長(zhǎng)江干流河道采砂規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估

郭超 王玉 姚仕明 周銀軍

摘要：? 河道采砂規(guī)劃是規(guī)范和指導(dǎo)河道采砂的重要依據(jù)。為了在踐行長(zhǎng)江大保護(hù)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江干流河道砂石資源的科學(xué)合理利用，必須嚴(yán)格落實(shí)河道采砂規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督管理。為此，采用資料收集分析、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、座談交流等方法，對(duì)《長(zhǎng)江上游干流宜賓以下河道采砂規(guī)劃（2015～2019年）》實(shí)施情況進(jìn)行了分析評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，詳細(xì)掌握了規(guī)劃期內(nèi)具體許可及實(shí)施情況，總結(jié)了采砂規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)管過(guò)程中取得的成效以及存在的問(wèn)題和困難;并在研判長(zhǎng)江上游干流河道采砂的特點(diǎn)、需求以及總結(jié)采砂規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)管過(guò)程中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的對(duì)策及建議。研究成果可為長(zhǎng)江乃至全國(guó)江、河、湖、庫(kù)采砂規(guī)劃的編制、實(shí)施以及監(jiān)督管理提供借鑒與參考。

關(guān) 鍵 詞： 河道采砂; 采砂規(guī)劃; 采砂監(jiān)管; 分析評(píng)估; 長(zhǎng)江干流

中圖法分類(lèi)號(hào)： ?TV85

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： ?A

DOI： 10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.03.002

0 引 言

河道砂石是河床的重要組成部分，對(duì)維持河道水沙平衡及保障河勢(shì)穩(wěn)定具有關(guān)鍵作用 ?[1-2] 。同時(shí)，河道砂石也是重要的建筑材料和填筑材料，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展密切相關(guān)。隨著中國(guó)城市建設(shè)速度加快，建筑砂石市場(chǎng)需求大增，在水土保持工程和水庫(kù)大壩等作用下，河流總體來(lái)沙量卻持續(xù)減少。以長(zhǎng)江干流為例，2014～2020年宜昌站年均輸沙量為16.69 Mt，相比1950～2013年下降了約 96.0% ??[3] 。在此背景下，河道砂石資源的供需矛盾十分突出，導(dǎo)致一些地區(qū)砂石價(jià)格大幅上漲，不僅影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展，而且受暴利驅(qū)使產(chǎn)生的非法采砂問(wèn)題嚴(yán)峻，對(duì)河流的河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全、通航安全、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及涉河基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)行等帶來(lái)嚴(yán)重影響 ?[4-6] 。

長(zhǎng)江干流河道采砂由來(lái)已久，過(guò)去一度曾出現(xiàn)亂采濫挖的混亂局面 ?[7] 。為加強(qiáng)長(zhǎng)江河道采砂管理，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列政策法規(guī) ?[8] ，長(zhǎng)江水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“長(zhǎng)江委”）會(huì)同流域內(nèi)相關(guān)?。ㄖ陛犑校┧姓鞴懿块T(mén)編制了多輪河道采砂規(guī)劃，科學(xué)規(guī)范和指導(dǎo)采砂;同時(shí)，制定和實(shí)施了相關(guān)監(jiān)管措施及辦法等，經(jīng)過(guò)多年努力，長(zhǎng)江干流采砂基本形成了總體可控、穩(wěn)定向好的局面 ?[9] 。為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江干流河道砂石資源利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境利益的統(tǒng)一，必須嚴(yán)格落實(shí)河道采砂規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督管理。本文以《長(zhǎng)江上游干流宜賓以下河道采砂規(guī)劃（2015～2019年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上游采砂規(guī)劃”）為例進(jìn)行分析評(píng)估，旨在掌握規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)管取得的成效與存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出對(duì)策建議，從而為長(zhǎng)江乃至全國(guó)江、河、湖、庫(kù)采砂規(guī)劃的編制、實(shí)施及其監(jiān)督管理提供借鑒與 參考。

1 采砂規(guī)劃概況

長(zhǎng)江上游干流宜賓以下河道采砂規(guī)劃于2014年12月底得到了水利部批復(fù)，2015年7月1日起實(shí)施。規(guī)劃范圍為長(zhǎng)江上游宜賓以下干流長(zhǎng)約 1 040 ?km的河道，規(guī)劃的采砂主要是河道內(nèi)建筑砂料開(kāi)采。

規(guī)劃禁采區(qū)包括四川省宜賓市至重慶市地維大橋332 km禁采河段及13類(lèi)禁采水域。規(guī)劃可采區(qū)88個(gè)，其中，重慶市85個(gè)、湖北省3個(gè)。可采區(qū)年度控制開(kāi)采深度一般不超過(guò)2～4 m。可采區(qū)年度控制開(kāi)采個(gè)數(shù)為72個(gè)，其中，重慶市69個(gè)、湖北省3個(gè);年度控制開(kāi)采總量為1 530萬(wàn)t，其中，重慶市1 506萬(wàn)t、湖北省24萬(wàn)t。規(guī)劃保留區(qū)為可采區(qū)、禁采區(qū)以外的區(qū)域，經(jīng)論證并履行相關(guān)手續(xù)轉(zhuǎn)化為可采區(qū)的，將其采砂量納入年度控制采砂總量 ?[ ??10] 。

2 規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)管

2.1 規(guī)劃實(shí)施概況

上游采砂規(guī)劃為長(zhǎng)江上游干流第一輪采砂規(guī)劃，規(guī)劃范圍涉及四川省、重慶市和湖北省共3個(gè)?。ㄖ陛犑校?。其中，四川省因長(zhǎng)江上游珍稀特有魚(yú)類(lèi)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)全面禁止采砂，未開(kāi)展采砂許可和實(shí)施活動(dòng);重慶市是第一輪采砂規(guī)劃可采區(qū)許可和實(shí)施的主要區(qū)域，采砂量占規(guī)劃期采砂量的94.2%;湖北省在2018年和2019年均實(shí)施了3個(gè)可采區(qū)，實(shí)際采砂量分別為23.7萬(wàn)t和16.0萬(wàn)t。

上游采砂規(guī)劃在規(guī)劃期可采區(qū)的具體實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)如表1所列，實(shí)際采砂總量為687.8萬(wàn)t，年均實(shí)際采砂量為171.9萬(wàn)t。其中，在三峽庫(kù)區(qū)長(zhǎng)江干流變動(dòng)回水區(qū)合計(jì)許可可采區(qū)數(shù)為5個(gè)，許可采砂量為 139.4 萬(wàn)t，實(shí)際完成采量為101.8萬(wàn)t;在三峽庫(kù)區(qū)長(zhǎng)江干流常年回水區(qū)合計(jì)許可可采區(qū)數(shù)為26個(gè)，許可可采砂量為908.4萬(wàn)t，實(shí)際完成采量為586.0萬(wàn)t。位于常年回水區(qū)與變動(dòng)回水區(qū)交界處的重慶市涪陵區(qū)許可采量最大，有許可可采區(qū)12個(gè)，許可采量為356.0萬(wàn)t，實(shí)際完成采量是第二大，為179.6萬(wàn)t;位于常年回水區(qū)的重慶市萬(wàn)州區(qū)實(shí)際完成采量最大，其許可可采區(qū)為3個(gè)，許可采量為327.0萬(wàn)t，實(shí)際完成采量為240.8萬(wàn)t。

2.2 采砂監(jiān)管情況

上游采砂規(guī)劃實(shí)施前，采砂監(jiān)管人員、裝備、能力建設(shè)等與客觀要求相比均存在很大的差距。為了提升采砂監(jiān)管能力，在規(guī)劃中專(zhuān)門(mén)提出了加強(qiáng)采砂管理能力建設(shè)內(nèi)容，并提出應(yīng)加強(qiáng)采砂管理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法基地建設(shè)、執(zhí)法裝備配備、采砂動(dòng)態(tài)監(jiān)控能力建設(shè)等內(nèi)容。

規(guī)劃實(shí)施期間，沿江各級(jí)水行政主管部門(mén)采取了多種舉措，強(qiáng)化采砂監(jiān)管 ?[9，11] ，主要包括：

（1） 嚴(yán)格實(shí)行河道采砂許可制度，落實(shí)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制;

（2） 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)和技能培訓(xùn);

（3） 建立了以水行政主管部門(mén)為主導(dǎo)，會(huì)同公安、航道、海事、漁政等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制;

（4） 制定采砂日常巡查和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度，強(qiáng)化日常監(jiān)督;

（5） 加強(qiáng)信息化、智能化技術(shù)應(yīng)用，提高監(jiān)管效能。

到2019年，長(zhǎng)江上游干流沿江各省市擁有執(zhí)法隊(duì)伍36支，執(zhí)法人員611人，執(zhí)法船只19艘，采砂管理制度逐步健全，管理能力得到顯著提升。

2.3 規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)管成效

作為一項(xiàng)限制性規(guī)劃，采砂規(guī)劃主要目的是規(guī)范河道采砂行為。從采砂規(guī)劃實(shí)施情況可以看出：規(guī)劃在指導(dǎo)合理開(kāi)發(fā)利用砂石資源的同時(shí)，對(duì)河道采砂行為起到了較好的約束作用。長(zhǎng)江上游干流沿江各級(jí)水行政主管部門(mén)積極推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，切實(shí)加強(qiáng)禁采區(qū)和禁采期管理，穩(wěn)妥開(kāi)展可采區(qū)許可，加強(qiáng)采砂區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)管取得了良好的效果，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1） 有力地推動(dòng)了長(zhǎng)江干流河道采砂走向科學(xué)、有序的軌道。長(zhǎng)江上游在2015年以前并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的采砂規(guī)劃對(duì)采砂活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，采砂監(jiān)督管理相對(duì)薄弱，而規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)管措施的執(zhí)行扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)江上游河道采砂缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、各自為政、掠奪式開(kāi)采的局面。

（2） 有力維護(hù)了長(zhǎng)江河勢(shì)穩(wěn)定，保障了長(zhǎng)江防洪安全、通航安全、水生態(tài)環(huán)境以及涉河基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)行等。規(guī)劃依據(jù)河道演變規(guī)律、泥沙補(bǔ)給等情況，劃定禁采區(qū)、可采區(qū)和禁采期，控制開(kāi)采量等，確保了采砂的不利影響可控。

（3） 補(bǔ)充了沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)所需的砂石資源。2015～2019年，長(zhǎng)江上游干流采砂規(guī)劃實(shí)施期間，共計(jì)實(shí)施采砂687.6萬(wàn)t，有力地支持了地區(qū)建設(shè)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。

（4） 有效推動(dòng)了各地采砂管理能力和監(jiān)管水平的提高，促進(jìn)了采砂管理責(zé)任體系的落實(shí)。沿江各地在規(guī)劃指導(dǎo)下大力推進(jìn)采砂管理責(zé)任體系和采砂管理能力建設(shè)，采砂管理逐步規(guī)范。

3 存在的主要問(wèn)題與對(duì)策分析

雖然《規(guī)劃》的落實(shí)取得了良好的成效，但是在實(shí)踐中仍發(fā)現(xiàn)存在著一些問(wèn)題和不足?；谡{(diào)查分析，將上游采砂規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了梳理和總結(jié)，共包含以下6個(gè)方面問(wèn)題，并根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和分析提出了相應(yīng)的對(duì)策與建議。

3.1 ?規(guī)劃實(shí)施的建筑砂料開(kāi)采量相比規(guī)劃量顯著偏少

由規(guī)劃期內(nèi)可采區(qū)具體實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知：實(shí)際采砂量為687.8萬(wàn)t，占許可采砂量的 65.6% ，僅占規(guī)劃采砂總量的9%，許可采砂量和統(tǒng)計(jì)實(shí)施采砂量相比，規(guī)劃量顯著偏少。調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致這一情況的原因有多方面，主要包括：

（1） 2017年2月，重慶市開(kāi)始施行《重慶市河道采砂管理辦法》，將主城外環(huán)繞城高速以?xún)?nèi)的長(zhǎng)江干流列為禁采區(qū)，該河段規(guī)劃年度控制開(kāi)采量為677萬(wàn)t，占規(guī)劃年度控制開(kāi)采總量的44%。

（2） 規(guī)劃編制階段可采區(qū)地勘等基礎(chǔ)資料較少，且規(guī)劃編制基礎(chǔ)是在2008年完成，而在三峽水庫(kù)蓄水175 m以后，庫(kù)區(qū)不同區(qū)域的水動(dòng)力條件和泥沙輸運(yùn)沉積規(guī)律等都發(fā)生了變化，導(dǎo)致基于之前情況論證規(guī)劃的部分可采區(qū)實(shí)際泥沙補(bǔ)給情況與規(guī)劃量出現(xiàn)了較大差異，影響了部分可采區(qū)的實(shí)施。

（3） 三峽工程175 m試驗(yàn)性蓄水以來(lái)，庫(kù)區(qū)航道發(fā)生了較大調(diào)整，部分可采區(qū)與調(diào)整后的航道位置重疊。

（4） 部分區(qū)縣為避免采砂監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和采砂影響，減少了規(guī)劃可采區(qū)的實(shí)施力度。

（5） 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶動(dòng)大量涉水工程設(shè)施的建設(shè)，特別是跨江橋梁、航道整治工程的建設(shè)，使得部分規(guī)劃可采區(qū)不再具備實(shí)施條件。

為了解決砂石需求旺盛背景下實(shí)際采砂量卻顯著小于規(guī)劃量的問(wèn)題，建議從以下幾個(gè)方面著手予以改進(jìn)：

（1） 加強(qiáng)長(zhǎng)江河道采砂政策宣傳和解讀。只要在規(guī)劃指導(dǎo)下，嚴(yán)格執(zhí)行許可制度，加強(qiáng)采砂的監(jiān)督管理，是能夠“管得住、管得好”，而且科學(xué)規(guī)范的采砂不僅有助于緩解砂石供需矛盾，支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，還有助于緩解部分區(qū)域防洪風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)整河勢(shì)朝有利方向發(fā)展等，有利于河流健康。

（2） 規(guī)劃適應(yīng)性有待進(jìn)一步提高，有必要明確采區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化采砂分區(qū)管理模式。給予地方水行政主管部門(mén)一定動(dòng)態(tài)調(diào)整可采區(qū)的權(quán)限，當(dāng)可采區(qū)砂石資源嚴(yán)重不足、河勢(shì)及航道條件發(fā)生較大變化等，導(dǎo)致無(wú)法在規(guī)劃可采區(qū)實(shí)施開(kāi)采，或?qū)嶋H可采面積明顯減小失去開(kāi)采價(jià)值時(shí)，允許相關(guān)水行政主管部門(mén)對(duì)相應(yīng)可采區(qū)位置進(jìn)行必要的調(diào)整，并按調(diào)整后的可采區(qū)進(jìn)行采砂審批許可。位置調(diào)整的可采區(qū)，其采砂可行性論證報(bào)告應(yīng)充分說(shuō)明位置調(diào)整的理由及必要性?？刹蓞^(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整方式由長(zhǎng)江委商省級(jí)水行政主管部門(mén)制定。

（3） 進(jìn)一步強(qiáng)化可采區(qū)砂石儲(chǔ)量的勘測(cè)和分析論證工作。在當(dāng)前水沙情勢(shì)下，長(zhǎng)江干流泥沙補(bǔ)給量顯著減少，歷史砂石儲(chǔ)量成為了可采區(qū)劃定以及年度控制采砂量確定的關(guān)鍵。

因此，需要更加重視和加強(qiáng)對(duì)潛在可采區(qū)砂石儲(chǔ)量的地質(zhì)鉆探分析，并且要提升地勘作業(yè)和成果的科學(xué)性和指導(dǎo)性，應(yīng)對(duì)地勘的鉆孔布置以及深度等進(jìn)行合理布設(shè)、綜合分析，從而達(dá)到準(zhǔn)確評(píng)估砂石儲(chǔ)量的目標(biāo)，以指導(dǎo)可采區(qū)劃分以及年度采砂控制量的規(guī)劃。

3.2 規(guī)劃中禁采期設(shè)置不合理

規(guī)劃中禁采期設(shè)置時(shí)間為寸灘站流量大于25 000 m ?3 /s 的時(shí)段和每年的2月1日～4月30日（處于長(zhǎng)江重慶河段四大家魚(yú)國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)核心區(qū)的可采區(qū)禁采期為每年的2月1日～6月30日）。將寸灘站流量大于25 000 m ?3 /s的時(shí)段設(shè)置為禁采期，主要是考慮避免汛期大洪水的情況下出現(xiàn)采砂安全問(wèn)題，但是實(shí)際上寸灘站流量在25 000 m ?3 /s左右時(shí)，可采區(qū)所處的庫(kù)區(qū)常年回水區(qū)范圍內(nèi)的庫(kù)段平均流速一般小于0.9 m/s，特別是在萬(wàn)州河段以下，一般小于 0.6 ?m/s，實(shí)際上對(duì)采砂安全影響較小。即使寸灘站流量達(dá)到40 000 m ?3 /s左右時(shí)，涪陵-豐都河段平均流速約為1.7 m/s，忠縣-巴東河段平均流速在1.0～ 1.2 m/s 左右 ?[12] （見(jiàn)表2）。同時(shí)，由于流量有一定波動(dòng)性變化，會(huì)導(dǎo)致實(shí)際管理中存在很大難度，例如，2017～2018年，寸灘站日均流量超過(guò)25 000 m ?3 /s的時(shí)間中，2018年7～8月期間共有37 d，2017年8月底和9月共有5 d，超過(guò)25 000 m ?3 /s的時(shí)間并不是連續(xù)出現(xiàn)的（見(jiàn)圖1）。此外，在汛期流量較大的情況下，日內(nèi)流量波動(dòng)也會(huì)較大，考慮到采砂船的開(kāi)采，特別是三峽庫(kù)區(qū)大水深采砂需要一定時(shí)間進(jìn)行前期準(zhǔn)備，因此以寸灘站流量超過(guò)25 000 m ?3 /s的時(shí)段作為禁采期，在實(shí)踐中存在執(zhí)行困難，實(shí)際監(jiān)管中只能在7～8月甚至9月禁止采砂。因此，以寸灘站流量大于25 000 m ?3 /s的時(shí)段作為禁采期的實(shí)際指導(dǎo)性較差。

為了提高禁采期的指導(dǎo)性，建議根據(jù)長(zhǎng)江上游干流河道可采區(qū)全部位于三峽水庫(kù)常年回水區(qū)的水動(dòng)力實(shí)際情況，綜合考慮大洪水時(shí)采砂安全的影響考慮，建議在禁采期劃定中，將寸灘站流量大于25 000 m ?3 /s向上調(diào)整為大于40 000 m ?3 /s。

3.3 ?采砂船功率要求未能完全適應(yīng)庫(kù)區(qū)不同水位的采砂特性

長(zhǎng)江上游干流宜賓以下河道采砂規(guī)劃對(duì)采砂機(jī)具功率的限制要求為：旱采按75～150 kW挖掘機(jī)作為限制;水采以重慶市長(zhǎng)壽區(qū)為界，長(zhǎng)壽區(qū)以上可采區(qū)采砂船功率不超過(guò)350 kW，長(zhǎng)壽區(qū)以下采砂船功率不超過(guò)1 250 kW。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)：隨著三峽水庫(kù)進(jìn)入175 m試驗(yàn)蓄水運(yùn)行階段，可采區(qū)在高水位和低水位的開(kāi)采條件變動(dòng)較大，相應(yīng)地，對(duì)采砂設(shè)備的功率要求也有較大變化，高水位現(xiàn)有功率較難正常開(kāi)采，特別是在淤積泥層較厚的情況下，采砂功率1 250 kW的限制難以滿足實(shí)際需求。

為了更好地滿足實(shí)際采砂作業(yè)需求，建議在滿足環(huán)境保護(hù)要求的前提下，可以將萬(wàn)州河段以下庫(kù)區(qū)深水區(qū)域挖沙船最大功率適當(dāng)提高到2 000 kW。但是，在省際邊界重點(diǎn)河段內(nèi)，依據(jù)《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》，采砂設(shè)備功率不得超過(guò)1 250 kW，萬(wàn)州河段以上庫(kù)區(qū)采砂船功率按照不超過(guò)1 250 kW予以限制。

3.4 ?通常采用的“招、拍、掛”可采區(qū)出讓方式在實(shí)踐中帶來(lái)較多問(wèn)題

目前，河道采砂在實(shí)施前通常采用“招、拍、掛”的方式出讓可采區(qū)的采砂權(quán)，容易引起以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（1） 惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致價(jià)格虛高，引發(fā)砂石價(jià)格上漲、超采等問(wèn)題;

（2） 容易形成“小、散、亂”監(jiān)管難問(wèn)題;

（3） 作業(yè)方式不夠科學(xué)、規(guī)范、安全和環(huán)保保障不足等問(wèn)題。

由于河道采砂具有較強(qiáng)的隱蔽性和任意性，對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全、生態(tài)環(huán)境等的影響，短期內(nèi)不明顯，檢測(cè)不如建筑市場(chǎng)那樣方便。而且采砂作業(yè)不是一個(gè)開(kāi)放的、沒(méi)有約束的完全市場(chǎng)行為，必須配之以多種監(jiān)管措施。因此建議采取統(tǒng)一開(kāi)采管理模式，推進(jìn)集約化、規(guī)模化、規(guī)范化的開(kāi)采作業(yè)，在政府主導(dǎo)下，由一家公司對(duì)河道砂石進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)采管理。從全國(guó)來(lái)看，目前有16個(gè)省份開(kāi)展了統(tǒng)一開(kāi)采管理模式的相關(guān)實(shí)踐探索。其中，湖北省、江西省、湖南省及河南省信陽(yáng)市等地通過(guò)地方立法，對(duì)河道采砂統(tǒng)一開(kāi)采管理作出了規(guī)定。2019年2月，《水利部關(guān)于河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，積極探索推行統(tǒng)一開(kāi)采經(jīng)營(yíng)等方式，具體由縣級(jí)以上地方人民政府確定。2020年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委等15部門(mén)和單位《關(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，鼓勵(lì)和支持河砂統(tǒng)一開(kāi)采管理，推進(jìn)集約化、規(guī)?；_(kāi)采。從各地的實(shí)踐效果來(lái)看，開(kāi)展河砂統(tǒng)一開(kāi)采管理可以避免惡性競(jìng)爭(zhēng)、避免價(jià)格虛高，可以平抑砂石價(jià)格，規(guī)范砂石市場(chǎng)秩序。同時(shí)，企業(yè)按照政府要求規(guī)范化運(yùn)作，實(shí)行封閉式管理和信息化監(jiān)控，可以解決過(guò)去“小、散、亂”監(jiān)管難題，企業(yè)收益與開(kāi)采量脫鉤，也杜絕了超范圍、超深度、超量開(kāi)采等問(wèn)題 ?[1，6] ;實(shí)施統(tǒng)一開(kāi)采管理，對(duì)中標(biāo)（或指定）采砂企業(yè)要求較高，其前期投入也較多，采砂、屯砂、洗砂等作業(yè)方式要求更加科學(xué)、規(guī)范、安全、環(huán)保，可有效實(shí)施河道修復(fù)等措施。

3.5 ?采砂監(jiān)管權(quán)責(zé)需要更加明晰，部門(mén)間合作有待深化，獎(jiǎng)懲機(jī)制有待完善

目前，在河道采砂實(shí)際監(jiān)督管理中，水行政主管部門(mén)承擔(dān)了絕大部分的任務(wù)。而實(shí)際上采砂涉及多個(gè)部門(mén)，應(yīng)該由水行政主管部門(mén)牽頭，多個(gè)部門(mén)各司其責(zé)，共同合作監(jiān)管。在獎(jiǎng)懲機(jī)制方面，偏向于重視懲罰，而缺少了正向獎(jiǎng)勵(lì)相關(guān)制度措施。

為了解決這一問(wèn)題，建議深化責(zé)任體系，建立健全市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)縱向到底，部門(mén)橫向聯(lián)動(dòng)到邊的網(wǎng)格化采砂管理體系，出臺(tái)一些采砂兼顧管理相關(guān)的指導(dǎo)性技術(shù)規(guī)范和細(xì)則等支撐監(jiān)管，要明確其他部門(mén)的具體職責(zé)，否則在實(shí)際工作中其他部門(mén)的職責(zé)要求就成了空話，沒(méi)有可操作性。應(yīng)深化部門(mén)間的協(xié)作，在規(guī)劃編制、專(zhuān)項(xiàng)審批以及監(jiān)督管理等方面均尋求建立聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)的長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)采砂工作健康發(fā)展、良性循環(huán) ?[11] 。建議完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，不能只注重懲罰措施，還應(yīng)考慮監(jiān)督管理做得好的情況下的獎(jiǎng)勵(lì)措施。

3.6 ?暫缺有效的采砂后實(shí)施效果分析評(píng)估方法和手段

目前，缺少采砂過(guò)程中以及采砂后對(duì)采砂實(shí)施效果的分析評(píng)估方法和手段。在部分地區(qū)，采砂規(guī)劃的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理措施較為宏觀，缺乏具體的監(jiān)管措施，多是以抽查簡(jiǎn)單帶過(guò)，各采砂場(chǎng)的實(shí)際開(kāi)采量等重要信息如何監(jiān)控均未提及。而且在實(shí)際采砂管理工作中，由于缺少切實(shí)可行的水上水下監(jiān)測(cè)設(shè)備，采砂主管部門(mén)對(duì)采砂規(guī)劃中規(guī)定的開(kāi)采量、開(kāi)挖深度等情況缺乏切實(shí)可行的控制手段。

為此，應(yīng)該在加強(qiáng)采砂河段特別是采砂范圍內(nèi)的河道地形監(jiān)測(cè)、泥沙特性觀測(cè)等的基礎(chǔ)上，建立健全采砂后評(píng)價(jià)體系，參照管理中PDCA循環(huán)的基本方法，進(jìn)行“規(guī)劃-實(shí)施-監(jiān)管-后評(píng)估”的全過(guò)程管理 ?[5] 。應(yīng)盡快出臺(tái)河道采砂后評(píng)價(jià)報(bào)告編制指導(dǎo)文件或規(guī)程，定期開(kāi)展可采區(qū)采砂后評(píng)價(jià)工作，準(zhǔn)確掌握采砂后河床高程、床沙組成變化以及采砂的動(dòng)態(tài)影響等;同時(shí)，結(jié)合采砂場(chǎng)經(jīng)濟(jì)收入等方式來(lái)估算實(shí)際采砂量，從而可以更加準(zhǔn)確、有效地評(píng)判采砂是否嚴(yán)格遵守了規(guī)劃的相關(guān)要求，這樣有助于河道采砂的科學(xué)長(zhǎng)效管理。

4 結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)江干流科學(xué)規(guī)范采砂不僅是合理開(kāi)發(fā)利用河道砂石資源，支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的重要舉措，也是保護(hù)河流健康，落實(shí)長(zhǎng)江大保護(hù)的實(shí)踐需要。通過(guò)調(diào)查研究，詳細(xì)掌握了《長(zhǎng)江上游干流宜賓以下河道采砂規(guī)劃（2015-2019年）》在規(guī)劃期內(nèi)具體許可及實(shí)施情況，并對(duì)實(shí)施效果和監(jiān)管情況進(jìn)行了分析評(píng)估，探討了長(zhǎng)江上游采砂規(guī)劃實(shí)施及其監(jiān)督管理中存在的6個(gè)方面的問(wèn)題和困難，在研判長(zhǎng)江上游干流河道采砂的特點(diǎn)、需求，以及總結(jié)采砂規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)管過(guò)程中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的對(duì)策及建議。

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（編輯：趙秋云）

Assessment of implementation of sand mining planning in main stream of Changjiang River： case of ?Sand Mining Planning of Channels Below Yibin in Upper Mainstream of ?Changjiang River（2015-2019）

GUO Chao 1，WANG Yu 2，YAO Shiming 1，ZHOU Yinjun 1

（ 1.Department of River Research，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China; 2.River and Lake Protection Center of Ministry of Water Resources，Beijing 100089，China ）

Abstract：

River sand mining planning is an important basis for standardizing and guiding river sand mining.In order to realize the scientific and reasonable utilization of sand and gravel resources in the mainstream of Changjiang River under premise of practicing the grand protection of the Changjiang River，the supervision and management of river sand mining planning must be strictly implemented.Methods of data collection and analysis，on-site investigation，discussion forum，etc.were used to evaluate the progress of ?“Sand Mining Planning of Channels Below Yibin in Upper Mainstream of Changjiang River （2015～2019）” .The permits during the planning period，and achievements and problems during the implementation and supervision of sand mining planning were obtained.On the basis of studying the characteristics and needs of sand mining in the upper reaches of the Changjiang River and summarizing the practical experience in the implementation and supervision of sand mining planning，corresponding countermeasures and suggestions were put forward to provide reference for the preparation，implementation，supervision and management of sand mining planning for the Changjiang River and even the whole country.

Key words：

river sand mining;sand mining plan;sand mining supervision;analysis evaluation;mainstream of Changjiang River