淺析政府購買服務(wù)的績效審計(jì)評價(jià)

秦倩倩 周婭

【摘 要】隨著政府購買審計(jì)服務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社會審計(jì)服務(wù)內(nèi)容也日趨多樣化，審計(jì)機(jī)關(guān)在購買審計(jì)服務(wù)方面占用的資金也隨之增加。對政府購買審計(jì)服務(wù)進(jìn)行績效評價(jià)，是全面預(yù)算績效管理的必然要求，也是對審計(jì)機(jī)關(guān)購買審計(jì)服務(wù)工作的全面總結(jié)，其實(shí)施具備理論與實(shí)踐雙重意義。本文以政府購買服務(wù)績效審計(jì)為研究對象，探討政府購買服務(wù)實(shí)施過程存在的問題，并就進(jìn)一步加強(qiáng)政府購買服務(wù)績效提出建議。

【關(guān)鍵詞】政府購買服務(wù);績效審計(jì);評價(jià)

自從政府購買審計(jì)服務(wù)以來，有效地促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。然而隨著社會審計(jì)服務(wù)內(nèi)容的多樣化，審計(jì)機(jī)關(guān)在購買審計(jì)服務(wù)上所需要占用的資金也越來越多。面對這種情況，有必要對政府購買審計(jì)服務(wù)進(jìn)行績效評價(jià)。接下來主要就對政府購買服務(wù)的績效審計(jì)評價(jià)進(jìn)行分析。

一、關(guān)于政府購買服務(wù)績效審計(jì)評價(jià)的研究

楊書文等（2018）認(rèn)為我國的政府購買服務(wù)還存在管理制度不健全外，監(jiān)督機(jī)制未建立、信息溝通與監(jiān)督機(jī)制不健全、購買主體內(nèi)部管理水平弱等問題都是亟需解決的問題。馬全中（2019）指出當(dāng)前政府購買服務(wù)特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)購買管理、合同管理、制度設(shè)計(jì)等方面存在缺陷，并提出可以從優(yōu)化資源配置、促進(jìn)組織培育、構(gòu)建制度體系等方面進(jìn)一步提升管理水平。譚暉（2019）則認(rèn)為當(dāng)前政府購買會計(jì)服務(wù)存在承接主體力量薄弱、服務(wù)質(zhì)量不高、信用信息不對稱、采購過程管控不嚴(yán)等問題，并提供了健全制度、構(gòu)建信用體系、績效評價(jià)監(jiān)督體系等方面著手的解決方案。陳偉明等（2014）建議應(yīng)當(dāng)建立分類的績效評價(jià)體系，針對政府購買服務(wù)相關(guān)的政策制度進(jìn)行績效評價(jià)，同時(shí)還應(yīng)建立績效評價(jià)相關(guān)的工作平臺。

二、政府購買服務(wù)績效審計(jì)評價(jià)的現(xiàn)狀及存在的問題

1.預(yù)算績效信息系統(tǒng)不完善。

當(dāng)前，地方財(cái)政局通過政府購買服務(wù)的方式由第三方機(jī)構(gòu)建立了預(yù)算績效管理系統(tǒng)，該信息系統(tǒng)包含了財(cái)政部門、主管部門、預(yù)算單位三個管理層級，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績效管理的信息化，但還存在部分問題需要進(jìn)一步改進(jìn)。一是績效與預(yù)算脫節(jié)，預(yù)算管理系統(tǒng)、政府采購平臺、內(nèi)控信息化系統(tǒng)與預(yù)算績效管理系統(tǒng)未進(jìn)行互聯(lián)互通，未形成預(yù)算績效一體化，導(dǎo)致預(yù)算績效管理效率不高。二是未達(dá)到預(yù)算績效管理“橫向到邊、縱向到底”的原則，特別是在針對預(yù)算單位的應(yīng)用層面，未充分考慮單位實(shí)際，導(dǎo)致預(yù)算單位存在應(yīng)用便捷性低和管理難度大的問題。三是信息系統(tǒng)存在數(shù)據(jù)丟包、審核流程不通暢等問題，導(dǎo)致信息系統(tǒng)操作性下降。

2.績效審計(jì)評價(jià)缺乏獨(dú)立性，評價(jià)程序不夠規(guī)范。

目前開展了以項(xiàng)目支出為載體的績效審計(jì)評價(jià)（以自評為主），在評價(jià)程序上存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象。第一，未形成績效目標(biāo)管理、事前評估、事中監(jiān)控、事后評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用全流程的評價(jià)業(yè)務(wù)管理閉環(huán)，對各個績效管理業(yè)務(wù)未制定明確的評價(jià)管理制度、方法，缺乏計(jì)劃性。第二，未形成完整的績效審計(jì)評價(jià)管理程序。第三，未建立第三方績效審計(jì)評價(jià)機(jī)構(gòu)庫。造成這一問題的主要原因?yàn)樯衔环ǖ确煞ㄒ?guī)和管理制度的缺失，預(yù)算部門（單位）、財(cái)政部門等針對績效審計(jì)評價(jià)的內(nèi)部控制管理制度不健全等方面。

3.項(xiàng)目審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系待完善。

未單獨(dú)開展政府購買服務(wù)的全面預(yù)算績效管理工作，將其完全納入了項(xiàng)目支出績效管理的范疇，未充分考慮《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）、《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》（財(cái)綜〔2016〕53號）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價(jià)工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)綜〔2018〕42號）、《政府購買服務(wù)管理辦法》（中華人民共和國財(cái)政部令第102號）等政策文件對“政府購買服務(wù)”績效管理的特殊要求。

三、政府購買服務(wù)績效審計(jì)評價(jià)的對策建議

1.完善多元綜合評價(jià)機(jī)制。

政府購買服務(wù)作為我國推行的一項(xiàng)政府提供公共服務(wù)“提質(zhì)增效”改革工作，其受益對象主要為社會公眾。建議對政府購買服務(wù)項(xiàng)目引入社會監(jiān)督和約束機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)的政策目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。要引入社會監(jiān)督和約束機(jī)制，首先需解決信息不對稱問題，促進(jìn)政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理“全過程”的信息在政府信息公開網(wǎng)、部門（單位）門戶、采購信息網(wǎng)等渠道進(jìn)行公開是解決這一問題的有效路徑。

在建立健全的政府購買服務(wù)信息公開機(jī)制上，各購買主體還應(yīng)通過建立健全覆蓋項(xiàng)目決策、過程管理、驗(yàn)收全過程的投訴、建議內(nèi)部控制流程和規(guī)章制度。確保政府購買服務(wù)“買得值”、“效率高”。

2.強(qiáng)化并落實(shí)審計(jì)評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

建議建立政府購買服務(wù)績效審計(jì)評價(jià)的多樣化結(jié)果及反饋應(yīng)用機(jī)制，通過多種方式的應(yīng)用達(dá)到“提質(zhì)增效”的目標(biāo)。

事前績效審計(jì)評估結(jié)果的應(yīng)用主要體現(xiàn)在政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效目標(biāo)、實(shí)施方案等方面，對于事前績效審計(jì)評估不合格的項(xiàng)目，預(yù)算部門（單位）、主管部門、財(cái)政部門在審核和安排項(xiàng)目預(yù)算時(shí)應(yīng)當(dāng)取消項(xiàng)目;對于出現(xiàn)績效目標(biāo)不明確、不完善、不合理的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，要求購買主體及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，安排預(yù)算資金時(shí)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整;對于政府購買服務(wù)項(xiàng)目的可行性方案未通過的項(xiàng)目直接不納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，可行性不足的項(xiàng)目則應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整方案，重新進(jìn)行論證。

事中績效審計(jì)監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用表現(xiàn)在三個方面，一是預(yù)算資金的執(zhí)行進(jìn)度上;二是政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度上;三是績效目標(biāo)的匹配性。對于預(yù)算資金執(zhí)行較慢的項(xiàng)目要加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度;對政府購買服務(wù)項(xiàng)目階段性績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度較差的項(xiàng)目要削減或控制預(yù)算資金支出并及時(shí)提出糾偏措施，確?？冃繕?biāo)能夠按期達(dá)成;對政府購買服務(wù)項(xiàng)目年初申報(bào)的績效目標(biāo)有修訂或因客觀原因存在變更的，及時(shí)修訂和變更績效目標(biāo)。

事后績效審計(jì)評價(jià)結(jié)果可運(yùn)用于問責(zé)及下年預(yù)算安排?；凇盎ㄥX必問效，無效必問責(zé)”的全面預(yù)算績效管理理念，對于績效目標(biāo)達(dá)成度低、效果差的項(xiàng)目要及時(shí)啟動問責(zé)機(jī)制，建立績效評價(jià)結(jié)果與購買服務(wù)合同付費(fèi)掛鉤的機(jī)制。同時(shí)，政府購買服務(wù)績效審計(jì)評價(jià)結(jié)果作為以后年度申報(bào)預(yù)算和批復(fù)預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)先支持績效審計(jì)評價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的項(xiàng)目，原則上不支持或削減績效審計(jì)評價(jià)結(jié)果差的項(xiàng)目。A1F0DE85-1F39-4DFA-BC20-4917AF801C8B

3.增強(qiáng)績效評價(jià)指標(biāo)的實(shí)用性。

縱觀世界主要國家績效評價(jià)指標(biāo)體系，普遍倡導(dǎo)的績效管理理念都是績效評價(jià)的實(shí)施應(yīng)該和被審計(jì)項(xiàng)目保持同步，確保評價(jià)指標(biāo)體系能夠覆蓋項(xiàng)目全過程以實(shí)現(xiàn)連續(xù)、完整的系統(tǒng)過程管理，而不是僅局限于對項(xiàng)目完工情況進(jìn)行評判。當(dāng)前政府的績效審計(jì)工作普遍存在重視對結(jié)果的評價(jià)，而忽略了對過程管理的審查與評估。因此，政府在開展服務(wù)績效審計(jì)工作之前，也應(yīng)學(xué)習(xí)國外先進(jìn)理念，總結(jié)歸納不同階段的具體情況，并以此為依據(jù)設(shè)置出相應(yīng)的指標(biāo)，這樣最終構(gòu)建出的績效評價(jià)指標(biāo)體系才能更加全面地體現(xiàn)被審計(jì)部門主要業(yè)務(wù)活動的整體績效水平。

4.強(qiáng)化審計(jì)質(zhì)量控制。

審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)工作的生命線。在整個項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)調(diào)審計(jì)組長負(fù)責(zé)制。作為政府審計(jì)工作人員，審計(jì)組長負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施全過程，應(yīng)當(dāng)做好審前溝通與培訓(xùn)、審中監(jiān)督與協(xié)調(diào)、審后復(fù)核與總結(jié)，及在審計(jì)進(jìn)點(diǎn)前，審計(jì)組長應(yīng)組織組員對項(xiàng)目進(jìn)行充分的審前調(diào)查了解，編制詳細(xì)可行的審計(jì)實(shí)施方案，確定審計(jì)工作重點(diǎn)，根據(jù)人員資質(zhì)、能力不同，明確審計(jì)責(zé)任及人員分工，強(qiáng)調(diào)審計(jì)紀(jì)律;在審計(jì)過程中，及時(shí)對審計(jì)組提出要求，強(qiáng)調(diào)重要事項(xiàng)報(bào)告的重要性，在監(jiān)督工作的同時(shí)及時(shí)給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)，保證審計(jì)目標(biāo)不偏離，將問題審深審?fù)?在審計(jì)現(xiàn)場結(jié)束后，在主審對資料進(jìn)行審核后，審計(jì)組長對審計(jì)資料進(jìn)行全面復(fù)核，確保審計(jì)程序合規(guī)、審計(jì)證據(jù)恰當(dāng)、審計(jì)查出問題定性準(zhǔn)確、處理合法。

同時(shí)，從參與主體上看，政府購買服務(wù)績效審計(jì)評價(jià)可分為內(nèi)部審計(jì)評價(jià)、國家審計(jì)評價(jià)和社會審計(jì)評價(jià)。除內(nèi)部審計(jì)評價(jià)和國家審計(jì)評價(jià)外，社會審計(jì)評價(jià)是重要的參與主體，按照《政府購買服務(wù)管理辦法》，會計(jì)師事務(wù)所、科研機(jī)構(gòu)、咨詢公司等均可稱為績效審計(jì)評價(jià)工作的承接主體，然而，還存在各機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平參差不齊，惡意競爭等情況，為保證審計(jì)評價(jià)方法的科? 學(xué)性、實(shí)施過程的恰當(dāng)性、結(jié)果的科學(xué)性和權(quán)威性，建議建立第三方績效審計(jì)評價(jià)作業(yè)平臺。第三方績效審計(jì)評價(jià)作業(yè)平臺的主要功能包括審計(jì)評價(jià)機(jī)構(gòu)庫、審計(jì)評價(jià)過程管理、評價(jià)結(jié)果評審專家（同行評審）庫、 評價(jià)機(jī)構(gòu)誠信記錄等問題。審計(jì)評價(jià)機(jī)構(gòu)庫是指各級財(cái)政部門、主管部門、預(yù)算部門（單位）構(gòu)建的能夠提供政府購買服務(wù)績效審計(jì)評價(jià)的社會機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫，主要用于非公開招標(biāo)類的其他招標(biāo)類型和第三方機(jī)構(gòu)后續(xù)管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫;審計(jì)評價(jià)過程管理主要記錄、監(jiān)控績效審計(jì)評價(jià)的過程，為績效審計(jì)評價(jià)的實(shí)施過程的質(zhì)量、進(jìn)度等提供監(jiān)管的手段;評價(jià)結(jié)果評審專家（同行評審）庫主要是邀請專家或同行對績效審計(jì)評價(jià)的結(jié)果進(jìn)行論證的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，使得績效審計(jì)評價(jià)的結(jié)果獨(dú)立、客觀、公正，更具公信力。

四、結(jié)束語

總之，當(dāng)前政府購買服務(wù)績效審計(jì)評價(jià)還存在諸多問題，如果不能改進(jìn)這些問題，將會對政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變帶來阻礙。為此，上文中提出了改進(jìn)政府購買服務(wù)績效審計(jì)評價(jià)的對策，希望可以為進(jìn)一步加強(qiáng)政府購買服務(wù)績效提供借鑒。

········參考文獻(xiàn)·····················

[1]張俊杰.政府購買會計(jì)審計(jì)相關(guān)服務(wù)績效管理研究——以構(gòu)建評估評價(jià)指標(biāo)體系為視角[J].會計(jì)之友，2020，（22）：2-7.

[2]張萌萌.國家審計(jì)機(jī)關(guān)購買審計(jì)服務(wù)后評估機(jī)制研究[J].航空財(cái)會，2020，2（1）：24-30.

（作者單位：西京學(xué)院）A1F0DE85-1F39-4DFA-BC20-4917AF801C8B