國家公園社區(qū)共管的體系建構(gòu)與模式選擇
——基于多維價值之考量

李 鋒

(海南師范大學(xué) 旅游學(xué)院，海南 ?？?571158；海南國家公園研究院，海南 ?？?570100)

一、引言

“國家公園(National Park)”概念源自美國，是指國家基于典型生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性考慮，為科學(xué)研究、環(huán)境教育和游憩活動提供場所而劃定的需特殊保護、管理和利用的自然或人文區(qū)域。(1)丁文廣、穆陽潔、李瑋麗：《我國國家公園實施共同管理的前期探索》，《林業(yè)資源管理》2020年第5期。自1872年世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園成立，(2)張廣海、曲正：《我國國家公園研究與實踐進展》，《世界林業(yè)研究》2019年第4期。到目前為止，已有135個國家和地區(qū)開展了國家公園的實踐，并形成了各具地方特色的國家公園管理體系和運行模式。(3)徐基良、李建強、劉影：《各具特色的國家公園體系田》，《森林與人類》2014年第5期。中國國家公園建設(shè)探討起步于21世紀(jì)初，近幾年發(fā)展迅速，中國政府通過國家公園體制試點建設(shè)，積極探索符合中國國情、具有中國特色的國家公園發(fā)展路徑。2017年9月正式發(fā)布了《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，(4)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《建立國家公園體制總體方案》，http:∥www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm/2021-10-19.2019年6月出臺了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，我國大陸地區(qū)陸續(xù)開展了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、普達措等10個國家公園體制試點建設(shè)，總面積達22.29萬平方公里，時間雖短，但成效顯著。2021年10月12日，在《生物多樣性公約》 第十五次締約方大會上，中國宣布正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。全球約50%以上的國家公園存在著與社區(qū)重疊的現(xiàn)象，國家公園內(nèi)的原住民祖祖輩輩居住于此，并演化形成了與自然資源相互依賴的共生關(guān)系，國家公園的設(shè)立和建設(shè)，使得原住民遭受生計依賴的喪失、生計方式的受阻和生計范圍的受限，導(dǎo)致社區(qū)與國家公園間出現(xiàn)激烈空間競爭和利益沖突(5)Van Riper C.J.，She Trouse B.C.,Toward an integrated understanding of perceived biodiversity values and environmental conditions in a national park，Ecological indicators，2017，pp.278-287.。國家公園社區(qū)本質(zhì)是人地關(guān)系的有機嵌合,社區(qū)帶有鮮明文化地理基因印記，原住民是國家公園生態(tài)要素的重要組成。(6)高燕、鄧毅、張浩：《境外國家公園社區(qū)管理沖突:表現(xiàn)、溯源及啟示》,《旅游學(xué)刊》2017年第2期。國家公園建設(shè)過程中，如何調(diào)和國家公園生態(tài)保護和原住民權(quán)益保障之間的沖突，已成為當(dāng)前國家公園治理的普遍困境。國家公園社區(qū)共管就是一種實現(xiàn)沖突化解和利益共享，并提高公園保護成效的積極途徑。我國國家公園《總體方案》中，就明確提出構(gòu)建適合國情和地方實際的“社區(qū)共管機制”，以協(xié)調(diào)或規(guī)避國家公園生態(tài)保護之需求與原住民發(fā)展之訴求間的沖突。

從歷史實踐角度，各國對國家公園社區(qū)共管的理解存在巨大的差異，國內(nèi)外學(xué)者對國家公園社區(qū)共管的研究也相對不足。國外學(xué)者在廣義層面上對自然資源社區(qū)共管、(7)Djenontin I.N.S.,Meadow A.M.，The Art of Coproduction of Knowledge in Environmental Sciences and Management:Lessons from International Practice，Environmental management，vol.61,no.6,2018.漁業(yè)社區(qū)共管(8)Linke S.,Bruckmeier K.,Co-management in Fisheries: Experiences and Changing Approaches in Europe，Ocean and Coastal Management,vol.44,no.8, 2015.等國際經(jīng)驗闡述較多，而對國家公園社區(qū)共管的研究僅呈現(xiàn)在少量的個案分析(9)Ballad E.L., Shinbo T.,Morooka Y.,Evaluation of the Villagers’ Willingness to Work or Pay for the Promotion of Community-Based Marine Protected Areas in Cagayan Province, Philippines，Japanese Journal of Agricultural Economics,vol.20,no.2, 2018.(10)Tebet G.,Trimble M.,Medeiros R.P.，Using Ostrom’s Principles to Assess Institutional Dynamics of Conservation: Lessons from a Marine Protected Area in Brazil. Marine Policy,vol.88,no.5, 2018.和對澳大利亞(11)Ross H., Grant C.J., Robinson A., et al，Ecomanagement and Indigenous Protected Areas in Australia: Achievements and Ways Foreword. Australasian Journal of Environmental Management,vol.16,no.4, 2009.、南非(12)Cundill G., Thondhlana G.,Sisitka L.,et al,Land Claims and the Pursuit of Co-management on Four Protected Areas in South Africa，Land use policy,vol.35,no.7,2013.、越南(13)Nguyen K., Bush S., Mol P.J., Administrative Co-Management: The Case of Special-Use Forest Conservation in Vietnam，Environmental Management, vol.51,no.3, 2013.、巴拿馬(14)Cann R.,Kateherine D.，Untangling the Roots of the Mangrove Tree: Seeking Successful Co-management of a Coastal/Marine Protected Area in Panam.Washington D.C:The George Washington University, 2018，p.78.等國別的研究中。國外對國家公園社區(qū)共管研究存在兩方面的不足：首先，缺乏對國家公園社區(qū)共管歷史發(fā)展脈絡(luò)的梳理；其次是缺乏對多國家、多模式、多案例的對比分析研究。國內(nèi)學(xué)者對英國(15)張書杰、莊優(yōu)波：《英國國家公園合作伙伴管理模式研究：以蘇格蘭凱恩戈姆斯國家公園為例》，《風(fēng)景園林》2019年第4期。、法國(16)張引、莊優(yōu)波、楊銳：《法國國家公園管理和規(guī)劃評述》，《中國園林》2018第7期。、澳大利亞(17)廖凌云、楊銳：《美國國家公園與原住民的關(guān)系發(fā)展脈絡(luò)》，《園林》2017年第2期。等典型的國家公園社區(qū)共管，進行了具體的推進過程介紹和案例啟示研究，但缺乏全球視野綜述和國際比較，也缺乏對社區(qū)共管機制和模式的系統(tǒng)探索；再次是混淆了自然保護區(qū)社區(qū)共管和國家公園社區(qū)共管之概念，存在借“國家公園社區(qū)共管研究”之名，行“自然保護區(qū)社區(qū)共管研究”之實的現(xiàn)象。國家公園治理行為邏輯，首位是生態(tài)保護，同時要秉持國家代表性并彰顯全民公益性。(18)殷培紅、夏冰：《建立國家公園的實現(xiàn)路徑與體制模式探討》，《環(huán)境保護》2015第4期。因此，國家公園社區(qū)共管背后是人與自然、人與人、人與世界文明的關(guān)系。橫向?qū)Ρ?，中國國家公園社區(qū)規(guī)模世界最大，由于空間分布較廣、類型復(fù)雜多樣、文化差異巨大，中國國家公園社區(qū)共管情勢，在世界范圍內(nèi)也是最具復(fù)雜性和最具挑戰(zhàn)性。如果不能根據(jù)國情創(chuàng)設(shè)選擇適宜有效的社區(qū)共管機制，中國國家公園可持續(xù)發(fā)展就根本得不到保證。我國國家公園社區(qū)共管研究和實踐，過于注重借鑒國外理論和經(jīng)驗，而對我國傳統(tǒng)生態(tài)倫理思想重視不夠。總體來看，國家公園社區(qū)共管實踐和研究仍處于探索階段，在理論層面缺乏系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，在實踐層面缺乏可推廣模式，在文化層面缺乏對我國傳統(tǒng)文化生態(tài)智慧的借鑒。

本文以提高國家公園社區(qū)共管運行效率為任務(wù)，以價值共生和利益共享為基點，以社區(qū)與國家公園利益目標(biāo)相協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，以緩和及調(diào)和國家公園保護與社區(qū)利益沖突為內(nèi)容，以國家公園社區(qū)共管中集體認(rèn)知和行為達成一致為方向，構(gòu)建國家公園社區(qū)共管體系框架，探索國家公園社區(qū)共管模式。

二、國家公園社區(qū)共管(CBCM)內(nèi)涵要義和結(jié)構(gòu)要素

國家公園模式發(fā)軔于美國，其初始理念是荒野保護。(19)董倩、鄧毅、高艷：《中國國家公園的社區(qū)共管模式特征及管理分類——基于社會資本理論》，《環(huán)境保護》2019年第24期。該保護模式秉持“生態(tài)中心主義”，對原住民采取排斥態(tài)度，推進和發(fā)展過程中出現(xiàn)了各種棘手的經(jīng)濟、社會問題。(20)West P.,Igoe J.,Brockington D.,Parks and Peoples: The social impact of protected areas，Annual Review of Anthropology,vol.35,no.1, 2006.長期以來，國家公園生態(tài)保育與原住民福祉間的沖突和調(diào)和，一直是國際持續(xù)爭論的焦點。爭論和實踐過程中，一種包容性管理辦法逐漸在國際上得到了普遍認(rèn)可——國家公園社區(qū)共管，(21)Kothari A.,Protected areas and people: the future of the past，Parks,vol.17,no.2, 2008.即從消極被動保護轉(zhuǎn)為積極主動保護，從排斥阻隔社區(qū)保護到包容吸納社區(qū)保護，從單一力量保護轉(zhuǎn)為多元力量合力保護，從點狀自然保護轉(zhuǎn)為系統(tǒng)的人地綜合保護。

(一)國家公園社區(qū)共管(CBCM)內(nèi)涵要義

國家公園社區(qū)主要是指在公園內(nèi)部以及毗鄰區(qū)域范圍內(nèi)，能夠?qū)夜珗@保護目標(biāo)實現(xiàn)產(chǎn)生影響，同時也受到國家公園保護行為的反向影響，擁有共同價值體系、文化印記和共同利益的聚落群體。(22)楊金娜：《三江源國家公園管理中的社區(qū)參與機制研究》，北京:北京林業(yè)大學(xué) 2019年版，第106頁。(23)張引、楊銳：《中國自然保護區(qū)社區(qū)共管現(xiàn)狀分析和改革建議》，《中國園林》2020年第8期。隨著世界各地國家公園實踐探索，逐步認(rèn)識到尊重原住民及其文化、吸納原住民參與公園治理的積極作用，社區(qū)參與國家公園發(fā)展也自然生成。由于社區(qū)是國家公園生態(tài)要素，是公園管理中最重要的參與主體之一，所以也被稱之為國家公園社區(qū)共管(Community-based Co-management，CBCM)。(24)李小云、左婷、唐云霞：《中國自然保護區(qū)共管指南》，北京:中國農(nóng)業(yè)出版社2009年版，第119頁。從表面上看，社區(qū)沖突源于國家公園定界、嚴(yán)格保護政策或公園的開發(fā)利用，而實際上是社區(qū)為獲得受損補償和分享價值增值的紅利，國家公園社區(qū)共管實質(zhì)就是一種沖突管理。(25)Berkes F.，Evolution of Co-management: Role of Knowledge Generation, Bridging Organizations and Social Learning，Journal of Environmental Management,vol.90,no.5, 2009.(26)Soliku O., Schraml U.,Making Sense of Protected Area Conflicts and Management Approaches: A Review of Causes, Contexts and Conflict Management Strategies, Biological Conservation,vol.222,no.6,2018.同時，國家公園社區(qū)共管過程中，客觀上也實現(xiàn)了社區(qū)文化的保護和傳承。因此，國家公園社區(qū)共管可理解為：為實現(xiàn)生態(tài)保護、原住民利益維護和生態(tài)文明傳播的統(tǒng)一，政府、國家公園管理機構(gòu)、社區(qū)和其他參與方，通過建立良性互動的合作(協(xié)作)伙伴關(guān)系，來調(diào)節(jié)原住民權(quán)益、生態(tài)保護和文化傳承三者間的沖突，逐步實現(xiàn)所有權(quán)公有、管理權(quán)公管、分配權(quán)公正的結(jié)果，并促進和提高國家公園管護的有效性過程。國家公園社區(qū)共管，從組織上看，強度具有層級性，既有自上而下的指令式，也有自下而上的協(xié)商式；從行為上看，內(nèi)容具有層次性，既包括表層次的社區(qū)咨詢，也包括深層次的社區(qū)賦權(quán)；從發(fā)展上看，過程具有階段性，既有初級階段的利益沖突化解，也有高級階段的協(xié)調(diào)共生；從內(nèi)容上看，結(jié)果具有融合性，最終實現(xiàn)生態(tài)理念、社區(qū)發(fā)展、生態(tài)保護和文化傳承的融合一體。

(二)國家公園社區(qū)共管結(jié)構(gòu)要素

結(jié)合國家公園社區(qū)共管過程，社區(qū)體系、共管主體和共管內(nèi)容等三部分構(gòu)成了國家公園社區(qū)共管的基本結(jié)構(gòu)要素。

1.國家公園社區(qū)體系

傳統(tǒng)的國家公園社區(qū)主要是指分布在公園界定范圍內(nèi)的社群主體，但隨著國家公園建設(shè)和發(fā)展，國家公園社區(qū)空間結(jié)構(gòu)、社區(qū)成員組成、社區(qū)利益關(guān)系等都發(fā)生了變化，國家公園社區(qū)也隨之發(fā)生重構(gòu)。因此，對國家公園社區(qū)的理解，應(yīng)突破傳統(tǒng)認(rèn)知，需要充分考慮社區(qū)內(nèi)部秩序的重組，構(gòu)建內(nèi)外連續(xù)空間的國家公園社區(qū)分級體系，從國家公園共管主體關(guān)系來深化國家公園社區(qū)共管意蘊和問題處理邏輯。

我國國家公園體制試點區(qū)，大多位于偏遠(yuǎn)區(qū)域且經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，歷史上形成并得到承認(rèn)的原住民生計權(quán)益和生計方式，由于國家公園建設(shè)而被迫中斷。如海南熱帶雨林國家公園內(nèi)的多數(shù)原住民，祖祖輩輩居住于此并依賴檳榔林為生，且部分檳榔林地過去曾被確權(quán)，其他生計能力十分脆弱，如果突然失去生存依賴，就會重新返貧而引發(fā)一系列的社會問題。國家公園內(nèi)和周邊社區(qū)人地關(guān)系矛盾日益凸顯，使得我國國家公園社區(qū)共管呈現(xiàn)其獨有特征。從國家公園空間結(jié)構(gòu)視角，社區(qū)存在于國家公園的周邊臨界區(qū)域、入口區(qū)域和內(nèi)部區(qū)域，社區(qū)所處位置不同、規(guī)模不同，就會出現(xiàn)功能不同和依存特征不同。以社區(qū)在國家公園內(nèi)外分布所形成的“點線面”空間格局，就形成了國家公園內(nèi)部社區(qū)、臨界社區(qū)(公園周邊2-5km)、特色小鎮(zhèn)(如大熊貓國家公園的熊貓?zhí)厣℃?zhèn)，發(fā)揮國家公園品牌溢出效應(yīng)，且具有鮮明產(chǎn)業(yè)特色)。及國家公園服務(wù)基地(是國家公園重要的訪客集散服務(wù)中心)等4級社區(qū)體系。國家公園臨界社區(qū)沖突，主要體現(xiàn)在社區(qū)擴張、環(huán)境污染和對自然資源的蠶食利用等(如武夷山國家公園周邊社區(qū)，向公園方向蠶食開墾茶地等)；國家公園內(nèi)部社區(qū)的沖突具體表現(xiàn)在資源過度利用沖突、土地權(quán)屬沖突、機會利益分配沖突等。中國5個國家公園體制試點區(qū)和5個已經(jīng)批復(fù)的國家公園，其面積差異較大、社區(qū)分布不同、社區(qū)依賴不同、社區(qū)宗教文化不同等，國家公園保護與社區(qū)利益之間的矛盾也各不相同，國家公園社區(qū)共管差異也更為顯著。

2.國家公園社區(qū)共管主體

國家公園作為一種非營利性組織，具有全民公益性特征，從利益攸關(guān)者視角，政府參與者、社區(qū)參與者、市場參與者和社會參與者皆是國家公園社區(qū)共管中的主要參與主體。作為國家公園管理的代表，政府履行著生態(tài)系統(tǒng)保護和監(jiān)管的責(zé)任；社區(qū)原住民承受著管護決策的直接后果；市場參與者追求收益最大化，彌補了國家公園保護資本的不足；社會參與者(NGO、研究機構(gòu)、自愿者等)一般不會直接干預(yù)共管過程，主要是發(fā)揮其專業(yè)、監(jiān)督和志愿的優(yōu)勢，在各主體間進行引導(dǎo)、溝通和協(xié)調(diào)而起到粘合劑作用。(27)高英策：《“契合”與“關(guān)系”:多元治理中NGO的“社區(qū)進入”》,《社會發(fā)展研究》2016年第4期。以國家公園建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用為標(biāo)準(zhǔn)，國家公園社區(qū)共管主體可分為核心層主導(dǎo)主體、緊密層參與主體及外圍層促進主體(28)陳傳明：《自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P(guān)者研究:以福建天寶巖國家級自然保護區(qū)為例》，《資源開發(fā)與市場》2013年第6期。等三類(如圖1所示)。

國家公園社區(qū)共管體系中，各主體因利益關(guān)聯(lián)而形成緊密關(guān)系，也因利益目標(biāo)分歧而產(chǎn)生沖突?？傮w來看，其沖突主要表現(xiàn)為國家公園的全民公益性與社區(qū)私利性之沖突。要處理好兩者之間的關(guān)系，需從意識上轉(zhuǎn)變對原住民的態(tài)度和看法。原住民世居于此并自然演化協(xié)同形成獨特人地關(guān)系，他們積累了豐富的地方性知識并深知當(dāng)?shù)厣程卣鳌Ｎㄓ谐姓J(rèn)并尊重原住民的知識和權(quán)益，積極吸納原住民參與國家公園建設(shè)，才能激發(fā)和釋放其在社區(qū)共管中的活力，發(fā)揮其對國家公園保護的重要作用。

3.國家公園社區(qū)共管內(nèi)容

國家公園社區(qū)共管是一個過程，主要體現(xiàn)在決策、規(guī)劃、計劃、實施、收益與分配等方面，其目標(biāo)主要是解決“公平與效率、權(quán)力與利益、公益與效益”等三組關(guān)系。根據(jù)其過程與目標(biāo)，國家公園社區(qū)共管內(nèi)容可以概括為“共同決策、共同規(guī)劃、共同利用、共同保護”等四個方面(圖2所示)。共同決策的核心，就是通過成立國家公園社區(qū)共管委員會，制定社區(qū)共管章程和公約，關(guān)系到如產(chǎn)權(quán)、選舉等重大事項，由共管委員會主導(dǎo)并作出決策；共同規(guī)劃就是對國家公園內(nèi)，社區(qū)擁有一定權(quán)屬的自然資源，社區(qū)有權(quán)參與國家公園專項規(guī)劃制定并知曉規(guī)劃內(nèi)容，通過社區(qū)契約協(xié)議，體現(xiàn)價值正義；共同利用就是對社區(qū)內(nèi)屬于集體的自然資源，由國家公園和社區(qū)共同開發(fā)利用，體現(xiàn)共治共建共享；共同保護是根本，就是指國家公園社區(qū)內(nèi)廣大村民及其他利益相關(guān)者，共同參與公園保護，這既是社區(qū)共管的邏輯起點,也是社區(qū)共管的結(jié)果終點。(29)趙俊臣：《靠誰管理社區(qū),靠誰保護環(huán)境》，《中國改革》2005年第11期。

三、國家公園社區(qū)共管的演進

國家公園社區(qū)共管具有動態(tài)性，隨著對國家公園價值理解深化和主體利益沖突變化，其共管主體相互作用，呈現(xiàn)不同的階段形式和共管內(nèi)容，國家公園社區(qū)共管也處于連續(xù)不斷演化進程之中。綜合國家公園典型案例，以主體關(guān)系利益聯(lián)結(jié)為階段劃分依據(jù)，國家公園社區(qū)共管大致經(jīng)歷三個階段：由排斥而引發(fā)利益沖突；由談判而達成共管機制；由發(fā)展而演變相融共生。如圖3，最初國家公園理念是服務(wù)于荒野，(30)Cronon W.，The trouble with wilderness; or，getting back to the wrong nature， Uncommon Ground: Rethinking the Human Place in Nature，New York: W.W.Norton&Co，1995，p.56.荒野思想帶有濃郁的“生態(tài)中心主義”色彩，目標(biāo)是保護自然免受人為擾動。(31)Colchester,Conservation policy and indigenous peoples，Environmental Science&Policy，vol.7,No.3, 2004.基于該理念，美國懷俄明州西北部黃石地區(qū)的原住民，被迫從世代居住的土地上背井離鄉(xiāng)。(32)蔡華杰：《國家公園的“無人模式”:被想象和建構(gòu)的景觀—基于政治生態(tài)學(xué)的視角》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第5期。一段時間，黃石國家公園作為一種一刀切、簡單化、排他性的保護地管理模式，被快速推廣復(fù)制到世界各地，二元論的荒野概念被主流化，導(dǎo)致數(shù)以萬計的原住民被迫離開家園而流離失所，(33)Cernea M.M.，Schmidt-Soltau K.,Poverty risks and national parks: policy issues in conservation and resettlement，World Development,vol.34,no.10,2006.造成了包括生活貧困、生計脆弱、文化斷裂、社會混亂等一系列的經(jīng)濟、社會和文化問題，(34)West P.，Igoe J.，Brockington D.,Parks and Peoples: The social impact of protected areas，Annual Review of Anthropology，vol.35,no.1,2006.隨著實踐發(fā)展和認(rèn)識深化，人們開始認(rèn)真反思黃石模式。20世紀(jì)中后期，在保護區(qū)或國家公園等保護地建設(shè)過程中，被驅(qū)逐的原住民運用各種機會和通過多種渠道，積極在國際上發(fā)出聲音并爭取權(quán)利，為國家公園社區(qū)共管發(fā)展提供了輿論環(huán)境和有力推動。二戰(zhàn)結(jié)束后，部分國家基于經(jīng)濟復(fù)蘇和民眾游憩福利的需要，展開了國家公園旅游開發(fā)實踐，被驅(qū)逐原住民重歸故里，對國家公園保護和提升訪客游憩體驗作用顯著。人們逐步加深了對排他性保護弊端和包容性發(fā)展優(yōu)勢的理解，于是，世界各地許多國家公園都展開了實現(xiàn)生態(tài)保護和原住民權(quán)益保障的“雙贏”路徑探索。1978年，澳大利亞公園局與卡卡杜國家公園社區(qū)簽訂了世界上首個國家公園社區(qū)共管協(xié)議。(35)Shibish L.A.,The Evolution of Joint Management in Western Australia Parks and the IndigenousTourism Nexus. Perth: Cowan University, 2015,p.55.近40年來，社區(qū)在國家公園管理中無可替代的價值和作用逐步被認(rèn)可，并內(nèi)化為管理理念。隨著有關(guān)國家公園法律法規(guī)的逐步完善、專業(yè)機構(gòu)的逐步成熟、良性互動伙伴關(guān)系的日漸穩(wěn)定和人力資源支持體系的日益完善，國家公園社區(qū)共管已形成知識系統(tǒng)與權(quán)利系統(tǒng)、治理體系與產(chǎn)業(yè)體系等多領(lǐng)域變革融合的格局，有別于“黃石模式(Yellowstone Model)”的“烏魯魯模式(Uluru Model)”逐步得到更大范圍內(nèi)的認(rèn)可。(36)Young N.Cooke S.J.，et al, Consulted to death”: Personal stress as a major barrier to environmental co-management，Journal of Environmental Management，vol.254,no.4, 2020.到目前為止，由于國家間政治經(jīng)濟、文化社會和地理環(huán)境的差異，國際社會仍沒能對國家公園形成一致性認(rèn)知，并且國家公園自身理念、價值和內(nèi)涵也在不斷發(fā)展演變。因此，世界各國應(yīng)以國家公園內(nèi)在屬性(國家性、公共性和精神性)為基礎(chǔ)，(37)束晨陽：《論中國的國家公園與保護地體系建設(shè)問題》，《中國園林》 2016年第7期。根據(jù)自然和文化資源條件，選擇符合自身實際的國家公園社區(qū)共管路徑。

我國自1956年第一個自然保護區(qū)(鼎湖山自然保護區(qū))建立伊始，就在不斷探索保護區(qū)與社區(qū)協(xié)調(diào)途徑；1980年后，我國在大熊貓保護工作創(chuàng)新探索中，開始引進“社區(qū)共管”模式；1992年，世界銀行全球環(huán)境基金中國自然保護區(qū)管理項目(NRMP)，將西雙版納、鄱陽湖、福建武夷山、牛背梁等10處自然保護地作為試點對象開展參與式社區(qū)管理活動；(38)胡偉：《社區(qū)共管: 公眾環(huán)境權(quán)與居民生存權(quán)的權(quán)衡》，《生態(tài)經(jīng)濟》 2017年第6期。1993年，國際鶴類基金會(ICF)在中國草海自然保護區(qū)引入了社區(qū)共管(CBCM)的理念；1995年，在全球環(huán)境基金會(GEF)、世界自然基金會(WWF)、美國麥克阿瑟基金會(John D. and Catherine T.MacArthur Foundation)等NGO支持下，高黎貢山、太白山、三江源、武夷山等多個自然保護區(qū)開展了社區(qū)共管的實踐探索，社區(qū)共管模式自此在中國落地生根。2017年9月，我國的《建立國家公園體制總體方案》提出了“建立社區(qū)共管機制”的要求，當(dāng)時在10個國家公園體制試點總體規(guī)劃中，都包含了與社區(qū)共建、共管、共享的內(nèi)容。中國國家公園社區(qū)共管處于分類型、分階段的廣泛試驗階段，《總體方案》多側(cè)重于政府信息公開、社區(qū)意見征詢和政策落實等事項，但缺乏對社區(qū)共管的概念界定及政策細(xì)化。(39)Wang J.H.Z.，National parks in China: parks for people or for the nation，Land Use Policy，vol.81,no.7,2019.擴展國際視野、借鑒先進經(jīng)驗、開展適宜性探索，將有助于我國國家公園社區(qū)共管的實踐深化。(40)張引、莊優(yōu)波：《世界自然保護地社區(qū)共管典型模式研究》，《風(fēng)景園林》2020年第3期。眼光向內(nèi)，中國傳統(tǒng)文化中的生態(tài)倫理思想，如“天人之際，合而為一(董仲舒《春秋繁露·深察名號》)，參贊化育(《中庸·二十二章》)，物吾與也(《張載集·西銘》)……”(41)佘正榮：《生態(tài)智慧論》，北京:中國社會科學(xué)出版社1996年版，第66頁。其思想實質(zhì)與國家公園發(fā)展理念高度契合。為此，我國國家公園社區(qū)共管實踐應(yīng)深深植根于中華文明沃土，從傳統(tǒng)文化中汲取生態(tài)智慧，形成具有中國特色的國家公園社區(qū)共管的“東方模式”。

四、國家公園社區(qū)共管體系建構(gòu)

國家公園社區(qū)共管是保證公正倫理和提升國家公園保護成效的現(xiàn)實要求，政府、市場、社區(qū)和NGO等共管主體之間整合演繹，形成非線性協(xié)作互動，實現(xiàn)國家公園和社區(qū)的價值共生(如圖4所示)。

(一)價值維度

國家公園社區(qū)共管價值的界定，取決于利益相關(guān)者在一定情境中賦予生態(tài)系統(tǒng)的意義，價值界定的過程和結(jié)果，決定了利益相關(guān)者對公園保護的態(tài)度和對應(yīng)行為，但共管過程需要著眼于國家公園內(nèi)在價值的形塑。

從哲學(xué)價值維度，國家公園社區(qū)共管詮釋了社區(qū)與國家公園和諧共生的辯證關(guān)系。共管過程如果只應(yīng)合保護目的而非應(yīng)合發(fā)展規(guī)律，就會破壞人與自然之平衡；如果只應(yīng)合發(fā)展規(guī)律而非應(yīng)合保護目的，就會失去國家公園存在之價值和意義。從倫理價值維度看，環(huán)境倫理是國家公園“天人合一”的根本規(guī)范，也是國家公園社區(qū)共管的核心道德觀念。保證國家公園利益主體能“共生、共榮、共存、共享”的一系列倫理規(guī)范，始終是國家公園社區(qū)共管的默認(rèn)道德基準(zhǔn)。從教育價值維度看，國家公園社區(qū)共管闡明人與自然和諧共生的基本進路。教育功能是國家公園的主要功能之一，旨在借國家公園內(nèi)豐富的自然和人文資源，培養(yǎng)公民的生態(tài)系統(tǒng)概念，理解環(huán)境與人類的關(guān)系，幫助人們培育環(huán)境價值觀和生態(tài)文明價值觀，(42)金云峰、汪妍、劉悅來：《基于環(huán)境政策的德國景觀規(guī)劃》，《國際城市規(guī)劃》2014年第3期。進而產(chǎn)生環(huán)境保育與維護環(huán)境的倫理關(guān)系。如成立于1916年的美國國家公園署，在成立之初就提出以教育作為其使命的核心，并于1992年創(chuàng)設(shè)了“公園即教室(PAC)”方案。從經(jīng)濟價值維度看，國家公園的特許經(jīng)營和游憩發(fā)展，起到實現(xiàn)國家公園生態(tài)價值、彌補國家公園保護資本不足和平衡各方利益的重要作用。中國國家公園所在區(qū)域，社區(qū)居民的主要利益訴求大多可歸入經(jīng)濟利益范疇，利益獲得是其支持國家公園建立的主要驅(qū)動力，且社區(qū)發(fā)展的好壞直接影響到國家公園保護效率。

(二)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

國家公園社區(qū)共管由自然生態(tài)系統(tǒng)、歷史文化系統(tǒng)、社會經(jīng)濟系統(tǒng)、資源管理系統(tǒng)等子系統(tǒng)組成，形成了利益勾連交錯的多要素、多類型、多層級的復(fù)雜系統(tǒng)。(43)吳承照：《基于復(fù)雜系統(tǒng)理論的我國國家公園管理機制初步研究》，《旅游科學(xué)》2017年第3期。國家公園不僅為原住居民提供最基本的生存發(fā)展條件，更是原住民實現(xiàn)權(quán)利主張、維系社群結(jié)構(gòu)、呼喚身份認(rèn)同、傳承文化習(xí)俗的載體。(44)畢瑩竹、李麗娟、張玉鈞：《三江源國家公園利益相關(guān)者利益協(xié)調(diào)機制構(gòu)建》，《中國城市林業(yè)》2019年第3期。(45)潘尋：《環(huán)境保護項目中的原住居民保護策略》，《中央民族大學(xué)學(xué)報》2015年第3期。

國家公園內(nèi)社區(qū)，在與自然長期的協(xié)同演化進程中，形成了人地依存并相互作用的生產(chǎn)和生活方式，世代相傳的鄉(xiāng)土知識和行為規(guī)范，在維系生態(tài)系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定中起到了重要作用。我國當(dāng)下國家公園社區(qū)的共管實踐中，普遍存在盲目移植域外社區(qū)共管經(jīng)驗，輕視社區(qū)傳統(tǒng)，忽略原住民鄉(xiāng)土文化的價值嵌入，導(dǎo)致外來成功經(jīng)驗無法適宜當(dāng)?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)、價值理念與居民心理，不同利益相關(guān)者之間難以建立相互間的信任，影響了國家公園價值目標(biāo)的實現(xiàn)。

(三)利益保障

國家公園作為一種具有非競爭性的公共物品，各利益主體基于自身利益最大化考慮，可能的結(jié)果是集體利益受損，只有在制度約束和保障下，才能保證國家公園利益分配公平、社區(qū)意見表達渠道順暢以及社區(qū)保護行為主動，實現(xiàn)調(diào)和國家公園保護和利益沖突之目的。

截至目前，我國國家公園仍處于體制試點建設(shè)階段，從整體到具體都尚未形成配套的國家公園法律法規(guī)體系，國家公園社區(qū)共管尚缺乏法律依據(jù)。管理機構(gòu)總是試圖通過利益刺激來實現(xiàn)與社區(qū)的和諧，先期成效明顯但后期可持續(xù)性不強，當(dāng)經(jīng)濟激勵結(jié)束，居民會很快恢復(fù)到過往的舊有行為。臨時的經(jīng)濟激勵只會暫時影響人們的外在行為，但很難根本改變其內(nèi)在的消極態(tài)度。雖然我國國家公園建設(shè)方案和指導(dǎo)意見均涉及社區(qū)共管建設(shè)的問題，將社區(qū)共管委員會作為政策執(zhí)行的基層單位，但因自上而下的管理體制，導(dǎo)致國家公園社區(qū)共管委員會無法真正有效履行責(zé)權(quán)。(46)溫戰(zhàn)強、高尚仁、鄭光美：《澳大利亞保護地管理及其對中國的啟示》，《林業(yè)資源管理》2008年第6期。目前，亟待加快我國《國家公園法》立法進程，從國家層面實現(xiàn)對國家公園的統(tǒng)一管理。(47)簡圣賢：《澳大利亞保護區(qū)體系研究》，上海:同濟大學(xué)碩士論文，第62頁。(48)龐春雨：《國家公園體制建設(shè)的路徑分析》，《生態(tài)經(jīng)濟》2017年第8期。根據(jù)每個國家公園的管理范圍大小、涉及省域多寡、生態(tài)條件稟賦、民族宗教域情、資源權(quán)屬主體、社區(qū)生計依賴等特征，精準(zhǔn)實施“一園一策”，(49)王京傳：《基于空間正義的旅游公眾參與機制與包容性發(fā)展》，《旅游學(xué)刊》2017年第4期。以完善的法律體系，明確國家公園社區(qū)共管的程序、權(quán)力和職責(zé)。

(四)社區(qū)參與

國家公園始終秉持全民的公益性和社區(qū)的利益性。原住民具有主動參與意識，是國家公園社區(qū)共管形成的基礎(chǔ)，基于社區(qū)主動參與的一致行為如果不能形成，社區(qū)群眾只會被動消極地完成保護任務(wù)；社區(qū)賦權(quán)是國家公園社區(qū)共管的核心，沒有賦權(quán)的“社區(qū)共管”，本質(zhì)上是“社區(qū)被管”。(50)周睿、曾瑜皙、鐘林生：《中國國家公園社區(qū)管理研究》，《林業(yè)經(jīng)濟問題》2017年第4期。地方政府和國家公園管理機構(gòu)，如果缺乏對國家公園原住民宗教習(xí)俗和鄉(xiāng)土知識的認(rèn)同，就會將社區(qū)視為管理對象而不是保護地主體。安德里德(Andrade)和喬納森(Jonathan)對全球55個保護地進行了系統(tǒng)研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，社區(qū)參與共管程度的深淺，決定了社區(qū)遵守國家公園保護條例的寬嚴(yán)；(51)Tapela B.N., New architecture, old agendas: perspectives on social research in rural communities neighboring the Kruger National Park，Conservation and Society,vol.5,no.1, 2007.南非克魯格國家公園(Kruger National Park)定期聽取公園社區(qū)的意見和建議，承認(rèn)其鄉(xiāng)土文化與保護生態(tài)的價值，通過舉辦社區(qū)論壇促進國家公園與社區(qū)的全方位交流，社區(qū)居民對國家公園的認(rèn)同感、信任感和責(zé)任感明顯增強，參與公園保護的積極性和主動性明顯提高。(52)吳健、王菲菲：《美國國家公園特許經(jīng)營制度對我國的啟示》，《環(huán)境保護》2018年第24期。當(dāng)然，參與能力是保證村民能履行保護責(zé)任和資源管理的關(guān)鍵，參與能力不足的直接表現(xiàn)就是社區(qū)居民面對參與機會的沉默。我國國家公園體制試點，對于公園內(nèi)集體土地的公益性使用僅存在“征收”“征用”等強制利用模式，導(dǎo)致國家公園社區(qū)共管缺乏相應(yīng)的制度環(huán)境，國家公園社區(qū)共管中出現(xiàn)社區(qū)“想?yún)⑴c卻不會參與、低層次參與且參與環(huán)節(jié)斷裂、盲目參與和參與失靈”等現(xiàn)象。

國家公園社區(qū)共管體系，共同的理念，實現(xiàn)了國家公園社區(qū)共管的認(rèn)同機制；共同的目標(biāo)，形成了國家公園社區(qū)共管的動力機制；合理的利益分享，形成了國家公園社區(qū)共管的協(xié)調(diào)機制；制度和政策支撐，形成了國家公園社區(qū)共管的制度機制?？傊?，國家公園社區(qū)共管治理體系，社區(qū)共管的價值、主體、內(nèi)容和保障制度等四個方面相互作用，推動形成了國家公園社區(qū)共管的行動邏輯和系統(tǒng)運作規(guī)則。

五、國家公園社區(qū)共管模式的選擇

國家公園作為人與自然和諧場域的典范，社區(qū)共管目標(biāo)就是實現(xiàn)生態(tài)保護和社區(qū)利益的協(xié)調(diào)，通過探索適宜性國家公園社區(qū)共管模式，實現(xiàn)價值共生和生命同體。如何形成“主動參與、持續(xù)參與、實質(zhì)參與、公益參與”的國家公園社區(qū)共管模式，是國家公園體制試點建設(shè)階段需要重點考慮的問題。

(一)社區(qū)共管實現(xiàn)路徑

國家公園社區(qū)治理邏輯，基于決策集權(quán)的“自上而下(Up-bottom Management)”社區(qū)管理路徑，會導(dǎo)致公園管理機構(gòu)與社區(qū)的良性溝通不足，使得社區(qū)參與保護的積極性受阻，社區(qū)活力得不到激活和釋放；基于內(nèi)在秩序的“自下而上(Bottom-up Management)”社區(qū)治理路徑，不僅體現(xiàn)了社區(qū)在國家公園場域中的主體地位，也為釋放社區(qū)內(nèi)在活力提供了保障。國家公園社區(qū)共管現(xiàn)實中，往往是多路徑并存，單路徑主導(dǎo)，協(xié)同形成連續(xù)共管帶譜。依據(jù)方向邏輯和主體地位，國家公園社區(qū)共管路徑可以歸納為政府路徑、市場路徑和社會路徑三類。

政府路徑是開展國家公園社區(qū)共管的主要途徑，以地方政府和國家公園管理機構(gòu)為主導(dǎo)，是自上而下的指令形式(instruction)，國家公園管理機構(gòu)負(fù)責(zé)決策，社區(qū)負(fù)責(zé)執(zhí)行決策，協(xié)調(diào)保護與發(fā)展關(guān)系，包括設(shè)施建設(shè)、資金補償、崗位安置、聯(lián)合保護和特許經(jīng)營等。我國國家公園體制試點建設(shè)期間，采用這種自上而下的政府主導(dǎo)形式，有利于解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊、責(zé)任主體缺位等問題。越是在國家公園發(fā)展的初期，政府路徑的主導(dǎo)地位也越強。市場路徑是提高國家公園社區(qū)共管內(nèi)在活力的主要途徑。將國家公園生態(tài)資源對接市場需求轉(zhuǎn)化為生態(tài)資產(chǎn)，探索國家公園生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的市場路徑，可以充分發(fā)揮國家公園的生態(tài)價值，彌補國家公園建設(shè)過程中資金的不足。社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營就是國家公園資源合理利用的有效市場化手段，(53)李麗娟：《美國國家公園管理成功經(jīng)驗及其對我國的借鑒作用》,《世界林業(yè)研究》2019第1期?？梢匝a償社區(qū)受損權(quán)利，具有“造血”式增進社區(qū)利益作用。(54)劉翔宇、謝屹、楊桂紅：《美國國家公園特許經(jīng)營制度分析與啟示》，《世界林業(yè)研究》2018年第5期。社會路徑是提升國家公園社區(qū)共管成效的輔助性途徑。國家公園作為一種全民參與的保護地類型，保護管理方式極具包容性和靈活性，NGO、公益組織、科研機構(gòu)、自愿者協(xié)會等社會力量都是參與國家公園保護的積極力量。中國國家公園社區(qū)共管，就是要積極引導(dǎo)社會公益組織和自愿者組織參與國家公園保護活動和環(huán)境教育活動，用中國傳統(tǒng)文化中的生態(tài)倫理思想，培養(yǎng)具有中國自身特色的國家公園文化。

(二)國家公園社區(qū)共管模式

模式是對復(fù)雜現(xiàn)象的理論簡化，國家公園社區(qū)共管受多因素影響，共管模式是立足于提高公園保護成效，其中某一個方面特征比較鮮明，并具有一定的普適性，就可以稱之為某類國家公園社區(qū)共管模式。

社區(qū)的權(quán)利、文化和利益是國家公園社區(qū)共管成功的核心；權(quán)利保障制度、社區(qū)參與機制及社區(qū)引導(dǎo)政策是國家公園社區(qū)共管模式的基礎(chǔ)。進一步具體化，土地權(quán)屬、生計來源和利益分配、參與形式、決策影響等幾個方面，也是不同模式劃分的依據(jù)。中國國家公園體制試點建設(shè)，強調(diào)中央事權(quán)和嚴(yán)格保護，參照世界自然保護聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，簡稱IUCN)自然保護地治理框架，(55)Borrini-Feyerabend G., Dudley N., Jaeger T., et al.Governance of Protected Areas: From Understanding to Action，Gland: IUCN, 2013，p.88.按照國家公園社區(qū)共管約束程度和實現(xiàn)路徑，對其模式進行經(jīng)驗總結(jié)(如表1所示)。授權(quán)式的社區(qū)共管機制，其對應(yīng)模式分別為社區(qū)項目共管模式和特許經(jīng)營模式。如三江源國家公園，通過合作社形式發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)項目以減輕草原壓力；普達措國家公園體制試點區(qū)，通過開展特許經(jīng)營的探索，特許當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)向生態(tài)體驗者提供向?qū)Х?wù)，通過采用小范圍內(nèi)資源的非消耗利用，實現(xiàn)大范圍內(nèi)生態(tài)保護。咨詢式的社區(qū)共管機制，其對應(yīng)模式為社區(qū)利益共享模式，如武夷山國家公園，通過征集社區(qū)意見和建議，結(jié)合本地實際，通過打造生態(tài)茶葉和生態(tài)游憩相結(jié)合的綠色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了保護和發(fā)展的協(xié)調(diào)，采用社區(qū)意見，對林權(quán)所有者的受損利益進行補償，補償額度隨公園游憩收入和茶農(nóng)茶葉收入變化而聯(lián)動遞增。協(xié)議式社區(qū)共管機制，其對應(yīng)模式為社區(qū)契約協(xié)議模式，如大熊貓國家公園，通過協(xié)議方式保證項目入駐大熊貓?zhí)厣穆眯℃?zhèn)經(jīng)營，實現(xiàn)了促進社區(qū)居民增加收入和改變資源利用方式的目的。合作式社區(qū)共管機制，其對應(yīng)模式為社區(qū)共管委員會模式，(56)[奧]沃里克·弗羅斯特：《旅游與國家公園:發(fā)展、歷史與演進的國際視野》,北京:商務(wù)印書館，2014版，第152頁。如神農(nóng)架國家公園體制試點區(qū)，由村民代表、NGO組織、政府人員等組成村級共管委員會，來一起商討某些相關(guān)崗位聘請、以電代柴補貼標(biāo)準(zhǔn)等決策。值得注意，社區(qū)契約協(xié)議模式和社區(qū)共管委員會模式的施行，需要滿足某些前提條件，如社區(qū)必須要有較強的生態(tài)保護意愿和組織能力，有 NGO、自愿者協(xié)會等外部力量的協(xié)助等。

國家公園社區(qū)共管模式，其存在形式和結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一定的復(fù)雜性。首先，在國家公園發(fā)展的不同階段，其社區(qū)訴求、主要矛盾和關(guān)鍵問題都可能不同，對應(yīng)要求共管機制或方式的適時調(diào)整，所以，國家公園社區(qū)共管模式會呈現(xiàn)階段性，從更長的時間尺度來審視，國家公園社區(qū)共管模式也會逐漸演變；(57)Sen S,Nielsen J R,Fisheries Co-management:A Comparative Analysis，Marine Policy,vol.20,no.5,1997.再次，不同國家公園，或者同一國家公園的不同社區(qū)或不同任務(wù)，可能存在不同的共管模式并存。

表1 國家公園社區(qū)共管模式

我國國家公園的復(fù)雜性決定了社區(qū)共管將面臨艱巨挑戰(zhàn)，“最嚴(yán)格保護”也必須運用科學(xué)方法和靈活措施。只有明晰每個國家公園自身特征，梳理出國家公園建設(shè)給社區(qū)帶來的綜合影響，才能精準(zhǔn)施行符合國情的國家公園社區(qū)共管模式。國家公園具有國家代表性、文化民族性和全民共享性，是兼容文化精神、科學(xué)、教育、游客休憩和體驗等多方面功能的空間載體，(58)田世政、楊桂華：《中國國家公園發(fā)展的路徑選擇:國際經(jīng)驗與案例研究》，《中國軟科學(xué)》2011年第12期。中國傳統(tǒng)文化中“天人合一”“民胞物與”等生態(tài)倫理和生態(tài)文明思想，契合現(xiàn)代國家公園發(fā)展理念和可持續(xù)發(fā)展要義，因此，中國國家公園建設(shè)，應(yīng)該從豐厚的中國傳統(tǒng)文化中汲取營養(yǎng)，形成獨具中國特色的國家公園社區(qū)共管的“東方模式”。

六、結(jié)語

國家公園范圍內(nèi)社區(qū)，既是國家公園保護的執(zhí)行者，也是利益受國家公園保護的影響對象。我國國家公園建設(shè)是一項歷史性、全局性、系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性的保護地變革，將會對國家公園范圍內(nèi)社區(qū)利益關(guān)系和生產(chǎn)生活方式帶來巨大沖擊。國家公園社區(qū)治理，既不能對原住民異地搬遷而“一搬了之”，也不能對原住民權(quán)益采用生態(tài)補償而“一補了之”，更不允許讓社區(qū)生活因公園建設(shè)而陷入困頓。(59)沈國舫：《生態(tài)文明與國家公園建設(shè)》，《北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期。社區(qū)共管是國家公園體制下社區(qū)協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性制度，持有不同理念，就會產(chǎn)生不一樣的實踐結(jié)果，基于國家公園社區(qū)關(guān)系維度，多維價值共生將是國家公園社區(qū)共管的基本進路。中國有著深厚的“天人合一”生態(tài)倫理文化和豐富的生態(tài)智慧，中國國家公園社區(qū)治理，應(yīng)秉持中國傳統(tǒng)文化中的生命共同體思想，推動形成具有中國特色的國家公園社區(qū)共管“東方模式”。本文不足在于，僅從靜態(tài)視角探究國家公園社區(qū)共管體系結(jié)構(gòu)，后續(xù)研究將嘗試從動態(tài)視角，深化對國家公園社區(qū)共管動力機制和演化機制研究。另外，亟待突破西方國家公園理論帶給我們的認(rèn)知束縛和思維引導(dǎo)，亟需探索出一條具有鮮明民族特色的中國國家公園社區(qū)共管知識譜系。