內(nèi)河之問（二）：十大原因分析

文｜韋之杰

廣西貴港港吞吐量突破億噸。

認(rèn)知程度淺

內(nèi)河航運(yùn)是綜合交通運(yùn)輸體系中的短板和薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)該說官方和學(xué)者早有認(rèn)知，部省文件中直接或間接都已明說，高層領(lǐng)導(dǎo)講話也或明或隱提到，特別是近10年，更是廣泛共識(shí)，包括內(nèi)河航運(yùn)的優(yōu)勢(shì)和重要性都有普遍認(rèn)知。

但是，筆者認(rèn)真的收集比對(duì)，細(xì)細(xì)研讀，覺得認(rèn)知普遍不深不透，甚至“短板”和“薄弱環(huán)節(jié)”具體指什么和是什么都不是很清晰，有的雖然提到了問題，但也是不系統(tǒng)，更缺少數(shù)據(jù)和比較，包括部省文件和高層講話，以及專家學(xué)者和企業(yè)界大咖們，都是停留在表面和一般意義上說說，沒有廣度，更缺乏深度。

比如，高等級(jí)航道占比小，特別是“十二五”和“十三五”沒有完成國(guó)家規(guī)劃任務(wù)等沒有具體數(shù)據(jù)比較，甚至諱言。再比如，船型標(biāo)準(zhǔn)化，同樣遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到國(guó)家預(yù)期目標(biāo)，財(cái)政補(bǔ)貼資金巨額剩余，幾乎沒有提及，更不去評(píng)說。還比如，內(nèi)河航運(yùn)投資少，資金籌措不到位，航道等規(guī)劃建設(shè)任務(wù)普遍完不成，政府部門不說，專家學(xué)者也不去探討和深究。更比如，“深航道”、“大船舶”和“集港口”從沿海直接傳導(dǎo)到內(nèi)河，認(rèn)知上都是“一邊倒”，成為內(nèi)河航運(yùn)業(yè)的價(jià)值取向和唯一選擇，官民學(xué)界“一片叫好”。

經(jīng)濟(jì)體量小

內(nèi)河航運(yùn)在綜合運(yùn)輸體系中體量小，在GDP中體現(xiàn)更小。首先，內(nèi)河水上客運(yùn)從上世紀(jì)九十年代高速公路和旅游大巴出現(xiàn)開始，出現(xiàn)了斷崖式下滑，以至于長(zhǎng)江客運(yùn)本世紀(jì)初就停運(yùn)，僅存三峽旅游航線。再就是貨運(yùn)，在綜合運(yùn)輸中也僅占8%左右，還是在2011年3月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見》后，內(nèi)河航運(yùn)有了長(zhǎng)足發(fā)展之后的占比。特別是內(nèi)河航運(yùn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，無論在規(guī)模上，還是在就業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈拉動(dòng)上，都不能與鐵路和公路相比，甚至，也不能與遠(yuǎn)洋和沿海航運(yùn)比。尤其是在GDP為主要經(jīng)濟(jì)衡量指標(biāo)的時(shí)代，內(nèi)河航運(yùn)無足輕重，在速度和規(guī)模為主流經(jīng)濟(jì)指數(shù)和政府追求目標(biāo)的時(shí)代，內(nèi)河航運(yùn)優(yōu)勢(shì)不但無法顯示，更準(zhǔn)確說是沒有優(yōu)勢(shì)，甚至是劣勢(shì)。

投資活力弱

內(nèi)河航運(yùn)投資對(duì)象主要是三大塊，一是航道設(shè)施，二是船隊(duì)運(yùn)力，三是港口碼頭。航道無論是干線航道，還是支線航道和其他航道，都被歸為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施，出于經(jīng)濟(jì)安全考慮和認(rèn)知，統(tǒng)一為政府行為，財(cái)政投資。而政府行為和財(cái)政投資是不計(jì)利益和直接經(jīng)濟(jì)回報(bào)的，更多是受高層重視和社會(huì)輿論關(guān)注影響，不是以經(jīng)濟(jì)效益為衡量標(biāo)準(zhǔn)的。因此，內(nèi)河航道投資缺乏經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)活力。

西江黃金水道上的廣西貴港市全景（2018年3月9日航拍）。圖/周華

盡管2012年4月交通運(yùn)輸部根據(jù)2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》的文件，制定和印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域的實(shí)施意見》中，明確鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中包括：“鼓勵(lì)民間資本參與港口碼頭、航道等水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)和管理”和“綜合運(yùn)輸樞紐、物流園區(qū)、運(yùn)輸站場(chǎng)等建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理”。

但是，由于缺乏具體鼓勵(lì)的政策和措施，特別是缺乏投資收益回報(bào)渠道和方式，以至于這些政策無法落地，而變成“一紙空文”。

再是投資船隊(duì)運(yùn)力，由于上世紀(jì)八十年代國(guó)家提出“有水大家行船”的放開搞活政策，民間資本大量涌入，船舶運(yùn)力陡增，大大緩解了船舶運(yùn)力多年供應(yīng)不足問題，但也很快出現(xiàn)過度投資和運(yùn)力過剩問題，內(nèi)河船舶更多是非公司化經(jīng)營(yíng)，規(guī)范化嚴(yán)重不夠，處于無序化競(jìng)爭(zhēng)，長(zhǎng)期普遍存在“不超載不賺錢”和“不缺員就賠錢”亂象，導(dǎo)致大型資本、國(guó)有資本和境外資本沒有投資空間和動(dòng)力。

三峽庫區(qū)。

內(nèi)河港口投資，特別是貨主碼頭，有些民間資本和境外資本甚至大資本的進(jìn)入，具有一定的動(dòng)力，但又受到岸線和土地稀有資源的政府嚴(yán)格管控限制，投資實(shí)際空間很小，成功者更少。因此，資本特別是境外資本，在沒有特別背景支持下，可以說對(duì)港口碼頭望而生畏，不敢問津。

基建機(jī)制僵

內(nèi)河航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是內(nèi)河航運(yùn)最主要要素航道的建設(shè)，體制機(jī)制單一和僵硬，也可以說是僵化——政府投資和機(jī)關(guān)操作。

以長(zhǎng)江航道為例，幾十年來長(zhǎng)江航道投資和建設(shè)基本上都是國(guó)家和部省投資，由長(zhǎng)江航務(wù)管理局和長(zhǎng)江航道局實(shí)施和操作。長(zhǎng)江主要支流航道建設(shè)，雖然有的不是國(guó)家交通運(yùn)輸口投資，由水利和水電部門投資，名義上有的還是企業(yè)投資，但實(shí)質(zhì)上還是國(guó)家投資，多由省市地方交通部門實(shí)施和操作。當(dāng)然，這種投資建設(shè)體制機(jī)制有一定的優(yōu)勢(shì)，特別是在國(guó)家財(cái)政有實(shí)力和社會(huì)建設(shè)力量不具備的條件下，能夠保障一定的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)效率。但是，其問題和弊端也是顯而易見和不可持續(xù)——民間資本、境外資本無法進(jìn)入，施工操作缺乏競(jìng)爭(zhēng)而低效。

可以說，目前，內(nèi)河航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是行政行為，不是市場(chǎng)行為，也不是經(jīng)濟(jì)行為，市場(chǎng)機(jī)制配置內(nèi)河航運(yùn)基建資源，還有漫長(zhǎng)路要走。更為嚴(yán)重的是，這種國(guó)家投資內(nèi)河基礎(chǔ)設(shè)施的體制機(jī)制，客觀上影響和阻礙了民間和社會(huì)資本進(jìn)入內(nèi)河航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，限制和固化了人們的思維和創(chuàng)新力，甚至誤導(dǎo)和顛倒了人們的價(jià)值觀和是非觀。

在同一交通運(yùn)輸行業(yè)內(nèi)的公路建設(shè)多年成功的經(jīng)驗(yàn)情況下，眼看著民間和社會(huì)資本大量流入公路建設(shè)，在“貸款修路，收費(fèi)還貸”的建設(shè)方針指引下，公路建設(shè)特別是高速公路建設(shè)如火如荼，可以說是一日千里的情況下，仍然固守著“航道是國(guó)家投資”的教條和框框，拒絕經(jīng)濟(jì)規(guī)則和市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入內(nèi)河航運(yùn)基建領(lǐng)域，不用心不用功去探索和創(chuàng)新民間和社會(huì)資本進(jìn)入內(nèi)河基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資-收益體制機(jī)制。盡管有些省市模仿創(chuàng)新了“貸款修閘，收費(fèi)還貸”的新機(jī)制，不但不被叫好，反而被借以“亂收費(fèi)”和“加大航運(yùn)負(fù)擔(dān)”為由，遭到壓制和取締。

關(guān)聯(lián)因素多

內(nèi)河航運(yùn)關(guān)聯(lián)因素太多，協(xié)調(diào)難度太大，令人望而卻步。從國(guó)家主管機(jī)關(guān)來說，就涉及到交通運(yùn)輸、國(guó)土水利、電力環(huán)保、漁業(yè)生態(tài)等多個(gè)國(guó)家部委主管機(jī)關(guān)，被稱為“九龍治水”，而且各條“龍”都有法律法規(guī)依據(jù)，權(quán)力交叉，執(zhí)法多元。大江大河流域面積廣大，更涉及到地方資源和權(quán)益，比如長(zhǎng)江流域就有9個(gè)省市、幾十個(gè)地級(jí)市和幾百個(gè)縣市，各自的利益和需求差異很大，甚至是此多彼少、此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，協(xié)調(diào)難度不僅與沿海遠(yuǎn)洋遠(yuǎn)不能比，就是比鐵路和公路也是不在一個(gè)難度量級(jí)。

共識(shí)協(xié)同難

內(nèi)河航運(yùn)關(guān)聯(lián)因素多，必然帶來治理方案和工程項(xiàng)目共識(shí)協(xié)同難。首先是法規(guī)交叉，甚至沖突，民間所說的“法律打架”。其次政出多門，權(quán)力多類多層，一個(gè)治理方案和工程項(xiàng)目需要幾個(gè)、幾十個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)審批同意，要拿到幾個(gè)，甚至幾十紅頭文件。再次利益多元，方案討論和項(xiàng)目論證各路專家學(xué)者，“屁股決定腦袋”，經(jīng)常出現(xiàn)是公說公有理，婆說婆有理，都有科學(xué)依據(jù)和數(shù)字證據(jù)，而且多呈此多彼少、你大我小，甚至是A利B害關(guān)系。比如，長(zhǎng)江下游過江通道建設(shè)、油氣碼頭建設(shè)困難重重，基本都是延遲開工；還有砂石亂采治理，執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)合行動(dòng)多是“雷聲大雨點(diǎn)小”成效甚微，成為長(zhǎng)江航運(yùn)頑癥。

效益形象隱

內(nèi)河航運(yùn)有效益，而且效益很大，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，或說直接效益和間接效益都很大。比如，以2%的投入作出8%的貢獻(xiàn)。但是，內(nèi)河航運(yùn)的效益不顯現(xiàn)，不容易被人感知，沒有公路、鐵路那樣被人們感知，基本上人人都坐過高鐵或汽車，但是坐過船舶的人則少之又少。內(nèi)河航道工程建在水下，再深再好的建設(shè)也看不見摸不到，難以被人們感知。在電視上經(jīng)常看到的高鐵和集卡、轎車和集裝箱巨輪，都與內(nèi)河航運(yùn)無關(guān)。了解內(nèi)河航運(yùn)只能靠數(shù)字和文字，形象和效益隱蔽，因此不容易被人們感知。

收益時(shí)間長(zhǎng)

內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目有收益，但是總體來說，內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目，特別是航道和船閘建設(shè)，與公路、鐵路相比，建設(shè)和收益周期長(zhǎng)。比如，貴州烏江航道船閘有6座，建設(shè)完工將形成烏江航道通航能力達(dá)到500噸級(jí)，其中最早開工建設(shè)構(gòu)皮灘水電樞紐是2003年，到2021年6月水電樞紐的通航工程（船閘）才投入試運(yùn)行，歷時(shí)18年，預(yù)計(jì)達(dá)到設(shè)計(jì)通航能力還需要若干年。著名的長(zhǎng)江三峽水電樞紐工程1994年開工建設(shè)，升船機(jī)直到2016年才試通航，歷時(shí)22年。

財(cái)政負(fù)擔(dān)重

內(nèi)河航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多是政府財(cái)政承擔(dān)，而且基本是中央和省二級(jí)財(cái)政承擔(dān)，比如，三峽大壩工程（含5級(jí)船閘）總投資2000億元和長(zhǎng)江口航道一二三期工程共投資142多億等工程都是中央和省級(jí)財(cái)政拿錢建設(shè)的。從2009年開始，長(zhǎng)江停征航養(yǎng)費(fèi)后（各省市也陸續(xù)停征航養(yǎng)費(fèi)），航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)也基本是中央和省級(jí)二級(jí)政府財(cái)政承擔(dān)，這對(duì)中央財(cái)政，特別是省級(jí)財(cái)政是不小的負(fù)擔(dān)。

維護(hù)資金缺

內(nèi)河航道停征航養(yǎng)費(fèi)后，內(nèi)河航道維護(hù)費(fèi)用基本就由中央和省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，性質(zhì)上就變成了財(cái)政公共預(yù)算支出，（2015年達(dá)到200億元）又缺乏航道使用受益者相應(yīng)稅費(fèi)來源，導(dǎo)致航道維護(hù)費(fèi)用資金沒有保障機(jī)制支撐，特別是港口建設(shè)費(fèi)停征后，內(nèi)河航道維護(hù)資金來源更是問題。