普惠型養(yǎng)老服務(wù)模式探討

曾凡

普惠型養(yǎng)老服務(wù)主要是面向中低收入老年人群體的養(yǎng)老服務(wù)。隨著我國(guó)老齡化程度的進(jìn)一步加深，中低收入老年人群體對(duì)高質(zhì)量、差異化和多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求逐漸增加，普惠型養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，有利于在一定程度上化解我國(guó)人口老齡化問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

一、我國(guó)普惠型養(yǎng)老服務(wù)已初具規(guī)模

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)老年人口規(guī)模逐漸擴(kuò)大，第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲及以上人口有2.6億人，占總?cè)丝诒戎剡_(dá)18.7%，其中，65歲及以上人口1.9億人。面對(duì)老年人數(shù)量不斷增加的壓力，考慮到我國(guó)中低收入老年人群體日益增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)政府對(duì)普惠型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的投入力度逐步加大。

從我國(guó)各類(lèi)普惠型養(yǎng)老模式的發(fā)展歷程來(lái)看，大致可以概括為：需求產(chǎn)生思路，創(chuàng)意來(lái)自民間；成效引起關(guān)注，政府介入幫扶。這決定了不少普惠型養(yǎng)老項(xiàng)目是以政府和社會(huì)資本合作（即“PPP”形式）、政府采購(gòu)服務(wù)等形式開(kāi)展的。以“PPP”養(yǎng)老服務(wù)模式為例，財(cái)政部公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)通過(guò)“PPP”等形式，積極引導(dǎo)民間資本加入普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。從有關(guān)數(shù)據(jù)可以看到，我國(guó)的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目投資額、項(xiàng)目數(shù)量均在2018年達(dá)到高峰，分別達(dá)到1800億元和約300個(gè)項(xiàng)目。隨著降杠桿的深入推進(jìn)，到2021年，我國(guó)通過(guò)PPP方式建設(shè)的養(yǎng)老項(xiàng)目投資額和投資數(shù)量均有所下降，但依然分別穩(wěn)定在1000億元和150個(gè)以上。

在國(guó)家正確引導(dǎo)、社會(huì)各界的共同努力下，目前我國(guó)已經(jīng)初步形成居家智慧養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老和社區(qū)綜合養(yǎng)老“三結(jié)合”養(yǎng)老模式，這一模式體現(xiàn)出更大的普惠性。

二、我國(guó)普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展面臨的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的“三結(jié)合”養(yǎng)老模式一直體現(xiàn)為“9073”格局，即我國(guó)約有90%的老人選擇居家養(yǎng)老，7%的老人選擇社區(qū)養(yǎng)老，而3%的老人選擇在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。隨著我國(guó)對(duì)養(yǎng)老設(shè)施投入的增加，社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比重在未來(lái)有望提升。此外，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系開(kāi)始逐步呈現(xiàn)出“居家養(yǎng)老智能化”“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老多樣化”和“社區(qū)養(yǎng)老系統(tǒng)化”特征，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，初步體現(xiàn)出普惠型養(yǎng)老的特點(diǎn)。但由于我國(guó)養(yǎng)老模式發(fā)展的時(shí)間不足，相關(guān)政策制定相對(duì)滯后、社會(huì)相關(guān)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠充分、監(jiān)管體系建設(shè)完善還需時(shí)日，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的質(zhì)量和普惠性的提升依然任重道遠(yuǎn)。

首先，基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，以及養(yǎng)老服務(wù)工作的復(fù)雜性考慮，當(dāng)前我國(guó)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的定義，更加強(qiáng)調(diào)了其對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作的“補(bǔ)充”作用。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅能給老年人提供基本的物質(zhì)生活保障，更能從醫(yī)療護(hù)理、心理慰藉、老年娛樂(lè)和老年學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方面為老年人提供全方位的精神護(hù)理服務(wù)?？紤]到不同地區(qū)、不同家庭的經(jīng)濟(jì)條件有所不同，標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老較居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的方式更為公平，不僅能夠促進(jìn)老年人在相互交流之中獲得更多的精神支撐，更能給貧困地區(qū)或家庭的老人生活起到托底的作用。因此，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老比率的提升對(duì)養(yǎng)老服務(wù)普惠性的達(dá)成具有重要意義。

其次，多數(shù)老年人在享受養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)候依然存在費(fèi)用方面的顧慮。一方面，老年人的收入來(lái)源單一，依然以社會(huì)養(yǎng)老金為主，缺乏商業(yè)保險(xiǎn)的支持；另一方面，不少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高，導(dǎo)致這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際入住率往往低于50%。以廈門(mén)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為例，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用高企，大大提高了中低收入老年人享受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的難度。因此，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)往往難以匹配諸多中低收入老年人的需求，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)的普惠性難以充分體現(xiàn)。

再次，養(yǎng)老服務(wù)政策制定工作有待進(jìn)一步推進(jìn)，以彰顯養(yǎng)老服務(wù)的普惠性。我國(guó)已經(jīng)陸續(xù)制定了一些養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策，但相關(guān)工作的推進(jìn)有待進(jìn)一步深入。目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策制定的著眼點(diǎn)主要集中在針對(duì)高齡、失能、獨(dú)居及子女?dāng)?shù)量較少的老年人群體，即向“重點(diǎn)老年群體傾斜”，未來(lái)需要進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)政策的惠及對(duì)象，以最大限度地發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)功能。

三、多管齊下建設(shè)普惠型養(yǎng)老服務(wù)模式

（一）積極發(fā)展社區(qū)小微養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)

社區(qū)嵌入式小微機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式是將社區(qū)里空閑的房屋或場(chǎng)所，改造為專(zhuān)門(mén)開(kāi)放給社區(qū)老人的老年活動(dòng)中心或者小微老年服務(wù)中心的辦公地。這些小微老年服務(wù)中心能夠提供的服務(wù)，往往不僅限于入戶(hù)照顧社區(qū)中需要關(guān)照的老人，也包括提供其他的配套養(yǎng)老服務(wù)，例如老年培訓(xùn)等。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)一般來(lái)自于政府補(bǔ)貼，采取公辦民營(yíng)的方式，委托民營(yíng)企業(yè)以市場(chǎng)化運(yùn)作的小微服務(wù)中心方式為社區(qū)老人提供服務(wù)。

社區(qū)嵌入式小微機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式目前在一些發(fā)達(dá)國(guó)家比較常見(jiàn)，在我國(guó)的上海地區(qū)也開(kāi)展了試點(diǎn)。在上海試點(diǎn)，小微養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的辦公地點(diǎn)以及養(yǎng)老床位，有的通過(guò)政府補(bǔ)貼建成，有的則直接依托原有的物業(yè)閑置空地改建。嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為居家老人們提供社區(qū)助餐服務(wù)、日間照料服務(wù)等。一般一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以輻射多個(gè)社區(qū)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在獲知老人的照護(hù)需求后，15分鐘內(nèi)能夠響應(yīng)。

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式有諸多優(yōu)勢(shì)。首先，它讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)滲透到社區(qū)內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)相互融合，不僅讓社區(qū)里的老人能夠在他們熟悉的地方安度晚年，讓老年人不用重新建立自己的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，更大大豐富了養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，提升了養(yǎng)老服務(wù)的深度和專(zhuān)業(yè)度，讓社區(qū)里的老年人足不出戶(hù)也能夠享受豐富多彩的老年生活。當(dāng)前老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求往往已經(jīng)超越了醫(yī)療、生活護(hù)理以及家政等的范疇。一項(xiàng)針對(duì)黑龍江老年人的調(diào)查結(jié)果顯示，失能老人、半失能老人和自理老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求有所不同，其中失能老人對(duì)醫(yī)療及護(hù)理的要求比較高，自理老人對(duì)精神慰藉的要求較高。從總體來(lái)看，社區(qū)小微養(yǎng)老服務(wù)模式可以讓老年人和子女繼續(xù)生活在一起，而且還大大緩解了老年人親屬的看護(hù)壓力。

長(zhǎng)期來(lái)看，在社區(qū)嵌入式小微養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的基礎(chǔ)上，可考慮扶持一批集團(tuán)化、覆蓋領(lǐng)域廣、產(chǎn)業(yè)鏈完善的社區(qū)小微養(yǎng)老連鎖機(jī)構(gòu)，以進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提升小微養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力和養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求的同時(shí)，提升養(yǎng)老服務(wù)的普惠性。

（二）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用管理

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用監(jiān)管政策制定的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，堅(jiān)持政府在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展中的引導(dǎo)地位，走可持續(xù)發(fā)展的道路。普惠型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)主要由政府通過(guò)PPP等方式主導(dǎo)投資修建，養(yǎng)老費(fèi)用上限由政府統(tǒng)一制定、統(tǒng)一監(jiān)管。此外，隨著老年人數(shù)量的逐年增加，我國(guó)還應(yīng)重視對(duì)普惠型養(yǎng)老設(shè)施的升級(jí)改造和擴(kuò)建，以確保大部分的老人都有機(jī)會(huì)獲得養(yǎng)老服務(wù)。參考國(guó)外的相關(guān)數(shù)據(jù)，建議綜合利用補(bǔ)貼、貸款等方式，確保通過(guò)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人每月支出的養(yǎng)老費(fèi)用不超過(guò)其個(gè)人收入的四成。

在確定普惠型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用時(shí)，應(yīng)充分考慮來(lái)自不同家庭、不同階層的老年人的具體收入狀況。如老年公寓在建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持小戶(hù)型、低費(fèi)用原則，保證絕大多數(shù)老年人能夠負(fù)擔(dān)相應(yīng)的養(yǎng)老費(fèi)用。根據(jù)老年人的收入狀況，宜采取不同的收費(fèi)模式。如可以針對(duì)老年人的不同收入狀況或者所租用的老年公寓的面積大小，制定一系列的優(yōu)惠政策，并視情況提供金額不等的津貼，以確保更多的老年人能夠享受相應(yīng)的服務(wù)。此外，積極鼓勵(lì)在院老年人的子女為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供志愿服務(wù)，可以考慮為子女積極參與志愿服務(wù)的老年人額外提供津貼，以樹(shù)立社會(huì)尊老敬老的風(fēng)尚，并發(fā)揚(yáng)我國(guó)孝道的傳統(tǒng)觀念。

（三）完善養(yǎng)老服務(wù)配套政策

從多維度、多角度制定養(yǎng)老服務(wù)配套政策，切實(shí)豐富老年人的物質(zhì)精神文化生活，提升老年人的生活質(zhì)量。

首先，優(yōu)化老年人再就業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)有條件的老年人發(fā)揮余熱，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展繼續(xù)作出貢獻(xiàn)，這一做法不僅有利于緩解我國(guó)當(dāng)前所面臨的少子化和老齡化人口問(wèn)題，還可以增加老年人的收入，提升老年人的價(jià)值感，減輕機(jī)構(gòu)化養(yǎng)老給老年人帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。

以日本為例，2020年3月，日本通過(guò)了《高年齡雇傭安定法》修正案，強(qiáng)化企業(yè)對(duì)老年人的雇傭義務(wù)，要求企業(yè)不得對(duì)年齡低于70歲的希望繼續(xù)工作的老年人進(jìn)行就業(yè)歧視，這一新法案于2021年4月開(kāi)始實(shí)施。此外，日本還大力發(fā)展老年人才服務(wù)中心，通過(guò)老年大學(xué)等渠道給老年人提供各類(lèi)職業(yè)培訓(xùn)，提升老年人的技術(shù)水平，并向相應(yīng)崗位的企業(yè)推薦技術(shù)較高、經(jīng)驗(yàn)豐富且愿意繼續(xù)工作的老年人，擴(kuò)大老年人的就業(yè)選擇。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也可以在充分評(píng)估老年人的工作意愿和工作能力的基礎(chǔ)上，積極制定政策措施，鼓勵(lì)企業(yè)吸納老年職工，逐步試點(diǎn)彈性退休制度；還可以對(duì)愿意雇傭老年人的企業(yè)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，讓企業(yè)擁有雇傭愿意繼續(xù)工作的老年人的意愿。政府和企業(yè)需要共同努力，來(lái)創(chuàng)造對(duì)老年人較為友好的就業(yè)環(huán)境。

其次，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，通過(guò)護(hù)理險(xiǎn)等方面多渠道降低老人養(yǎng)老費(fèi)用，確保老年人有足夠的收入繳納養(yǎng)老費(fèi)用，從而提升養(yǎng)老服務(wù)的普惠性。

2000年，日本通過(guò)并實(shí)施介護(hù)保險(xiǎn)制度，該制度要求鼓勵(lì)40歲以上的人群開(kāi)始繳納介護(hù)險(xiǎn)，在65歲以后，投保人在評(píng)估身體健康狀 況等級(jí)后，根據(jù)不同的健康等級(jí)接受護(hù)理服務(wù)，在交滿年限的前提下，個(gè)人只需要承擔(dān)全部介護(hù) 費(fèi)用的10%，而剩余90%的費(fèi)用由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)給付。投保人所能夠享受的介護(hù)服務(wù)包括老年保健、老年醫(yī)療、老年康復(fù)在內(nèi)的綜合服務(wù)等。近年來(lái)，日本介護(hù)保險(xiǎn)的內(nèi)涵進(jìn)一步延伸，并擴(kuò)大到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)商在適老化住宅房屋內(nèi)配備符合規(guī)定的設(shè)施和看護(hù)人員，并定期組織核查。對(duì)于通過(guò)核查的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，老人可以根據(jù)已繳納的介護(hù)險(xiǎn)保費(fèi)記錄，請(qǐng)介護(hù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供保額范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用。這一制度加快了日本老年護(hù)理機(jī)構(gòu)化的進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在該政策出臺(tái)后的6年時(shí)間里，全日本老年護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)從257家快速增長(zhǎng)到1732家，年均增速達(dá)到37%。從日本介護(hù)險(xiǎn)出現(xiàn)后老年服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)中，我們可以看出，老年護(hù)理保險(xiǎn)的出現(xiàn)能較好地促進(jìn)養(yǎng)老公平，從而讓更多的老年人有能力享受到較為優(yōu)質(zhì)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。