新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中“人地掛鉤”機制構(gòu)建的路徑探究*

張耀宇，陳文武

1.南京郵電大學(xué)人口研究院；2.南京郵電大學(xué)社會與人口學(xué)院

一、引言

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在著“土地過度城市化”和“人口不完全城市化”的問題[1]，存在“人地”脫鉤的問題，即城市面積的擴張并沒有為新遷入人口提供生活的空間[2]。作為城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“一體兩面”，人與地之間存在著值得關(guān)注的重大關(guān)系。在中國已有的制度環(huán)境下，作為壟斷供地者的地方政府，高度依賴城市地租收入來支撐與推動經(jīng)濟(jì)增長，服務(wù)于發(fā)展競爭需要[3]。中國的工業(yè)化、城市化發(fā)展模式被學(xué)者[4-5]歸納為“以地謀發(fā)展”模式。城市建設(shè)依靠地方政府的高價出讓商住類土地來實現(xiàn)籌資融資[6-7]，高地價自然會導(dǎo)致高房價，對外來人口定居造成阻礙。即使那些擁有高等教育學(xué)歷的勞動力市場新進(jìn)入者，也會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有住房價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其支付能力[8]。拉美國家在其城市化發(fā)展的歷程中，地方政府追求土地財政，推動地價、房價上漲，對于低收入人群的購房問題，則沒有相對應(yīng)的土地儲備來供給保障房，從而導(dǎo)致了住房短缺與貧民窟問題[9]。

所以，當(dāng)前中國既要解決“人的城市化”問題，還要解決“物的城市化”階段的遺留問題[10]。在當(dāng)前戶籍制度大幅度改革、戶籍壁壘不斷消除的情況下，市民化的障礙主要集中在市民化的成本之上。“人的城市化”的實現(xiàn)首先必須解決錢從哪里來的問題[10]。從“人地掛鉤”的思路出發(fā)，有學(xué)者[11-13]提出將城市土地收益與人口市民化掛鉤、土地增值收益向新遷入人口傾斜分配的觀點。國家也在新型城鎮(zhèn)發(fā)展中有針對性地提出了“人地掛鉤”“人地錢掛鉤”的調(diào)控思路，旨在通過將城市建設(shè)用地指標(biāo)這一地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)所必需的資源與人口市民化的任務(wù)掛鉤，從而形成人口城鎮(zhèn)化的激勵。但是，現(xiàn)有城鄉(xiāng)土地制度與相關(guān)戶籍、規(guī)劃、地方財政體制的改革措施仍然缺乏整體性與前瞻性，更多是對現(xiàn)有土地、戶籍、財政體制中的矛盾的被動反應(yīng)，仍不足以改變地方政府在既有利益格局中的扭曲性激勵方式[14]。

鑒于此，本文對已有的“人地掛鉤”相關(guān)調(diào)控政策進(jìn)行梳理評價，指出其中存在的不足之處，并探索對“人地掛鉤”機制進(jìn)行完善細(xì)化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展向“以人為本”轉(zhuǎn)變。

二、“人地掛鉤”調(diào)控目標(biāo)的提出及其內(nèi)涵

“人地掛鉤”這一詞匯在政策文件中最早見于《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2008〕103號），文件提出了“推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點工作”。2014年，“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出臺后，“人地掛鉤”成為城鎮(zhèn)化發(fā)展中的剛性要求之一，“人地掛鉤、以人定地”成為原則性的要求。2014年之后的主要相關(guān)政策文件與內(nèi)容如表1所示，從中可知，“人地掛鉤”理念在文件中不斷被強調(diào)與細(xì)化完善，從城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、外來人口市民化掛鉤，到更為具體的建設(shè)用地中的保障房規(guī)模與人口市民化掛鉤，提出了宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用?！叭说貟煦^”中的“掛鉤”，可以分為兩個方面：城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與城鄉(xiāng)人口遷移掛鉤、與外來遷入人口掛鉤，即城市土地擴展必須以人口增長且人口落戶、人口市民化為原則，從而在土地和人口之間構(gòu)建了政策上的強關(guān)聯(lián)。根據(jù)已有文件內(nèi)容可知，“人地掛鉤”的核心就在于統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生保障，將外來人口市民化掛鉤在經(jīng)濟(jì)建設(shè)必需的指標(biāo)之上，使得城鎮(zhèn)化發(fā)展具備“以人為本”的特性。

表1 主要相關(guān)政策文件

實現(xiàn)“地”與“人”的掛鉤，依托中國已有的、自上而下的建設(shè)用地指標(biāo)行政分配制度。1998年大規(guī)模修訂的《土地管理法》中明確規(guī)定了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”以及“國家依法實行國有土地有償使用制度”，同時還規(guī)定了農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須實行征地，實行土地用途管制，地方政府獲得了壟斷土地開發(fā)和供應(yīng)的權(quán)力。但是，地方政府的城市土地開發(fā)行為受限于上級的規(guī)劃約束，需要在滿足存在發(fā)展的規(guī)劃空間，即“規(guī)劃指標(biāo)”的情況下，同時擁有新增建設(shè)用地指標(biāo)（可開展“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地規(guī)模）與耕地占補平衡指標(biāo)，方可征收農(nóng)地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)。所以，被視為經(jīng)濟(jì)建設(shè)關(guān)鍵支撐的城鎮(zhèn)建設(shè)用地年度新增指標(biāo)，其分配方式是自上而下的行政指標(biāo)的分配管理方式。所以，在很大程度上，對于地方政府而言，建設(shè)用地指標(biāo)的多少直接決定了經(jīng)濟(jì)增長的速度，上級政府可以建設(shè)用地指標(biāo)作為調(diào)控下級政府行為的強力手段。

三、已有“人地掛鉤”機制設(shè)計中存在的不足之處

城鎮(zhèn)化發(fā)展中，“人”與“地”掛鉤的實現(xiàn)依托了中國已有的、自上而下的建設(shè)用地指標(biāo)行政分配制度。被視為經(jīng)濟(jì)建設(shè)關(guān)鍵支撐的城鎮(zhèn)建設(shè)用地年度新增指標(biāo)，其分配方式是基于行政指標(biāo)分配的管理方式。對于地方政府而言，建設(shè)用地指標(biāo)的多少直接決定了經(jīng)濟(jì)增長的速度，因此上級政府可以建設(shè)用地指標(biāo)作為政策調(diào)控的強力手段。但是，已有的“人地掛鉤”設(shè)計尚存在明顯的不足之處：

第一，已有思路側(cè)重于每年的增量調(diào)控，將落戶人口等同于城鎮(zhèn)中的新增人口，而不是基于已有的城鎮(zhèn)非戶籍常住人口的存量規(guī)模進(jìn)行掛鉤。相比來看，存量指標(biāo)無疑能更有效地反映出城鎮(zhèn)中有多少人口亟待市民化安置。因此，在“人地掛鉤、以人定地”的環(huán)節(jié)，應(yīng)該以存量的非戶籍常住人口作為掛鉤用地指標(biāo)計算的分配依據(jù)，方能夠完整實現(xiàn)外來人口的市民化。而且，忽視了各個城市自身屬于凈流入（擴張型城市）、凈流出（收縮型城市）的區(qū)別，僅考慮了指標(biāo)分配與人口流入流出的具體情況掛鉤，對于人口流出與指標(biāo)（至少是居住用地指標(biāo)）減少之間沒有明確的關(guān)聯(lián)設(shè)計。

第二，沒有實現(xiàn)“地隨人走”的制度設(shè)計，無法將人口流動與用地增減真正實現(xiàn)掛鉤，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)全國性資源優(yōu)化配置。在勞動力遷移存在城鄉(xiāng)遷移、跨區(qū)域遷移雙重特征的情況下①，當(dāng)前的“人地掛鉤”機制尚不能實現(xiàn)跨區(qū)域與人口遷移與指標(biāo)流動的一致性?！叭说貟煦^、以人定地”僅涉及人口流入城鎮(zhèn)地區(qū)的指標(biāo)分配，還沒有合適的機制核算在農(nóng)村人口流出地區(qū)由于人口流出會導(dǎo)致多少農(nóng)村建設(shè)用地可以盤活，以及這些指標(biāo)在人口流入地和流出地之間如何分配，因此不能夠在全國一盤棋的視野下實現(xiàn)“地隨人走”，推動人地資源優(yōu)化配置。

第三，當(dāng)前調(diào)控思路中缺乏將土地收益分配與人口市民化之間深入的掛鉤設(shè)計。城市土地收益增值的原因是人口增長帶來的需求增長，因此外來的經(jīng)濟(jì)活動人口是土地增值的原因之一，也應(yīng)分享部分增值收益。在城市各項公共服務(wù)向外來者開放的過程中，帶來的財政成本是關(guān)鍵問題，土地收益則可用來解決市民化的財政成本。已有的新型城鎮(zhèn)化試點地區(qū)中，河南省禹州市為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供3500套保障房，占全市保障房數(shù)量的80%。湖北省宜城市為326戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他外來務(wù)工人員、新就業(yè)職工提供公租房。這些做法都是將土地收益向新遷入人口傾斜，不過尚缺乏進(jìn)一步的系統(tǒng)化設(shè)計與推廣。

四、城鎮(zhèn)化發(fā)展中“人地掛鉤”機制完善的路徑探索

圍繞著“人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出”這幾個問題，旨在實現(xiàn)“以人定地、地隨人走、地利共享”的“人地掛鉤”調(diào)控目標(biāo)，需要在已有相關(guān)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動創(chuàng)新。

（1）“以人定地”的分配建設(shè)用地指標(biāo)，尤其是住房、保障房與公共服務(wù)用地的指標(biāo)。強化“人地掛鉤”對年度新增建設(shè)用地指標(biāo)分配的影響，將縣、縣級市、區(qū)、自治縣等縣級行政單元放到平等的地位上，基于人口市民化規(guī)模來考慮新增建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域間分配。基于科學(xué)的方法、系統(tǒng)的測算，預(yù)測當(dāng)前有多少存量非戶籍的常住人口，其中有多少人可以被市民化，未來又有多少人口要遷入，從而能夠掌握可能需要市民化的外來人口規(guī)模。然后，結(jié)合“十四五”規(guī)劃和國土空間長期規(guī)劃，根據(jù)一個規(guī)劃周期內(nèi)的人口市民化目標(biāo)，將人口市民化的目標(biāo)分配至各個年度，并綁定一定規(guī)模的年度新增建設(shè)用地指標(biāo)，形成“人地掛鉤”，從而實現(xiàn)城市空間擴展達(dá)到邊界的時點與完成人口市民化任務(wù)這二者的同步協(xié)調(diào)。

（2）“地隨人走”推動建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)移動，設(shè)立“人地掛鉤”指標(biāo)的跨區(qū)域交易機制。當(dāng)前，隨著土地資源配置市場化機制的不斷推進(jìn)，“增減掛鉤”指標(biāo)的流動范圍從只能在本縣域范圍內(nèi)流動，逐漸過渡到節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)、跨省域流轉(zhuǎn)[15]。因此，可以依托“增減掛鉤”及其指標(biāo)交易制度，宏觀上將“人地掛鉤”的思路引入“增減掛鉤”指標(biāo)交易之中，針對人口凈流出地區(qū)，允許其將指標(biāo)出售，針對城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、人口凈流入的地區(qū)，允許其購入指標(biāo)。鼓勵人口凈流出區(qū)減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，允許人口凈流入地區(qū)購入更多的指標(biāo)。微觀上，設(shè)計進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村土地騰退機制，將騰退土地形成的指標(biāo)分為兩個部分，一部分用于給予地方政府，用以解決土地復(fù)墾等成本問題，一部分給予流動人口遷入地，用以解決人口城鎮(zhèn)化的安置成本問題。通過宏微觀兩個層面的制度設(shè)計，實現(xiàn)“地隨人走”。

（3）“地利共享”理念下的土地收益分配調(diào)節(jié)。強化土地出讓收益對人口市民化的支撐作用，在“人地掛鉤”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成“人地錢”掛鉤機制。已有的土地出讓收益的支出項目中已經(jīng)包含了保障房支出，因此，可以考慮在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加土地出讓收益對人口市民化的傾斜，將土地出讓收益中的一部分用于支撐外來人口的安居落戶。可以考慮將當(dāng)?shù)卣诼鋺糁刑峁┑闹瘟Χ扰c用地指標(biāo)掛鉤，政策支持力度越大，單位人口市民化數(shù)目增長能夠掛鉤的指標(biāo)規(guī)模也就越大，從而能夠更為有效地鼓勵地方政府為外來人口提供各項公共服務(wù)，為外來人口的市民化落戶提供良好的支撐條件。

注釋

①根據(jù)2020年最新的第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年中國的流動人口規(guī)模達(dá)到37582萬人。其中，跨省流動人口規(guī)模達(dá)到12484萬人。

相關(guān)鏈接

新型城鎮(zhèn)化：是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)集中的過程。這個過程表現(xiàn)為兩個方面，一方面是城鎮(zhèn)數(shù)目的增多，二方面是城市人口規(guī)模不斷擴大(大英百科全書)。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，第一產(chǎn)業(yè)比重逐漸下降，第二、第三產(chǎn)業(yè)比重逐步上升，同時伴隨著人口從農(nóng)村向城市流動這一結(jié)構(gòu)性變動。

新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

中國新型城鎮(zhèn)化研究主要興起于2009年，可劃分為初始起步階段（2012年及以前）、爆發(fā)增長階段（2013—2016年）和穩(wěn)步深化階段（2017年至今）等3階段，并總體呈現(xiàn)研究反應(yīng)時間較短、核心作者群體能量薄弱、各界支持力度亟待加強、內(nèi)容選題仍待深化創(chuàng)新等特點。