新時(shí)代推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思考

陳曉峰 張二震

我國(guó)作為一個(gè)區(qū)域發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國(guó)，如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是長(zhǎng)期面臨的艱巨任務(wù)，也是一個(gè)重大的時(shí)代命題。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央與時(shí)俱進(jìn)、科學(xué)決策，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面作出了一系列重要論述、采取了一系列重大創(chuàng)新性舉措。黨的十九大報(bào)告把“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”作為決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的重要戰(zhàn)略提升到一個(gè)新的高度。近年來，通過持續(xù)不斷努力，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平躍上了新的歷史臺(tái)階，人民生活水平地區(qū)差距逐步縮小、基本公共服務(wù)均等化取得進(jìn)步、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度日趨均衡、地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)更加充分發(fā)揮、綠色低碳協(xié)同發(fā)展成效顯現(xiàn)。黨的十九屆六中全會(huì)公報(bào)進(jìn)一步指出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性的必由之路，進(jìn)而其作為全域統(tǒng)領(lǐng)性戰(zhàn)略的地位得以確立，這也為新時(shí)代深入推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了更為堅(jiān)實(shí)的制度機(jī)制保障。

大戰(zhàn)略呼喚大擔(dān)當(dāng)，新起點(diǎn)瞄準(zhǔn)新高度。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，具有多層次、多主體及多因素等權(quán)變特征，而且作為國(guó)家戰(zhàn)略，那就應(yīng)當(dāng)是全局性的、長(zhǎng)期性的，而不是一地、一事、一時(shí)的?，F(xiàn)階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所面臨的外部形勢(shì)仍然嚴(yán)峻、任務(wù)依然艱巨，很多沉疴痼疾亟須根治，很多新問題有待深入研究?！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，面臨增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期‘三期疊加’的復(fù)雜局面，傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼”“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性體制性矛盾不斷積累，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題十分突出”。因此，面向新時(shí)代，如何適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求與社會(huì)主要矛盾的變化，有效破解發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題，提升體制機(jī)制改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次邁進(jìn)，已成為一個(gè)迫切需要解答的戰(zhàn)略議題。

一、新時(shí)代推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)強(qiáng)化問題意識(shí)

由于各地區(qū)地理?xiàng)l件、資源稟賦的自然性和獨(dú)特性，造成各城市、區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)和人民生活水平收入水平的客觀差距?，F(xiàn)階段，我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象依然突出，不協(xié)調(diào)問題依然明顯，不可持續(xù)狀況依然嚴(yán)峻。從制度變遷的一般規(guī)律和我國(guó)區(qū)域發(fā)展的基本實(shí)踐來看，當(dāng)前制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題較多，其中最為突出的仍然是一些體制性障礙和機(jī)制性矛盾。

（一）不同發(fā)展階段的區(qū)域主體對(duì)推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展所關(guān)注的問題不同

一是東部區(qū)域主體更加關(guān)注制度性障礙、開放和創(chuàng)新能力的協(xié)同以及基本公共服務(wù)的便利化等關(guān)系發(fā)展質(zhì)量的問題。二是處于發(fā)展追趕階段的中部區(qū)域主體更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)協(xié)同、鏈接?xùn)|部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新投入等增長(zhǎng)問題。三是西部地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后發(fā)地區(qū)，更加關(guān)注如何融入“一帶一路”，充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，拓展發(fā)展空間。東北地區(qū)處于轉(zhuǎn)型陣痛期，關(guān)注的是改變產(chǎn)業(yè)單一的結(jié)構(gòu)性缺陷、完善營(yíng)商環(huán)境、加大改革創(chuàng)新力度，在國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中找準(zhǔn)自身定位。相對(duì)而言，后發(fā)地區(qū)在落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)往往存在較多的認(rèn)知偏差，或更缺少財(cái)力配套。

（二）不同空間尺度的區(qū)域主體在推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)面臨的問題不同

一是區(qū)域板塊內(nèi)部次級(jí)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，尤其是在江河流域、城市群和都市圈的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。城市群中心城市與一般城市之間的發(fā)展差距不僅存在，局部地區(qū)還存在著差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。現(xiàn)階段如何推動(dòng)差異化、互補(bǔ)性、融合式發(fā)展，避免同質(zhì)化、排他性、離散式發(fā)展等問題始終是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的難點(diǎn)所在。二是尚未真正建立能夠支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家區(qū)域治理體系。比如，雖有京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組等國(guó)家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但這種不具有持續(xù)性的（非制度化）組織安排不利于整體戰(zhàn)略的長(zhǎng)期深入實(shí)施，區(qū)域內(nèi)各級(jí)地方政府之間各自為政、地方保護(hù)、貿(mào)易壁壘、政策博弈等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成要素流動(dòng)不暢、制度性交易成本居高不下。

（三）跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制不完善是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的共性問題

一是各地發(fā)展規(guī)劃（政策）內(nèi)容雷同以及在招商引資、園區(qū)建設(shè)等方面的惡性競(jìng)爭(zhēng)。而且，跨區(qū)域深層次的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢通，這容易造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的上下游之間、核心環(huán)節(jié)與配套環(huán)節(jié)之間斷鏈、脫節(jié)和失調(diào)等，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)格局難以普遍形成。二是區(qū)域市場(chǎng)壁壘、地方保護(hù)等現(xiàn)象依然存在。一些地方提出“首臺(tái)（套）”重大技術(shù)裝備在跨地區(qū)銷售中不能享受相應(yīng)的資金、政策、保險(xiǎn)等支持。區(qū)域市場(chǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，自由裁量權(quán)不一致，跨省市執(zhí)法聯(lián)動(dòng)難。而且土地指標(biāo)跨省交易的全國(guó)推行需要政策突破。三是跨區(qū)域利益共享共擔(dān)機(jī)制問題。“飛地經(jīng)濟(jì)”、共建園區(qū)在經(jīng)濟(jì)總量核算分享、農(nóng)用地占補(bǔ)平衡以及稅收分成等利益分享方面缺乏有效的制度安排，公共性、基礎(chǔ)性、通用性的跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)投融資機(jī)制不完備。四是流域上下游生態(tài)保護(hù)和污染治理問題。如何建立綜合性的資金、產(chǎn)業(yè)等多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成對(duì)上游的合理補(bǔ)償、共享綠色保護(hù)與發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)上下游公平發(fā)展始終是一大挑戰(zhàn)。五是區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)體系尚缺乏行之有效的機(jī)制。聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)合力攻關(guān)機(jī)制有待強(qiáng)化。區(qū)域科技力量與創(chuàng)新資源各自為政、力量分散，缺乏整體聯(lián)動(dòng)與相互賦能，創(chuàng)新合作成果的轉(zhuǎn)化機(jī)制不暢，“創(chuàng)新券”跨區(qū)域通兌面臨較大障礙。

二、新時(shí)代推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)突出戰(zhàn)略導(dǎo)向

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本目的是解決新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。映射到戰(zhàn)略導(dǎo)向上，新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)立足于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、服務(wù)新發(fā)展格局構(gòu)建、實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同富裕等方面，即要求深入實(shí)施更高水平和更高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這也對(duì)提升我國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略的聯(lián)動(dòng)性和全局性、增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性和整體性提出了更高的要求。

（一）促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，縮小區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展，會(huì)顯著提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體質(zhì)量。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角等創(chuàng)新要素集聚區(qū)要成為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ?，具有?qiáng)大的輻射帶動(dòng)力的中心城市要成為高質(zhì)量發(fā)展的重要推動(dòng)力。各大重點(diǎn)區(qū)域板塊之間發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、良性互動(dòng)，逐步打通了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“任督二脈”，為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展不斷注入新活力。與此同時(shí)，在這過程中我們必須充分認(rèn)識(shí)到，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”格局是導(dǎo)致我國(guó)潛在的超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)無法發(fā)揮作用的主要因素，要牢固樹立正確的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展觀，調(diào)整乃至摒棄“GDP至上”“重速度輕質(zhì)量”“重效率輕公平”等思想傾向和考核導(dǎo)向，通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施促進(jìn)區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向（機(jī)制）、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及區(qū)域空間功能的有效轉(zhuǎn)變，在復(fù)雜多樣的國(guó)情區(qū)情中走出一條相對(duì)平衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展之路，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

（二）構(gòu)建新發(fā)展格局的重要依托

加快構(gòu)建新發(fā)展格局是一項(xiàng)關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略任務(wù)，需要準(zhǔn)確把握新發(fā)展格局構(gòu)建邏輯、內(nèi)生特點(diǎn)及其對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求，在全力打通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的難點(diǎn)和堵點(diǎn)的同時(shí)，加快形成“穩(wěn)定、開放、活力、公平”的國(guó)際國(guó)內(nèi)大環(huán)境，推動(dòng)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)互促式新發(fā)展。在此過程中，不論是國(guó)際層面，還是國(guó)內(nèi)層面，都需要區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略隨之調(diào)整（不能囿于一隅或限于一業(yè)）。發(fā)展格局的戰(zhàn)略調(diào)整必將深刻影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)。現(xiàn)階段，全國(guó)各板塊應(yīng)充分利用國(guó)際、國(guó)內(nèi)的兩種資源和兩個(gè)市場(chǎng)；通過構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作新模式，加快促進(jìn)中西部地區(qū)全面融入全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和東部地區(qū)深度嵌入全球高端價(jià)值鏈；通過區(qū)域內(nèi)外物資集散、資源配置、要素重組的小循環(huán)、中循環(huán)促進(jìn)全國(guó)流動(dòng)空間的大循環(huán)；通過與沿海經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)勢(shì)疊加和有序銜接，更快、更好地接軌與融入全球經(jīng)濟(jì)。

（三）實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本保障

解決區(qū)域差距過大問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平發(fā)展，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心要義所在，更事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。黨的十九屆六中全會(huì)作出了“堅(jiān)定不移走全體人民共同富裕道路”重大戰(zhàn)略部署，明確指出“黨深刻認(rèn)識(shí)到，小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。從區(qū)域?qū)用婵?，“老鄉(xiāng)”的關(guān)鍵則在于中西部相對(duì)不發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)廣大農(nóng)村老鄉(xiāng)的脫貧致富，在于老、少、邊、窮地區(qū)廣大農(nóng)村老鄉(xiāng)的脫貧致富，以及這些地區(qū)相對(duì)薄弱的公共基礎(chǔ)設(shè)施和相對(duì)低下的公共服務(wù)水平，成為全體人民實(shí)現(xiàn)共同富裕所必須面對(duì)的最廣泛困難群體和最大障礙。我國(guó)貧富差距與脫貧地區(qū)分布的鮮明區(qū)域性特征，決定了唯有通過實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，把東西協(xié)作、對(duì)口幫扶、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)村振興等重要舉措與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合起來，在倡導(dǎo)共享中營(yíng)造新的平衡，確保這些地區(qū)與全國(guó)人民一道穩(wěn)步邁向共同富裕。

三、新時(shí)代推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持辯證統(tǒng)一思維

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，重在做好“協(xié)調(diào)”這篇大文章。協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是一種必須長(zhǎng)期踐行的新發(fā)展理念，也是一種促進(jìn)新時(shí)代推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的思路和方法，更是一種重要的本領(lǐng)和能力。習(xí)近平總書記2019年在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上指出“不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡，這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的辯證法”。只有從思想觀念上解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，促進(jìn)相關(guān)主體從思想認(rèn)識(shí)到實(shí)際行動(dòng)發(fā)生積極轉(zhuǎn)變，才能提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上的本領(lǐng)和能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和底層對(duì)接的高度統(tǒng)一。

（一）協(xié)調(diào)是平衡與不平衡發(fā)展的辯證統(tǒng)一

一是平衡和不平衡都是相對(duì)的。在條件變化時(shí)可以相互轉(zhuǎn)化，有許多不平衡現(xiàn)象則可能正是實(shí)現(xiàn)平衡所需要的過程，這時(shí)的不平衡并不是趨勢(shì)，也不會(huì)固化或惡化，最終通過有形（無形）之手共同作用，可以實(shí)現(xiàn)平衡。二是協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)還是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。用目標(biāo)代替手段并不能解決不平衡問題。有時(shí)行政手段看似解決了小區(qū)域內(nèi)的小問題，卻也會(huì)在更大的范圍內(nèi)造成沖突和矛盾。三是不能簡(jiǎn)單機(jī)械地理解均衡性。海納百川、有容乃大。在我國(guó)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件、自然條件不均衡是客觀存在的，解決發(fā)展不平衡問題，要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律，因地制宜、承認(rèn)客觀差異，不能簡(jiǎn)單地搞一刀切，而是更加注重發(fā)展機(jī)會(huì)公平與資源配置均衡。

（二）協(xié)調(diào)是發(fā)展兩點(diǎn)論和重點(diǎn)論的辯證統(tǒng)一

一是協(xié)調(diào)發(fā)展需要發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)。把各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來，就等于抓住了這個(gè)地區(qū)最核心、最具潛能、最好的東西，進(jìn)而通過分工協(xié)作、優(yōu)化發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體效益最優(yōu)化。因此，分類指導(dǎo)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最重要的思路與原則，而一體聯(lián)動(dòng)則是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要路徑和有效手段。二是要發(fā)揮好極化效應(yīng)的重要作用。對(duì)“極化效應(yīng)”的承認(rèn)和積極利用是對(duì)區(qū)域發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的飛躍，這需要處理好局部和全局、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、核心與外圍、內(nèi)培與外引、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的關(guān)系，使“極化效應(yīng)”成為更長(zhǎng)時(shí)間更廣泛空間內(nèi)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最重要機(jī)制。三是應(yīng)從局部地區(qū)率先突破，發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域的政策引領(lǐng)和樣板示范作用，這是一種更為行之有效的辦法。一些成長(zhǎng)性好、活力充足、質(zhì)量效率高的中心城市和城市群應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出對(duì)更大區(qū)域及整個(gè)國(guó)家的強(qiáng)大增長(zhǎng)極與新動(dòng)力源作用。

（三）協(xié)調(diào)是發(fā)展短板和潛力空間的辯證統(tǒng)一

一是當(dāng)前我國(guó)正處于跨越“中等收入陷阱”的關(guān)鍵階段，這個(gè)階段是矛盾集中爆發(fā)期，諸多發(fā)展短板并存是客觀存在的。協(xié)調(diào)發(fā)展既要正視差距（短板）、著力破解難題，又要考慮鞏固和厚植原有優(yōu)勢(shì)，挖掘潛力，增強(qiáng)發(fā)展后勁。二是要處理好“量的合理區(qū)間”和“質(zhì)的穩(wěn)定提升”“發(fā)展好”和“保護(hù)好”之間的關(guān)系，注重人、地區(qū)和生態(tài)三者繁榮的平衡、統(tǒng)一和兼顧，并在發(fā)展導(dǎo)向上注重發(fā)展過程與結(jié)果并重、強(qiáng)調(diào)人和地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)平等。三是要注重分類指導(dǎo)和定向指導(dǎo)的有機(jī)結(jié)合，把鞏固提升地區(qū)傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)與積極構(gòu)建新的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來，把促進(jìn)落后地區(qū)“轉(zhuǎn)”與“趕”有機(jī)結(jié)合起來。2020年8月，習(xí)近平總書記在扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展落差”往往是“發(fā)展空間”。有關(guān)部門要針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)出臺(tái)實(shí)施更精準(zhǔn)的舉措，推動(dòng)這些地區(qū)跟上長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展步伐。

四、新時(shí)代推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)注重精準(zhǔn)施策

習(xí)近平總書記在2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出“區(qū)域政策要增強(qiáng)發(fā)展的平衡性協(xié)調(diào)性，要深入實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)東、中、西和東北地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展”。面向新時(shí)代，我們亟須適應(yīng)區(qū)域發(fā)展的新要素、新態(tài)勢(shì)、新結(jié)構(gòu)，積極謀劃新思路，極力處理好經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)域、區(qū)域戰(zhàn)略與區(qū)域政策、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府合作、國(guó)際市場(chǎng)與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、重點(diǎn)區(qū)域與絕大多數(shù)地區(qū)之間的關(guān)系，破除長(zhǎng)期阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾與體制性障礙。

（一）增強(qiáng)區(qū)域政策的精準(zhǔn)度和有效性。

一是在堅(jiān)持“四大地區(qū)”區(qū)域總體戰(zhàn)略的前提下，進(jìn)一步縮小區(qū)域的政策單元。應(yīng)在京津冀、粵港澳、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角等戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，針對(duì)特定功能區(qū)或問題區(qū)域出臺(tái)相關(guān)政策，比如，糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、資源枯竭區(qū)、老工業(yè)基地等，統(tǒng)籌解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的問題，挖掘這些區(qū)域特殊的比較優(yōu)勢(shì)，從而把對(duì)困難地區(qū)的支持政策和充分發(fā)揮其自身能動(dòng)性有機(jī)結(jié)合起來。二是構(gòu)建差異化富有彈性的區(qū)域政策體系。近年來，隨著新技術(shù)、新經(jīng)濟(jì)發(fā)展，先發(fā)地區(qū)對(duì)優(yōu)質(zhì)要素的吸引力更強(qiáng)，只有從國(guó)家層面出臺(tái)差異化的區(qū)域政策，才能真正改變不同地區(qū)集聚要素的條件，推動(dòng)后發(fā)地區(qū)獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，從而把鞏固提升地區(qū)傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)與積極構(gòu)建新優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來。三是加強(qiáng)不同層次區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)同。目前，我國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略和規(guī)劃主要可分為重大戰(zhàn)略、重要戰(zhàn)略、一般戰(zhàn)略三個(gè)層次，這三個(gè)層次之間的關(guān)系應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，重視跨區(qū)域，次區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。對(duì)于已出臺(tái)和即將出臺(tái)的一些區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在內(nèi)涵上有哪些異同點(diǎn)和特色，如何避免最優(yōu)質(zhì)的資源完全向重大戰(zhàn)略區(qū)集聚并形成新的“虹吸效應(yīng)”，這些問題對(duì)于有效推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要。

（二）構(gòu)建有效的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制

一是全方位深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)跨地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移。以工業(yè)和信息化部等十部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》（2021）為藍(lán)本將相關(guān)工作落到實(shí)處。一以貫之地支持東部地區(qū)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)特別是新興行業(yè)向中西部、東北縱深轉(zhuǎn)移，充分利用內(nèi)地的比較優(yōu)勢(shì)和腹地市場(chǎng)，在確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定安全的同時(shí)，有效遏制東北老工業(yè)基地制造業(yè)持續(xù)大面積衰退。并在長(zhǎng)三角、京津冀地區(qū)支持地方探索城市群或都市圈內(nèi)部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新機(jī)制新模式，為超大城市、特大城市產(chǎn)業(yè)疏解轉(zhuǎn)移提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。二是探索地方特色的合作園區(qū)發(fā)展模式。繼續(xù)推動(dòng)以政府為主導(dǎo)的跨地協(xié)作合作園區(qū)建設(shè)，探索規(guī)劃共編、園區(qū)共建、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，并積極探索市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作，鼓勵(lì)社會(huì)資本組建園區(qū)開發(fā)專業(yè)企業(yè)，形成政企合作新樣板。三是重視企業(yè)跨地域經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的內(nèi)生效應(yīng)。在維持現(xiàn)有行政邊界嚴(yán)肅性的前提下，在共同市場(chǎng)建立的過程中，從企業(yè)自身發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，促進(jìn)各類所有制企業(yè)自覺自愿參與并購(gòu)，使得地區(qū)間的低水平產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)變?yōu)榧瘓F(tuán)內(nèi)部各個(gè)部門之間的合作。以長(zhǎng)三角、京津冀為例，可使區(qū)域一體化分工就演變?yōu)榇笮推髽I(yè)集團(tuán)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、創(chuàng)新鏈的分工，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)融合和管理整合。

（三）深化要素跨區(qū)域流動(dòng)的體制機(jī)制改革

一是完善要素價(jià)格形成機(jī)制。無論是自然資源還是勞動(dòng)力、技術(shù)，都要建立相應(yīng)的市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制，限制各級(jí)政府直接干預(yù)范圍和力度，減少相應(yīng)的不合理補(bǔ)貼行為，讓價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)要素資源在區(qū)域間形成合理、高效配置。二是形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)。盡快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，營(yíng)造規(guī)則統(tǒng)一開放、標(biāo)注互認(rèn)、要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)環(huán)境，加強(qiáng)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的協(xié)同。組織實(shí)施市場(chǎng)秩序的專項(xiàng)督查，對(duì)地方政府截留資源、封鎖市場(chǎng)、違規(guī)為本地企業(yè)提供保護(hù)傘等行為要依法依規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理，并積極引導(dǎo)各地區(qū)不搞自我小循環(huán)，全力打通國(guó)內(nèi)國(guó)際兩大循環(huán)相互促進(jìn)中的相關(guān)堵點(diǎn)、痛點(diǎn)和難點(diǎn)。三是降低要素跨區(qū)域流動(dòng)成本。在國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建成的條件下，未來應(yīng)優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的方向，重點(diǎn)解決跨區(qū)域的斷頭路、瓶頸路、城際鐵路等線路建設(shè)，加快交通一體化進(jìn)程。在此過程中，因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)一性、不可分割性特征，各地政府必須主動(dòng)讓渡有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)和管理的權(quán)力，根據(jù)一體化協(xié)議交給某個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，只有這樣才能有效地協(xié)調(diào)公共利益。

（四）建立健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌與互動(dòng)融合機(jī)制

一是完善區(qū)域治理體系。國(guó)家層面要采取合并同類項(xiàng)的辦法，將不同類型的區(qū)域問題適當(dāng)歸類，成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。此方面可借鑒歐盟做法，將國(guó)家部委相關(guān)職能集中起來，組建“國(guó)家區(qū)域發(fā)展委員會(huì)”，負(fù)責(zé)組織開展涉及區(qū)域發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)、國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)工作，并推動(dòng)完善相關(guān)法律體系。同時(shí)，為了更好地促進(jìn)省際協(xié)調(diào)，中央應(yīng)在長(zhǎng)三角、京津冀等重點(diǎn)區(qū)域探索新型的區(qū)域治理模式。二是深化區(qū)域互助機(jī)制。因地制宜探索產(chǎn)業(yè)幫扶、干部交流、人才培養(yǎng)等多種幫扶模式，鼓勵(lì)有條件的地方探索政府主導(dǎo)、市場(chǎng)介入、公眾參與的社會(huì)化對(duì)口幫扶模式，將對(duì)口幫扶置于可持續(xù)發(fā)展的軌道上。三是完善區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜采w。建立糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)解決當(dāng)前存在的“生產(chǎn)是重地、財(cái)政是窮地、發(fā)展是洼地”的問題，有效平衡資源需求地和輸送地的利益關(guān)系。完善碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等交易制度，促進(jìn)環(huán)境容量資源優(yōu)化配置。