，以法治的要求規(guī)范扶持農(nóng)民合作社的行為，進一步完善促進農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的法律制度。

一、農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展中政府扶持制度的功能定位

（一）政府扶持是促進農(nóng)民合作社發(fā)展的重要制度保障

農(nóng)民合作社作為一類市場主體，在市場經(jīng)濟活動中擁有自治權，不受政府的不當干預。如荷蘭農(nóng)業(yè)合作社就是在幾乎沒有政府優(yōu)惠措施支持的情況下，完全依靠自身的力量獲得不斷發(fā)展的。只要合作社的日常行為在法律范圍內(nèi)，政府一般不加以干預[4]。然而，為維護公平與效率的平衡，國家往往通過適度支持促使農(nóng)業(yè)合作社獲得更大的發(fā)展。如德國在保持合作社獨立性的同時，又實施政府支持政策如財稅支持等，目的在于既促進合作社發(fā)展又保證政府支持政策的公平有效[5]。我國農(nóng)民專業(yè)合作社多年發(fā)展的實踐已經(jīng)證明，除提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民進入市場的組織化程度，進而推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和提高農(nóng)民收入外，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社還是落實國家對農(nóng)業(yè)的支持保護政策的重要渠道。因此，農(nóng)業(yè)的“基礎性”地位和農(nóng)民的“弱勢性”特征決定了國家和地方各級政府必然支持農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。我國農(nóng)民合作社在發(fā)展中既面臨強大的市場競爭，又受到高度的“政策關懷”[6]。實際上，政府的積極促進政策對保障農(nóng)民合作社在激烈的市場競爭中立足具有重要意義，而且，為了實現(xiàn)“三農(nóng)”任務，政府也必須認真執(zhí)行相關促進措施，以讓市場這只“看不見的手”來高效配置農(nóng)村資源[7]。也就是說，政府扶持是促進農(nóng)民合作社快速發(fā)展的重要制度保障。

（二）政府扶持須遵循法治化要求，確保農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展

在我國農(nóng)民合作社的發(fā)展實踐中，早期由于缺乏專門法律的保護和規(guī)范，我國農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生的各種形式的農(nóng)民合作組織在發(fā)展質(zhì)量上參差不齊。以規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的組織和行為作為立法目的，《合作社法》的出臺和修訂，不僅明確規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)部運行規(guī)范，為農(nóng)民合作社的規(guī)范發(fā)展提供法律指引，還設立“扶持措施”專章，專門規(guī)定國家促進農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的措施以及明確各級地方政府的職責。可以說，國家和政府是農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中的重要支持力量，其支持程度直接影響到對農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員合法權益的保護力度。在規(guī)制理論上，決定相應規(guī)制政策成敗的關鍵在于，是否能夠針對每一類規(guī)制對象的特點，以適宜的干預程度對之予以規(guī)制[8]。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，政府對市場經(jīng)濟的干預必須遵循法治要求。因此，政府扶持農(nóng)民合作社也須依法實施?？茖W架構和依法實施政府扶持制度，對農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展具有重要意義。

二、農(nóng)民合作社政府扶持制度的缺陷與不足

我國《合作社法》的制定和完善以及相關配套制度的建立健全，形成農(nóng)民合作社政府扶持制度的基本構造。為建立市場主體統(tǒng)一登記管理制度，國務院于2021年7月27日公布《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱《條例》），將農(nóng)民專業(yè)合作社（聯(lián)合社）及其分支機構納入調(diào)整范圍。綜觀上述法律法規(guī)，政府扶持制度在促進農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展方面尚存不足。根據(jù)我國國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的法治要求，探尋農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的法律出路，必須正視現(xiàn)有法律規(guī)制不足，分析其制度缺陷的具體表現(xiàn)。

（一）政府扶持的農(nóng)民合作社規(guī)范屬性不明晰

如前所述，政府扶持應落在運行規(guī)范的合作社身上，促進合作社的規(guī)范發(fā)展。因此，在專門法律上應明確規(guī)范合作社的標準，即明確農(nóng)民合作社的本質(zhì)性規(guī)定。合作社立法以及相關合作社政策的制定，均須以一定的價值目標和基本原則為基礎。在《合作社法》制定前后，學界關于合作社本質(zhì)問題的爭論均較為激烈。但學界對我國農(nóng)民合作社立法應參考國際合作社原則形成了共識，對農(nóng)民合作社發(fā)展問題的共識也成為立法的核心內(nèi)容，即合作社的本質(zhì)集中體現(xiàn)為合作社原則，合作社本質(zhì)的基本點在于所有者和惠顧者同一、按交易額分配盈余和民主控制。農(nóng)民合作社法律的核心便是對于合作社本質(zhì)問題的表述和理解。然而，法律實施后，關于合作社本質(zhì)問題的爭論愈加激烈，即合作社原則應如何適應農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)和規(guī)模效應擴展方面的變化而變化。

由于我國不同地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的不平衡以及農(nóng)民創(chuàng)造性的差異，再加上各地方政府發(fā)揮推動作用的差異性，形成了多元特色的農(nóng)民合作社實踐，在專業(yè)合作社的發(fā)展呈現(xiàn)多樣性的同時，還出現(xiàn)了諸如農(nóng)村社區(qū)股份合作社、土地股份合作社、資金互助合作社等多種創(chuàng)新類型。既有研究認為，這些合作社類型偏離了《合作社法》的規(guī)定，但它們在實踐中都為農(nóng)民組織化水平和農(nóng)民收入的提高做出了貢獻[9]。對這類“不規(guī)范”合作社的認識，也成為最近幾年學界討論的重點，越來越多的學者主張變通傳統(tǒng)合作社原則，理性認識這些“不規(guī)范”合作社。如認為土地股份合作社仍符合合作制屬性，其本質(zhì)規(guī)定與國家所追求的社會公平正義與共同富裕目標是一致的[10]。

為提高農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展質(zhì)量和水平、進一步規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，修訂后的《合作社法》將立法目的首先定位為“規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的組織和行為”。然而，新法在保持原法律框架的基礎上，主要針對法律實施中存在的問題進行“小修小補”，關于農(nóng)民合作社組織屬性和特征的法律規(guī)定幾乎保持不變。實踐中那些對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有積極作用的“不規(guī)范”合作社的法律適用問題仍懸而未決，除專業(yè)合作社之外的其他農(nóng)民合作組織的有益制度也未得到相應的法律表達?？偟膩碚f，關于農(nóng)民合作社本質(zhì)性特征的規(guī)范仍顯模糊。這不僅不利于農(nóng)民合作社規(guī)范的遵循，也不利于政府扶持制度的實施。因此，明確農(nóng)民合作社的規(guī)范屬性是促進農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展首要解決的問題。

（二）政府扶持農(nóng)民合作社的監(jiān)管制度不完善

在貫徹落實“放管服”改革背景下，政府對農(nóng)民合作社進行適度和有效監(jiān)督管理，是促進農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的政府扶持制度的重要內(nèi)容。綜合修訂后的《合作社法》和新出臺的《條例》等相關規(guī)定來看，在對農(nóng)民合作社的監(jiān)督管理上，雖然現(xiàn)有法律規(guī)定調(diào)整優(yōu)化了農(nóng)民合作社登記管理制度，但是，對農(nóng)民合作社的源頭和過程監(jiān)管以及法律責任規(guī)定仍然不足。

1.設立登記制度上的源頭監(jiān)管不足

修訂后的《合作社法》增加了農(nóng)民專業(yè)合作社年報規(guī)定，要求農(nóng)民專業(yè)合作社按照《農(nóng)民專業(yè)合作社年度報告公示暫行辦法》等規(guī)定向登記機關報送年度報告，并向社會公示。該年報制度可以說是一種從事后的監(jiān)管倒逼合作社規(guī)范運行的做法[11]。然而，在源頭監(jiān)管上，現(xiàn)有立法仍未明確農(nóng)民合作社成員的強制出資義務，與合作社為社員所有的本質(zhì)性規(guī)定不相符，而且，現(xiàn)有立法未對農(nóng)民合作社開展資金互助或內(nèi)部信用合作服務做出明確規(guī)定，不能有效回應現(xiàn)實對農(nóng)民合作社提供服務的立法需求。此外，對農(nóng)民合作社成員備案事項要求不完整，虛假登記仍存監(jiān)管漏洞。

2.運營監(jiān)管上增設的歇業(yè)制度適用范圍過窄，價值有限

為降低市場主體維持成本，借鑒國際經(jīng)驗，《條例》設立歇業(yè)制度。該制度主要針對市場主體受客觀因素影響暫時無法開展經(jīng)營活動的情形，如果仍然有較強經(jīng)營意愿和能力可自主決定歇業(yè)。即農(nóng)民合作社在主體資格登記后，因自然災害、公共衛(wèi)生事件等原因造成經(jīng)營困難的，可自主決定在不超過3年的期限內(nèi)歇業(yè)。歇業(yè)制度實際上是對市場主體在運營監(jiān)管上的一項制度安排，以歇業(yè)重整代替直接退出市場。但該制度設計系統(tǒng)性不足，未能回應現(xiàn)實中存在的各種“休眠”主體類型的立法需求。由于歇業(yè)制度適用范圍過窄，其制度價值未得到充分發(fā)揮。

3.強制退出制度的系統(tǒng)性規(guī)范不足

針對實踐中出現(xiàn)的雖設立了農(nóng)民專業(yè)合作社但長期不開展經(jīng)營活動，最終演變成“空殼社”“掛牌社”等不規(guī)范合作社問題，修訂后的《合作社法》增加了對未從事經(jīng)營活動的不規(guī)范合作社的行政處罰規(guī)定，即吊銷其營業(yè)執(zhí)照。此外，法律針對情節(jié)嚴重的虛假登記情形，也給予撤銷登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰。強制退出市場，是政府對農(nóng)民合作社行使監(jiān)督管理權的結果?，F(xiàn)有立法對農(nóng)民合作社強制退出的適用情形和程序規(guī)定不足，不利于對農(nóng)民合作社實施有效的監(jiān)督管理。

現(xiàn)有立法在農(nóng)民合作社設立和退出規(guī)定上的不足，導致對享受政策扶持的農(nóng)民合作社的系統(tǒng)監(jiān)管不力，部分合作社成立后或異化為公司企業(yè)等模式，或逐漸成為“僵尸社”?？梢哉f，政府未建立對合作社的體系化考核標準，再加上政府扶持政策偏差，恰是合作社發(fā)展過程中大量“空殼社”“異化社”產(chǎn)生的癥結所在[12]。與此同時，政府對農(nóng)民合作社的監(jiān)管質(zhì)效，是影響政府扶持制度功能有效發(fā)揮的重要因素。

（三）政府執(zhí)行農(nóng)民合作社扶持措施的監(jiān)督機制不健全

我國農(nóng)民專業(yè)合作社自產(chǎn)生發(fā)展至今，由于各方面原因，一直存在內(nèi)部運行機制不規(guī)范的問題，而這與合作社乃“舶來品”以及政府的推動具有很大關聯(lián)。從歷史的角度來看，合作社于20世紀初從西方市場經(jīng)濟國家移植進入中國鄉(xiāng)村社會，以挽救其經(jīng)濟危機，之后作為政府“國策”而被強制推行。最終產(chǎn)生的后果是，這一在西方社會中僅具有經(jīng)濟功能而與政府無涉的合作社制度，在中國則被賦予具有政治、經(jīng)濟和社會多重功能的“政府行為”[13]。也就是說，合作社引入中國而發(fā)生的變異與不規(guī)范發(fā)展具有深刻的歷史根源。其中，政府的因素是關鍵。政府大力扶持農(nóng)民合作社是必要的，由于對政府執(zhí)行扶持制度監(jiān)督不力，農(nóng)民合作社發(fā)展中出現(xiàn)諸多不規(guī)范問題。

實踐中，政府通常把合作社作為承擔農(nóng)業(yè)政策的主要載體，為了完成某一農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目，地方政府往往大力宣傳并鼓動成立農(nóng)民專業(yè)合作社，不少假合作社、空殼合作社就是在如此情形下成立的[14]。由于政府扶持政策具有很強的傾斜性，為了獲得政府扶持，一些合作社在成立之初便與合作社宗旨背道而馳，往往選擇依附地方政府或有關部門，而非通過成員聯(lián)合以合作社組織形式獨立面對市場。在農(nóng)民專業(yè)合作社的不斷發(fā)展中，受政府功利主義行為和政績考核的影響，政府對農(nóng)民專業(yè)合作社的推動一直強調(diào)“先發(fā)展，再規(guī)范”，導致政策優(yōu)惠資源存在錯配、濫配的現(xiàn)象。正如有論者所言，中國農(nóng)民合作社是否規(guī)范的問題，除合作社本身的制度規(guī)范外，政府對合作社激勵機制的偏差也是重要一環(huán)[15]。如此一來，在扶持政策的推動下，農(nóng)民專業(yè)合作社在數(shù)量上不斷增長，但也誘導了很多合作社不規(guī)范現(xiàn)象[16]。因此而成立的合作社由于政府干預過多、行政色彩較濃，往往在進一步健康發(fā)展上受到極大制約。

根據(jù)市場經(jīng)濟條件下的市場要素要求，單純依靠農(nóng)民自身或政府扶持都不利于農(nóng)民專業(yè)合作社應對市場風險能力的提升[17]。也就是說，政府扶持不能脫離農(nóng)民的實際需求，政府應對農(nóng)民合作社發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)提供有效支持。由此可見，為保障政府扶持制度的質(zhì)效發(fā)揮，應當加強對政府執(zhí)行扶持制度的監(jiān)督，確保扶持措施落到實處，助力農(nóng)民合作社的規(guī)范發(fā)展?！逗献魃绶ā逢P于“扶持措施”的規(guī)定涉及建設項目扶持、財政支持、金融服務、稅收優(yōu)惠、用電用地扶持等方面。盡管修訂后的法律健全了對政府扶持舉措的監(jiān)督規(guī)定，如增加了縣級以上人民政府有關部門應當依法加強對財政補助資金使用情況監(jiān)督的規(guī)定，另外為保證法律規(guī)定的扶持措施得到落實，有關部門和地方政府也出臺了一些扶持措施的具體規(guī)定，然而政府扶持的越位和錯位問題仍然存在，其制度根源在于現(xiàn)行立法關于政府扶持的監(jiān)督規(guī)范仍不健全。

三、農(nóng)民合作社政府扶持制度的法治完善

農(nóng)民合作社的規(guī)范發(fā)展，也是全面鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。2021年4月29日通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，對國家、各級人民政府及有關部門圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應當履行的職責進行規(guī)范，是農(nóng)民合作社政府扶持制度法治完善的重要指引。通過完善相關法律規(guī)定確保政府扶持制度公平有效，既有利于防止農(nóng)民合作社發(fā)展“跑偏”或“被抑制”和促進其規(guī)范發(fā)展，又是我國農(nóng)民合作社規(guī)范化法治建設的重要路徑。具體來說，應貫徹效率與安全相結合的立法理念，針對農(nóng)民合作社政府扶持制度缺陷完善相關法律規(guī)定，為農(nóng)民合作社規(guī)范提升和高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更優(yōu)法治環(huán)境。

（一）明確政府扶持的農(nóng)民合作社的規(guī)范屬性

1.堅持合作社本質(zhì)為農(nóng)民合作社規(guī)范化準則

理論界普遍認為，合作社區(qū)別于其他組織的本質(zhì)規(guī)定性在于社員所有、社員控制和社員受益。如根據(jù)國際合作社發(fā)展的大趨勢，對合作社的認識和要求應回歸到“民辦、民管、民受益”的本源上來[14]。合作社區(qū)別于其他類型市場經(jīng)濟主體的本質(zhì)規(guī)定性，就在于合作社是成員所有、成員控制和成員基于使用服務而受益的特殊法人類型的經(jīng)濟組織[18]。在理論上，合作社的本質(zhì)規(guī)定性可以說是合作社原則的核心，最能反映合作社的本質(zhì)，也成為界定合作社的基準。而合作社原則作為合作社本質(zhì)規(guī)定性的集中體現(xiàn)，既是合作社的組織規(guī)范，又是合作社的行為準則。如國際合作社聯(lián)盟所確定的合作社原則，也成為檢驗某個組織是否為合作社的基本標準，對各國合作社制度的建立和發(fā)展提供了基本框架，不過其僅具有指導性而非強制性意義[19]。因為，合作社原則并不是一成不變的，它伴隨著合作社生存環(huán)境的變化而變化發(fā)展。實際上，各國的合作社立法對國際合作社原則的引入通常也是各具特色的。如美國農(nóng)業(yè)合作社法在最大限度保持合作社基本原則不變的情形下，通過對籌資、決策和利益分配機制等具體立法條款的修訂完善以適應外部環(huán)境的變化，從而為合作社的持續(xù)健康發(fā)展提供法律保障[20]。也就是說，各國通常以合作社的本質(zhì)規(guī)定性為合作社立法或相關制度安排的基準，然后再結合本國經(jīng)濟社會發(fā)展實情進行相應調(diào)整，最終制定適應本國合作社發(fā)展的法律或合作社制度。

由此可見，對我國農(nóng)民合作社的現(xiàn)實規(guī)范性程度進行評判，在現(xiàn)有法律框架下，應以《合作社法》中關于農(nóng)民合作社規(guī)范性特征的規(guī)定為主要依據(jù)，即農(nóng)民合作社應當遵循“成員以農(nóng)民為主體、以服務成員為宗旨、入社自愿和退社自由、實行民主管理、盈余主要按照交易量（額）比例返還”。盡管實踐中出現(xiàn)了許多農(nóng)民合作社的創(chuàng)新類型，為避免現(xiàn)實與合作社理論的脫節(jié)，在立法上我們?nèi)圆荒芊艞墝献魃绫举|(zhì)規(guī)定性的追求[21]。因此，確立我國農(nóng)民合作社的法律特征規(guī)定，須以堅持合作社的本質(zhì)規(guī)定性為底線，即合作社是社員所有、社員控制和社員基于使用服務而受益的特殊類型經(jīng)濟組織，否則就是偽合作社、假合作社了。未來，在對我國《合作社法》做進一步修改完善時，也必須始終堅持合作社的本質(zhì)規(guī)定性[22]。

2.強化農(nóng)民合作社法人的“互益性”特性

我國《合作社法》明確規(guī)定，經(jīng)依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社取得法人資格。作為一類法人組織，法律應對農(nóng)民合作社的組織屬性進行清晰界定是其規(guī)范性的必然要求。根據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）關于法人的分類，農(nóng)民專業(yè)合作社屬于營利法人與非營利法人之外的第三類法人，即特別法人。實踐中，農(nóng)民合作社實際上承擔了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務組織兩種功能角色。作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)民合作社對外經(jīng)營業(yè)務具有營利性；而作為服務組織，其對內(nèi)為社員提供服務又具有非營利性。我國民事法律將城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織歸為特別法人，主要是基于該類合作經(jīng)濟組織在設立、終止等方面均與營利法人和非營利法人不同，難以納入該二類法人制度體系，因此單列“特別法人”一類④。然而，《民法典》關于特別法人的規(guī)定在體系上與營利法人、非營利法人存在較大差異，現(xiàn)有法律僅規(guī)定了“特別法人”的幾種具體類型，卻未涉及特別法人的概念、組織和運行等基本規(guī)定。這是因為，農(nóng)民合作社在組織屬性上具有雙重性，是一類特殊的私法主體。如前所述，由于農(nóng)民合作社在市場競爭中的天然弱勢性，農(nóng)民合作社的發(fā)展離不開政府的扶持。由此可見，我國民事立法不對這一類特別法人加以概念和組織運行等基本規(guī)定就說得通了。在此立法背景下，要促進農(nóng)民合作社的規(guī)范發(fā)展，還須在專門法律中強化農(nóng)民合作社法人的特別屬性規(guī)定。

根據(jù)國際合作社聯(lián)盟給出的定義，合作社是人們?yōu)榱藵M足自身在經(jīng)濟、社會和文化等方面的共同需求而自愿組成的通過財產(chǎn)共有和民主管理的企業(yè)而實現(xiàn)自治的協(xié)會[23]。從產(chǎn)生來看，合作社是經(jīng)濟上處于弱勢地位的人們自愿聯(lián)合起來應對市場風險的互助組織，其以增進社員共同利益為目標，是為社員提供公平收益而做出的組織制度安排?？梢哉f，合作社也是具有共同利益或偏好的群體在國家和個體都不能滿足具有共性的個別需要時而自發(fā)組成的社團之一[24]。傳統(tǒng)民法理論認為，合作社法人在性質(zhì)上歸為互益性法人和私法人。互益性法人是法人理論研究中對非營利性法人做出的更為細致的劃分，該類法人代表著某一特定社會階層、職業(yè)和群體利益，雖可從事營利性活動，但不得分配營利所得，法人目的具有互益性特征，因而被稱作互益性法人[25]。也就是說，合作社法人主要以滿足社員間的互助經(jīng)濟需求為目的，既不同于純粹的營利法人，也不同于純粹的公益法人，而是營利法人與公益法人的中間狀態(tài)，因此，該法人應屬于“互益法人”或“中間法人”的一種類型，具有互益性、自治性、民主性、人合性等特征[26]。社員在合作社中通過互助合作而獲益，可以說，農(nóng)民合作社法人的“特別性”主要表現(xiàn)在合作社法人的“互益性”屬性，在此意義上，農(nóng)民合作社法人的組織形式、運行機制均與其他法人類型具有顯著差異。由此，除堅持合作社本質(zhì)為農(nóng)民合作社規(guī)范性特征外，在法律上還應進一步明確農(nóng)民合作社法人的互益屬性規(guī)定，不具互益屬性和非以“互益”為目的成立的經(jīng)濟組織不得登記為“合作社法人”，從而避免不規(guī)范合作社的產(chǎn)生。

（二）完善政府扶持農(nóng)民合作社的監(jiān)管制度

根據(jù)市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，地方政府在推進農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的過程中，不能過多地干預其內(nèi)在的運行機理，只能促進和保護市場發(fā)展而不能越位[27]?？梢哉f，政府監(jiān)管對于促進合作社規(guī)范經(jīng)營至關重要[28]。這在法律上就是要求完善政府對農(nóng)民合作社的監(jiān)督管理制度?！稐l例》為以營利為目的從事經(jīng)營活動的各類市場主體建立起統(tǒng)一的登記管理制度，對農(nóng)民合作社的登記規(guī)范、監(jiān)督管理和法律責任進行相應規(guī)定。農(nóng)民合作社作為市場主體之一，應遵循市場主體登記管理的統(tǒng)一規(guī)范，公平參與市場競爭。然而，相較于其他市場主體，農(nóng)民合作社具有互益屬性和特別法人地位。為此，從促進農(nóng)民合作社的規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展考慮，在《條例》所作調(diào)整優(yōu)化的基礎上，除堅持貫徹效率與安全相結合的立法理念外，還應充分考慮農(nóng)民合作社的主體特性，進一步完善農(nóng)民合作社登記管理制度。

1.具體化農(nóng)民合作社設立登記規(guī)范

一是明確社員入社時的出資義務和合作社特許經(jīng)營范圍。為了促進合作社發(fā)展，現(xiàn)有法律并未規(guī)定社員出資的法定義務。如前所述，社員所有和社員控制是合作社的本質(zhì)規(guī)定性，因此社員組建或加入合作社均應履行出資義務，登記機關負責對合作社出資進行核驗，在合作社設立時開展源頭監(jiān)管。此外，基于農(nóng)民合作社的互益屬性，將合作社內(nèi)部資金互助或信用合作明確為農(nóng)民合作社可以開展的業(yè)務，并將其納入特許經(jīng)營范圍。盡管修訂后的《合作社法》增加了國家鼓勵商業(yè)性金融機構為農(nóng)民專業(yè)合作社提供金融服務的規(guī)定，但實際上由于貸款規(guī)模、擔保等方面往往很難達到規(guī)定條件，合作社及其成員要真正獲得商業(yè)性金融機構提供的金融服務困難重重。合作社內(nèi)部資金互助或信用合作則恰好能彌補外部金融機構提供金融服務的不足，具有天然的制度優(yōu)勢，既能滿足小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的資金需求，也符合農(nóng)民對合作社提供服務的多元化需求以及合作社綜合化發(fā)展趨勢。因此，在立法完善上，今后應將開展內(nèi)部資金互助或信用合作服務的合作社明確納入農(nóng)民合作社法律調(diào)整范圍。

二是明確農(nóng)民合作社許可經(jīng)營項目的登記規(guī)范。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，設立農(nóng)民專業(yè)合作社采取的是登記主義，即只要符合法律規(guī)定的設立條件，無須相關行政機關的許可，即可依法登記為農(nóng)民專業(yè)合作社，并取得法人資格。然而，由于資金互助業(yè)務或信用合作服務關涉資金安全和金融秩序穩(wěn)定，應明確資金互助或信用合作為許可經(jīng)營項目。因此，申請登記的農(nóng)民合作社在業(yè)務范圍上包括資金互助或信用合作的，應當在取得金融監(jiān)管機構的許可后，方可辦理注冊登記。金融監(jiān)管機構應針對農(nóng)民合作社開展資金互助或信用合作建立專門的監(jiān)管規(guī)范，負責對農(nóng)民合作社開展此業(yè)務的日常監(jiān)管。對申請登記資金互助或信用合作業(yè)務做出行政許可要求，這也是農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的重要一環(huán)，避免合作社開展資金互助或信用合作業(yè)務時再被定性為“非法集資”等現(xiàn)象的發(fā)生，從而為農(nóng)民合作社開展內(nèi)部資金互助或信用合作服務提供法律依據(jù)和規(guī)范指引。

此外，《條例》明確規(guī)定農(nóng)民合作社的成員為登記備案事項，但未明確具體備案內(nèi)容。實踐中，為了滿足合作社設立條件，部分空殼合作社、有名無實的合作社往往是設立人提供了未經(jīng)本人同意的農(nóng)民身份資料辦理登記而成立的。為加強對虛假登記的源頭監(jiān)管，應明確農(nóng)民合作社提交成員備案資料時，須有農(nóng)民成員的簽名資料。

2.合理化農(nóng)民合作社退出管理制度

一是回應實踐需求，完善歇業(yè)制度。如前所述，為滿足市場主體個性化的經(jīng)營管理需求，降低各類市場主體在特殊時期的經(jīng)營成本，《條例》建立了歇業(yè)備案制度。根據(jù)我國現(xiàn)行《合作社法》的規(guī)定，農(nóng)民合作社若長期處于不發(fā)生任何交易活動、不經(jīng)營的休眠狀態(tài)，將被施以非法性的制度評價與相應處罰。即農(nóng)民合作社自主進入休眠狀態(tài)的最長期限為兩年，超過這個期限將被施以吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰。該規(guī)定是對違規(guī)歇業(yè)的農(nóng)民合作社給予行政處罰，強制其退出市場，也從側面規(guī)定了農(nóng)民合作社可以依法歇業(yè)兩年。系統(tǒng)整合現(xiàn)有立法中的歇業(yè)規(guī)定，是確保歇業(yè)制度價值得到充分發(fā)揮的重要內(nèi)容。如果任由出現(xiàn)經(jīng)營問題的農(nóng)民合作社破產(chǎn)，無疑會導致大量資源的浪費，影響農(nóng)民合作社成員的利益。根據(jù)不營業(yè)狀態(tài)是否具有合法性，可將休眠狀態(tài)區(qū)分為善意和惡意兩種情形實施分類監(jiān)管，以滿足休眠合作社合法存續(xù)的實踐需求。具體來說，對于因外部客觀條件變化或內(nèi)部經(jīng)營計劃調(diào)整等處于善意休眠狀態(tài)的農(nóng)民合作社，適用歇業(yè)制度允許其合法存續(xù)，并規(guī)范其主體資格和行為。歇業(yè)制度通過認可處于休眠狀態(tài)的市場主體存續(xù)，有利于降低其運營成本和市場監(jiān)督成本[29]。對那些設立目的不在開展經(jīng)營活動，而是套取國家財政補助資金等不規(guī)范的空殼社、掛牌社，則列為惡意休眠合作社，實施最嚴厲的行政處罰強制其退出市場。

二是加強監(jiān)督管理，完善強制退出制度。關于農(nóng)民合作社的強制退出規(guī)定，《合作社法》規(guī)定了虛假登記或欺詐登記以及連續(xù)兩年未從事經(jīng)營活動的情形，《條例》規(guī)定了未按規(guī)定辦理變更登記和針對營業(yè)執(zhí)照的違法行為并情節(jié)嚴重的情形。在市場主體登記管理中，一直面臨著市場主體“吊而不銷”“注銷難”等問題，為此，應進一步完善農(nóng)民合作社的強制退出制度，明確強制退出的適用情形和撤銷登記程序。具體來說，針對未取得農(nóng)民同意進行虛假登記而形成的空殼合作社、有名無實的合作社，為保障“被加入”農(nóng)民的合法權益，登記機關可以依其申請而撤銷登記。此外，實踐中的不規(guī)范合作社還存在著如未依法報送年度報告、未依法申請注銷登記或辦理清算等違法情形，法律應予明確是否可實施強制退出?；诔绦蛘x要求，不同情形應予不同對待。對未依法報送年度報告的，可予責令改正和列入經(jīng)營異常名錄；但對未依法報送年度報告并符合連續(xù)兩年未從事經(jīng)營活動的農(nóng)民合作社，則應予以吊銷營業(yè)執(zhí)照。農(nóng)民合作社存在未依法申請注銷登記或辦理清算等違法情形的，可以由登記機關實施強制退出。

（三）健全政府執(zhí)行農(nóng)民合作社扶持措施的監(jiān)督機制

政府對農(nóng)民合作社的發(fā)展只能給予適度扶持，如果過度扶持則可能造成市場的不公平競爭，如果對合作社經(jīng)營管理干預過多又妨礙了合作社的自治。因此，政府對農(nóng)民合作社的扶持行為必須規(guī)范在法律限度內(nèi)。如前所述，基于合作社的雙重組織屬性，《合作社法》應遵循合理的界限對強制性規(guī)范和任意性規(guī)范進行恰當?shù)拇钆?，綜合運用公法與私法也就是強制法與授權法結合起來作用于其調(diào)整對象[30]?！逗献魃绶ā逢P于“扶持措施”的專章規(guī)定中，既有“可以委托和安排有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社實施相關建設項目”這樣的授權性規(guī)范，也有對農(nóng)民專業(yè)合作社給予財政扶持和金融支持的強制性規(guī)定。另外，為保障國家對農(nóng)民專業(yè)合作社優(yōu)惠政策的執(zhí)行，《合作社法》明確規(guī)定任意挪用、截留補貼資金，對應當依法給予農(nóng)民專業(yè)合作社的貸款、稅收優(yōu)惠等未依法給予，強迫農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員種植某種作物、強制購買指定的生產(chǎn)資料或者按指定的渠道銷售農(nóng)產(chǎn)品以及接受有償服務等侵害農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員生產(chǎn)經(jīng)營自主權的行為，任何向農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員攤派的行為，均為損害農(nóng)民專業(yè)合作社利益的違法行為，須依法承擔賠償損失、行政處分、限期改正、沒收、折價償還、責令改正等民事和行政責任；構成犯罪的，還要依法承擔刑事責任。

在現(xiàn)有立法基礎上，可以通過制定專門的農(nóng)民合作社扶持項目管理辦法，健全對扶持措施的監(jiān)督管理規(guī)范。目前關于支持農(nóng)民專業(yè)合作社實施相關建設項目以中央和有關部門、有關地方出臺的政策性文件為主，缺乏統(tǒng)一的項目扶持管理規(guī)定。為防止政府及其部門在支持農(nóng)民合作社實施相關扶持項目上濫用權力甚至進行權力尋租，催生出經(jīng)包裝的假合作社、偽合作社，建議制定專門的農(nóng)民合作社扶持項目管理辦法，改變目前存在的相關規(guī)范散、亂和層次低的現(xiàn)狀，以統(tǒng)一的法律規(guī)定調(diào)整扶持政策的指向。在內(nèi)容上，一方面明確開展扶持項目的目的是促進農(nóng)民合作社的規(guī)范發(fā)展，因此，政府相關部門在規(guī)范和引導合作社發(fā)展時，應將優(yōu)惠和補貼更多地應用于合作社的制度建設當中，幫助合作社建立規(guī)范的內(nèi)部管理機制，從而促使扶持政策落實到符合合作社本質(zhì)規(guī)定性的真正的合作社身上[31]。另一方面，完善對財政扶持項目及資金的監(jiān)督管理規(guī)定?！逗献魃绶ā穬H對財政扶持方向作了原則規(guī)定，還需通過專門的農(nóng)民合作社扶持項目管理辦法明確具體的扶持項目，如根據(jù)財政資金的使用方向確定具體的支持事項等。

修訂后的《合作社法》增加了對扶持資金使用監(jiān)督的規(guī)定，然而要使監(jiān)督規(guī)定落到實處，還需要有明確的監(jiān)督法律規(guī)范。目前除東方市人民政府和蘇州市有關部門出臺了專門規(guī)范性文件外，其他地方尚存制度空白。因此，在明確國家層面的監(jiān)督管理辦法的基礎上，各地方政府也應制定專門的財政扶持項目及專項資金管理辦法，對扶持條件、資金使用范圍、資金使用管理及法律責任等做出明確規(guī)定。另外，健全對扶持措施的監(jiān)督制度，必然要求堅決貫徹執(zhí)行對地方政府和有關單位實施違法行為的法律責任制度，相應地，還應建立對法律實施不到位和違法行為打擊不力的問責制，從多方面健全對政府執(zhí)行扶持制度的監(jiān)督機制。

注釋：

①本文在全文論述中分別使用了農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民合作社、合作社三種表述，其中，“農(nóng)民專業(yè)合作社”是當前我國專門立法使用的表述，即以農(nóng)民為主體的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或服務的專業(yè)合作社，“農(nóng)民合作社”在本文是指包括專業(yè)合作社在內(nèi)的以農(nóng)民為主體、以發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為核心的各種合作社，“合作社”則是指合作經(jīng)濟組織的一般概念。

②2021 年1 月4 日，中共中央、國務院發(fā)布《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》（簡稱2021年中央“一號文件”）。

③2021年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議批準并發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》（簡稱“‘十四五’規(guī)劃和2035年遠景目標綱要”）。

④參見全國人大法律委員會副主任委員李適時在第十二屆全國人大常委會第二十五次會議第一次全體會議上所做的《全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國民法總則（草案）〉修改情況的匯報》。