激發(fā)地方立法的“地方性”“原創(chuàng)性”活力

田成有

近日，中央人大工作會(huì)議指出，地方立法要增強(qiáng)針對(duì)性、適用性、可操作性，要注重開(kāi)展“小切口”立法，要從地方實(shí)際出發(fā)，彰顯地方特色，著力解決實(shí)際問(wèn)題。這完全擊中了地方立法的要害，指出了地方立法的方向。

著實(shí)，當(dāng)前地方立法存在著立法數(shù)量驟增、重復(fù)嚴(yán)重的問(wèn)題，一些立法缺乏必要性與可行性，立法質(zhì)量不高，“地方性”的特色嚴(yán)重不足。因此，重提立法“地方性”，以實(shí)現(xiàn)立法法所要求的“根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，有針對(duì)性地立法”這一目標(biāo)，在當(dāng)下地方立法工作中意義尤其重要。

一、為何要凸顯“地方性”

首先，“地方性”是由不同地方客觀存在的差異性所決定。無(wú)論是東部與西部、南方與北方、沿海與內(nèi)陸，自然環(huán)境還是人文環(huán)境，總是存在明顯差異。地方立法如果無(wú)視各地差異，一味照搬照抄國(guó)家層面的立法，就無(wú)法回應(yīng)本地區(qū)的地方特性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)通過(guò)地方立法推進(jìn)地方治理的特殊要求。

其次，突出“地方性”特征，是地方立法存在的合理性基礎(chǔ)。毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出：“立法權(quán)集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法并沒(méi)有約束。我們要統(tǒng)一，也要特殊?！睉椃鞔_規(guī)定：“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！笨梢?jiàn)，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，“一致性”與充分發(fā)揮主動(dòng)性與積極性的“地方性”，是貫穿于地方立法的雙重價(jià)值。

如果說(shuō)國(guó)家立法是系統(tǒng)性的、抽象的、粗線條的，那么地方立法的定位就應(yīng)當(dāng)放在針對(duì)性、具體性和精細(xì)化上。國(guó)家立法是基于“普遍性”立法視角，關(guān)注的是普遍性問(wèn)題，地方立法就應(yīng)當(dāng)是基于“特殊性”的立法視角，從當(dāng)?shù)貙?shí)情出發(fā)，立足于解決實(shí)際問(wèn)題、具體問(wèn)題。

國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，很難兼顧每個(gè)地方的特點(diǎn)，國(guó)家立法無(wú)法以“一刀切”的方式對(duì)統(tǒng)攝全國(guó)的事務(wù)進(jìn)行有效規(guī)制，地方立法的主要功能是對(duì)“上位法”一些相對(duì)抽象和籠統(tǒng)的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，地方立法的主要價(jià)值也是對(duì)“上位法”留下的“空隙”進(jìn)行拾遺補(bǔ)闕。 國(guó)家立法與地方立法分別處于不同的法律層級(jí)體系中，高層級(jí)的國(guó)家立法是為地方立法提供原則和依據(jù)，而低層級(jí)的地方立法是對(duì)國(guó)家立法進(jìn)行細(xì)化，因此，地方立法承擔(dān)著“潤(rùn)滑劑”的作用，保證國(guó)家立法能夠得到有效實(shí)施，推進(jìn)地方法治秩序的構(gòu)建。從某種意義上說(shuō)，地方立法是對(duì)相對(duì)原則性、普適性的國(guó)家立法予以針對(duì)性的細(xì)化，它切實(shí)際、接地氣，才有助于國(guó)家治理的科學(xué)化與精細(xì)化。

進(jìn)一步說(shuō)，地方立法不僅僅是上位法的實(shí)施細(xì)則，它在解決地方問(wèn)題上，還有其相對(duì)的獨(dú)立性，它要獨(dú)立自主地解決應(yīng)當(dāng)由自己解決的問(wèn)題，“地方性”來(lái)自于實(shí)踐當(dāng)中的問(wèn)題指引，是地方治理的重要抓手，地方立法只有凸顯出地方特色，才能使國(guó)家法律有效地深入地方，才能實(shí)現(xiàn)地方治理和地方社會(huì)控制的目標(biāo)。因而，地方立法的重要價(jià)值在于“地方性”，地方性是地方立法的靈魂和生命，也是衡量地方立法質(zhì)量和價(jià)值的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，越有“地方性”，越能凸顯其地方立法的質(zhì)量。

最后，符合地方情況，解決實(shí)際問(wèn)題，是地方立法的出發(fā)點(diǎn)或歸宿。相對(duì)于國(guó)家立法，地方立法具有補(bǔ)充性、實(shí)施性、自主性、創(chuàng)制性和專(zhuān)項(xiàng)性等特點(diǎn)，地方立法除了先行先試的個(gè)別情況外，其功能就是要解決好國(guó)家法律法規(guī)落地生根的“最后一公里”問(wèn)題。擴(kuò)大地方立法的主體范圍與權(quán)限的目的，不是希望地方立法再去復(fù)制、重復(fù)上位法已有的規(guī)定，而是寄希望于地方立法能夠制定出“內(nèi)容適應(yīng)地方的實(shí)際情況，解決本行政區(qū)域的實(shí)際問(wèn)題”的地方性法規(guī)。

基于這種認(rèn)識(shí)，地方立法就要在國(guó)家立法的框架內(nèi)，有針對(duì)性地制定出在本地方具體可行的規(guī)范來(lái)，它應(yīng)該是對(duì)“上位法”進(jìn)行銜接、細(xì)化、補(bǔ)充和續(xù)造，而不是一味地“中轉(zhuǎn)”“傳遞”“重復(fù)”，不是為立法而立法，不能讓所立之法成為擺設(shè)。

因此，地方立法的必要性、合理性必須結(jié)合地方特征，從本地區(qū)的“地方性”問(wèn)題入手，有針對(duì)性地解決地方實(shí)際問(wèn)題，這是激發(fā)地方立法具有“創(chuàng)造性”活力的根本所在。若地方立法只會(huì)重復(fù)中央立法，只做搬運(yùn)工，將上位法的條款換湯不換藥地簡(jiǎn)單包裝，將導(dǎo)致原本處于上下級(jí)的規(guī)范體系變成“平面化”，不僅降低了上位法中相應(yīng)條款的法律位階，而且抵消了中央立法通行于全國(guó)的效力，也極大削弱了地方立法的應(yīng)有功能，使地方立法喪失了存在的根基及價(jià)值。

二、為什么凸顯“地方性”很難

單一制的社會(huì)主義國(guó)家，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一，防止和杜絕違背上位法規(guī)定，“不僅是法治建設(shè)中的重大問(wèn)題，也是一個(gè)嚴(yán)肅的政治問(wèn)題”。近年來(lái)，全國(guó)人大對(duì)地方立法的審查，把重點(diǎn)放在對(duì)地方立法的“合法性”審查上，而對(duì)于地方立法的“地方性”特色，缺乏關(guān)注與指導(dǎo)。在這種傾向影響下，地方立法普遍把追求法制統(tǒng)一、與上位法“不抵觸”看成一項(xiàng)重要的政治要求，而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性、多樣性和不均衡性考慮不足，為了確?！鞍踩保詈玫霓k法就是在“上位法”規(guī)定的體系內(nèi)、框架內(nèi)、范圍內(nèi)進(jìn)行照搬照抄。只顧“唯上”的“合法性”正確，而不顧“必要性”“可行性”的地方實(shí)際考量，就很難有針對(duì)地方問(wèn)題、解決地方實(shí)際問(wèn)題的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成與不斷完善，國(guó)家法律對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的覆蓋面越來(lái)越廣，地方立法的空間非常有限，除了一些國(guó)家政策、地理區(qū)位、民族宗教等極具地方特色的問(wèn)題之外，大多數(shù)的地方發(fā)展，異質(zhì)化程度已經(jīng)越來(lái)越低，加之地方立法力量不足，立法能力不強(qiáng)，對(duì)地方而言，國(guó)家在制定法律法規(guī)中的經(jīng)驗(yàn)和做法，無(wú)疑是最具權(quán)威性和可模仿性的，所以全盤(pán)效仿上位法在地方立法中有了天然的合理性。嚴(yán)格的合法性審查要求，對(duì)“立法放水”的擔(dān)憂，“抄襲”易于規(guī)避責(zé)任，“重復(fù)”易于通過(guò)，于是立法者往往愿意選擇“保守”的抄襲、復(fù)制，這就難免造成大量的重復(fù)性立法。

三、如何激發(fā)地方立法的“地方性”“原創(chuàng)性”活力

1.在理念上，回到實(shí)事求是、解決問(wèn)題的思想上來(lái)

當(dāng)前，地方立法普遍處于“上位法依賴(lài)”與“實(shí)用性考量”兩種張力之中，對(duì)上位法的依賴(lài)、重復(fù)占據(jù)著主導(dǎo)地位，立法法實(shí)施多年以來(lái)，我們把重心放在了對(duì)地方立法的“合法性”審查上，而對(duì)地方立法重復(fù)上位法的情形卻疏于研究重視。要打破這一現(xiàn)狀，促使地方性法規(guī)在實(shí)踐中發(fā)揮更大的作用，首先要解決“唯書(shū)”“唯上”論問(wèn)題，要回到解決問(wèn)題的軌道上，邁向“回應(yīng)型法”，避免對(duì)“上位法”的照抄照搬，減少甚至消除對(duì)上位法的過(guò)度依賴(lài)。

事實(shí)上，地方立法不重復(fù)上位法，一直是地方立法的一項(xiàng)重要原則，依據(jù)立法法第七十三條第三款的規(guī)定，“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”。重復(fù)性立法，只會(huì)造成法律文本無(wú)限繁冗、法律體系無(wú)限膨脹，這不僅違背了中央下放地方立法權(quán)的本意，也會(huì)使地方立法失去應(yīng)有的價(jià)值和作用。

地方立法的特色，是地方性事項(xiàng)或地方性事務(wù)，地方立法一定要增強(qiáng)“地方性”的問(wèn)題意識(shí)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，把問(wèn)題找準(zhǔn)，充分考量本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)、地理資源、法治環(huán)境、人文背景、民俗風(fēng)情等實(shí)際狀況，針對(duì)問(wèn)題立法，瞄準(zhǔn)靶心立法，使地方立法真正為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

在地方立法工作座談會(huì)上，栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)提出了明確要求，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦實(shí)際問(wèn)題“對(duì)癥下藥”，推動(dòng)解決制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾和問(wèn)題，要避免宣誓性立法，口號(hào)性立法，簡(jiǎn)單化立法。

在制定地方立法時(shí)，必須剔除一些沒(méi)有實(shí)際意義的常設(shè)性條款，“上位法”已有明確規(guī)定的立法目的、原則，無(wú)需在地方性法規(guī)制定過(guò)程中重復(fù)強(qiáng)調(diào)，“上位法”已有明確的行為模式或法律后果，重復(fù)規(guī)定實(shí)屬?zèng)]有必要的就不要照搬照抄。這樣做的目的是讓地方法規(guī)大幅度“瘦身”，是將焦點(diǎn)集中在關(guān)鍵條款上，把最鮮明的特色展現(xiàn)出來(lái)，把最急迫的需求反映出來(lái)，讓特色條款更加明顯和突出。

2.在方法上，從“小而少”“少而精”“精而靈”的切口破局

在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)地方治理的精細(xì)化、科學(xué)化的背景下，繼續(xù)采用宏觀性、粗線條的立法已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展需要，地方立法作為地方治理的法治化手段，承載了地區(qū)治理精細(xì)化的任務(wù)，解決地方治理的具體問(wèn)題，需要選擇“小切口”立法，體現(xiàn)“地方性”特色。

在法規(guī)項(xiàng)目的選擇上，要“小而少”。所謂“小”，就是選項(xiàng)的切口要小，不能太宏大，太空泛。所謂“少”，就是不搞數(shù)量攀比，不搞應(yīng)景式立法政績(jī)工程，要把重點(diǎn)放在對(duì)上位法原則性、方向性的規(guī)定進(jìn)行充實(shí)、擴(kuò)展、延伸、細(xì)化上，更加強(qiáng)調(diào)立法的對(duì)策性、精準(zhǔn)性。

在立法內(nèi)容的設(shè)計(jì)上，要“少而精”“精而靈”。開(kāi)門(mén)見(jiàn)山，直奔主題，根據(jù)需求實(shí)施立法供給，減少“號(hào)召性”“倡導(dǎo)性”規(guī)定，把重點(diǎn)放在明確相關(guān)部門(mén)的權(quán)力邊界、工作職責(zé)上，最大限度體現(xiàn)立法的價(jià)值。要降低原則性規(guī)定的比例，強(qiáng)化法規(guī)的確定性，讓法規(guī)“有牙有齒”，讓制度安排和規(guī)范設(shè)計(jì)精準(zhǔn)，體現(xiàn)出法規(guī)應(yīng)有的“具體性”“操作性”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效、管用的目標(biāo)。

在形式設(shè)計(jì)的把握上，要做到簡(jiǎn)潔、簡(jiǎn)明。長(zhǎng)期以來(lái)，許多人認(rèn)為篇幅較短的立法不夠莊重，且難以與上位法銜接，因此追求體例的完整、周全。事實(shí)上，篇幅過(guò)于冗長(zhǎng)，只會(huì)給適用者帶來(lái)搜尋、識(shí)別和比對(duì)的麻煩，增加公民以及行政機(jī)關(guān)在遵守法律、適用法律環(huán)節(jié)的不便，更重要的是會(huì)助長(zhǎng)立法者“搭便車(chē)”的浮躁或怠惰情緒，削弱地方立法的應(yīng)有功能。因此，地方立法要把重心放在法規(guī)的執(zhí)行上而非“好看”上，要真正抓住專(zhuān)屬于本地區(qū)的核心問(wèn)題，真正找準(zhǔn)地方發(fā)展中的特色性議題，嚴(yán)守“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”原則，重視“關(guān)鍵條款”，促進(jìn)立法向“小而精”“小快靈”的方向發(fā)展，有“對(duì)癥下藥”的“干貨”。

當(dāng)然，激發(fā)出地方立法的“創(chuàng)造性”活力，要允許試錯(cuò)，鼓勵(lì)創(chuàng)新?；乇茱L(fēng)險(xiǎn)是理性人的正常選擇，地方立法在創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)或設(shè)定新的職權(quán)時(shí)，難免會(huì)發(fā)生“安全立法”與“有用立法”之間的矛盾，從地方立法的定位、功能和價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，要在實(shí)踐中清晰劃定地方立法運(yùn)行的自由空間，讓地方立法有足夠的自主空間，使地方立法機(jī)關(guān)在保證法規(guī)“安全”的前提下盡可能實(shí)現(xiàn)“有用”。

總之，實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律落地生根，解決好法治通達(dá)群眾，通達(dá)基層的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)地方立法“多立良法、少立空法、不立惡法”的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)由“有法可依”向“良法善治”的跨越，需有更多的探索與實(shí)踐。

（作者系云南省人大常委會(huì)辦公廳一級(jí)巡視員）