我國蔬菜種業(yè)政策發(fā)展淺析

趙冬梅，張鳳蘭

（1.京研益農(nóng)（北京）種業(yè)科技有限公司，北京 100097；2.北京市農(nóng)林科學(xué)院蔬菜研究所，北京 100097)

蔬菜種業(yè)是現(xiàn)代蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。蔬菜種業(yè)政策，通過權(quán)威性規(guī)范行業(yè)行為，整合種業(yè)資源，搭建發(fā)展平臺，對保障蔬菜供種安全，提升蔬菜種業(yè)創(chuàng)新能力和綜合實力，推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，起到了保駕護(hù)航的作用。本文在分析我國蔬菜種業(yè)政策發(fā)展歷程、種業(yè)政策對蔬菜產(chǎn)業(yè)影響的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)代蔬菜種業(yè)政策進(jìn)行總體梳理與分析，指出我國種業(yè)政策對種業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用，這對于我國種業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。

我國蔬菜種業(yè)政策發(fā)展歷程

自新中國成立以來，在黨中央國務(wù)院高度關(guān)注和持續(xù)支持下，我國種子產(chǎn)業(yè)從無到有、從小到大，種子供應(yīng)由缺品種、少良種到品類豐富、質(zhì)量穩(wěn)定、數(shù)量充足，種業(yè)對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)科技貢獻(xiàn)率在45%以上。回顧種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，大致可劃分為改革開放前的“四自一輔”、改革開放初的“四化一供”、21世紀(jì)初種子“市場化”和近年邁向“現(xiàn)代化”4個階段。

四自一輔”階段（1949—1978年）

1950年農(nóng)業(yè)部制定《五年良種普及計劃》，提出“就地選留、就地串換、就地繁殖、就地推廣”的種子生產(chǎn)供應(yīng)策略。1958年毛澤東主席把種子工作列入農(nóng)業(yè)“八字憲法”，提出把“培育和推廣良種”作為發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要措施之一。1958年農(nóng)業(yè)部召開全國種子工作會議，進(jìn)一步提出“依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社實施自繁、自選、自留、自用，輔之以調(diào)劑”的方針。各縣設(shè)立種子站，負(fù)責(zé)種子經(jīng)營和調(diào)劑。此階段雖有種子產(chǎn)品，但作為商品交換的較少。

“四化一供”階段（1978—2000年）

1978年國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加強(qiáng)種子工作的報告》，確立了“品種布局區(qū)域化、種子生產(chǎn)專業(yè)化、種子加工機(jī)械化、種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化，以縣為單位統(tǒng)一供種”的方針，實行行政、技術(shù)、經(jīng)營上“三位一體”的管理體制。1989年國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國種子管理條例》，規(guī)定除主要農(nóng)作物雜交種子外，允許多渠道、多形式經(jīng)營，隨之民營種子企業(yè)相繼成立。1996年國家計委印發(fā)《關(guān)于種子工程“九五”總體批復(fù)》，“種子工程”正式啟動，開始全面構(gòu)建適合中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的種子產(chǎn)業(yè)體系。1997年農(nóng)業(yè)部、國家計劃委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于設(shè)立外商投資農(nóng)作物種子企業(yè)和登記管理的規(guī)定》，外資種業(yè)陸續(xù)進(jìn)駐我國。此階段種子企業(yè)正式成立，突出體現(xiàn)仍為國企主導(dǎo)。

“市場化”階段（2000—2011年）

2000年頒布實施的《中華人民共和國種子法》是我國種業(yè)發(fā)展史上的一個重要里程碑，大大激發(fā)了民營資本投資種業(yè)的活力，我國種子企業(yè)數(shù)量由2 700多家迅速增加到8 500多家。2006年出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)種子管理體制改革 加強(qiáng)市場監(jiān)管的意見》，要求國有種子公司與農(nóng)業(yè)部門“政企分開”，全面推進(jìn)國有種子企業(yè)脫鉤改制，形成國有企業(yè)與民營企業(yè)公平競爭格局。此階段民營種子企業(yè)快速發(fā)展，突出體現(xiàn)出種業(yè)“市場化”特征，我國種業(yè)初步邁進(jìn)依法管理和健康、有序發(fā)展的新時期。

“現(xiàn)代化”階段（2011年至今）

2011年《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》發(fā)布，提出堅持企業(yè)主體地位、堅持產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、堅持扶優(yōu)扶強(qiáng)，建立以企業(yè)為主體的商業(yè)化育種體系，推動種子企業(yè)兼并重組，支持從事商業(yè)化育種的科研單位或人員進(jìn)入種子企業(yè)開展育種研發(fā)，開啟了我國種業(yè)新一輪改革進(jìn)程。此階段企業(yè)主體地位日益顯現(xiàn)，突出體現(xiàn)為種業(yè)改革不斷深入，種業(yè)政策密集出臺。

蔬菜種業(yè)作為種業(yè)的重要組成部分，同樣經(jīng)歷了農(nóng)家留種、集體調(diào)劑時期，計劃經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)一供種時期，開放市場、種業(yè)競爭時期和建立現(xiàn)代種業(yè)育繁推一體化時期。

種業(yè)政策對蔬菜產(chǎn)業(yè)的影響

發(fā)展民族種業(yè)，離不開國家宏觀政策的支持

建國初期，我國把推廣良種作為恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要措施之一，因而良種種植面積得到擴(kuò)大，良種普及率逐年提高，推行的“四自一輔”“四化一供”方針，在不同時期保障了蔬菜生產(chǎn)和供給，對我國種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了推進(jìn)作用。隨著改革開放，對外大門逐漸打開，種業(yè)進(jìn)入市場競爭時期，積極開放的種業(yè)政策，使種業(yè)市場得到繁榮和迅速發(fā)展，蔬菜品種和種類日益豐富，蔬菜科研育種得到重視，良種基地建設(shè)提上日程，形成“良種引育、生產(chǎn)繁殖、加工包裝、推廣銷售和宏觀管理”種業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系。

進(jìn)入21世紀(jì)，脫離計劃經(jīng)濟(jì)體制的我國種業(yè)和種子公司，在種業(yè)大環(huán)境和種業(yè)政策的引導(dǎo)下，逐步走上了自主研發(fā)育種的創(chuàng)新道路。從“科研單位育種＋企業(yè)推廣”模式，到“以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、基地為依托、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、育繁推一體化的現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)體系”，在政策利好和法制保障之下，我國種子產(chǎn)業(yè)迎來快速增長。1999—2019年，我國種業(yè)市場空間從330億元增長至1 200億元，年復(fù)合增長率為7%。蔬菜種子約占國內(nèi)種子市場價值的30%，已由過去的市場價值120億元，增長到蔬菜年用種量超過5萬t，市場價值超過300億元。

疊加政策驅(qū)動，我國現(xiàn)代種業(yè)邁上創(chuàng)新之路

近年來，在國家多重并舉各項種業(yè)政策扶持下，處在轉(zhuǎn)型期的我國蔬菜種子產(chǎn)業(yè)在育種能力、品種研發(fā)、市場推廣等方面取得顯著成效，企業(yè)自主創(chuàng)新能力得到提升。豐富的蔬菜種質(zhì)資源為育種創(chuàng)新提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，現(xiàn)代生物技術(shù)的不斷發(fā)展，細(xì)胞工程育種及分子育種技術(shù)水平得到顯著提高，市場化導(dǎo)向、專業(yè)化分工、規(guī)?；芯?、集約化運(yùn)行的“工廠式”先進(jìn)育種管理組織模式正在形成，我國蔬菜育種技術(shù)與時俱進(jìn)。有實力的蔬菜種子企業(yè)也在充分利用自身優(yōu)勢，建立蔬菜育種基地和實驗室，組建科研育種技術(shù)團(tuán)隊，加大蔬菜育種資金投入，創(chuàng)制自主品牌新品種?？破蠛献魍苿涌蒲袡C(jī)構(gòu)事業(yè)改革，探索種業(yè)發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新、體制改革新途徑。

種業(yè)政策發(fā)展，印證了時代的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)從貧窮落后走向繁榮昌盛，蔬菜種業(yè)從小農(nóng)經(jīng)營走向現(xiàn)代化發(fā)展。

現(xiàn)代蔬菜種業(yè)政策梳理與分析

2011年開始，我國政府各部門通過深化體制改革、強(qiáng)化政策扶持、健全法制保障，推動我國農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展進(jìn)入產(chǎn)業(yè)升級的新階段。國家種業(yè)發(fā)展政策體系不斷完善，政策監(jiān)管與扶持力度不斷增強(qiáng)（表1）。

表1 蔬菜種業(yè)相關(guān)政策匯總

明確種業(yè)戰(zhàn)略地位，吹響種業(yè)改革號角

2011年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》，首次明確了農(nóng)作物種業(yè)是國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的核心產(chǎn)業(yè)，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展、保障國家糧食安全的根本，闡明了加快推進(jìn)種業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性、緊迫性的重要意義。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見》，拉開了種業(yè)體制改革的序幕，突出以種子企業(yè)為主體，推動育種人才、技術(shù)、資源依法向企業(yè)流動，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力，構(gòu)建商業(yè)化育種體系。2015年，農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)種業(yè)“事企脫鉤”的通知》，為科研院所和高等院?！笆缕竺撱^”制定了時間表，并明確了脫鉤標(biāo)準(zhǔn)。2016年農(nóng)業(yè)部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大種業(yè)人才發(fā)展和科研成果權(quán)益改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，提出以創(chuàng)新種業(yè)人才發(fā)展機(jī)制和深化科研成果權(quán)益改革為突破口，建立健全種業(yè)人才培養(yǎng)、評價、流動和分類管理機(jī)制，激發(fā)創(chuàng)新活力，加快成果轉(zhuǎn)化，促進(jìn)人才流動。

制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確立種業(yè)發(fā)展目標(biāo)

2012年國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《全國蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》，提出加快轉(zhuǎn)變蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，著力加強(qiáng)質(zhì)量安全體系建設(shè)，加快蔬菜品種選育與技術(shù)創(chuàng)新，努力構(gòu)建現(xiàn)代蔬菜產(chǎn)業(yè)體系；同年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《全國現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》，明確到2020年，形成科研分工合理、產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合的育種新機(jī)制，建成一批標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、集約化、機(jī)械化的優(yōu)勢種子生產(chǎn)基地，培育一批育種能力強(qiáng)、生產(chǎn)加工技術(shù)先進(jìn)、市場營銷網(wǎng)絡(luò)健全、技術(shù)服務(wù)到位的育繁推一體化現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)集團(tuán)，健全監(jiān)管有力的種子管理體系。

保護(hù)并重視種業(yè)成果，激發(fā)培育創(chuàng)新活力

1999年，農(nóng)業(yè)部首次頒布實施《中華人民共和國植物新品種保護(hù)條例實施細(xì)則（農(nóng)業(yè)部分）》，開始受理來自國內(nèi)外的品種權(quán)申請，并于2007年重新公布，2011年和2014年進(jìn)行了修訂。2014年，國務(wù)院公布修訂的《中華人民共和國植物新品種保護(hù)條例（第2次修訂）》，目的在于更加有效地保護(hù)植物育種者的權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)作物品種創(chuàng)新，提升種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化水平。2015年，農(nóng)業(yè)部頒布《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法（國發(fā)16號）》，表明國家重視科技創(chuàng)新和對體制改革的決心和方向，從而打通科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的通道，充分激勵科技人員發(fā)明創(chuàng)造的熱情，促進(jìn)科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。2021年，修改《中華人民共和國種子法》，擴(kuò)大植物新品種權(quán)的保護(hù)范圍及保護(hù)環(huán)節(jié)，建立實質(zhì)性派生品種制度，完善侵權(quán)賠償制度，完善法律責(zé)任，用制度導(dǎo)向激發(fā)原始創(chuàng)新活力。

加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范管理，建立良好法治秩序

為規(guī)范種業(yè)秩序，農(nóng)業(yè)部相繼制定了《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》（2016年）、《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》（2017年）、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例（2017年修訂版）》《關(guān)于加快推進(jìn)國家南繁科研育種基地建設(shè)規(guī)劃落實的通知》（2018年）等多項管理辦法或條例，從生產(chǎn)源頭、市場經(jīng)營、產(chǎn)品安全等方面全面監(jiān)管種業(yè)行為。2020年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)與利用的意見》，強(qiáng)調(diào)了種質(zhì)資源在原始創(chuàng)新中的重要性，并對種質(zhì)資源的保護(hù)與利用作出了規(guī)定。

加快種業(yè)現(xiàn)代化，打好種業(yè)翻身仗

2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定《2020年推進(jìn)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展工作要點(diǎn)》，明確提出要繼續(xù)完善國家“十四五”現(xiàn)代種業(yè)提升工程建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)種質(zhì)資源保護(hù)，深入推進(jìn)科企合作，加快規(guī)范品種管理，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。2021年中央一號文件《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，將推動種業(yè)發(fā)展上升到一個新的高度，提出“打好種業(yè)翻身仗”的響亮口號，為種業(yè)創(chuàng)新與全面振興鼓勁加油。

解析種業(yè)發(fā)展政策，引領(lǐng)種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

分析種業(yè)發(fā)展政策、規(guī)劃和行政法規(guī)，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)及變化：注重規(guī)范種業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，引導(dǎo)種業(yè)市場化；由重視種子生產(chǎn)逐漸轉(zhuǎn)向支持良種培育和生物育種創(chuàng)新；鼓勵培育具有自主知識產(chǎn)權(quán)品種；加速構(gòu)建商業(yè)化育種模式，培育育繁推一體化種子企業(yè)?？v覽新時期的種業(yè)政策和法規(guī)，體現(xiàn)了農(nóng)作物種業(yè)在國家戰(zhàn)略中的重要地位。旨在規(guī)范種子市場秩序，保護(hù)種業(yè)創(chuàng)新成果，建立農(nóng)作物育種商業(yè)化體制，突出種業(yè)企業(yè)市場主體地位，推動育種科研成果向企業(yè)流動。最終目標(biāo)是加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展，深化種業(yè)體制改革，提高種業(yè)創(chuàng)新能力。

種業(yè)政策未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用

我國現(xiàn)代種業(yè)制度和政策仍在不斷地深化完善中，以為我國糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給提供堅實保障，為我國現(xiàn)代種業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展指明方向。

2021年7月，中央全面深化改革委員會第二十次會議審議通過《種業(yè)振興行動方案》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，種子是基礎(chǔ)，必須把民族種業(yè)搞上去，把種源安全提升到關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略高度，集中力量破難題、補(bǔ)短板、強(qiáng)優(yōu)勢、控風(fēng)險，實現(xiàn)種業(yè)科技自立自強(qiáng)、種源自主可控?！斗N業(yè)振興行動方案》提出了實施種質(zhì)資源保護(hù)利用、種業(yè)創(chuàng)新攻關(guān)、種業(yè)企業(yè)扶優(yōu)、種業(yè)基地提升、種業(yè)市場凈化等行動，加快實施農(nóng)業(yè)生物育種重大科技項目，開展種源關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，扎實推進(jìn)南繁硅谷等創(chuàng)新基地建設(shè)，旨在打好種業(yè)翻身仗、推動我國由種業(yè)大國向種業(yè)強(qiáng)國邁進(jìn)。

2021年8月，國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代種業(yè)提升工程建設(shè)規(guī)劃》，對“十四五”我國種業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局的總體思路、框架體系、重點(diǎn)項目、保障措施等作出了全面部署安排?！笆奈濉逼陂g，緊緊圍繞種業(yè)振興重點(diǎn)任務(wù)，聚焦資源保護(hù)、育種創(chuàng)新、測試評價和良種繁育4大環(huán)節(jié)，布局建設(shè)一批國際一流的標(biāo)志性工程，打造具有國際先進(jìn)水平的種質(zhì)資源保護(hù)利用體系，打造具有國際先進(jìn)水平的基礎(chǔ)性、前沿性研究和商業(yè)化育種體系，扎實推進(jìn)種業(yè)生產(chǎn)基地建設(shè)，全面提升種業(yè)現(xiàn)代化水平。

未來種業(yè)企業(yè)的發(fā)展，將向以育繁推一體化、全產(chǎn)業(yè)鏈和跨界融合為代表的集團(tuán)化，以聯(lián)結(jié)小農(nóng)戶、大市場和科研院所的平臺化，以專業(yè)育種、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營和測試檢測的專業(yè)化，以產(chǎn)品特色、區(qū)域特色、作物特色為特征的特色化方向發(fā)展?？破笊疃热诤稀⑵髽I(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、多元化發(fā)展，將呈現(xiàn)一種勢不可擋的趨勢。蔬菜種業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，作為民生“菜籃子”的技術(shù)支撐，必將迎來新機(jī)遇，邁向新高度。