美國(guó)是否會(huì)解除對(duì)委內(nèi)瑞拉石油制裁

王鵬

在俄烏沖突愈演愈烈、全球能源價(jià)格飆漲之際，3月5日，一個(gè)美國(guó)政府高級(jí)代表團(tuán)突然訪問委內(nèi)瑞拉，引發(fā)高度關(guān)注。此舉既反映了拜登政府改善石油供應(yīng)的緊迫心情，也折射了委內(nèi)瑞拉希望恢復(fù)對(duì)美石油貿(mào)易的積極意愿。從短期走勢(shì)看，雙方在能源領(lǐng)域的共同需求有望使委美采取進(jìn)一步的合作。但是，能源合作只意味著委美關(guān)系的局部改善，而非兩國(guó)關(guān)系的全面轉(zhuǎn)暖。在改善對(duì)委關(guān)系方面，拜登政府將面對(duì)來自國(guó)內(nèi)的巨大反對(duì)聲浪。馬杜羅政府希望美國(guó)放松乃至取消對(duì)委石油制裁以改善國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)困境，然而，即使美國(guó)放棄或取消石油制裁，委內(nèi)瑞拉在恢復(fù)石油產(chǎn)能方面仍面臨巨大挑戰(zhàn)。

3月5日訪問委內(nèi)瑞拉的美國(guó)政府高級(jí)代表團(tuán)，成員包括美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)西半球事務(wù)高級(jí)主管胡安·岡薩雷斯（Juan Gonzalez）。訪問期間，美國(guó)代表團(tuán)與委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅和副總統(tǒng)羅德里格斯進(jìn)行了會(huì)談。此次會(huì)談涉及多個(gè)議題，核心內(nèi)容是能源合作。美國(guó)官員希望委內(nèi)瑞拉恢復(fù)對(duì)美供應(yīng)石油，而美國(guó)將為此放松對(duì)委制裁。此次會(huì)談兩國(guó)沒有達(dá)成具體協(xié)議，但表示將擇機(jī)繼續(xù)舉行會(huì)談。

此次會(huì)談的消息剛一披露，就引發(fā)世界范圍的高度關(guān)注。

第一，此次會(huì)談意味著美國(guó)拜登政府試圖借助委內(nèi)瑞拉緩和全球石油市場(chǎng)波動(dòng)、平抑油價(jià)上漲帶來的沖擊。會(huì)晤之日正值美國(guó)對(duì)俄羅斯實(shí)施能源制裁前夕。拜登政府顯然希望以委內(nèi)瑞拉作為替代性石油供應(yīng)來源，彌補(bǔ)停止進(jìn)口俄羅斯石油所形成的供應(yīng)缺口，緩和市場(chǎng)擔(dān)憂情緒。

第二，此次會(huì)談意味著美國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉政策可能將出現(xiàn)重大調(diào)整。新千年以來，兩國(guó)關(guān)系持續(xù)緊張。2019年，美國(guó)不再承認(rèn)馬杜羅政府的合法性，委內(nèi)瑞拉宣布與美國(guó)斷交。此次會(huì)談是兩國(guó)在斷交以來首次舉行高級(jí)別政府會(huì)談，釋放出雙邊關(guān)系改善的重要信號(hào)。

第三，此次會(huì)談意味著美國(guó)加緊在全球范圍孤立俄羅斯。近年來委內(nèi)瑞拉不斷加強(qiáng)與俄羅斯的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事合作，成為俄羅斯在西半球最重要盟友之一。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來，馬杜羅政府多次表態(tài)支持俄羅斯，譴責(zé)美國(guó)和其他北約國(guó)家制造這場(chǎng)危機(jī)。此次會(huì)談透露出美國(guó)有意以放松或解除對(duì)委制裁為交換，分化委內(nèi)瑞拉和俄羅斯的盟友關(guān)系，在兩國(guó)之間打入一個(gè)“楔子”。

從短期走勢(shì)看，能源領(lǐng)域的共同需求使委美關(guān)系有進(jìn)一步改善的空間。一方面，美國(guó)需要委內(nèi)瑞拉提供石油，以迅速?gòu)浹a(bǔ)停止進(jìn)口俄羅斯石油所導(dǎo)致的供應(yīng)缺口。另一方面，委內(nèi)瑞拉希望美國(guó)放松對(duì)其經(jīng)濟(jì)制裁、尤其是石油制裁，從而能夠利用油價(jià)高漲的寶貴機(jī)遇增加出口收入。2021年，委內(nèi)瑞拉國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率為-3.0%。換言之，委內(nèi)瑞拉已經(jīng)連續(xù)八年（2014～2021）處于經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)。如果石油出口收入實(shí)現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，委內(nèi)瑞拉的經(jīng)濟(jì)狀況將得到顯著改善。

在會(huì)談之后，馬杜羅政府釋放了一系列緩和兩國(guó)關(guān)系的信號(hào)：釋放了兩名被關(guān)押的美國(guó)人，同意恢復(fù)與反對(duì)派的對(duì)話，明確表態(tài)將擴(kuò)大石油產(chǎn)量，這在客觀上有助于委美能源合作。按照馬杜羅總統(tǒng)的表態(tài)，委內(nèi)瑞拉在2022年的目標(biāo)是使原油產(chǎn)量達(dá)到200萬桶/日。他還表示，委內(nèi)瑞拉不會(huì)把經(jīng)濟(jì)事務(wù)政治化，準(zhǔn)備向美國(guó)出售石油和天然氣。

雖然這次會(huì)談釋放了委美關(guān)系改善的積極信號(hào)，但就整體而言，委美關(guān)系的變數(shù)依然巨大。兩國(guó)政府缺乏相互信任，雙方的政治理念和利益沖突依然尖銳。究竟是馬杜羅政府先向美國(guó)供油、換取美國(guó)對(duì)其合法性的承認(rèn)，還是美國(guó)先承認(rèn)馬杜羅政府的合法性、委內(nèi)瑞拉再恢復(fù)對(duì)美供油？這些棘手問題的解決依然有待更多談判。能源合作僅僅意味著委美關(guān)系的局部改善。委內(nèi)瑞拉外交部長(zhǎng)普拉森西亞明確表態(tài)，恢復(fù)對(duì)美石油貿(mào)易并不意味著改變委俄之間的密切關(guān)系。

誠(chéng)然，委美關(guān)系改善難以一蹴而就，然而，拜登政府調(diào)整對(duì)委內(nèi)瑞拉政策的整體環(huán)境初步具備。在批評(píng)者看來，始于特朗普政府時(shí)期的美國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉“極限施壓”政策已經(jīng)失敗。該政策的主要目標(biāo)是對(duì)委內(nèi)瑞拉實(shí)施全面經(jīng)濟(jì)制裁，迫使其喪失石油出口收入這項(xiàng)國(guó)家主要收入來源，最終促成政權(quán)更迭。然而，馬杜羅政府在極為不利的內(nèi)外環(huán)境下有效控制住了國(guó)家權(quán)力，美國(guó)承認(rèn)的“臨時(shí)總統(tǒng)”胡安·瓜伊多無力擴(kuò)大其政治影響力。在拉美整體“向左轉(zhuǎn)”的背景下，美國(guó)孤立委內(nèi)瑞拉的地區(qū)環(huán)境不復(fù)存在。

在此次會(huì)談之前，拜登政府的對(duì)委政策已經(jīng)出現(xiàn)微妙變化。一方面，拜登在今年初重申瓜伊多為委內(nèi)瑞拉“臨時(shí)總統(tǒng)”，再次延長(zhǎng)把委內(nèi)瑞拉視為美國(guó)安全威脅的總統(tǒng)行政令。另一方面，拜登政府并沒有嚴(yán)格執(zhí)行針對(duì)委內(nèi)瑞拉石油貿(mào)易的二級(jí)制裁。2021年9月，委內(nèi)瑞拉和伊朗簽署一項(xiàng)重質(zhì)油換取凝析油合約，此后至去年底，已經(jīng)連續(xù)有四批伊朗凝析油在委內(nèi)瑞拉港口卸貨，美軍沒有進(jìn)行攔截。

隸屬于委內(nèi)瑞拉石油公司（PDVSA）的一個(gè)廢棄加油站。圖片拍攝于2022年3月17日。

而俄烏沖突使拜登政府更加認(rèn)識(shí)到委內(nèi)瑞拉的地緣政治重要性。這場(chǎng)沖突引爆了全球能源市場(chǎng)，各國(guó)都在爭(zhēng)相尋求能源替代供應(yīng)來源。委內(nèi)瑞拉擁有全球最大的探明原油儲(chǔ)量，是世界主要石油出口國(guó)，并具有供應(yīng)美國(guó)原油的優(yōu)越區(qū)位和歷史聯(lián)系。隨著美國(guó)與俄羅斯地緣政治角力的加劇，拜登政府開始把委內(nèi)瑞拉視為一個(gè)必須加以爭(zhēng)取的潛在合作對(duì)象，并試圖借助與委內(nèi)瑞拉的能源合作達(dá)成“一箭雙雕”的作用：既能夠依靠委內(nèi)瑞拉石油彌補(bǔ)自身石油需求缺口，也可以誘使委內(nèi)瑞拉在美俄之間中立化。

在油價(jià)不斷高企的背景下，美國(guó)迫切從委內(nèi)瑞拉進(jìn)口原油的意圖完全顯現(xiàn)。在實(shí)施制裁之前，俄羅斯是美國(guó)第三大石油供應(yīng)國(guó)。美國(guó)從俄羅斯進(jìn)口的石油達(dá)到67.2萬桶/日（2021年），相當(dāng)于美國(guó)石油總進(jìn)口量的8%。目前，美國(guó)依靠自身原油增產(chǎn)彌補(bǔ)缺口的困難較大。按照美國(guó)能源信息局（EIA）的數(shù)據(jù)，美國(guó)的原油產(chǎn)量在2019年達(dá)到歷史高位（1228.9萬桶/日），后因新冠疫情沖擊而小幅下降。新冠疫情導(dǎo)致的油價(jià)暴跌使許多美國(guó)頁(yè)巖油生產(chǎn)企業(yè)一直心有余悸，不敢急于增加產(chǎn)量。因此，美國(guó)在對(duì)俄羅斯實(shí)施制裁后，亟需在全球范圍尋找替代來源，與委內(nèi)瑞拉合作就成為當(dāng)前的一個(gè)可行方案。

然而，拜登政府尋求與委內(nèi)瑞拉開展能源合作，并不意味著拜登政府對(duì)委政策的調(diào)整，調(diào)整對(duì)委政策將是一個(gè)復(fù)雜的政治博弈過程。委美關(guān)系是當(dāng)今世界最具對(duì)抗性的雙邊關(guān)系之一。這種惡劣的雙邊關(guān)系使美國(guó)國(guó)內(nèi)形成一種仇視馬杜羅政府的普遍情緒。對(duì)于美委日前舉行的這次會(huì)談，一些美國(guó)政界人物紛紛予以抨擊。聚居在佛羅里達(dá)州的委內(nèi)瑞拉裔移民傾向于支持瓜伊多，這些委裔移民的巨大政治影響力也將對(duì)拜登政府形成制約。

美國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉能源合作的著眼點(diǎn)是獲得其石油供應(yīng)。美國(guó)曾長(zhǎng)期是委內(nèi)瑞拉石油的最大出口目的地。美國(guó)從委內(nèi)瑞拉進(jìn)口石油的規(guī)模曾在2004年達(dá)到154.8萬桶/日（2000年以來的最高值）。隨著委內(nèi)瑞拉石油產(chǎn)量下降和兩國(guó)關(guān)系惡化，美國(guó)的進(jìn)口量不斷萎縮，在2018年下降至46.2萬桶/日。2019年，美國(guó)開始對(duì)委內(nèi)瑞拉進(jìn)行石油制裁，在同年3月完全停止從該國(guó)進(jìn)口石油。而現(xiàn)階段，委內(nèi)瑞拉恢復(fù)對(duì)美國(guó)出口石油的最大挑戰(zhàn)是產(chǎn)量不足。委內(nèi)瑞拉2000年石油產(chǎn)量為289.1萬桶/日，而2021年石油產(chǎn)量卻只有55.8萬桶/日，基本處于近50年以來的最低位附近。

委內(nèi)瑞拉石油產(chǎn)量不斷下滑與一系列國(guó)內(nèi)外因素密切相關(guān)。就內(nèi)部因素看，查韋斯執(zhí)政以來，委內(nèi)瑞拉在石油領(lǐng)域?qū)嵤┫蕻a(chǎn)保價(jià)政策，委內(nèi)瑞拉石油公司（PDVSA）把大量收入上交政府，以致用于生產(chǎn)投資的支出受到壓縮，生產(chǎn)設(shè)備老化陳舊。由于國(guó)內(nèi)政治矛盾的發(fā)酵和公司效益下滑，委石油公司大量的管理人員和技術(shù)人員流失國(guó)外。就外部因素而言，美國(guó)的制裁措施嚴(yán)重?fù)p害了委內(nèi)瑞拉的石油生產(chǎn)。制裁導(dǎo)致委內(nèi)瑞拉失去美國(guó)這個(gè)最重要的原油出口市場(chǎng)，委企業(yè)難以與第三國(guó)企業(yè)開展石油貿(mào)易，不得不依靠俄羅斯的石油公司和銀行規(guī)避美國(guó)的金融和能源制裁。制裁還使委內(nèi)瑞拉難以吸引擴(kuò)大生產(chǎn)所需的外國(guó)投資。

為創(chuàng)造更有利的石油生產(chǎn)環(huán)境，委內(nèi)瑞拉迫切希望推動(dòng)美國(guó)放松制裁。兩國(guó)代表在會(huì)談期間討論了美國(guó)放松對(duì)委石油制裁的可能性。據(jù)稱，美方尋求以變通辦法讓委內(nèi)瑞拉石油公司暫時(shí)重返金融市場(chǎng)，并建議馬杜羅政府給外國(guó)石油企業(yè)更大的自主權(quán)。一旦兩國(guó)就放松制裁達(dá)成妥協(xié)，美國(guó)可以為提振委方石油生產(chǎn)發(fā)揮直接作用。目前，雪佛龍公司是唯一一個(gè)還在委內(nèi)瑞拉保持運(yùn)營(yíng)的美國(guó)石油企業(yè)，能夠直接參與委方石油增產(chǎn)行動(dòng)。美國(guó)墨西哥灣沿岸的許多煉油廠當(dāng)初是專門為提煉委內(nèi)瑞拉重質(zhì)原油而設(shè)計(jì)建造。一旦美國(guó)恢復(fù)進(jìn)口委內(nèi)瑞拉石油，這些煉油廠能夠很快恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

然而，委內(nèi)瑞拉重振石油業(yè)，所要面對(duì)的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)是如何獲得充足的投資。歐佩克資料顯示，委內(nèi)瑞拉石油產(chǎn)量在2021年實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，并在2022年1月上升至66.8萬桶/日。按照委內(nèi)瑞拉政府的表述，該國(guó)石油產(chǎn)量在2021年底達(dá)到100萬桶/日。但上述兩個(gè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果距離馬杜羅總統(tǒng)提出的2022年石油生產(chǎn)目標(biāo)（200萬桶/日）都還有較大的距離。要想擴(kuò)大產(chǎn)能，委內(nèi)瑞拉就必須解決債務(wù)問題和擴(kuò)大融資。相對(duì)保守的估計(jì)認(rèn)為，委內(nèi)瑞拉要使石油產(chǎn)量恢復(fù)至1998年水平（350萬桶/日），需要580億美元投資，另一種看法認(rèn)為需要2500億美元投資。換言之，即便美國(guó)放松制裁，委內(nèi)瑞拉能否吸引到如此巨額的投資，目前還是一個(gè)未知數(shù)。