圖書館進口出版物免稅工作研究

袁 丹

(深圳大學(xué)城圖書館，廣東 深圳 518055)

0 引言

隨著科教興國戰(zhàn)略的深入實施，我國進口出版物采購需求一直在持續(xù)高速增長，在2000年至2019年二十年間，進口出版物總額增長了1 266%[1]。圖書館是出版物進口的主力軍，通過出版物進口為教學(xué)科研與科技創(chuàng)新提供必備的基礎(chǔ)條件，也為社會文化發(fā)展提供開拓視野、對外交流的窗口。目前，英語仍然是全世界最主要的學(xué)術(shù)交流語言，在全球重要學(xué)術(shù)研究成果發(fā)表上，境外出版物仍占據(jù)絕對優(yōu)勢。在將來相當(dāng)長的一段時間里，圖書館的出版物進口需求仍將持續(xù)增長。我國在出版物進口上一直有相應(yīng)的優(yōu)惠政策，目前可享受優(yōu)惠政策的圖書館范圍也越來越廣，增強對政策的理解、執(zhí)行與研究，對圖書館經(jīng)費使用、文獻資源規(guī)劃與管理均有重要意義。

1 圖書館辦理出版物免稅進口的相關(guān)政策

1.1 進口出版物免稅政策發(fā)布沿革

圖書館進口出版物享受免稅適用的主要是兩個方向的政策，一個是主要面向高校與科研機構(gòu)圖書館的“科學(xué)研究和教學(xué)用品”免征進口稅收政策(表1)，一個是主要面向公共圖書館、博物館與美術(shù)館等國有公益性收藏單位進口藏品的免征進口稅收政策(表2)?？平逃闷返倪M口免稅政策在建國伊始的1950年即開始實施[2]，歷經(jīng)多次修訂與重新擬定發(fā)布，已在2021年”十四五”開局之年進一步升級為《財政部 海關(guān)總署 稅務(wù)總局關(guān)于“十四五”期間支持科技創(chuàng)新進口稅收政策的通知》財關(guān)稅〔2021〕23號[12]，覆蓋的圖書館范圍也開始擴展到公共圖書館。另一條線的《國有公益性收藏單位進口藏品免稅暫行規(guī)定》(財政部 海關(guān)總署 國家稅務(wù)總局公告2009年第2號)[14]則在2009年發(fā)布，至今仍為現(xiàn)行有效。并在2010年、2014年與2019年分別核定共三批適用該政策的“國有公益性收藏單位名單”[18-20]。

表1 面向高校與科研機構(gòu)圖書館的免征進口稅收政策Table 1 Import tax exemption policy for libraries of universities and scientific research institutions

表2 面向公共圖書館的免征進口稅收政策Table 2 Import tax exemption policy for public libraries

1.2 進口出版物免稅政策調(diào)整分析

從1950年我國首次發(fā)布《文化教育用品報運進口免稅暫行辦法》[2]以來，歷年來相關(guān)政策進行了多次修訂與再行擬訂核準發(fā)布，免稅對象、免稅項目、免稅手續(xù)、免稅進口用品的處置乃至實施政策的目的等，隨著國家科技教育事業(yè)的發(fā)展，都在持續(xù)調(diào)整、拓展與規(guī)范。

1.2.1 提升科技創(chuàng)新進口稅收政策戰(zhàn)略高度

從1950年發(fā)布《文化教育用品報運進口免稅暫行辦法》[2]以來，陸續(xù)推出的同系列政策除了規(guī)范免稅進口行為外，1978年提出“為了適應(yīng)向科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化進軍的新形勢，有利于發(fā)展科學(xué)教育事業(yè)”[4]，2007年加入”推動科教興國戰(zhàn)略的實施”[7]，2016年修改為“深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新中的引領(lǐng)作用”[9]，2021年進一步深化為“深入實施科教興國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，支持科技創(chuàng)新”[12]。

1.2.2 免除進口出版物所有進口稅

1950年開始，對文化教育用品報運進口免稅免除的是“關(guān)稅、貨物稅及地方捐費”[2]，1959年修訂為“進口關(guān)稅、工商統(tǒng)一稅和地方稅費”[3]，1993年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國增值稅暫行條例》[16]和《中華人民共和國消費稅暫行條例》[17]，對進口貨物由征收產(chǎn)品稅、增值稅、工商統(tǒng)一稅和特別消費稅改為征收增值稅、消費稅。其后1997年海關(guān)總署發(fā)布61號令[6]，科學(xué)研究和教學(xué)用品免征“進口關(guān)稅、進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅”。70余年來，國家對科教用品進口一直免除的是所有進口稅。

1.2.3 全面核定免稅對象

早期的免稅辦法中，對免稅對象的表述比較簡單，主要為“學(xué)校、專門從事科學(xué)研究的機關(guān)、團體”[2-4]。1982年修訂中明確“學(xué)校”系指教育部或省、市、自治區(qū)教育主管部門承認其學(xué)歷的院校，“專門從事科學(xué)研究的機構(gòu)”系指國務(wù)院各部委及省市自治區(qū)專門從事科學(xué)研究的機構(gòu)及工廠、醫(yī)院、大專院校所屬的專門科研機構(gòu)，對免稅對象進行了較為明確的范圍定義[5]。1997年開始對部分科學(xué)研究機構(gòu)實行核定制度[6]，2016年發(fā)布的財關(guān)稅70號[9]與71號文[10]開始要求對免稅對象進行全面核定，只有進入牽頭核定部門核定并函告海關(guān)總署或各單位所有地直屬海關(guān)名單的單位，才能享受免稅進口政策，此次核定嚴格執(zhí)行后，有不少之前按照相關(guān)文件精神享受免稅但又不符合此次核定條件的圖書館，不再具有免稅資格。2021年最新發(fā)布的財關(guān)稅23號[12]與24號文[13]，仍沿用了全面核定方式，并進一步明確了核定結(jié)果除函告海關(guān)外的抄送、報送部門。各類型圖書館即使符合資質(zhì)條件，仍需通過核定進入函告海關(guān)的免稅單位清單才能具備免稅進口資格，享受進口免稅政策。

1.2.4 逐步涵蓋各類型圖書館

1950年以來，享受出版物進口免稅政策圖書館主要為實施專科以上教育的高校與各類科研機構(gòu)圖書館[2]，1997年開始，經(jīng)過核定的企業(yè)技術(shù)中心附屬的圖書館開始進入免稅范圍[6]，2007年進一步涵蓋到經(jīng)過核定的在科技體制改革過程中轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進入企業(yè)的主要人事科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)工作的機構(gòu)的附屬圖書館[7]。2009年《關(guān)于公布《國有公益性收藏單位進口藏品免稅暫行規(guī)定》》[14]發(fā)布，2010年首批享受該稅收優(yōu)惠政策的名單公告，包含36家省級公共圖書館，其后2014年與2019年兩批核定各增加1家，三批共38家公共圖書館進入名單，進口文獻藏品免征進口稅[18-20]。其后，2021年最新發(fā)布的財關(guān)稅〔2021〕23號文[12]將科研院所“具有獨立法人資格的圖書館”與“地市級及以上公共圖書館”也加入政策覆蓋范圍。至此，國內(nèi)具有較為穩(wěn)定的進口出版物需求的圖書館基本已能享受進口免稅政策。

1.2.5 明晰進口免稅用品范圍

免稅進口科教用品一直實行的是清單管理，初期納入免稅范圍的僅有“書籍、刊物、圖表”[2-3]等6個項目，以文化教育用品與研究實驗用品為主，稱為“文教用品”1978年在調(diào)整范圍，增加科研用品后修改為“科教用品”[4]，2007年進一步參照科教用品，與科教用品免稅政策同時發(fā)布了《科技開發(fā)用品免征進口稅收暫行規(guī)定》[6]。至2016年合并為“科學(xué)研究、科技開發(fā)和教學(xué)用品”，已增加至16個大項的品目清單并明確稅號[11]，涉及科學(xué)研究、科技開發(fā)與教學(xué)的方方面面(2021年清單暫未印發(fā))。其中與圖書館進口出版物相關(guān)的品類從最初的“書籍、刊物、圖表”[2-3]的模糊表述，明確為“圖書、文獻、報刊及其他資料(包括只讀光盤、微縮平片、膠卷、地球資料衛(wèi)星圖片、科技和教學(xué)聲像制品)”，稅號49.01～49.11與85.23，幾乎包括所有出版物及印刷讀物與各種載體形式的文獻[9-11]。

1.2.6 簡化免稅申請手續(xù)

文教用品進口免稅政策發(fā)布之初，申請核免手續(xù)極為繁瑣，所有訂單均需在報運前逐筆送政務(wù)院或各大行政區(qū)文化教育委員會核準，再送交海關(guān)核定免稅[2-3]。1978年與1982年在大辦科學(xué)教育的新形勢下，兩次對《科教用品報運進口免稅辦法》進行了修訂[4-5]，除了增加免稅進口物品范圍，另一最大的改變就是“健全制度，統(tǒng)一歸口管理，簡化免稅申請手續(xù)，加速驗放“，進口科教用品不再經(jīng)過中國科學(xué)院、教育部或省、市、自治區(qū)科技、教育部門審查，直接向海關(guān)申請核批。1997年海關(guān)總署第61號令[6]進一步簡化手續(xù)，開始施行進口免稅“資格認定”，認定后即享有相應(yīng)免稅資格，按相關(guān)條款進行免稅進口管理。對于圖書館來說，在獲得免稅資格后，通過可辦理出版物進口減免稅手續(xù)的出版物進口單位采購進口出版物，圖書館自身無需再額外辦理任何免稅手續(xù)。

1.2.7 科學(xué)合理處置免稅進口出版物

在1997年海關(guān)總署第61號令[6]發(fā)布之前，免稅進口的科教用品在報原批準免稅海關(guān)核準后，是允許在照章補稅后移作他用、出售或轉(zhuǎn)讓的[2-5]。1997年明確“不得擅自移作他用”[6]，不再允許出售和轉(zhuǎn)讓。2007年財關(guān)稅第45號令[7]發(fā)布后，經(jīng)海關(guān)審核同意，進口單位可以將免稅進口的科教用品與科技開發(fā)用品用于其他單位的科學(xué)研究、科技開發(fā)和教學(xué)活動。

1.2.8 放寬出版物進口年度免稅額度

具有出版物進口許可并可辦理出版物進口減免稅手續(xù)的出版物進口單位目前包括中國圖書進出口(集團)有限公司及其具有獨立法人資格的子公司、中國經(jīng)濟圖書進出口有限公司、中國教育圖書進出口有限公司、北京中科進出口有限責(zé)任公司、中國科技資料進出口總公司、中國國際圖書貿(mào)易集團有限公司共7家。“十三五”之前，出版物免稅進口實行年度免稅額度(進口金額額度)管理，年度免稅額度由國務(wù)院有關(guān)部門核定。7家公司的年度免稅額度主要根據(jù)上一年執(zhí)行情況下達，各不相同，不能共享，且僅限當(dāng)年使用，不得跨年度使用或結(jié)轉(zhuǎn)。”十三五”以來，隨著出版物進口總量的連年大幅度增長，年度免稅額度幾乎已不再有實際限制，各家出版物免稅進口單位按實際出版物進口情況辦理減免稅，進口免稅金額基本不再受限。

2 免稅進口出版物相關(guān)政策在圖書館實施情況

2.1 全國出版物進口與免稅情況

出版物進口從“十一五”開始出現(xiàn)大比例增長，“十一五”期間的出版物進口總額相比“十五”增長了近一倍。“十三五”期間，出版物進口總量開始趨向穩(wěn)定增長，增長幅度相比“十二五”仍將近15%，其間每年的增長幅度均值約為10%(表3)。進口出版物包含圖書、期刊、報紙等紙本傳統(tǒng)出版物，同時也包含以數(shù)據(jù)庫為主的電子出版物，從出版物分類進口統(tǒng)計來看，電子出版物的進口占比越來越大，2000年前占出版物進口比例僅不到10%，“十一五”期間超過20%，“十二五”期間達到近40%，“十三五”期間則已超過50%[1]。從目前可以查到的公開發(fā)布的年度免稅額度來看，“十二五”開局的2011年進口出版物總額為41 492.96萬美元[1]，下達給7家具備免稅進出口資質(zhì)的進出口公司的免稅額度是35 488萬美元[21]，占到了進口總額的85.53%，而在“十五”和“十一五”期間，這個比例也在65%左右。“十三五”期間，出版物進口免稅已實際上不作額度限制，而且還進一步將免稅擴展到了科技類民辦企業(yè)和外資研發(fā)中心等，出版物進口環(huán)節(jié)增值稅從13%下降至9%，以降低后的稅率9%及“十二五”85%的免稅比例來計算，國家“十三五”期間免去的出版物進口增值稅總額至少2.5億美元，折算成人民幣超過17億元。

表3 全國出版物進口情況[1]Table 3 National import of publications

2.2 高校圖書館出版物進口情況分析

自出版物進口免稅政策發(fā)布以來，高校圖書館一直在免稅范圍之內(nèi)。高校圖書館由于承擔(dān)對高校教學(xué)科研的文獻支撐任務(wù)，一直是出版物進口的主力軍。2019年全國出版物進口總額為79 676.82萬美元，折合人民幣約為55億元[1]。而2019年全國高校圖書館進口出版物購置費總計近30億元[22]，占進口總額約為55%。以進口出版物現(xiàn)行征收9%進口環(huán)節(jié)增值稅來計算，全國高校圖書館2019年省下的進口稅約為2.7億元，整個“十三五”期間預(yù)計超過9億元，出版物免稅政策對高校圖書館是給予了巨大支持的。特別是對于文獻資源購置經(jīng)費相對充足穩(wěn)定，在進口出版物上需求突出的雙一流高校圖書館，出版物免稅進口政策帶來的優(yōu)惠是非?？捎^的。以高校圖書館中文獻資源購置費排名top5的5所高校圖書館為例，其進口出版物購置費在全部文獻購置費中的綜合占比已超過70%，2019年在出版物進口上節(jié)省的稅費支出平均超過530萬元/館[20]，這個金額甚至超過了2019年高校圖書館文獻資源購置費的均值。

2.3 公共圖書館出版物進口情況分析

公共圖書館在文獻資源購置費上獲得的年度總支持要遠遠小于高校圖書館，2019年全國3 196家公共圖書館新增藏量購置費總和為234 890萬元[23]，約為當(dāng)年1 481家高校圖書館文獻資源購置費總額的31%。受限于采購經(jīng)費短缺，大多數(shù)公共圖書館文獻資源采購以國內(nèi)出版物為主，進口出版物占比較低。雖然相對于高校館，公共圖書館的讀者群對外文文獻的需求較小，但對于城市來說，公共圖書館是公眾、企業(yè)、社會機構(gòu)等獲取進口出版物的主要渠道，公共圖書館的出版物進口需求同樣是需要獲得政策支持的。雖然目前并無公開渠道對公共圖書館進口出版物的總體情況進行統(tǒng)計，但以北上廣深四大一線城市的市圖書館為例，近年四館在進口出版物上使用的年度文獻購置費占當(dāng)年度文獻購置費總額的均值超過了35%，占比最高的一家甚至超過了65%，接近雙一流高校圖書館的均值水平。這4家圖書館如果進入了“十四五”第一批出版物進口免稅核定名單，2021年全年節(jié)省的稅費支出合計超過1 100萬元，相當(dāng)于年度文獻資源購置費在原預(yù)算基礎(chǔ)上平均增加了4.6%[24-27]。

2.4 圖書館享受進口出版物免稅政策情況

對于高校圖書館來說，只要其所屬高校是國家承認學(xué)歷的實施?？萍耙陨细叩葘W(xué)歷教育并在教育部門戶網(wǎng)站上公布的高等學(xué)校，圖書館自身無需辦理任何手續(xù)，就一直在享受出版物免稅進口政策之列。而公共圖書館則并未受到相關(guān)政策的全覆蓋，公共圖書館的免稅資格認定，在2021年之前主要依據(jù)《國有公益性收藏單位進口藏品免稅暫行規(guī)定》(財政部 海關(guān)總署 國家稅務(wù)總局公告2009年第2號)[14]。該政策發(fā)布已有12年之久，在2010年第一批認定時，進入公告名單的就有36家公共圖書館，包括了國家圖書館、除了港澳臺以外的全部省、自治區(qū)圖書館以及4家省、市少兒圖書館，其后又在第二批和第三批分別增加了1家圖書館達到共38家[18-20]。但在實際出版物進口中，真正從政策發(fā)布即應(yīng)用該項政策辦理免稅備案登記并在其后一直享受免稅進口優(yōu)惠政策的，僅有其中極個別圖書館，多數(shù)圖書館甚至不知道有這個政策，也不清楚如何辦理相關(guān)手續(xù)。而2021年4月，財關(guān)稅〔2021〕23號文[12]發(fā)布，“地市級及以上公共圖書館”可以通過核定獲得免稅資格，但政策發(fā)布至今半年，各家出版物進口單位僅收到了深圳海關(guān)的核定函告，深圳3家公共圖書館已開始享受進口免稅政策，而其他省市的核定結(jié)果仍未明確。

3 關(guān)于圖書館適用進口出版物相關(guān)免稅政策的建議與思考

在深入實施科教興國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、支持科技創(chuàng)新的大背景下，科技信息資源的有效供給和服務(wù)，是保障科研創(chuàng)新能力和活力的基礎(chǔ)。圖書館作為提供科技信息資源與服務(wù)的一線單位，也在相關(guān)優(yōu)惠扶持政策的覆蓋范圍內(nèi)。對于圖書館來說，了解國家發(fā)展戰(zhàn)略，更好地規(guī)劃圖書館資源與服務(wù)的發(fā)展是應(yīng)有之義，同時積極應(yīng)用各項相關(guān)優(yōu)惠政策來解決圖書館發(fā)展中的問題也是可行之道。進口出版物免稅政策的制訂、實施與完善都需要圖書館界積極發(fā)聲與參與。

3.1 積極促成免稅資格核定

從之前相關(guān)免稅政策的實施情況來看，公共圖書館對政策的了解程度、響應(yīng)程度都不高，參與熱情也稍稍缺乏。但從各個維度的數(shù)據(jù)來看，免稅政策的實施對于公共圖書館的文獻保障與經(jīng)費增補都是有積極正向的實際幫扶作用的。而且最新發(fā)布的財關(guān)稅〔2021〕23號文[12]中，還有一個特別條款，通過核定的“第一批名單、清單自2021年1月1日實施，至第一批名單印發(fā)之日后30日內(nèi)已征的應(yīng)免稅款，準予退還；以后批次的名單、清單，分別自其印發(fā)之日后第20日起實施。”各符合條件要求的圖書館，如沒能及時核定并進入第一批名單，很可能將無法完整享受”十四五”期間的免稅優(yōu)惠，在進口出版物時仍需額外支付稅費且無法獲得退稅。尚未進入免稅核定名單的圖書館急需積極了解政策，主動與相關(guān)核定部門反映溝通，促成免稅核定早日完成。

3.2 為相關(guān)部門確立免稅資格核定標準提供依據(jù)

在財關(guān)稅〔2021〕23號文[12]中，對于符合免稅政策的公共圖書館的表述是“地市級以上公共圖書館”，這條表述非常簡要，沒有詳細釋義。但在實際的核定中，關(guān)于地市級公共圖書館的定級并沒有明確的政策依據(jù)與核定標準，地市級是一個行政區(qū)劃的概念，并不能和各家圖書館的級別一一對應(yīng)，存在多種特殊情況。在大多數(shù)公共圖書館的政府機構(gòu)設(shè)立文件中，也并沒有“地市級圖書館”這類關(guān)于級別的條目，即使是直接以省、市冠名的圖書館，同樣存在核定依據(jù)的問題。而目前全國性的圖書館定級工作是由文化和旅游部組織的，每4年進行1次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作，制定了詳細的評估定級標準和流程，結(jié)果向全社會公布。最近一次是2017年組織的第六次評估定級，其評估標準中是設(shè)立了“外文文獻入藏”指標的[28]。此次定級確定全國上等級公共圖書館共計2 521個，其中一級953個，二級501個，三級1 067個，詳細名單于2018年在文化和旅游部官網(wǎng)上進行了公告[29]。省級與地市級公共圖書館是由省級文化和旅游主管部門會同省級財政、稅務(wù)部門和公共圖書館所在地直屬海關(guān)核定的，核定標準仍有探討空間，各圖書館在參與相關(guān)部門核定過程中，可以溝通提出在難以按行政區(qū)劃進行定級的情況下，其他相關(guān)核定標準的建議，以確定核定依據(jù)、提高核定效率，同時也更符合各圖書館的實際免稅需求。

3.3 爭取更大的政策支持

現(xiàn)行的進口出版物免稅政策歷經(jīng)多年修訂完善，對各類型圖書館的覆蓋面是逐步放寬的，對此前政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的特殊情況疑難問題也在逐步解決?！赌暇﹫D書館學(xué)報》編輯部常務(wù)副主編、南京圖書館研究館員劉忠斌老師2018年年初當(dāng)選十三屆全國人大代表，他提出的十三屆全國人大二次會議第6033號建議是《關(guān)于減免公共圖書館進口圖書、報紙、雜志增值稅的建議》，財政部于2019年7月發(fā)布了關(guān)于此建議的公開回復(fù)(財關(guān)稅函〔2019〕7號)[30]，在符合《國有公益性收藏單位進口藏品免稅暫行規(guī)定》(財政部 海關(guān)總署 國家稅務(wù)總局公告2009年第2號)[14]、《財政部 海關(guān)總署 國家稅務(wù)總局關(guān)于“十三五”期間支持科技創(chuàng)新進口稅收政策的通知》(財關(guān)稅〔2016〕70號)[9]條件之外的其余公益類公共圖書館，難以再給予減免稅優(yōu)惠。但在兩年后的2021年，《關(guān)于“十四五”期間支持科技創(chuàng)新進口稅收政策的通知》(財關(guān)稅〔2021〕23號)[12]發(fā)布，地市級及以上公共圖書館進入免稅之列，這一建議終有回響。目前，仍有相當(dāng)多的公益類公共圖書館無法獲得免稅資格。隨著社會經(jīng)濟與文化發(fā)展，公共圖書館在為社會公眾拓展視野、終身學(xué)習(xí)、開展文化交流等方面承擔(dān)的任務(wù)越來越多，公眾對進口出版物的需求也越來越大，而低級別圖書館在經(jīng)費支持上相對高級別館更為緊張，進口免稅政策覆蓋到更多乃至全部公益類公共圖書館仍具有相當(dāng)大的現(xiàn)實意義。另外，部分建制特殊的圖書館在免稅資格核定上也仍存在爭議與困難。財關(guān)稅〔2021〕23號文[12]的有效期為2021年1月1日至2021年12月31日，“十五五”將會在哪些方面作出修訂調(diào)整值得期待。圖書館界人士仍需聚焦現(xiàn)實問題，多方反映呼吁，為圖書館發(fā)展爭取更大的政策支持。

4 結(jié)束語

進口出版物免稅政策是國家深入實施科教興國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、支持科技創(chuàng)新的重要舉措，享受免稅政策是圖書館節(jié)約文獻資源購置經(jīng)費、緩解經(jīng)費緊張局面的重要途徑。圖書館需要詳細了解、跟蹤與充分利用國家出版物進口相關(guān)免稅政策、積極辦理免稅資格核定、將出版物免稅進口落到實處，并爭取免稅政策對圖書館的更大支持。