社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)刑事執(zhí)行權(quán)探究

摘? ? ? 要：社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)行使刑事執(zhí)行權(quán)的行為包含監(jiān)管、教育、幫扶以及不得已時的懲戒，本質(zhì)上是司法行政權(quán)。本文旨在通過闡釋社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)發(fā)展歷程、分析社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)履職行為性質(zhì)來厘清社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的刑事執(zhí)行權(quán)，在此基礎(chǔ)上探尋重新配置社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)刑事執(zhí)行權(quán)的路徑，期冀對刑事執(zhí)行理論的進(jìn)一步深化有所裨益。

關(guān)? 鍵? 詞：社區(qū)矯正機(jī)構(gòu);刑事執(zhí)行權(quán);司法行政權(quán)

中圖分類號：F926.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）03-0091-07

收稿日期：2021-11-27

作者簡介：鄭艷，浙江警官職業(yè)學(xué)院社區(qū)矯正研究中心主任，教授，研究方向為行政法、刑事執(zhí)行法學(xué)。

基金項目：本文系浙江立法研究院、浙江大學(xué)立法研究院委托課題“浙江省實施《中華人民共和國社區(qū)矯正法》辦法草案起草及立法相關(guān)問題研究”的階段性成果，項目編號：202002。

社區(qū)矯正是立足我國基本國情發(fā)展起來的具有中國特色的刑事執(zhí)行制度。自2020年7月1日起施行的《中華人民共和國社區(qū)矯正法》（以下簡稱《社區(qū)矯正法》）第一條將一審稿中的“正確執(zhí)行刑罰”改為“保障刑事判決、刑事裁定和暫予監(jiān)外執(zhí)行決定的正確執(zhí)行”這一非常客觀的表述，并在第九條回應(yīng)了《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）關(guān)于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題：“縣級以上地方人民政府根據(jù)需要設(shè)置社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的具體實施?！弊罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院、公安部、司法部于2020年6月18日發(fā)布的《中華人民共和國社區(qū)矯正法實施辦法》（以下簡稱《社區(qū)矯正法實施辦法》）第九條進(jìn)一步明確了由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的具體實施，依法履行調(diào)查評估、接收、入矯、建立矯正小組、監(jiān)督管理、考核獎懲、提出治安管理處罰建議、提請減刑、提請收監(jiān)、提請逮捕、教育幫扶等一系列職責(zé)。在學(xué)界，對于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的刑事執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)還是一種特殊的行政權(quán)認(rèn)識不一。對此，筆者嘗試通過對社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中其履職行為性質(zhì)的分析來找尋答案。

一、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)發(fā)展之路

在2012年《刑事訴訟法》修改以前，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)并非一個法律術(shù)語，學(xué)界對其概念有多種理解。有觀點認(rèn)為，狹義的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是指社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)，廣義的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)包括社區(qū)矯正決定機(jī)構(gòu)、社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)（其中包括社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)）、社區(qū)矯正協(xié)作機(jī)構(gòu)等?？h級以上司法行政機(jī)關(guān)是社區(qū)矯正的管理機(jī)構(gòu)，縣級司法行政機(jī)關(guān)及其司法所是社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！瓣柟庵型局摇钡葯C(jī)構(gòu)屬于輔助機(jī)構(gòu)。[1]也有觀點認(rèn)為，社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)包括管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作，社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)具體從事社區(qū)矯正對象的監(jiān)督、考察、幫助、教育等工作。[2]還有觀點認(rèn)為，司法行政機(jī)關(guān)作為一個整體亦是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，就如同人民法院作為一個整體是我國的審判機(jī)關(guān)一樣，根據(jù)層級和職能的不同來區(qū)分管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)沒有實質(zhì)意義。更準(zhǔn)確地說，司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置的專門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的部門就是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)。[3]在實務(wù)界，亦有觀點認(rèn)為，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)并非單一性主體機(jī)構(gòu)，而是由司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院、民政等多部門組成的聯(lián)合體，是多部門聯(lián)合辦公的綜合性議事機(jī)構(gòu)而非實體執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在其看來，社區(qū)矯正是一項綜合性工作，涉及到社會的方方面面，需要公檢法各部門的參與、配合以及社會各界的協(xié)助、支持，特別是社區(qū)服刑人員幫扶、教育等工作還需要民政、人力資源與社會保障、住建、教育、財政等部門的支持和配合。

2012年1月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發(fā)《社區(qū)矯正實施辦法》，明確規(guī)定由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理、組織實施社區(qū)矯正工作;縣級司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)督管理和教育幫助，司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作。自此，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)開始在探索中前行，全國各級司法行政機(jī)關(guān)紛紛成立社區(qū)矯正管理局（處、辦）或社區(qū)矯正科（局）作為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)。至2017年，全國100%的省（自治區(qū)、直轄市）的司法廳（局）、99%的地（市、州）司法局和98%的縣（市、區(qū)）司法局經(jīng)編辦批準(zhǔn)單獨設(shè)立了社區(qū)矯正局（處）或社區(qū)矯正科（執(zhí)法大隊），其中22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）改名為“社區(qū)矯正管理局”，北京、天津則加掛“社區(qū)矯正管理總隊”的牌子。社區(qū)矯正全面實行以來，社區(qū)服刑人員數(shù)量增長迅猛。司法部相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，社區(qū)矯正對象2009年有21.5萬人，2010年有27.8萬人，2011年有40萬人，2012年有56.4萬人，2013年有68.1萬人，2014年有73.2萬人，2015年至2018年基本保持在69-70萬人之間，2019年至2020年保持在67萬人左右。而這些司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的社區(qū)矯正局（處、辦、科）偏重對基層司法所的管理、監(jiān)督和指導(dǎo)，社區(qū)服刑人員的日常監(jiān)管均由司法所承擔(dān)，執(zhí)法功能并不明顯。[4]

為解決服刑人員數(shù)量多、監(jiān)管任務(wù)重、工作人員不足等問題，浙江省臺州市司法局自2012年開始逐步推進(jìn)隊建制模式的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)改革。2014年，經(jīng)編委同意成立市級社區(qū)矯正管理局，增掛社區(qū)矯正執(zhí)法支隊牌子;經(jīng)編委批準(zhǔn)將社區(qū)矯正管理科全部更名為社區(qū)矯正執(zhí)法大隊，并設(shè)立承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)的法制科。社區(qū)矯正執(zhí)法大隊統(tǒng)一行使社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)，協(xié)調(diào)社區(qū)矯正各職能部門間的工作，承擔(dān)調(diào)查評估、接收、事項審批、司法獎懲、收監(jiān)、追查、禁止令執(zhí)行和應(yīng)急處置等職責(zé)。鄉(xiāng)級層面，根據(jù)矯情和域情需要，對執(zhí)法力量相對單薄的司法所進(jìn)行資源整合，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法中隊。村級層面，成立社區(qū)矯正工作站，協(xié)助社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)做好監(jiān)管、教育和幫扶工作。應(yīng)當(dāng)說，這種隊建制模式的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)有助于形成市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級社區(qū)矯正工作體系，使社區(qū)矯正工作更加實戰(zhàn)化、實體化。

需要注意的是，按照《社區(qū)矯正法》第九條的立法本意，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)是縣級以上人民政府根據(jù)需要設(shè)置的負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作具體實施的執(zhí)行機(jī)關(guān)，應(yīng)獨立承擔(dān)法律責(zé)任并具備以下條件：一是其成立獲法定機(jī)關(guān)批準(zhǔn);二是由法律確定職責(zé)權(quán)限;三是有法定行政編制并按編制配備人員;四是有獨立的行政經(jīng)費;五是有辦公地點和必要的辦公條件;六是通過公開的方式宣告成立。目前，各地的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)已具備了第二項、第四項、第五項和第六項的條件，但尚未達(dá)到第一項和第三項的要求。筆者調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)僅將××省司法廳社區(qū)矯正管理局改稱為××省社區(qū)矯正管理局，將××市、縣司法局社區(qū)矯正處（科、股）改稱成××市、縣社區(qū)矯正管理局，所需編制仍由內(nèi)部調(diào)劑，且編制數(shù)根本無法完成社區(qū)矯正的工作量，只能委托司法所承擔(dān)。也有部分地區(qū)依然延續(xù)著原有“司法局+司法所”的社區(qū)矯正執(zhí)行模式，一定程度上限制了社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體作用的發(fā)揮。

二、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)履職行為性質(zhì)之考

在學(xué)界，有學(xué)者認(rèn)為，刑罰執(zhí)行作為刑事司法的最后一個環(huán)節(jié)，固然會和司法權(quán)有天然的關(guān)聯(lián)性，但從權(quán)力本質(zhì)屬性來看，刑罰執(zhí)行權(quán)并非司法權(quán)，其權(quán)限內(nèi)容不具備司法權(quán)的裁判性、中立性、被動性的特征。[5]還有學(xué)者認(rèn)為，刑罰執(zhí)行權(quán)是通過對權(quán)利的剝奪或限制達(dá)到執(zhí)行法律（法律文書）的目的，故其本質(zhì)上是一種執(zhí)法權(quán)，即行政權(quán)。加之，刑罰執(zhí)行的啟動具備鮮明的主動性，對受刑人權(quán)利的剝奪或限制也呈現(xiàn)明顯的實質(zhì)干預(yù)，故刑罰執(zhí)行權(quán)從邏輯上看應(yīng)該屬于行政權(quán)，且屬于行政權(quán)中的司法行政權(quán)。[6]

2019年6月27日，全國人大常委會在審議《社區(qū)矯正法（草案）》時，有委員提出：“監(jiān)獄這個機(jī)構(gòu)的司法機(jī)關(guān)性質(zhì)在法律里是得到明確的，涉及監(jiān)獄管理的時候，司法執(zhí)行的性質(zhì)是非常清楚的，監(jiān)獄在依法履行職責(zé)過程中侵犯了當(dāng)事人權(quán)益，引起的是國家司法賠償，不是引起國家行政賠償。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在履行職務(wù)過程中，其行為性質(zhì)是屬于行政的還是屬于司法的，這一點應(yīng)當(dāng)在這部法律中予以明確。從相關(guān)規(guī)定來看，好像還不夠明確。有一些條款把社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)視為是行政機(jī)構(gòu)，如第三十八條規(guī)定社區(qū)矯正對象拒絕接受監(jiān)督管理的，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)提請有關(guān)機(jī)關(guān)予以治安管理處罰。如果社區(qū)矯正是刑事司法執(zhí)法的一種形式，就不應(yīng)該適用治安管理處罰法?！盵7]

最終出臺的《社區(qū)矯正法》雖未明確社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，但按其第八條和第九條的規(guī)定，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主管部門是司法行政部門;社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的具體實施;社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)置和撤銷由縣級以上地方人民政府司法行政部門提出意見，按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟?。由此可以推斷，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)毫無疑問是行政機(jī)關(guān)。

至于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)履職行為的性質(zhì)，則需作具體分析。社區(qū)矯正是立足我國基本國情發(fā)展起來的具有中國特色的刑事執(zhí)行制度，是對刑事判決、刑事裁定和暫予監(jiān)外執(zhí)行決定的具體執(zhí)行。既然監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)的本質(zhì)屬性是一種司法行政權(quán)，那么社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的刑事執(zhí)行權(quán)也應(yīng)當(dāng)是一種司法行政權(quán)。自社區(qū)矯正對象從前來報到開始，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)核對法律文書、核實身份、辦理接收登記、建立檔案、組織矯正宣告、確定矯正小組，到日常監(jiān)管、教育學(xué)習(xí)、公益活動的落實，禁止令執(zhí)行、脫漏管追查及處置、考核獎懲、提請收監(jiān)等一系列行為均為行使刑事執(zhí)行權(quán)，屬司法行政權(quán)而非司法權(quán)。但須注意的是，社區(qū)矯正過程中擬適用社區(qū)矯正前的調(diào)查評估在性質(zhì)上應(yīng)屬刑事司法行為，其是司法機(jī)關(guān)為正確量刑裁判而委托社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對被告人的社會危險性和對所居住社區(qū)的影響進(jìn)行的調(diào)查評估，是訴訟過程中的委托行為。實務(wù)中，已有判決對此予以支撐。如“楊某某訴司法局錯誤出具社會調(diào)查報告要求賠償案”和“朱某某訴某司法局某司法所要求確認(rèn)審前社會調(diào)查違法無效案”①均以“調(diào)查評估行為屬于刑事訴訟法授權(quán)實施的刑事司法行為，該訴訟請求不屬行政訴訟的受案范圍，不予立案”而終結(jié)。

三、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)刑事執(zhí)行權(quán)之辨

社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的刑事執(zhí)行權(quán)可以細(xì)分為職能、職權(quán)與職責(zé)，三者既相互關(guān)聯(lián)又有所側(cè)重。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的職能是從其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)與所具有的功能角度進(jìn)行界定的，包括執(zhí)行刑罰、監(jiān)督管理、教育矯正以及幫困扶助;社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的職權(quán)是指其職能范圍內(nèi)的權(quán)力、權(quán)能和權(quán)限，是與其職能目標(biāo)及工作人員職務(wù)相適應(yīng)的管理資格;社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的職責(zé)是與其職權(quán)相統(tǒng)一的，有權(quán)必有責(zé)，失職必追究。在社區(qū)矯正執(zhí)法過程中，監(jiān)督管理、教育矯正以及幫困扶助都是以執(zhí)行刑罰為基礎(chǔ)的。

實踐中，無論《社區(qū)矯正法》還是《社區(qū)矯正法實施辦法》皆未賦予社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)完整的刑事執(zhí)行權(quán)。如因社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)并未配備人民警察的編制，故由公安機(jī)關(guān)實施限制人身自由的強(qiáng)制措施權(quán)、治安管理處罰權(quán)和追逃權(quán)等，這種權(quán)力配置模式也導(dǎo)致社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的約束力不足，加大了監(jiān)管風(fēng)險。近年來，因脫管未及時提請收監(jiān)導(dǎo)致社區(qū)矯正對象重新再犯罪、社區(qū)矯正工作人員由此被刑事問責(zé)的案例不在少數(shù)，主要原因就在于刑罰執(zhí)行權(quán)的一分為二導(dǎo)致職責(zé)不明、法令不通。

在刑罰執(zhí)行一體化視野和改革實踐的背景下，需要從刑罰執(zhí)行權(quán)的完整性出發(fā)科學(xué)合理地配置社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)，以打破公安機(jī)關(guān)和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)之間的藩籬。對此，學(xué)界進(jìn)行了積極的探索。有觀點認(rèn)為，目前社區(qū)矯正的職能分工是雙主體結(jié)構(gòu)配置，司法行政部門負(fù)責(zé)社區(qū)服刑人員的行為督導(dǎo)，公安機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)。只有歸并執(zhí)行權(quán)，改變雙主體執(zhí)行模式，聯(lián)通管理與懲戒，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)才能有效承擔(dān)督導(dǎo)（觀察、引導(dǎo)、干預(yù)和不得已時懲戒）和幫扶的職責(zé)。倘若因違禁處罰機(jī)關(guān)與日常管理機(jī)關(guān)分屬不同行政部門而彼此各不買賬，執(zhí)法的局面只會更加被動。[8]以因社區(qū)矯正對象違反監(jiān)督管理規(guī)定而提請公安機(jī)關(guān)治安處罰為例：《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十條第四項規(guī)定，被依法執(zhí)行管制、剝奪政治權(quán)利或者在緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行中的罪犯或者被依法采取刑事強(qiáng)制措施的人，有違反法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院有關(guān)部門的監(jiān)督管理規(guī)定的行為，處5日以上10日以下拘留，并處200元以上500元以下罰款。《社區(qū)矯正法實施辦法》第三十六條規(guī)定，社區(qū)矯正對象違反監(jiān)督管理規(guī)定或者人民法院禁止令，依法應(yīng)予治安管理處罰的，執(zhí)行地縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時提請同級公安機(jī)關(guān)依法給予處罰，并向執(zhí)行地同級人民檢察院抄送治安管理處罰建議書副本，及時通知處理結(jié)果。實務(wù)中，執(zhí)行地縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)提請治安管理處罰前須先調(diào)查取證，經(jīng)司法所合議、評議審核后再提請同級公安機(jī)關(guān)審批。由于公安機(jī)關(guān)作出的治安處罰決定是一項具體行政行為，為避免被申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的風(fēng)險，公安機(jī)關(guān)會對執(zhí)行地縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)提交的建議書及相關(guān)證據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格審查。且不論公安機(jī)關(guān)作為一個行政機(jī)關(guān)審查另一行政機(jī)關(guān)（社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)）提出的建議書和相關(guān)證據(jù)還有待學(xué)理的推敲，一旦提交的建議書及相關(guān)證據(jù)被公安機(jī)關(guān)否決，無疑會削弱社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)法的權(quán)威性。故此，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)寧可反復(fù)勸導(dǎo)、訓(xùn)誡和警告，也不愿使用提請公安機(jī)關(guān)治安拘留的懲罰措施。

可見，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的刑事執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)是一個包含監(jiān)管、教育、幫扶以及不得已時懲戒的完整的刑事執(zhí)行權(quán)。在社區(qū)矯正對象不服從監(jiān)管時，賦予社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)懲戒權(quán)和強(qiáng)制權(quán)能夠彰顯刑事執(zhí)行的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性。當(dāng)然，這種懲戒權(quán)和強(qiáng)制權(quán)不同于監(jiān)獄行刑就是兌現(xiàn)懲罰（剝奪人身自由就是最大的懲罰），無須對社區(qū)矯正對象采取24小時無間斷和無縫隙的嚴(yán)格管控。按刑事法規(guī)范的真實涵義，假釋、緩刑和暫予監(jiān)外執(zhí)行本身已無積極注入制裁的意思，消極限制自由意味著社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)更有積極作為的空間。將懲戒置于不得已才適用的最后階段，強(qiáng)調(diào)行刑監(jiān)管與教育幫扶并重，關(guān)照到了輕刑及附隨性刑罰處分執(zhí)行的規(guī)律。[9]

四、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)刑事執(zhí)行權(quán)配置之思

刑罰執(zhí)行一體化思維并非用閉合懲罰切斷一切社會關(guān)聯(lián)，而是基于刑法任務(wù)確立行刑目標(biāo)，圍繞行刑目標(biāo)聯(lián)通行刑方式，整體表達(dá)法律理性。[10]故筆者認(rèn)為，應(yīng)重新配置社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)刑事執(zhí)行權(quán)。

一方面，取消“提請公安機(jī)關(guān)治安處罰建議權(quán)”。依據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，對于嚴(yán)重違反治安管理秩序的管制犯、緩刑犯、假釋犯、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯（以下簡稱四類人員），公安機(jī)關(guān)可直接處以治安拘留，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)亦可以“被治安拘留”為由認(rèn)定其存在“其他違反有關(guān)法律、行政法規(guī)和監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的情形”而提請撤銷緩刑收監(jiān)執(zhí)行。從理論上來講，治安拘留的威懾作用有助于使四類人員不致再違反規(guī)定進(jìn)而被收監(jiān)執(zhí)行，適用率應(yīng)更高。但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對兩次警告后仍違反監(jiān)督管理規(guī)定的四類人員寧可直接提請收監(jiān)執(zhí)行，也不愿向公安機(jī)關(guān)提請治安拘留。究其原因，主要在于公安機(jī)關(guān)及其承辦人員因未參與社區(qū)矯正日常工作對違規(guī)情況不甚了解，為規(guī)避行政復(fù)議、行政訴訟引起的行政責(zé)任風(fēng)險往往對治安拘留的態(tài)度很謹(jǐn)慎，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)擔(dān)心提請治安拘留被駁回而顧慮重重。其實，從性質(zhì)上考察，公安機(jī)關(guān)對違反監(jiān)督管理規(guī)定的社區(qū)矯正對象處以治安拘留或罰款是一個明確可訴的具體行政行為，而社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的懲戒行為是刑事執(zhí)行權(quán)的內(nèi)容之一，并非行政訴訟的受案范圍，“提請公安機(jī)關(guān)治安處罰建議權(quán)”極易混淆社區(qū)矯正行為的性質(zhì)。加之，社區(qū)矯正的目的不是收監(jiān)執(zhí)行，而是通過引導(dǎo)、規(guī)制社區(qū)矯正對象的行為，使之不再重新犯罪，盡早重歸社會。一旦將因違反監(jiān)督管理規(guī)定的緩刑犯和假釋犯收監(jiān)執(zhí)行，執(zhí)行原判刑罰或余刑，意味著考察期歸零，這是一個非常重的懲罰。正如日本學(xué)者大谷實所言：“撤銷假釋具有讓現(xiàn)已出獄的人再度被收監(jiān)的效果，其重要程度同允許假釋不可同日而語，不能貿(mào)然行事?！盵11]基于以上考量，筆者建議取消“提請公安機(jī)關(guān)治安處罰建議權(quán)”。

另一方面，增設(shè)中間性懲戒措施。由于目前可供使用的懲戒手段有限，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對于屢次違規(guī)但未達(dá)到收監(jiān)條件的社區(qū)矯正對象只能是繼續(xù)訓(xùn)誡和警告，因此社區(qū)矯正工作者強(qiáng)烈呼吁增設(shè)中間性懲戒措施以降低緩刑、假釋的撤銷率。近年來，各地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)不斷探索并形成了不少對具有不同再犯風(fēng)險的社會矯正對象采取不同強(qiáng)度管控措施分類管理、分類矯正的有益經(jīng)驗。如為防止脫管漏管，對所有社區(qū)矯正對象實行手機(jī)定位，運用電子圍欄限制其活動范圍、核查其活動情況及行為表現(xiàn);對于具有明顯社會危險程度又不宜在監(jiān)獄服刑的初入矯社區(qū)矯正對象以及社區(qū)矯正過程中違反特定義務(wù)經(jīng)警告無效但仍不予收監(jiān)的社區(qū)矯正對象，則在手機(jī)定位的同時加戴具有更強(qiáng)定位與報警功能且不可拆卸的電子腕帶，進(jìn)一步限縮其自由活動的空間。這種通過不可脫卸的電子腕帶等電子定位裝置加強(qiáng)監(jiān)管的中間性懲戒措施已為《社區(qū)矯正法》吸納，其第二十九條規(guī)定若有違反人民法院禁止令、無正當(dāng)理由未經(jīng)批準(zhǔn)離開所居住的市縣等五種情形，可以使用電子定位裝置，加強(qiáng)監(jiān)管。但應(yīng)看到，實務(wù)中手機(jī)定位電子監(jiān)管對于意志控制力很弱的社區(qū)矯正對象而言效果并不明顯?；诖耍糠值貐^(qū)的人民法院陸續(xù)發(fā)出“禁止未成年緩刑人在外過夜、在規(guī)定時間內(nèi)禁止外出”的命令，這一命令其實已具有定時監(jiān)禁于居所的性質(zhì)。在筆者看來，對于那些人身危險性相對較高的社區(qū)矯正對象，同樣可以采取“家庭監(jiān)禁”作為中間性懲戒措施。至于“家庭監(jiān)禁”的決定權(quán)歸屬，可參考其他大陸法系國家的做法交給負(fù)責(zé)刑事執(zhí)法監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)，這樣既能夠減少人民法院與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法內(nèi)耗，也有助于預(yù)防社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其工作人員不作為。此外，筆者建議，取消公安機(jī)關(guān)對嚴(yán)重違反監(jiān)督管理規(guī)定的社區(qū)矯正對象的拘留權(quán)，增設(shè)“短期監(jiān)禁”的中間性懲戒措施。如此，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)無需專門配置人民警察、新設(shè)拘禁場所，只要提請人民檢察院決定5-15日的短期監(jiān)禁處分，然后交由輕警戒型監(jiān)獄執(zhí)行，移送和接收均由監(jiān)獄人民警察承擔(dān)即可。采取“短期監(jiān)禁”中間性懲戒措施，將有利于促成監(jiān)獄行刑與社區(qū)矯正的一體化互動。

【參考文獻(xiàn)】

[1]郭健.我國社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)論綱[J].刑法論叢，2011，（4）.

[2]但未麗.社區(qū)矯正：立論基礎(chǔ)與制度構(gòu)建[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2008.

[3]廖明.我國社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的界定與設(shè)置——兼與郭健博士商榷[J].刑法論叢，2012，（3）.

[4]鄭艷.社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的建設(shè)構(gòu)想[J].河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2018，（2）.

[5]孫笑俠.司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別[J].法學(xué)，1998，（8）.

[6]宗會霞.刑罰執(zhí)行一體化的基本步驟與風(fēng)險應(yīng)對[J].政治與法律，2018，（4）.

[7]明確界定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)性質(zhì)“是行政的還是司法的”[N].新京報，2019-06-29.

[8-10]王利榮.行刑一體化視野下的矯正體制架構(gòu)——寫在《社區(qū)矯正法》征求意見之際[J].當(dāng)代法學(xué)，2017，（6）.

[11]（日）大谷實.刑事政策學(xué)[M].黎宏譯.北京：法律出版社，2001.

（責(zé)任編輯：劉亞峰）

On the Criminal Execution Power of Community

Correction Institutions

Zheng Yan

Abstract：The behavior of community correction institutions in exercising criminal execution power includes supervision，education，assistance and punishment when necessary.In essence，it is judicial administrative power.This paper attempts to clarify the criminal execution power of community correction institutions by explaining the development process of community correction institutions and analyzing the nature of their performance of duties.On this basis， this paper explores the path to reconfigure the criminal execution power of community correction institutions，hoping to be beneficial to the further deepening of the theory of criminal execution.

Key words：community correction institutions;criminal execution power;judicial administrative power