論氣候變化損失與損害問題解決的路徑選擇

田苗苗

（武漢大學(xué) 國際法研究所，湖北 武漢 430070）

氣候變化的國際減緩和適應(yīng)措施由于進(jìn)展遲緩，其不利影響比預(yù)期更為嚴(yán)重[1]。學(xué)界關(guān)于氣候變化損失與損害問題以及適當(dāng)機(jī)制的討論越來越多，氣候變化損失與損害問題涉及國際賠償和國家責(zé)任。在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）談判過程中，小島嶼國家聯(lián)盟（以下稱AOSIS）與其他氣候脆弱型發(fā)展中國家提出了氣候變化損失與損害問題，而大多數(shù)發(fā)達(dá)國家認(rèn)為該問題存在爭議，特別是在責(zé)任和賠償方面。迄今為止，氣候變化損失與損害問題仍未得到妥善解決，并引發(fā)了持續(xù)的政治化爭論。在聯(lián)合國氣候治理機(jī)制內(nèi)，氣候變化損失與損害問題主要是在2013年建立的“氣候變化影響相關(guān)損失與損害華沙國際機(jī)制”（以下稱WIM）下解決。WIM 執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)WIM相關(guān)工作的執(zhí)行，其工作主要集中于信息的收集和傳播[2]。雖然《巴黎協(xié)定》使WIM成為其項下的一個永久性機(jī)構(gòu)，但是缺乏足夠的資金來源是影響WIM 有效履行職能的一個巨大障礙。此外，《巴黎協(xié)定》及其實施細(xì)則并未緩解氣候變化損失與損害問題的激烈爭論，與責(zé)任、資金來源相聯(lián)系的關(guān)鍵問題并未得到有力回應(yīng)。

探討《公約》之下如何加強(qiáng)氣候變化損失與損害問題的應(yīng)對極具現(xiàn)實意義。在梳理氣候變化損失與損害問題歷史發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)小島嶼發(fā)展中國家（以下稱SIDS）推動解決氣候變化損失與損害問題所起到的重要作用；緊隨其后，分析《巴黎協(xié)定》及其實施細(xì)則中關(guān)于氣候變化損失與損害問題的具體規(guī)定以及尚需克服的障礙，批判性反思WIM的地位和運(yùn)作，探尋《公約》框架內(nèi)解決氣候變化損失與損害問題的路徑及未來方向。

一、AOSIS與氣候變化損失與損害問題

在過去幾十年時間里，AOSIS 關(guān)于建立氣候變化損失與損害機(jī)制的呼聲一直有增無減，并取得了顯著進(jìn)展。20世紀(jì)90年代初，AOSIS率先為氣候變化損失與損害問題而奔走，并同其他組織合作，致力于為妥善解決SIDS 的氣候變化損失與損害問題提供方案。氣候變化損失與損害概念首次出現(xiàn)于1991年，為確保氣候變化不會危及小島嶼國家的生存，瓦努阿圖代表AOSIS 提議建立一個國際保險基金作為集體分擔(dān)方案，以補(bǔ)償海平面上升所帶來的損失與損害[3]。2007 年，氣候變化損失與損害問題首次被列入《巴厘行動計劃》，該計劃呼吁加強(qiáng)適應(yīng)的努力，“包括減災(zāi)戰(zhàn)略和手段，處理特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國家與氣候變化影響相關(guān)的損失與損害”[4]。自第16 次締約方大會（COP16）開始，氣候變化損失與損害問題正式成為《公約》項下談判的一部分，并同意在執(zhí)行附屬機(jī)構(gòu)（SBI）指導(dǎo)下啟動關(guān)于氣候變化損失與損害問題的工作計劃，目的是于2011 年到2012 年期間在風(fēng)險評估、應(yīng)對及執(zhí)行三個主題領(lǐng)域推進(jìn)關(guān)于氣候變化損失與損害問題的技術(shù)工作[5]。其后，COP18 認(rèn)識到氣候變化損失與損害工作及建立全面氣候風(fēng)險管理的必要性，呼吁進(jìn)一步了解非經(jīng)濟(jì)性損失與損害、移民和流離失所問題及與氣候有關(guān)的損失與損害恢復(fù)辦法[6]。此外，COP18建立機(jī)制安排，擬在COP19上解決氣候變化損失與損害問題，這為創(chuàng)建WIM奠定了基礎(chǔ)。在AOSIS和最不發(fā)達(dá)國家的支持下，77國集團(tuán)推動并成立了WIM。一些發(fā)展中國家認(rèn)為，在《公約》適應(yīng)框架內(nèi)處理氣候變化損失與損害問題是為建立WIM而做出的妥協(xié)[7]。此后，77 國集團(tuán)、氣候脆弱論壇、最不發(fā)達(dá)國家、AOSIS和非洲集團(tuán)都強(qiáng)調(diào)并討論了氣候變化損失與損害問題對巴黎談判的重要性。最終，《巴黎協(xié)定》為氣候變化損失與損害問題制定了單獨的第8 條，意味著氣候變化損失與損害問題被納入《公約》框架內(nèi)予以解決。

二、《公約》項下氣候變化損失與損害問題的演進(jìn)

（一）《巴黎協(xié)定》關(guān)于氣候變化損失與損害問題的規(guī)則

在《巴黎協(xié)定》談判過程中，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家對氣候變化損失與損害問題的預(yù)期截然不同。AOSIS 確定了談判必須解決的幾個問題，最主要的是要納入一個與適應(yīng)不同、單獨的損失與損害條款。納入這樣一個損失與損害條款對AOSIS來說是一條“紅線”，沒有這條“紅線”，AOSIS就不會通過協(xié)定。對發(fā)達(dá)國家來說，責(zé)任和賠償問題是不愿意觸碰的一條“紅線”，擔(dān)心未來會承擔(dān)無限責(zé)任[1]。隨著發(fā)達(dá)國家將注意力轉(zhuǎn)向非經(jīng)濟(jì)性損失與損害，“賠償”概念被忽視，此外美國還提出了道德方面的擔(dān)憂，稱考慮“賠償”意味著要對最脆弱國家和人口的生命、生計和資產(chǎn)進(jìn)行貨幣價值評估[8]。在談判過程中，發(fā)達(dá)國家拒絕使用任何賠償性語言（例如恢復(fù)、補(bǔ)償和責(zé)任）。美國前國務(wù)卿約翰·克里解釋了美國在這方面的擔(dān)憂：“我們不反對（損失與損害），我們傾向于以一種不會產(chǎn)生法律救濟(jì)的方式來構(gòu)建它，因為國會永遠(yuǎn)不會接受含有補(bǔ)償性語言的協(xié)議……它的影響將是扼殺這個協(xié)議?！盵9]主張“損失與損害”賠償?shù)膰遥绕涫茿OSIS 的談判代表注意到發(fā)達(dá)國家對責(zé)任問題的關(guān)切，深知只有用妥協(xié)性語言才能解決問題?！栋屠鑵f(xié)定》草案第8 條和隨附的決議案文第48至52段就是這種妥協(xié)的產(chǎn)物。第1/CP.21號決議第51段明確將責(zé)任和賠償排除在《巴黎協(xié)定》之外，剝奪了損失與損害條款中最具特色的要素[10]。雖然決議文本第51 段排除了根據(jù)《巴黎協(xié)定》第8 條提出索賠的要求，但并不影響不損害規(guī)則和國家責(zé)任規(guī)則的適用?！安粨p害”規(guī)則（no-harm rule）確定各國必須確保其管轄或控制下的活動不會對國家管轄范圍外的其他國家或地區(qū)造成損害。另外，根據(jù)國家責(zé)任法，違反國際法義務(wù)的國家有責(zé)任對所造成的損害作出充分賠償。將“不損害”規(guī)則適用于氣候變化造成的損失與損害，需要考慮特別法規(guī)則。國際社會普遍認(rèn)為，國際條約是特別法，而國際習(xí)慣是一般法。專門條約的存在可能排除一般習(xí)慣法在當(dāng)事方之間的適用[11]。這一現(xiàn)象稱為“自足制度”（self-contained regime），被視為適用于特定事實關(guān)系的“密閉的法律循環(huán)圈”[12]。關(guān)于一般法與特別法的適用順序問題，美國著名國際法學(xué)者西馬在《自足的法律制度》一文中指出，“如果已有一套原始規(guī)范與違反原始規(guī)范的特定法律后果密切相關(guān)，那么就不得要求適用一般法”[11]。同時，在國際司法實踐中，特別法優(yōu)先原則也得到了普遍認(rèn)可，如“國際保險公司訴伊朗案”“在尼加拉瓜境內(nèi)及針對尼加拉瓜的軍事與準(zhǔn)軍事行動案”等[13]。然而，國際條約優(yōu)先適用并非國際習(xí)慣就完全失去作用，它可以作為國際條約的補(bǔ)充繼續(xù)發(fā)揮作用，如“阿莫科案”。因此，“不損害”規(guī)則適用于氣候變化損失與損害問題并不矛盾，在氣候談判中各方也表明并不會放棄適用習(xí)慣國際法規(guī)則。一些氣候特別脆弱的國家在批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》時聲明，接受協(xié)定不構(gòu)成放棄任何根據(jù)國際法追究氣候變化不利影響國家責(zé)任的權(quán)利，并且協(xié)定的任何條款都不能被解釋為對一般國際法原則的減損，也不能被解釋為對因氣候變化影響而提出任何賠償要求或權(quán)利的減損。因此，《巴黎協(xié)定》的通過并不影響不損害規(guī)則和國家責(zé)任規(guī)則的適用。

（二）《巴黎協(xié)定》實施細(xì)則關(guān)于氣候變化損失與損害問題的規(guī)則

為了全面落實和執(zhí)行《巴黎協(xié)定》，2018年12月《巴黎協(xié)定》締約方在波蘭的卡托維茲舉行了第24次締約方大會（COP24），并且通過了“卡托維茲一攬子計劃”，為《巴黎協(xié)定》制定了詳細(xì)的“實施細(xì)則”，進(jìn)一步夯實了氣候治理框架機(jī)制，為各國未來應(yīng)對氣候變化奠定了基礎(chǔ)[14]。就氣候變化損失與損害問題而言，波蘭氣候大會取得了較為豐富的成果。

首先，“實施細(xì)則”將損失與損害問題明確列入透明度框架。將損失與損害問題列入透明度框架極其重要，因為透明度是應(yīng)對氣候變化國際合作的重要內(nèi)容，是確保各方履行《巴黎協(xié)定》下義務(wù)的重要保障措施，也是各方增進(jìn)了解、建立互信的基礎(chǔ)[15]。從《公約》本身到《巴黎協(xié)定》特設(shè)工作組，都將透明度相關(guān)內(nèi)容擺在了重要位置。由于《巴黎協(xié)定》中的承諾都是基于締約國自身意愿，透明度框架作為檢驗各國是否實現(xiàn)其目標(biāo)的重要工具，在應(yīng)對氣候變化損失與損害方面發(fā)揮著積極作用。同時，在該框架之下，各國可以正式報告其所遭受的影響、當(dāng)前以及未來計劃的與避免、盡量減輕和處理損失與損害的活動。各國可以此為平臺，自由地交流需要怎樣的支持來解決損失與損害問題。另外，在透明度框架之下各國報告的信息將為五年一次的全球盤點提供有價值的參考。

其次，“實施細(xì)則”將損失與損害問題納入全球盤點。將損失與損害問題納入全球盤點也是這次會議的重要成果之一，它為收集和綜合與氣候變化損失與損害有關(guān)的信息創(chuàng)造了空間。另外，全球盤點的信息提供包括IPCC的報告及總結(jié)的科學(xué)信息，IPCC全球升溫1.5℃特別報告里就列入了損失與損害的相關(guān)資料，這是向前邁出的重要一步，因此，未來在特別報告和評估報告中系統(tǒng)地列入損失與損害的內(nèi)容變得極為關(guān)鍵。

再次，雖然《巴黎協(xié)定》“實施細(xì)則”在損失與損害問題上取得了一些進(jìn)展，但仍有一些關(guān)鍵問題未得到有力回應(yīng)。如“實施細(xì)則”在一定程度上有意忽視損失與損害問題，并未將其單獨處理，而是將其置于透明度框架之下的與適應(yīng)相關(guān)的條款中，進(jìn)一步加劇了適應(yīng)與損失與損害問題之間的混淆。另外，沒有明確規(guī)定損失與損害的資金來源，如此一來那些易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國家在遭受氣候變化損失與損害之后仍難以尋得國際資金支持。

（三）華沙國際機(jī)制

COP19設(shè)立了WIM，其核心職能是“以全面、綜合和一致的方式，推動執(zhí)行處理與氣候變化不利影響相關(guān)的損失和損害的方針”，包括“增進(jìn)對處理損失與損害全面風(fēng)險管理辦法的認(rèn)識和了解；加強(qiáng)利益關(guān)系方之間對話、協(xié)調(diào)；加強(qiáng)行動和支持，包括資金、技術(shù)和能力建設(shè)，使各國能夠?qū)p失與損害采取行動”[16]。為了履行上述職能，第2/CP.19 號決議第7段規(guī)定了WIM的一系列具體工作，設(shè)立了WIM執(zhí)行委員會，并決定由執(zhí)行委員會制定2 年工作計劃。此后，COP22 通過了WIM 的五年滾動工作計劃，并決定在COP25 上對該機(jī)制的任務(wù)、結(jié)構(gòu)和有效性進(jìn)行審查。作為WIM的管理機(jī)構(gòu)，WIM執(zhí)行委員會在締約方大會指導(dǎo)下開展工作并對締約方負(fù)責(zé)，以指導(dǎo)第2/CP.19號決議第5段提到的WIM的運(yùn)作[16]。WIM執(zhí)行委員會通過附屬科學(xué)技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)（SBSTA）和附屬履行機(jī)構(gòu)（SBI）每年向締約方大會提交報告，并酌情提出建議。此外，WIM 執(zhí)行委員會還被授權(quán)設(shè)立專家組、小組委員會、專題小組、專題咨詢小組或重點任務(wù)特設(shè)工作組，以協(xié)助執(zhí)行委員會指導(dǎo)WIM的運(yùn)行。

2016 年，根據(jù)各方在第1/CP.21 號決議中提出的要求，WIM執(zhí)行委員會成立了流離失所問題工作組（TFD），負(fù)責(zé)擬定綜合措施建議，以避免、盡量減少和處理與氣候變化不利影響相關(guān)的流離失所問題[17]。TFD 的結(jié)構(gòu)和職權(quán)范圍由WIM 進(jìn)行細(xì)化，并于2017年開始實施其工作計劃，該工作計劃涉及國際和區(qū)域政策制定、國家和地區(qū)政策實踐、數(shù)據(jù)收集和評估以及問題框架和可能的連接。TFD有效地涵蓋了WIM下與氣候變化引起的移民、流離失所和人員流動有關(guān)的所有工作，以便將WIM 報告納入《公約》締約方大會。與此同時，設(shè)立風(fēng)險轉(zhuǎn)移結(jié)算所作為保險和風(fēng)險轉(zhuǎn)移信息的儲存點，其目的是促進(jìn)各方努力制訂和執(zhí)行綜合風(fēng)險管理戰(zhàn)略[17]。但是，這一結(jié)果未能滿足發(fā)展中國家設(shè)立一個技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)為創(chuàng)新保險工具的開發(fā)和融資提供咨詢和支持的要求，也未能回應(yīng)最不發(fā)達(dá)國家建立一個以《巴黎協(xié)定》為基礎(chǔ)的清算所，以明確授權(quán)清算所為損失與損害恢復(fù)工作提供資金支持的呼吁[18]。

WIM 廣為詬病的一個方面是缺乏處理氣候變化損失與損害資金的規(guī)定。雖然WIM 加強(qiáng)行動和支持的職能明確提到了資金，但迄今為止在資金方面明顯缺乏遠(yuǎn)見。這是因為，在《公約》談判中，發(fā)展中國家要求授權(quán)WIM 加強(qiáng)行動和支持的呼聲遭到了一些發(fā)達(dá)國家的強(qiáng)烈反對[19]。例如，77 國集團(tuán)和中國提出的建立加強(qiáng)行動和支持專家組的要求遭到了強(qiáng)烈反對并最終被拒絕，使其成為WIM下唯一沒有專門專家組的戰(zhàn)略工作流程。作為妥協(xié)的產(chǎn)物，2018 年5 月在《公約》附屬機(jī)構(gòu)會議上就氣候變化損失與損害的支持（包括資金）召開專家對話會。雖然預(yù)期對話的重點是探討處理氣候變化損失與損害的國際資金來源，但為期兩天的會議大部分時間在討論保險在處理氣候變化損失與損害方面的作用，而沒有討論具體的籌資建議。這次“蘇瓦專家對話”的結(jié)果是提交了一份技術(shù)文件，說明氣候變化損失與損害的資金支持來源，以及獲得這種支持的方式[20]。

雖然WIM 的成立一方面可描述為發(fā)展中國家的一種政治勝利，但另一方面其給予損失與損害問題的關(guān)注度仍有待提升。第一，《巴黎協(xié)定》第8 條將WIM置于該協(xié)定締約方大會的權(quán)威與指導(dǎo)之下，強(qiáng)調(diào)了一些如“早期預(yù)警系統(tǒng)”“應(yīng)急準(zhǔn)備”“緩發(fā)事件”“可能涉及不可逆轉(zhuǎn)和永久性損失與損害的事件”等合作和提供便利的領(lǐng)域①，但是除了一項含糊的聲明，即“各方應(yīng)在合作和提供便利的基礎(chǔ)上，包括酌情通過WIM，在與氣候變化的不利影響所涉及的損失與損害方面加強(qiáng)理解、行動和支持”②，并沒有包含實質(zhì)性的國際法律義務(wù)。從這個意義上說，《巴黎協(xié)定》第8條實際上并沒有比《公約》第4（4）條更進(jìn)一步。第二，雖然發(fā)展中國家一再呼吁，但氣候變化損失與損害問題從未成為《巴黎協(xié)定》締約方大會、《巴黎協(xié)定》特設(shè)工作組以及傳統(tǒng)減緩和適應(yīng)領(lǐng)域的一個永久性議程，使WIM成為目前《公約》下解決這一問題的唯一授權(quán)機(jī)制。第三，WIM沒有決策權(quán)，須服從于締約方大會的權(quán)威和指導(dǎo)。WIM及其執(zhí)行委員會僅是通過締約方大會決策建立的機(jī)構(gòu)，并不是獨立的法律意義存在，也不是“法律實體”可以簽訂合同、委托工作和支付資金。本質(zhì)上，WIM是一個職權(quán)依然處于發(fā)展中的機(jī)制，其功能需要隨著時間推移而逐步細(xì)化。第四，WIM沒有認(rèn)識到發(fā)達(dá)國家應(yīng)對氣候變化的責(zé)任，也沒有任何幫助氣候脆弱型國家應(yīng)對氣候變化損失與損害問題的切實承諾（資金或其他方面）。實際上，WIM 就像《公約》之下一個較低級別的技術(shù)機(jī)構(gòu)。綜上所述，缺乏政治上特別是發(fā)達(dá)國家的支持，會使WIM的職能變得空洞，但是基于《公約》下缺乏替代方案以及《巴黎協(xié)定》第8 條的擱置，WIM 依然是解決氣候變化損失與損害問題的主要途徑。

三、《公約》框架下氣候變化損失與損害問題的解決思路

如上所述，氣候變化損失與損害問題在取得一些重大進(jìn)展的同時也面臨著諸多挑戰(zhàn)?！豆s》框架下的氣候機(jī)制并沒有為氣候變化損失與損害問題提供求償?shù)姆苫A(chǔ)，受害國通過要求締約國履行義務(wù)、訴訟等方式來尋求救濟(jì)尚難實現(xiàn)，因此必須尋求其他方式加以解決。

（一）建立一個以減少脆弱性為重點的全面風(fēng)險管理框架

自從氣候變化損失與損害問題作為單獨條款納入《巴黎協(xié)定》之后，它在國家政策層面的意義和價值日益凸顯。為了有效應(yīng)對氣候變化損失與損害問題，不僅應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)在國際層面提高減緩目標(biāo)及為損失與損害提供資金的重要性，還應(yīng)引導(dǎo)國家和地方各級制定和實施全面氣候風(fēng)險管理框架，以避免、盡量減少和處理損失與損害。

制定全面風(fēng)險管理框架的方法并不新鮮，在COP18 決議中就提到設(shè)計和實施由國家驅(qū)動的風(fēng)險管理戰(zhàn)略及實施全面的氣候風(fēng)險管理辦法，但是這種風(fēng)險管理策略大部分并不包括對脆弱性根源的分析[21]。因此，以減少脆弱性為重點，以可持續(xù)發(fā)展為中心，建立包括減緩、適應(yīng)與減災(zāi)、保險及促進(jìn)恢復(fù)和重建等措施在內(nèi)的全面氣候風(fēng)險管理框架對有效應(yīng)對氣候變化損失與損害尤為重要。損失與損害問題之所以在《公約》議程中日益占據(jù)突出地位，暴露了目前各國的減緩措施并不充足，導(dǎo)致許多可避免的損失與損害沒有避免。因此防止損失與損害的第一道防線應(yīng)該是大幅度提高減緩水平。由于歷史排放的原因，目前已經(jīng)給一些發(fā)展中國家造成了嚴(yán)重的損失與損害，在提升減緩水平的同時仍需要適應(yīng)措施作為支撐，以盡量避免剩余損失與損害。適應(yīng)作為《公約》氣候政策的三大支柱之一，在預(yù)防損失與損害方面發(fā)揮著重要作用。然而，適應(yīng)是有極限的，根據(jù)IPCC第五次評估報告，當(dāng)一個社會不再能夠通過適應(yīng)實現(xiàn)其目標(biāo)、保障其價值及避免無法忍受的風(fēng)險時，適應(yīng)的極限就會出現(xiàn)[22]。適應(yīng)的極限受到多種因素影響，其邊界由社會、文化和經(jīng)濟(jì)因素所決定，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)使用、社會規(guī)范和行為決定等均會影響社會達(dá)到適應(yīng)極限的速度[23]。這解釋了為什么越是貧困國家越容易達(dá)到適應(yīng)極限，也更容易遭受損失與損害。在全面氣候風(fēng)險框架內(nèi)的國家適應(yīng)戰(zhàn)略需要清晰地了解容易受到氣候變化影響的主體及原因，以找到脆弱性的根本驅(qū)動因素。脆弱型國家的適應(yīng)戰(zhàn)略需要針對最脆弱群體而不僅僅是針對貧困國家。減輕災(zāi)害風(fēng)險對可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，同時也是全面風(fēng)險管理框架的組成部分。雖然已有許多成功的減輕災(zāi)害風(fēng)險的例子，但大多側(cè)重“治療癥狀”而非致力于挖掘脆弱性的驅(qū)動因素。因此，必須將減災(zāi)與社會保護(hù)措施聯(lián)系起來，以解決貧窮和其他造成脆弱性的根本問題。

減緩和適應(yīng)措施并不能避免所有的損失與損害，當(dāng)超越適應(yīng)的極限出現(xiàn)剩余損失與損害時可以采取風(fēng)險保留或風(fēng)險轉(zhuǎn)移措施來處理。常用的風(fēng)險轉(zhuǎn)移工具包括金融保險、小額保險、小額信貸和風(fēng)險匯聚等，以轉(zhuǎn)移損失與損害的一些風(fēng)險，減輕適應(yīng)氣候變化中的資金負(fù)擔(dān)。風(fēng)險轉(zhuǎn)移在應(yīng)對罕見的低強(qiáng)度極端天氣事件造成的損失與損害方面效果顯著，可以為應(yīng)對氣候變化帶來的負(fù)面影響提供緩沖，防止受害家庭進(jìn)一步陷入貧困。非洲風(fēng)險能力基金是較為成功的區(qū)域性保險計劃，通過合作和創(chuàng)新融資，能夠加強(qiáng)各國災(zāi)害風(fēng)險管理系統(tǒng)，并在災(zāi)害發(fā)生時獲得快速和可預(yù)測的融資，以保護(hù)其脆弱人口的糧食安全和生計。為了最有效地減少脆弱性和建立彈性，風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險保留作為處理剩余損失與損害的有效措施必須納入全面的風(fēng)險管理框架。例如，社會安全網(wǎng)等風(fēng)險保留措施，可用于建立緩發(fā)事件帶來的負(fù)面影響的彈性，而應(yīng)急資金則可抵消難以預(yù)測的極端事件的資金負(fù)擔(dān)。許多國家已經(jīng)實施了風(fēng)險保留政策，這些政策成功地幫助減少了最貧困人口對氣候變化影響的脆弱性，如埃塞俄比亞的生產(chǎn)安全網(wǎng)計劃（PSNP）每年向長期缺乏糧食保障的家庭提供長達(dá)6個月的糧食和現(xiàn)金，以換取修建學(xué)校和道路、挖井和建造堤壩等公共工程項目的勞動力。

（二）將保險與嚴(yán)格責(zé)任聯(lián)系起來

盡管以保險方法解決氣候變化損失與損害問題在《公約》中有待進(jìn)一步發(fā)展和完善，但保險和氣候風(fēng)險管理在相關(guān)氣候變化損失與損害制度中一直占有穩(wěn)固地位[24]。從AOSIS提出以保險方式解決氣候變化損失與損害問題以來，保險就一直是解決損失與損害問題的重要組成部分。在COP19 決議中，通過間接引用風(fēng)險轉(zhuǎn)移與風(fēng)險分擔(dān)方式，將保險納入WIM的任務(wù)范圍。隨后，WIM又將保險納入其兩年工作計劃和五年滾動工作計劃。締約方大會授權(quán)WIM執(zhí)行委員會建立一個風(fēng)險轉(zhuǎn)移清算所，即2018年啟動的斐濟(jì)風(fēng)險轉(zhuǎn)移清算所，表明對擴(kuò)大保險覆蓋面的進(jìn)一步支持。迄今為止，包括《公約》《京都議定書》《巴厘行動計劃》《坎昆協(xié)議》《巴黎協(xié)定》及締約方通過的相關(guān)決議都提到了保險。例如，第1/CP.21 號決議明確指出，本協(xié)議不涉及或不構(gòu)成任何責(zé)任和賠償，因此在氣候制度內(nèi)的支持和行動未來將可能傾向保險計劃。

WIM 執(zhí)行委員會第一個兩年工作計劃提到了一系列處理氣候變化損失與損害的金融工具與手段，其中包括具有風(fēng)險分擔(dān)和轉(zhuǎn)移能力的全面風(fēng)險管理能力、災(zāi)害風(fēng)險保險、應(yīng)急資金、氣候主題債券、災(zāi)害債券以及發(fā)展能夠抵御氣候變化的融資方式和其他創(chuàng)新金融工具與手段[25]。其中，除了氣候主題債券主要涉及減緩和適應(yīng)外，其他方式都與氣候變化損失與損害有一定聯(lián)系。事實上，WIM框架下的融資方式幾乎都依賴于以市場為基礎(chǔ)的私營部門工具[26]。一些氣候正義活動人士對此頗有微詞，認(rèn)為通過這些金融方法成功轉(zhuǎn)移了人們的注意力，漸漸忽視了污染者對損失與損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的歷史責(zé)任；并認(rèn)為這些保險機(jī)制是發(fā)達(dá)國家的一項策略，以此推動發(fā)展中國家為其不應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任買單[27]。脆弱型發(fā)展中國家處于風(fēng)險高度暴露地區(qū)，家庭和中小企業(yè)根本無力負(fù)擔(dān)私人保險，政府需要在購買保險和為其他人需求提供資金之間進(jìn)行權(quán)衡。有數(shù)據(jù)表明，在全球范圍內(nèi)，貧窮脆弱型國家針對氣候變化的保險滲透率只有2%，而美國和歐盟針對特定天氣事件（如冰雹）的保險滲透率已超過60%[28]。在這種情況下，外部資金的支持對于脆弱型國家應(yīng)對氣候變化損失與損害極為重要。然而，發(fā)達(dá)國家對保險池的繳款都是臨時性的，為保險計劃提供資金的負(fù)擔(dān)大部分仍然由發(fā)展中國家自行承擔(dān)[29]。

為了幫助氣候脆弱型國家應(yīng)對損失與損害，一方面可以要求脆弱型國家為極端天氣事件帶來的風(fēng)險購買強(qiáng)制性保險，發(fā)達(dá)國家則可以為這種保險提供某種形式上的資金援助。雖然《巴黎協(xié)定》第8條明確排除發(fā)達(dá)國家為損失與損害承擔(dān)任何責(zé)任與賠償，但是可以通過保險補(bǔ)貼等形式為無力負(fù)擔(dān)保險金的脆弱型國家的家庭或企業(yè)主提供資金支持。另一方面，可以借鑒一些環(huán)境條約的經(jīng)驗，將保險與某種形式的嚴(yán)格責(zé)任聯(lián)系起來，由主要污染企業(yè)和化石燃料生產(chǎn)商為脆弱型國家提供資金，這樣可以緩解人為災(zāi)害后的資金問題以及協(xié)助脆弱型國家迅速做出反應(yīng)。若干多邊環(huán)境協(xié)定采用保險作為處理跨界活動造成的環(huán)境風(fēng)險的工具，并且均以民事或國家責(zé)任制度為基礎(chǔ)，或者兩者的結(jié)合。最突出的協(xié)議涉及石油泄漏、核污染、危險貨物和危險廢物的國際運(yùn)輸、工業(yè)事故造成的水道污染。這種責(zé)任制度適用“污染者負(fù)擔(dān)”原則，通過向私人經(jīng)營者施加某種形式的嚴(yán)格責(zé)任及強(qiáng)制保險，直接將跨界污染損害的成本轉(zhuǎn)移到造成損害的經(jīng)營者身上。一旦發(fā)生污染事故，受害者可以首先從強(qiáng)制經(jīng)營者保險中獲償，如果經(jīng)營者責(zé)任不足以確保賠償，則以政府或政府間集體損失分擔(dān)安排作為補(bǔ)充。盡管大多數(shù)責(zé)任制度針對的是污染事故，而不是像氣候變化那樣的多源累積污染[29]，但這些條約仍可以作為在《公約》下建立損失與損害機(jī)制的參考。

（三）設(shè)立與保險相輔相成的氣候變化損失與損害基金

保險的目的是對突發(fā)、不可預(yù)測的罕見災(zāi)難（如洪水、暴風(fēng)和干旱）帶來的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行賠償，不能有效處理緩發(fā)事件（如海平面上升、海洋酸化）以及非經(jīng)濟(jì)性的損失與損害（如個人身體健康或生命的損失，領(lǐng)土和文化遺產(chǎn)的損失）帶來的影響[30]。因此，可以考慮適用國際損失分擔(dān)安排，如設(shè)立一個賠償受害者的基金或損失與損害基金作為保險方案的補(bǔ)充，并與保險一同發(fā)揮作用。將保險與基金相結(jié)合，并置于《公約》之下，這樣有利于資金籌措與資金分配原則能夠在一定程度上得到遵守[31]。國際保險基金需要定期從多種來源獲得資金以保證有足夠的應(yīng)對能力。資金籌集可以來源于以下幾個方面：一是根據(jù)聯(lián)合國分?jǐn)偙阮~表，來自發(fā)達(dá)國家的強(qiáng)制性供款；二是向排放巨頭公司或開采化石燃料的公司征稅，征收航空乘客稅或船用燃料稅等；三是來自任何一方或多邊開發(fā)銀行的自愿捐款；四是各國或私人投資者發(fā)行氣候災(zāi)難債券[32]。

籌集到資金之后，損失與損害基金的管理也成為一個亟須考慮的重要問題。除非有氣候災(zāi)難發(fā)生需要支付資金，無論是與風(fēng)險管理有關(guān)還是恢復(fù)措施的保險支付，這些資金可以像傳統(tǒng)基金一樣進(jìn)行投資，這樣能使基金在同一年不需要額外捐款就能增長。投資職能可由通過競爭性投標(biāo)程序選定的外部第三方基金管理，或者資金可以存放在一個信托基金中，通過競爭性投標(biāo)程序選擇受托人。如果在任何一年需要支付，應(yīng)鼓勵各方自愿增加基金。當(dāng)然，關(guān)于與保險有關(guān)的支出，基金應(yīng)對其潛在的負(fù)債進(jìn)行再保險，即根據(jù)脆弱型國家的保險進(jìn)行再保險。

注釋：

①《巴黎協(xié)定》第8（4）條。

②《巴黎協(xié)定》第8（3）條。