我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新形勢(shì)與推進(jìn)重點(diǎn)

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區(qū)域經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)要素配置和投資項(xiàng)目實(shí)施的重要載體和空間單元，我們黨高度重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整優(yōu)化，從新中國(guó)成立之初“正確處理沿海和內(nèi)地的關(guān)系”、20世紀(jì)60年代中期開(kāi)展“三線”建設(shè)，改革開(kāi)放以后實(shí)施沿海開(kāi)放、設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)等重大舉措，20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)在實(shí)踐中逐步探索形成了以“四大地區(qū)”為主體的“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，黨的十八大以來(lái)實(shí)施了京津冀協(xié)同發(fā)展等一系列“區(qū)域重大戰(zhàn)略”?？傮w來(lái)看，我國(guó)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)把握日益深刻，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的理論、政策體系不斷完善，區(qū)域政策在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活中的作用更加突出。當(dāng)前，我國(guó)正開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)新情況、肩負(fù)新使命，城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)生重大變化，區(qū)域發(fā)展面臨的不確定因素增多，我們必須主動(dòng)應(yīng)變，積極作為，謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新思路。

一、把握區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的新形勢(shì)

當(dāng)前我國(guó)區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了一些新特征新格局，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“方程式”發(fā)生變化，需要引起關(guān)注。

（一）中心城市加速極化

通過(guò)支持中心城市率先發(fā)展，讓中心城市發(fā)揮輻射帶動(dòng)效應(yīng)，從而促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，是我國(guó)城市和區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中的一條重要經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)筆者測(cè)算，20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)我國(guó)中心城市（主要指副省級(jí)以上城市及部分省會(huì)城市）發(fā)展經(jīng)歷了先抑后揚(yáng)的“U”型軌跡，“中心城市的再崛起”成為新時(shí)期實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要背景特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚的趨勢(shì)比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)不斷增強(qiáng)，杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發(fā)展勢(shì)頭較好，形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域增長(zhǎng)極。無(wú)論是從發(fā)展速度、質(zhì)量還是穩(wěn)定性來(lái)看，中心城市都有著比其他城市更好的表現(xiàn)。

伴隨著產(chǎn)業(yè)和人口向中心城市的集聚，城市群在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中的重要地位日益凸顯，僅京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)三大城市群就集中了全國(guó)30%左右的總?cè)丝?，?chuàng)造了全國(guó)45%左右的GDP。這些城市群擁有眾多高校、科研機(jī)構(gòu)、高科技企業(yè)等創(chuàng)新主體以及國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等平臺(tái)，綜合創(chuàng)新能力強(qiáng)，對(duì)外開(kāi)放程度高，營(yíng)商環(huán)境國(guó)內(nèi)一流，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)十分活躍，是驅(qū)動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要引擎?！笆奈濉币?guī)劃中也提出要推動(dòng)城市群一體化發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。

（二）地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)分化

2008—2019年受東北以及天津、河北、內(nèi)蒙古等地經(jīng)濟(jì)增速放緩影響，地區(qū)生產(chǎn)總值在全國(guó)占比從40.4%降至35.2%，下降5.2個(gè)百分點(diǎn)（2020年因疫情影響回升0.3個(gè)百分點(diǎn)）?？傮w上看，地區(qū)經(jīng)濟(jì)分化的原因很復(fù)雜，有主客觀、內(nèi)外部、資源稟賦與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)環(huán)境與政策環(huán)境等影響，仍需進(jìn)一步觀望，近期不建議采取強(qiáng)干預(yù)措施。

西南地區(qū)重慶、四川、云南和貴州四省市地區(qū)生產(chǎn)總值增速多年位居全國(guó)前列，這一方面得益于高鐵等設(shè)施改善，珠三角的智能終端等勞動(dòng)密集型加工業(yè)向這一地區(qū)轉(zhuǎn)移，另一方面也得益于成都、重慶等中心城市的快速發(fā)展，特別是在創(chuàng)新、文化等方面的引領(lǐng)作用。但西南地區(qū)快速發(fā)展的基礎(chǔ)還不牢固，還不具有普遍性，中心城市都市圈以外地區(qū)一定程度上存在“大干快上”的過(guò)熱傾向。因此，下一步仍然要冷靜客觀看待西南地區(qū)特別是成渝地區(qū)的發(fā)展條件和潛力、效率，與沿海地區(qū)的山東半島、粵閩浙沿海、北部灣進(jìn)行充分比較，防止過(guò)熱傾向。

（三）數(shù)字經(jīng)濟(jì)影響深化

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中，不斷催生出新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，其中基于云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G通信、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，特別是新冠肺炎疫情加速了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程，網(wǎng)上購(gòu)物、在線教育、遠(yuǎn)程辦公、智慧醫(yī)療等加快發(fā)展，未來(lái)隨著新型基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，數(shù)字經(jīng)濟(jì)仍有望保持良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展將從“中心化”和“去中心化”兩個(gè)方向重塑經(jīng)濟(jì)地理格局，即一方面發(fā)達(dá)地區(qū)具有先機(jī)，例如廣東、浙江等數(shù)字經(jīng)濟(jì)起步早、規(guī)模大，其中廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過(guò)全國(guó)的1/10，北京、深圳、杭州等城市依托數(shù)字經(jīng)濟(jì)保持了較快增速，呈現(xiàn)出“中心化”態(tài)勢(shì)；另一方面，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)也可以借助互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施，拓展商品和服務(wù)銷售渠道，與發(fā)達(dá)地區(qū)同步獲得知識(shí)外溢，得到了更多發(fā)展機(jī)會(huì)，呈現(xiàn)出“去中心化”態(tài)勢(shì)。世界銀行的研究認(rèn)為，過(guò)去20年數(shù)字技術(shù)迅速擴(kuò)散，并未造福貧困人口，反而令未接觸數(shù)字技術(shù)的人會(huì)相對(duì)更加落后。因此，在關(guān)注“數(shù)字紅利”的同時(shí)，也要注意防范“數(shù)字鴻溝”。

（四）新興變量影響顯化

伴隨經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、居民收入增加和發(fā)展理念升級(jí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新變量不斷涌現(xiàn)，影響也越來(lái)越明顯。

1.空間安全更加凸顯。統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，是黨中央基于新發(fā)展階段的新特征新要求，為防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)而確定的重大工作方針。黨的十九屆五中全會(huì)將其納入“十四五”時(shí)期的指導(dǎo)思想。這意味著，一些承擔(dān)維護(hù)國(guó)家邊疆安全、生態(tài)安全、糧食安全功能的地區(qū)（如邊疆地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等）重要性凸顯，也對(duì)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、邊疆地區(qū)發(fā)展政策提出新要求。

2.促進(jìn)共同富裕。共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)共同富裕作出新部署。解決區(qū)域差距問(wèn)題是共同富裕的主攻方向之一，我國(guó)區(qū)域異質(zhì)性強(qiáng)，發(fā)展水平差距較大，近年來(lái)通過(guò)實(shí)施脫貧攻堅(jiān)、特殊類型振興等政策，欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但區(qū)域差距仍然不容忽視，一些已脫貧地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)還很薄弱，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)還很艱巨。讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)能夠“跟上隊(duì)”“不掉隊(duì)”，進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的平衡性尚任重道遠(yuǎn)。

3.人口達(dá)峰和老齡化。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)65歲以上人口占比接近14%，即將進(jìn)入了國(guó)際公認(rèn)的深度老齡化社會(huì)，與此同時(shí)，人口增長(zhǎng)放緩，2021年新增人口數(shù)量創(chuàng)近年來(lái)新低，總?cè)丝谶_(dá)峰時(shí)點(diǎn)臨近，我國(guó)勞動(dòng)力供給和要素稟賦正發(fā)生變化。此外，在區(qū)域?qū)用?，老齡化、人口總量存在不小差異，東北等地區(qū)受到老齡化少子化雙重壓力，區(qū)域人口減少比較明顯，超過(guò)一半地級(jí)市市域人口減少，大部分老工業(yè)城市及四川、江蘇等地的一些城市老齡化壓力比較大。

4.“雙碳”剛性約束。我國(guó)已提出碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，這是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革。我國(guó)不同區(qū)域碳減排、碳捕獲和碳儲(chǔ)存能力差異顯著，西南水電、西北風(fēng)光電等綠色能源占比高，而黃河“幾字彎”地區(qū)倚重煤炭，東南沿海能源短缺，中心城市和發(fā)達(dá)地區(qū)減碳技術(shù)、新能源裝備制造等能力強(qiáng)。雙碳背景下區(qū)域生產(chǎn)函數(shù)發(fā)生顯著變化，需要統(tǒng)籌各戰(zhàn)略區(qū)域的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、生活方式轉(zhuǎn)變，制定區(qū)域差別化精細(xì)化配套政策。

5.區(qū)域合作和一體化。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢(shì)。以行政區(qū)劃組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)容易導(dǎo)致行政分割、地區(qū)封鎖、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，造成低水平的供給和產(chǎn)能過(guò)剩，越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。突破行政區(qū)劃界限、以經(jīng)濟(jì)功能板塊組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有利于發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，激發(fā)發(fā)展新動(dòng)力，有利于實(shí)現(xiàn)資源要素的高效配置，有利于形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)集群，正在成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要空間形態(tài)。

二、新時(shí)期推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路

千鈞將一羽，輕重在平衡。做好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這篇大文章，必須遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制和政府作用，發(fā)揮中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，消除和化解行政區(qū)壁壘，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，推動(dòng)形成相對(duì)平衡，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，為促進(jìn)全體人民共同富裕提供堅(jiān)實(shí)的區(qū)域發(fā)展支撐。

（一）強(qiáng)化整體，加快融入新發(fā)展格局

新發(fā)展格局強(qiáng)調(diào)“地方所能”要服務(wù)“國(guó)家所需”，各地區(qū)要按照第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)總體部署要求，形成整體合力，推動(dòng)國(guó)家在科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、邊疆安全等重大問(wèn)題上取得突破性進(jìn)展。不能簡(jiǎn)單要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水平，而要尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地區(qū)稟賦差異，抓住一些中心城市和重點(diǎn)地區(qū)，促進(jìn)高水平分工，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）立足創(chuàng)新，注重構(gòu)建新發(fā)展動(dòng)力

總體上看，改革、開(kāi)放、創(chuàng)新、合作是新時(shí)期推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的主要?jiǎng)恿?lái)源，要把握好各地區(qū)上述動(dòng)力的作用條件差異，通過(guò)有針對(duì)性的技術(shù)或舉措，把改革的紅利、開(kāi)放的潛力和創(chuàng)新的活力充分激發(fā)出來(lái)，構(gòu)建推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的新發(fā)展動(dòng)力。深入研究把握合作在新時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用，積極探索區(qū)域合作新模式，大力推動(dòng)包括同城化、一體化、對(duì)口合作和幫扶協(xié)作在內(nèi)的多元合作。

（三）發(fā)揮特色，加快培育新發(fā)展優(yōu)勢(shì)

不少研究認(rèn)為，傳統(tǒng)的比較優(yōu)勢(shì)對(duì)區(qū)域發(fā)展的貢獻(xiàn)趨弱，國(guó)際上依托動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)開(kāi)展的區(qū)域分工正在成為主流，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)效應(yīng)也比較顯著，新時(shí)期需要不斷拓展比較優(yōu)勢(shì)的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)，更加注重培育動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)的視角去謀劃區(qū)域發(fā)展思路，瞄準(zhǔn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、前沿技術(shù)、新興產(chǎn)業(yè)，滿足人民群眾消費(fèi)升級(jí)新需求，加快推動(dòng)各地區(qū)形成新發(fā)展優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)特殊類型地區(qū)的戰(zhàn)略性謀劃，培育新發(fā)展優(yōu)勢(shì)，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)成為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。

（四）完善機(jī)制，充分彰顯新體制優(yōu)勢(shì)

發(fā)揮新型舉國(guó)體制制度優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)中央對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性，及時(shí)化解和破除區(qū)域發(fā)展痼疾。同時(shí)也要防止制造政策洼地、地方保護(hù)主義等問(wèn)題，注重政策的公平性。認(rèn)識(shí)并用好我國(guó)市場(chǎng)潛力優(yōu)勢(shì)，讓巨大市場(chǎng)潛力釋放出澎湃發(fā)展動(dòng)力。加強(qiáng)區(qū)域政策儲(chǔ)備，堅(jiān)持先立后破，破立結(jié)合，積極謀劃新的區(qū)域政策，推動(dòng)部分區(qū)域政策及時(shí)退出，提高政策實(shí)施的針對(duì)性、時(shí)效性。

三、新時(shí)期推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)

（一）深入推進(jìn)區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施

京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略是引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的重要抓手，承擔(dān)著統(tǒng)籌東中西發(fā)展的重要功能，必須聚焦戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)揮引領(lǐng)作用，堅(jiān)決抓實(shí)抓好。

1.京津冀協(xié)同發(fā)展。牢牢把握北京非首都功能疏解這個(gè)“牛鼻子”，啟動(dòng)實(shí)施一批標(biāo)志性疏解項(xiàng)目，有力有序有效推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)，高質(zhì)量建設(shè)北京城市副中心，支持天津?yàn)I海新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，加快張家口“首都兩區(qū)”建設(shè)，著力調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，探索跨省級(jí)行政區(qū)分工協(xié)作、人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)新模式，為全國(guó)人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)和協(xié)同發(fā)展提供有效樣板。

2.長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，突出生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題整改和污染治理“4+1”工程。從推動(dòng)沿江經(jīng)濟(jì)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場(chǎng)統(tǒng)一融合入手，積極推動(dòng)形成上中下游優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工協(xié)作、互動(dòng)發(fā)展格局，縮小東中西部發(fā)展差距，建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐帶，為我國(guó)大江大河流域綠色發(fā)展提供先行示范和有益借鑒。

3.粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。著眼于中國(guó)香港、澳門融入國(guó)家發(fā)展大局，以探索不同關(guān)稅區(qū)分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合作模式為突破口，著力破除粵港澳三地體制機(jī)制障礙，有序推動(dòng)規(guī)則銜接和機(jī)制對(duì)接，推進(jìn)生產(chǎn)要素和人員往來(lái)便利化，加快建設(shè)國(guó)際化、現(xiàn)代化和自由化經(jīng)濟(jì)體系，打造富有活力和競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際一流灣區(qū)經(jīng)濟(jì)體和世界級(jí)城市群，構(gòu)筑我國(guó)創(chuàng)新發(fā)展新高地，為灣區(qū)經(jīng)濟(jì)提供示范。

4.長(zhǎng)三角一體化發(fā)展。緊緊圍繞長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中的薄弱點(diǎn)、脫節(jié)點(diǎn)、梗阻點(diǎn)，聚焦長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)、虹橋國(guó)際開(kāi)放樞紐等重點(diǎn)板塊，推進(jìn)浙江共同富裕示范區(qū)、浦東社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)皖北承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚區(qū)建設(shè)。協(xié)同推進(jìn)跨界地區(qū)軟硬聯(lián)通，完善一體化發(fā)展體制機(jī)制，率先推動(dòng)形成新發(fā)展格局，勇當(dāng)我國(guó)科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的開(kāi)路先鋒。

5.黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。把水資源作為最大剛性約束，全方位貫徹“四水四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)）原則，把大保護(hù)作為中心任務(wù)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，重點(diǎn)遏制整治違規(guī)取水用水、“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展、生態(tài)破壞和環(huán)境污染、“挖湖造景”、損毀文物古跡等突出問(wèn)題。統(tǒng)籌干支流防洪體系，加強(qiáng)河道和灘區(qū)綜合治理，確保黃河安瀾。加大沿黃城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板力度，支持城市群高質(zhì)量發(fā)展。增強(qiáng)能源、糧食安全保障能力。

（二）突出抓好中心城市和重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展

我國(guó)幅員遼闊、空間尺度大，發(fā)展策略上需要以點(diǎn)帶面、以局部帶全局，集中有限資源，支持中心城市和都市圈建設(shè)，加大對(duì)主要發(fā)展軸帶的支持力度，有序挖掘部分潛力地區(qū)，形成以中心城市和重點(diǎn)地區(qū)為引領(lǐng)支撐的區(qū)域發(fā)展模式。

1.增強(qiáng)中心城市引領(lǐng)作用。突出科技、文化、開(kāi)放等功能，進(jìn)一步提升中心城市能級(jí)，構(gòu)建城市功能梯隊(duì)。支持上海建設(shè)“卓越的全球城市”、北京建設(shè)世界城市、廣州建設(shè)“活力全球城市”，打造引領(lǐng)參與全球競(jìng)爭(zhēng)的第一方陣。支持深圳、成都、杭州、天津、重慶、武漢、青島、沈陽(yáng)等國(guó)家中心城市建設(shè)，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和區(qū)域輻射力，在全球、次區(qū)域、國(guó)家、區(qū)域等多層面發(fā)揮中心作用。

2.依托中心城市建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。重視都市圈在生活品質(zhì)、生產(chǎn)組織、生態(tài)休憩上的主體地位，強(qiáng)化都市圈要素匯聚功能，輻射帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展。探索以都市圈為單元進(jìn)行生產(chǎn)分工和政策配置，建立都市圈統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。促進(jìn)都市圈內(nèi)各類軌道交通的融合，加強(qiáng)中心城市對(duì)內(nèi)對(duì)外交通銜接，以市域（郊）鐵路為重點(diǎn)打造軌道上的都市圈，建立都市圈統(tǒng)計(jì)體系。

3.支持“新兩橫三縱”重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展。自“十二五”規(guī)劃提出“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化格局已過(guò)去近10年時(shí)間，這期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生深刻變化，工業(yè)化進(jìn)入中后期，城鎮(zhèn)化速度開(kāi)始緩慢降速，重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略陸續(xù)提出并實(shí)施，我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局發(fā)生苗頭性潛在性邊際性變化。有必要對(duì)既有“兩橫三縱”軸帶進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。一是加快培育西部陸海新通道。順應(yīng)“一帶一路”建設(shè)要求和西南西北地區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)，在原有包昆通道基礎(chǔ)上進(jìn)行整合升級(jí)，形成銜接“一帶”和“一路”、溝通西北和西南南北通道，進(jìn)一步增強(qiáng)支撐作用，替代包昆通道，成為引領(lǐng)我國(guó)西部地區(qū)的綜合發(fā)展廊道。二是優(yōu)化發(fā)展沿海通道。依托京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳三大動(dòng)力源的世界級(jí)城市群優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面的帶動(dòng)作用，進(jìn)一步提升高度，建設(shè)成為引領(lǐng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展、代表我國(guó)參與全球競(jìng)爭(zhēng)合作的核心動(dòng)力源。挖掘山東半島、粵閩浙沿海、北部灣等地區(qū)發(fā)展?jié)摿Γ嵘睾５貐^(qū)經(jīng)濟(jì)縱深。支持遼寧沿海加快發(fā)展，在引領(lǐng)東北地區(qū)振興發(fā)展中發(fā)揮突擊隊(duì)作用。三是進(jìn)一步提升京哈京廣、新亞歐大陸橋、沿長(zhǎng)江軸帶集聚水平和支撐能力。京哈京廣軸帶要進(jìn)一步增強(qiáng)南北向要素流動(dòng)能力，增強(qiáng)武漢、鄭州等中心城市、都市圈集聚能力，成為引領(lǐng)南北方協(xié)調(diào)發(fā)展的重要廊道。新亞歐大陸橋軸帶重點(diǎn)要促進(jìn)東中西段協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)內(nèi)陸開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。沿長(zhǎng)江軸帶重點(diǎn)要統(tǒng)籌好保護(hù)和發(fā)展關(guān)系，在綠色發(fā)展和培育新動(dòng)能上下功夫，成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的先行區(qū)。

4.支持重點(diǎn)潛力地區(qū)發(fā)展。成渝和長(zhǎng)江中游地區(qū)要進(jìn)一步發(fā)揮潛力，打造成為引領(lǐng)中西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源。支持具有一定城市規(guī)模、腹地范圍、產(chǎn)業(yè)特色的老工業(yè)城市和人口基數(shù)大、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、后發(fā)優(yōu)勢(shì)明顯的新興城市發(fā)展，以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)打造戰(zhàn)略腹地城市，支持其中有條件的城市建設(shè)省域副中心城市或區(qū)域性中心城市，成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ础?/p>

（三）持續(xù)推進(jìn)特殊類型地區(qū)振興發(fā)展

以脫貧地區(qū)為重點(diǎn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及革命老區(qū)、邊境地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、資源型地區(qū)、老工業(yè)城市等特殊類型地區(qū)在國(guó)家發(fā)展大局中承擔(dān)特殊功能，也面臨著特殊困難，是發(fā)展不平衡不充分體現(xiàn)突出的地區(qū)，也是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)區(qū)域。下一步應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃、精準(zhǔn)定位，統(tǒng)籌推進(jìn)、重點(diǎn)突破，盡力而為、量力而行等原則，聚焦更好解決發(fā)展困難，更好發(fā)揮支撐功能，完善對(duì)口支援、對(duì)口幫扶等機(jī)制，強(qiáng)化智力扶持，完善基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，因地制宜支持特殊類型地區(qū)振興發(fā)展，切實(shí)維護(hù)生態(tài)安全、邊疆安全和能源資源安全。

1.分類增強(qiáng)特殊類型地區(qū)提升發(fā)展能力。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制，接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展。推進(jìn)革命老區(qū)振興，傳承弘揚(yáng)紅色文化。增強(qiáng)邊境地區(qū)自我發(fā)展能力，確保邊疆鞏固和邊境安全。推進(jìn)生態(tài)退化地區(qū)綜合治理和生態(tài)脆弱地區(qū)保護(hù)修復(fù)。促進(jìn)資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，支持采煤沉陷區(qū)綜合治理和獨(dú)立工礦區(qū)改造提升。推動(dòng)老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，重構(gòu)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，保護(hù)利用工業(yè)遺產(chǎn)。

2.完善重點(diǎn)支持政策。一是園區(qū)政策。大力支持特殊類型地區(qū)培育發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，積極支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，支持資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，加大力度支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)。二是創(chuàng)新土地管理機(jī)制。支持特殊類型地區(qū)穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地制度改革，深入開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。三是開(kāi)展試點(diǎn)示范，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)和縣城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)，培育一批先進(jìn)制造業(yè)基地和區(qū)域性中心城市，有序建設(shè)開(kāi)放合作園區(qū)。

（四）積極引導(dǎo)、冷靜應(yīng)對(duì)城市分化與收縮

城市收縮、分化是城鎮(zhèn)化中后期伴隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)轉(zhuǎn)型、區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)不斷轉(zhuǎn)化過(guò)程中出現(xiàn)的客觀現(xiàn)象。根據(jù)研究，目前城市收縮的程度和范圍處在一定區(qū)間，應(yīng)引起重視但不宜過(guò)分夸大，需積極引導(dǎo)可控制的精明收縮。

1.分類施策應(yīng)對(duì)城市收縮。總體上看，目前我國(guó)收縮城市有三種類型：部分資源枯竭的城市、部分邊境和貧困地區(qū)城市、特大城市周邊的部分中小城市，其收縮動(dòng)因不同，要分類施策。資源枯竭型城市重點(diǎn)在加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，通過(guò)結(jié)構(gòu)升級(jí)培育新動(dòng)能；邊境和脫貧地區(qū)城市應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探尋特色發(fā)展路徑；特大城市周邊的收縮型中小城市應(yīng)主動(dòng)融入積極參與都市圈分工，在錯(cuò)位協(xié)作中實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。

2.積極應(yīng)對(duì)縣域人口流失。針對(duì)部分縣域人口持續(xù)流失的新形勢(shì)，以縣城為重點(diǎn)提升產(chǎn)業(yè)集聚和就業(yè)吸納能力，提升教育等關(guān)鍵公共服務(wù)變量，改善縣域生態(tài)環(huán)境，加大產(chǎn)業(yè)植入、土地利用、投融資等制度創(chuàng)新力度，探索建立閑置低效用地再開(kāi)發(fā)、發(fā)展權(quán)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移等新機(jī)制，維持縣域各類城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展活力。

3.順勢(shì)而為支持潛力城市。近年來(lái)，在總體經(jīng)濟(jì)環(huán)境較為困難的情況下，一些城市有較好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)，是“十四五”時(shí)期的潛力城市，主要包括剛走過(guò)轉(zhuǎn)型陣痛的沿海制造業(yè)城市，如東莞、南通等，剛邁入快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化階段的新興人口大市，如南陽(yáng)、贛州等，還有得益于交通條件改善、或要素結(jié)構(gòu)變動(dòng)的傳統(tǒng)省域副中心城市，如襄陽(yáng)、徐州等。應(yīng)順勢(shì)而為，在重大產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、開(kāi)放平臺(tái)、制度平臺(tái)及有關(guān)政策上，予以支持，形成支撐高質(zhì)量發(fā)展的新梯隊(duì)。

（五）以鄉(xiāng)村振興推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合

今后幾年是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的窗口期，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵在農(nóng)村端，核心在體制機(jī)制創(chuàng)新，要深刻把握現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律和城鄉(xiāng)關(guān)系變化新特征，堅(jiān)持以人民為中心，順應(yīng)城鄉(xiāng)居民美好生活向往，以高水平鄉(xiāng)村振興推動(dòng)高質(zhì)量城鄉(xiāng)融合。

1.高水平推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)，加強(qiáng)改革探索力度，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織全面振興。在江南水鄉(xiāng)、華北平原、東南沿海等地劃定一批永久農(nóng)村地區(qū)，挖掘鄉(xiāng)村多種功能和價(jià)值，修復(fù)和改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，保護(hù)好富有地域特色的“農(nóng)村生命體”。

2.建立雙向聯(lián)動(dòng)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體系。建立引導(dǎo)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)、要素雙向流動(dòng)的政策體系。通過(guò)制度、技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，培育農(nóng)村電子商務(wù)、農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合。挖掘拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光、文化體驗(yàn)、健康養(yǎng)老等價(jià)值，合理發(fā)展一批農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合示范園、田園綜合體、特色種養(yǎng)殖基地、鄉(xiāng)村民宿、特色?。ǔ牵╂?zhèn)等功能平臺(tái)。

3.重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系。努力走出一條城市和農(nóng)村攜手并進(jìn)、互利共贏的城鄉(xiāng)融合新路，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置。以國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)為抓手，加快打通城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度性通道，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。

（六）全面推動(dòng)管區(qū)域重大戰(zhàn)略同共建“一帶一路”深度融合

推動(dòng)區(qū)域重大戰(zhàn)略與共建“一帶一路”統(tǒng)籌銜接，形成整體效應(yīng)。

1.共建“一帶一路”重點(diǎn)在國(guó)外，根基在國(guó)內(nèi)，要找準(zhǔn)同區(qū)域重大戰(zhàn)略的結(jié)合點(diǎn)，推動(dòng)與京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、海南全面深化改革開(kāi)放、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略互相促進(jìn)、深度融合，實(shí)現(xiàn)一體規(guī)劃發(fā)展、協(xié)同規(guī)劃落實(shí)。

2.發(fā)揮長(zhǎng)三角、大灣區(qū)、京津冀等地區(qū)對(duì)外開(kāi)放優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)科技優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、要素、規(guī)則、空間、平臺(tái)銜接，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域重大戰(zhàn)略上的“一帶一路”支（節(jié)）點(diǎn)建設(shè)，不斷塑造新結(jié)合點(diǎn)。強(qiáng)化海南自由貿(mào)易港在共建“一帶一路”中的獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)相互支撐。發(fā)揮各地特色，引導(dǎo)地方找準(zhǔn)參與共建“一帶一路”定位，形成服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局強(qiáng)大合力。