金融穩(wěn)定頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)

方斐

4月6日，中國(guó)人民銀行發(fā)布《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（下稱“《金融穩(wěn)定法》”）并向社會(huì)公開征求意見。

從起草背景來(lái)看，監(jiān)管的初衷是制度先行，未雨綢繆。此次《金融穩(wěn)定法》的出臺(tái)是金融穩(wěn)定法律體系的整體設(shè)計(jì)和跨行業(yè)跨部門統(tǒng)籌安排，是針對(duì)金融領(lǐng)域重要問題的制度規(guī)范，對(duì)于防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。此前，金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)作為處置金融風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主體，在重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)中形成了很多行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，《金融穩(wěn)定法》的出臺(tái)有助于健全維護(hù)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全和社會(huì)穩(wěn)定。

與此同時(shí)，近年來(lái)，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體普遍出臺(tái)專門立法，例如，美國(guó)、英國(guó)分別出臺(tái)《多德—弗蘭克法案》和《銀行法》，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的金融穩(wěn)定制度架構(gòu)，我國(guó)出臺(tái)金融穩(wěn)定法也是吸收國(guó)內(nèi)和國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的有效探索。

織密金融穩(wěn)定網(wǎng)

《金融穩(wěn)定法》共六章四十八條，分為總則、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、金融風(fēng)險(xiǎn)處置、法律責(zé)任、附則。草案旨在建立健全高效權(quán)威、協(xié)調(diào)有力的金融穩(wěn)定工作機(jī)制，進(jìn)一步壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，地方政府的屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任;加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范和早期糾正，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù);建立市場(chǎng)化、法治化處置機(jī)制，明確處置資金來(lái)源和使用安排，完善處置措施工具，保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益;強(qiáng)化對(duì)違法違規(guī)行為的責(zé)任追究，以進(jìn)一步筑牢金融安全網(wǎng)，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

金融機(jī)構(gòu)要持牌經(jīng)營(yíng)?！督鹑诜€(wěn)定法》明確任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得設(shè)立金融機(jī)構(gòu)，不得從事或者變相從事金融活動(dòng)，針對(duì)部分機(jī)構(gòu)違規(guī)或者變相從事金融活動(dòng)但未向監(jiān)管申請(qǐng)牌照的行為明確禁止。加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)股東管理?！督鹑诜€(wěn)定法》指出，金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)公司治理和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，防范大股東操縱和內(nèi)部人控制，并對(duì)主要股東的準(zhǔn)入提出要求，主要股東要以自有資金出資，并具有良好的資本實(shí)力、財(cái)務(wù)狀況和誠(chéng)信記錄。

明確各方責(zé)任，要形成監(jiān)管合力。壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)義務(wù);壓實(shí)地方政府的屬地和維穩(wěn)責(zé)任，及時(shí)主動(dòng)化解區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn);壓實(shí)金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，切實(shí)履行本行業(yè)本領(lǐng)域金融風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé);地方政府的屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)和強(qiáng)化。

設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，作為后備資金?！督鹑诜€(wěn)定法》建立處置資金池，明確處置風(fēng)險(xiǎn)要先由金融機(jī)構(gòu)自救紓困后，采取外部救助。同時(shí)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化資金參與被處置機(jī)構(gòu)的并購(gòu)重組，重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。金融穩(wěn)定保障資金來(lái)源為向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金組成，作為應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的后備資金，由國(guó)務(wù)院金融委統(tǒng)籌管理。以美國(guó)有序清算基金、歐盟單一處置基金為代表，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也設(shè)立了類似功能的金融穩(wěn)定保障基金。

從內(nèi)容來(lái)看，《金融穩(wěn)定法》旨在完善頂層設(shè)計(jì)，維護(hù)金融穩(wěn)定。從全球的金融監(jiān)管來(lái)看，各國(guó)都是向著宏觀的逆周期調(diào)節(jié)和微觀的市場(chǎng)化監(jiān)管方向邁進(jìn)。目前，中國(guó)已有《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等基礎(chǔ)法律，《金融穩(wěn)定法》聚焦于風(fēng)險(xiǎn)防范和制度化的處置，在更高的層面保障了金融安全。因金融風(fēng)險(xiǎn)溢出效應(yīng)非常明顯，牽一發(fā)而動(dòng)全身，同時(shí)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切。此前，部分金融機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了較大的影響。近年來(lái)，銀行、證券、保險(xiǎn)等金融子領(lǐng)域都相繼出臺(tái)了股權(quán)管理辦法，對(duì)金融集團(tuán)的監(jiān)管也持續(xù)加強(qiáng)，這些都是一脈相承的。在復(fù)雜國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)恢復(fù)不均衡的背景下，金融風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在，《金融穩(wěn)定法》作為金融穩(wěn)定制度的頂層設(shè)計(jì)，有助于金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定發(fā)展，完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)的金融風(fēng)險(xiǎn)防控處置機(jī)制，有效維護(hù)金融安全穩(wěn)定。

制度化、法制化的形式，織密金融穩(wěn)定網(wǎng)——這是在2017年第五次全國(guó)金融會(huì)議，成立金融委員會(huì)之后最重磅的變化，將深刻改變金融行業(yè)的監(jiān)管格局。從2018年10月19日和2022年3月16日，金融委的兩次發(fā)聲看，資本市場(chǎng)都積極響應(yīng)，金融委在金融監(jiān)管中的重大作用不言而喻。防風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首，這次是以法律的形式確定下來(lái)，把前期在處置金融風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)固化于制度中，形成長(zhǎng)效機(jī)制，有利于減少金融風(fēng)險(xiǎn)的形成，在事前、事中、事后筑牢風(fēng)險(xiǎn)底線，織密金融穩(wěn)定網(wǎng)。

金融風(fēng)險(xiǎn)化解成果制度化

中銀證券分析認(rèn)為，央行發(fā)布《金融穩(wěn)定法》草案征求意見稿，既是金融風(fēng)險(xiǎn)化解成果的制度化，也是金融穩(wěn)定法制的強(qiáng)化。

“草案”旨在建立健全高效、協(xié)調(diào)的金融穩(wěn)定工作機(jī)制，進(jìn)一步壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，地方政府的屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任;加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范和早期糾正;建立市場(chǎng)化、法治化處置機(jī)制，明確處置資金來(lái)源和使用安排;強(qiáng)化對(duì)違法違規(guī)行為的責(zé)任追究，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

金融風(fēng)險(xiǎn)化解階段性成果落地，“金融穩(wěn)定”從法制上得到強(qiáng)化，利好銀行業(yè)平穩(wěn)有序經(jīng)營(yíng)。二季度持續(xù)關(guān)注穩(wěn)增長(zhǎng)的發(fā)力和成效，繼續(xù)看好銀行行情。

《金融穩(wěn)定法》是“法律”，對(duì)金融穩(wěn)定意義重大?！督鹑诜€(wěn)定法》高于一般規(guī)章制度，將與《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》等成為金融行業(yè)基礎(chǔ)法律。且差異于其他的法律，《金融穩(wěn)定法》是整體性的、跨行業(yè)、跨部門對(duì)金融穩(wěn)定做出的法律規(guī)范，更關(guān)注系統(tǒng)性、重大金融穩(wěn)定問題。

《金融穩(wěn)定法》規(guī)定全面細(xì)致，落地操作性強(qiáng)。本法對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解、處置和追責(zé)等相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)，都進(jìn)行了細(xì)致和全面的規(guī)定，很多條款非常具體，操作性指導(dǎo)性強(qiáng)，總結(jié)和制度化前期防范、化解金融風(fēng)險(xiǎn)的有效經(jīng)驗(yàn)，使得未來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)化解都有所參照。

不僅規(guī)定金融監(jiān)管相關(guān)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，也明確股東、地方政府等責(zé)任。以往金融法規(guī)更多規(guī)定央行、監(jiān)管等責(zé)任，本次明確各個(gè)利益相關(guān)方，銀行、銀行股東、存款保險(xiǎn)、保障基金以及地方政府等在金融風(fēng)險(xiǎn)防范（事前、事中）和金融風(fēng)險(xiǎn)處置（事后）中的責(zé)任、行為準(zhǔn)則。

明確金融風(fēng)險(xiǎn)處置各方出資責(zé)任，地方財(cái)政資金可用于金融風(fēng)險(xiǎn)化解。第一，鎖定股東和實(shí)際控制人資本補(bǔ)充和救助責(zé)任。第二，允許調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化資金參與。第三，存款保險(xiǎn)基金和行業(yè)保障基金出資。第四，危及區(qū)域穩(wěn)定且市場(chǎng)化手段難以化解的，“省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法動(dòng)用地方公共資源，省級(jí)財(cái)政部門對(duì)地方財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督”。第五，重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金，人民銀行再貸款等公共資金可為金融穩(wěn)定保障基金提供流動(dòng)性支持。

圖1：申萬(wàn)銀行指數(shù)與滬深300最近一年走勢(shì)（首日標(biāo)準(zhǔn)化為1）

資料來(lái)源：Wind，東方證券研究所

再明確金融穩(wěn)定保障基金，針對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管再明確金融穩(wěn)定保障基金，作為應(yīng)對(duì)“重大金融風(fēng)險(xiǎn)”的“后備資金”。關(guān)于金融處置資金安排，銀行股東、存款保險(xiǎn)基金和行業(yè)保障基金都在金融穩(wěn)定保障基金前列式。金融穩(wěn)定保障基金由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金組成?；蛑饕ㄣy行、證券和保 險(xiǎn)等金融企業(yè)，金融基礎(chǔ)設(shè)施或包括銀聯(lián)、各類交易所等機(jī)構(gòu)。另外，亦明確央行再貸款等可提供流動(dòng)性支持。

監(jiān)管再明確金融穩(wěn)定保障基金，作為應(yīng)對(duì)“重大金融風(fēng)險(xiǎn)”的“后備資金”。

防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)銀河認(rèn)為，《金融穩(wěn)定法》的出臺(tái)進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨領(lǐng)域監(jiān)管，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

《金融穩(wěn)定法》 出臺(tái)有利于解決當(dāng)前涉及金融穩(wěn)定的法律制度缺乏整體設(shè)計(jì)和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，相關(guān)條款分散，規(guī)定過(guò)于原則等問題，為防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、 建立維護(hù)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制提供明確的法律依據(jù)。

健全工作機(jī)制，壓實(shí)各方金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解和處置責(zé)任。《金融穩(wěn)定法》規(guī)定由國(guó)務(wù)院金融委統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展;有關(guān)部門和地方按照職責(zé)分工和金融委要求，依法履行金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置職責(zé);存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)保障基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮市場(chǎng)化、法治化處置平臺(tái)作用。與此同時(shí)，法案明確進(jìn)一步壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，地方政府的屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任。工作機(jī)制完善以及責(zé)任壓實(shí)有助發(fā)揮合力，提升金融穩(wěn)定工作效率。

圖2：最近一年申萬(wàn)銀行指數(shù)相對(duì)滬深300走勢(shì)

資料來(lái)源：Wind，東方證券研究所

建立金融穩(wěn)定保障基金，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的能力水平。金融穩(wěn)定保障基金作為國(guó)家重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置后備資金，由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金組成，由國(guó)務(wù)院金融委統(tǒng)籌管理，用于具有系統(tǒng)性影響的重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置，必要時(shí)人民銀行再貸款等公共資金可以為基金提供流動(dòng)性支持。金融穩(wěn)定保障基金與既有的存款保險(xiǎn)基金和行業(yè)保障基金雙層運(yùn)行、協(xié)同配合，進(jìn)一步筑固中國(guó)金融安全網(wǎng)。

建立市場(chǎng)化、法治化處置機(jī)制，完善處置工具，優(yōu)化資金使用安排?！督鹑诜€(wěn)定法》新增整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債、設(shè)立過(guò)橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算等處置工具， 豐富處置手段，并且按照市場(chǎng)化法治化原則，明確對(duì)被處置機(jī)構(gòu)可以依法實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股，分?jǐn)偺幹贸杀荆Ｕ瞎蓶|、債權(quán)人和相關(guān)利益主體的合法權(quán)益。

與此同時(shí)，《金融穩(wěn)定法》堅(jiān)持處置風(fēng)險(xiǎn)先自救紓困后外部救助的原則，采取被處置機(jī)構(gòu)積極自救化險(xiǎn)（如股東與實(shí)際控制人補(bǔ)充資本）—市場(chǎng)化、法治化處置（市場(chǎng)化并購(gòu)重組，存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金） —地方公共資源（危及區(qū)域穩(wěn)定且市場(chǎng)化手段難以化解）—金融穩(wěn)定保障基金（重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定）等多項(xiàng)措施，優(yōu)化資金使用安排，能夠減少對(duì)公共資金的依賴，確保權(quán)責(zé)利匹配，降低道德風(fēng)險(xiǎn)。

《金融穩(wěn)定法》的出臺(tái)與“兩會(huì)”政府工作報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)部署一致，有助于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，防范外部沖擊，牢守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線，對(duì)于穩(wěn)定銀行業(yè)整體經(jīng)營(yíng)環(huán)境具有積極意義。就當(dāng)前階段而言，穩(wěn)增長(zhǎng)政策導(dǎo)向不變，利好寬信用格局延續(xù)。