境外上市新規(guī)出臺(tái) 明確企業(yè)信息安全責(zé)任

王俊　喬國(guó)榮

4月2日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)會(huì)同財(cái)政部、國(guó)家保密局、國(guó)家檔案局對(duì)《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》（即“29號(hào)文”）進(jìn)行修訂，形成了《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（下稱“《規(guī)定》”），公開(kāi)征求意見(jiàn)。

《規(guī)定》的修訂，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行上市相關(guān)保密和檔案管理工作，明確上市公司信息安全責(zé)任，維護(hù)國(guó)家信息安全，減少不必要的涉密敏感信息流出，提高跨境監(jiān)管合作的效率?！兑?guī)定》體現(xiàn)了統(tǒng)籌開(kāi)放與安全的理念，將促進(jìn)中國(guó)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市活動(dòng)有序開(kāi)展。

新規(guī)出臺(tái)旨在尋求中概股困局的最優(yōu)解

早在2021年初，中概股就開(kāi)始陷入“跌跌不休”的困局，其下跌行情也與《海外公司問(wèn)責(zé)法案》的演化路徑基本吻合。

根據(jù)美國(guó)《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案》，從2021年年報(bào)起，如果美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)（PCAOB）連續(xù)3年無(wú)法檢查在美上市公司的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，則美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）將禁止該公司股票在全美交易所上交易，并強(qiáng)制退市。最早退市時(shí)間為2024年，即披露2023年年報(bào)后。由此可見(jiàn)，留給中美雙方監(jiān)管合作協(xié)議的時(shí)間“窗口”日漸緊迫，由不得猶豫與彷徨。

實(shí)際上，中方從未放緩?fù)苿?dòng)相關(guān)工作的步伐，一直以來(lái)致力于積極探索跨境監(jiān)管的可行性方案。4月2日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《規(guī)定》，為進(jìn)一步加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行上市相關(guān)的保密和檔案管理工作，明確上市公司信息安全責(zé)任，維護(hù)國(guó)家信息安全，深化跨境監(jiān)管合作。

新規(guī)出臺(tái)對(duì)推進(jìn)跨境監(jiān)管合作深化具有積極意義

一是針對(duì)兩國(guó)間上述法律矛盾點(diǎn)，進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整，從“為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p多邊”合作。

根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，PCAOB并不能直接檢查審計(jì)中概股的中國(guó)內(nèi)地和中國(guó)香港的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，并獲取審計(jì)工作底稿。一方面是由于監(jiān)管主權(quán)的問(wèn)題;另一方面是審計(jì)工作底稿涉密的問(wèn)題。由于審計(jì)工作底稿是全部審計(jì)過(guò)程工作記錄和獲取的資料，可能涉及商業(yè)秘密和國(guó)家秘密，出于國(guó)家安全的考慮，中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)PCAOB的審查一直持相對(duì)謹(jǐn)慎的態(tài)度。

此次新規(guī)出臺(tái)對(duì)此進(jìn)行了針對(duì)性調(diào)整，結(jié)合跨境審計(jì)監(jiān)管合作的國(guó)際慣例，刪除了原《規(guī)定》關(guān)于“現(xiàn)場(chǎng)檢查應(yīng)以中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主進(jìn)行，或者依賴中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查結(jié)果”的表述，修改為第十一條的“境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行調(diào)查取證或開(kāi)展檢查的應(yīng)當(dāng)通過(guò)跨境監(jiān)管合作機(jī)制進(jìn)行，證監(jiān)會(huì)和有關(guān)主管部門依據(jù)雙多邊合作機(jī)制提供必要的協(xié)助?！贝伺e為安全高效開(kāi)展包括聯(lián)合檢查在內(nèi)的跨境監(jiān)管合作提供制度保障，有利于深化跨境監(jiān)管合作。

二是針對(duì)審計(jì)工作底稿是否移交，做出了明確回應(yīng)。

針對(duì)此前爭(zhēng)論已久的審計(jì)工作底稿問(wèn)題，此次《規(guī)定》修訂也給出了明確答復(fù)，即可以移送，但是必須履行相關(guān)手續(xù)?！兑?guī)定》第九條首先說(shuō)明：“工作底稿等檔案應(yīng)當(dāng)存放在境內(nèi)，未經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，不得通過(guò)攜帶、寄運(yùn)等任何方式將其轉(zhuǎn)移至境外或者通過(guò)信息技術(shù)等任何手段傳遞給境外機(jī)構(gòu)或者個(gè)人?！?/p>

但是，“涉及對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重要保存價(jià)值的檔案或檔案復(fù)制件需要出境的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)”的表述也給工作底稿“出境”保留了兜底條款。

三是會(huì)計(jì)檔案做出了重點(diǎn)申明，提供給境外機(jī)構(gòu)需履行程序。

美國(guó)PCAOB的審查對(duì)象是會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)工作底稿，重在會(huì)計(jì)師事務(wù)所的合規(guī)性，而非上市公司的賬本。此次《規(guī)定》的修訂也對(duì)會(huì)計(jì)檔案作出明確規(guī)定。

首先是第五條，針對(duì)“境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所”，境外境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)程序。境內(nèi)企業(yè)不得向未履行相應(yīng)程序的境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所提供會(huì)計(jì)檔案。

其次是第八條，針對(duì)“境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，“境內(nèi)企業(yè)向有關(guān)證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)、境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)等單位和個(gè)人提供對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重要保存價(jià)值的會(huì)計(jì)檔案或會(huì)計(jì)檔案復(fù)制件的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)程序。”

新規(guī)明確了保密責(zé)任主體，對(duì)跨境上市公司合規(guī)體系建設(shè)提出更高要求

一是新規(guī)注重保持與上位法的有機(jī)銜接。

本次修訂將《國(guó)務(wù)院管理規(guī)定》加入《規(guī)定》第一條，作為其上位法規(guī)之一，并將原《規(guī)定》標(biāo)題和正文中出現(xiàn)的“在境外發(fā)行證券與上市”的表述，參考《國(guó)務(wù)院管理規(guī)定》的表述，統(tǒng)一修改為“境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市”。增加《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等法律以及《國(guó)務(wù)院管理規(guī)定》為上位依據(jù)。

二是適用范圍進(jìn)一步細(xì)化，明確了保密責(zé)任主體。

原法規(guī)主要規(guī)范范圍為“境外直接發(fā)行上市的境內(nèi)股份有限公司”，本次新《法規(guī)》的修訂，將適用的范圍擴(kuò)大至“境外間接上市”，境外間接上市是指國(guó)內(nèi)企業(yè)借助境外公司，以非中國(guó)企業(yè)身份的過(guò)渡形式達(dá)到上市目的。其主要方式有買殼上市、分拆上市、控股公司上市等模式。

保密主體包括“境內(nèi)企業(yè)”和“提供相關(guān)證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)”，中介機(jī)構(gòu)包含境內(nèi)外的所有“成員機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)、聯(lián)營(yíng)機(jī)構(gòu)、合作機(jī)構(gòu) 等關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)?！北Ｃ苤黧w范圍可謂“全囊括”，既包括上市主體還包括相關(guān)證券服務(wù)機(jī)構(gòu)。

明確了這些企業(yè)在公開(kāi)披露“涉及國(guó)家秘密、機(jī)關(guān)單位工作秘密的文件、資料的”、“其他泄露后會(huì)對(duì)國(guó)家安全或者公共利益造成不利影響的文件、資料的”中負(fù)有保密責(zé)任，如果要“公開(kāi)披露”，需要履行相關(guān)程序。

三是引導(dǎo)企業(yè)治理更加健全、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)更加規(guī)范。

《規(guī)定》第二條要求企業(yè)和相關(guān)中介機(jī)構(gòu)建立健全保密和檔案工作制度，采取必要措施落實(shí)保密和檔案管理責(zé)任。此舉有助于引導(dǎo)企業(yè)重視保密相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理，完善企業(yè)保密委員會(huì)制度等相關(guān)內(nèi)控，《規(guī)定》的落實(shí)，將提升企業(yè)維護(hù)信息安全和防范法律風(fēng)險(xiǎn)的能力，促進(jìn)企業(yè)依法合規(guī)開(kāi)展境外發(fā)行上市活動(dòng)。同時(shí)，相關(guān)規(guī)定也進(jìn)一步規(guī)范會(huì)計(jì)事務(wù)所執(zhí)業(yè)流程，強(qiáng)化保密意識(shí)。在資本市場(chǎng)深化改革，逐步對(duì)外開(kāi)放的背景下，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的國(guó)家安全保密意識(shí)，進(jìn)一步明確其“看門人”的責(zé)任。

新規(guī)在外部信息安全環(huán)境日趨復(fù)雜的環(huán)境下，為準(zhǔn)備境外發(fā)行上市的企業(yè)，明確了相關(guān)保密和檔案管理工作。

四是行政審查逐步完善健全，引導(dǎo)企業(yè)重視合規(guī)和信息安全體系建設(shè)。

企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)要明確相關(guān)材料是否“涉密”，包括“國(guó)家秘密”“公共利益”和“信息安全”，如果與上述內(nèi)容相關(guān)，根據(jù)《規(guī)定》第三條和第四條需履行相關(guān)手續(xù)，同時(shí)要提供已經(jīng)執(zhí)行相關(guān)程序的“書(shū)面聲明”備查（第五條）。

如果不確定是否涉密，按照《規(guī)定》第二條“是否屬于國(guó)家秘密不明確或者有爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)報(bào)有關(guān)保密行政管理部門確定。是否屬于機(jī)關(guān)單位工作秘密不明確或者有爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)報(bào)有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門確定?！?/p>

可以看出，通過(guò)完善相關(guān)行政審查可以幫助部分企業(yè)明確相關(guān)材料是否“安全”，協(xié)助企業(yè)在提供境外上市的資料同時(shí)，避免因不確定性，造成信息“泄密”等操作。從實(shí)務(wù)中看，新規(guī)并未給企業(yè)境外發(fā)行證券和上市增加合規(guī)成本，而是在外部信息安全環(huán)境日趨復(fù)雜的環(huán)境下，為準(zhǔn)備境外發(fā)行上市的企業(yè)，明確了相關(guān)保密和檔案管理工作。通過(guò)由相關(guān)部門確定爭(zhēng)議或不明確部分，為企業(yè)劃定合規(guī)信息范圍，引導(dǎo)企業(yè)完善內(nèi)部合規(guī)體系和信息安全體系建設(shè)，既實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家信息安全的核心要?jiǎng)?wù)，同時(shí)也提高了跨境監(jiān)管合作的效率，助力中國(guó)資本市場(chǎng)高水平雙向?qū)ν忾_(kāi)放建設(shè)邁向新階段。

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