拜登政府“印太戰(zhàn)略”：軍事安全重要性下降？

劉琳

日本沖繩駐日美軍漢森基地。

今年2月，美國拜登政府發(fā)布《印太戰(zhàn)略》文件，篇幅不長，關(guān)于軍事安全的內(nèi)容更少，不僅在文件中所占比例較小，同2019年特朗普政府國防部發(fā)布的、聚焦軍事安全的《印太戰(zhàn)略報告》更是無法相比。該如何看待軍事安全因素在拜登政府“印太戰(zhàn)略”中的地位和作用？未來美國在“印太”的軍事部署和行動會呈現(xiàn)何種趨勢？

拜登政府《印太戰(zhàn)略》文件對軍事安全著墨不多，大概有幾方面的因素：

其一，執(zhí)政理念使然。2021年3月拜登政府在上任后不久發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略過渡指針》提出，美國必須重振持久優(yōu)勢，以強(qiáng)勢地位迎接挑戰(zhàn)。為此，“要實現(xiàn)軍事能力現(xiàn)代化，同時優(yōu)先以外交手段實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)”。也就是說，拜登政府認(rèn)為，要以軍事實力為基礎(chǔ)，突出外交的作用，對美在全球的影響力進(jìn)行修補(bǔ)。拜登政府還主張通過加強(qiáng)美國國內(nèi)的活力，重振美強(qiáng)勢地位。拜登政府的國家安全理念注重“修煉內(nèi)功”，并且綜合動用各種力量手段，必然在“印太戰(zhàn)略”中有所反映。

其二，拜登政府執(zhí)政一年來推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”的實踐突出強(qiáng)調(diào)發(fā)揮盟友伙伴的作用，而非僅關(guān)注軍事安全。在2021年5月以來的對東南亞國家外交攻勢中，美雖宣稱要加強(qiáng)防務(wù)關(guān)系，但更多觸及應(yīng)對疫情、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、氣候變化等問題，四方安全合作機(jī)制（QUAD）的議題也從海上安全拓展到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新興技術(shù)、疫情應(yīng)對等方面，還建立了相關(guān)工作組。對于2021年底拜登政府宣稱的即將推出的“印太經(jīng)濟(jì)框架”，“印太戰(zhàn)略”文件有所強(qiáng)調(diào)，稱目的是應(yīng)對《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化倡議，防止別國主導(dǎo)“印太”經(jīng)濟(jì)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定。這一系列舉措都有“糾偏”“補(bǔ)短板”的考慮，即，把特朗普時期“印太戰(zhàn)略”的弱項加以提升，在多條戰(zhàn)線全面推進(jìn)布局，與中國進(jìn)行全方位的競爭。

其三，拜登政府的《印太戰(zhàn)略》文件是由白宮發(fā)布而非如2019年那樣由國防部發(fā)布，也就是說，主導(dǎo)該戰(zhàn)略制定的不是國防部，而是各部門協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，軍事、安全只是其中一個方面，這與中美競爭擴(kuò)大到更廣泛的領(lǐng)域有關(guān)，與美對中國在本地區(qū)日益增長的影響力、特別是經(jīng)濟(jì)影響力的擔(dān)憂有關(guān)，也有回應(yīng)“印太”國家“后疫情時代”主要關(guān)切的考慮。

但是，這是否意味著軍事、安全因素在美“印太戰(zhàn)略”中的地位和作用發(fā)生變化，可能還不能下這個結(jié)論。要看到，拜登政府《印太戰(zhàn)略》文件關(guān)于軍事、安全的內(nèi)容可謂“少而全”，過去一年五角大樓所提的所有重要倡議、概念和美在“印太”安全領(lǐng)域采取的主要做法都有體現(xiàn)，如“一體化威懾”“太平洋威懾倡議”“印太海上安全倡議”和美英澳安全同盟（AUKUS）機(jī)制，等等。

軍事、安全領(lǐng)域是美與“印太”盟友接觸的強(qiáng)項、“長板”，不管美“印太戰(zhàn)略”如何試圖突出對綜合手段的運(yùn)用，都無法改變軍事安全手段的重要性。二戰(zhàn)后美國在太平洋地區(qū)維持了70多年的前沿軍事存在，有日本、韓國、澳大利亞、菲律賓、泰國等五大軍事盟國，近年還同越南、印尼、新加坡等主要伙伴建立了密切的防務(wù)合作關(guān)系，美國的軍事裝備和訓(xùn)練也影響著許多地區(qū)國家，這些都是美重要戰(zhàn)略資產(chǎn)。美要與中國博弈，維護(hù)地區(qū)霸主地位，維持對盟友的承諾，都離不開軍事實力的支撐。這也是美強(qiáng)調(diào)要升級軍事能力的原因。拜登政府《印太戰(zhàn)略》文件提及的其他幾個支柱，都以軍事力量作后盾。例如，推進(jìn)“自由開放的印太”，保持海洋空間的開放、可進(jìn)入，在很大程度上依靠美軍“航行自由行動”及其他演訓(xùn)活動作為威懾。再比如，構(gòu)建地區(qū)內(nèi)外的聯(lián)系，軍事防務(wù)關(guān)系無疑是重要方面，不管美國與盟友的合作拓展到哪些領(lǐng)域，防務(wù)關(guān)系仍是其中不可忽視的，特別是對那些與中國存在利益糾葛的國家，如印度和南海周邊其他國家，美國更是高度重視。而在應(yīng)對21世紀(jì)跨國挑戰(zhàn)方面，軍隊的參與也不可或缺。隨著安全問題的泛化以及軍隊職能任務(wù)的日趨多元，軍事安全因素實際與美“印太戰(zhàn)略”其他方面是相互聯(lián)系、滲透和影響的。

從實際做法看，雖然美“印太戰(zhàn)略”在其他領(lǐng)域的舉措也會給中國帶來挑戰(zhàn)，如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但“印太經(jīng)濟(jì)框架”尚不明晰，且鑒于中國在本地區(qū)不可忽視的經(jīng)濟(jì)影響力，地區(qū)國家也未必完全追隨美國。但在軍事、安全方面，美國在“印太”地區(qū)仍占據(jù)優(yōu)勢，況且部分周邊國家與中國存在矛盾和爭端，可利用的空間較大。拜登政府上任后美在“印太”的軍事動作非常多，包括：與菲律賓恢復(fù)《訪問部隊協(xié)議》，同意就建立雙邊海上安全框架展開磋商，修復(fù)和加強(qiáng)美菲同盟關(guān)系;強(qiáng)化航母、兩棲艦艇、潛艇等戰(zhàn)略平臺在“印太”的部署;擴(kuò)大與“印太”盟友的聯(lián)合演訓(xùn);繼續(xù)幫助東盟國家提升海上態(tài)勢感知能力;拉歐洲國家介入“印太”事務(wù)并增強(qiáng)作戰(zhàn)互通性;等等。因此，軍事、安全手段的影響更為直接，也更為嚴(yán)峻。

從后續(xù)舉措看，軍事安全領(lǐng)域也是美籌劃較多和較為周密的。2021年底美軍方高層的一系列表態(tài)顯示，美將繼續(xù)加強(qiáng)在“印太”地區(qū)的軍事部署，以強(qiáng)化威懾和實戰(zhàn)準(zhǔn)備。2021年11月，美國防部發(fā)部新版“全球態(tài)勢評估”報告，提出將加強(qiáng)針對中國、俄羅斯的軍事部署和基地建設(shè)，包括在澳大利亞部署新的戰(zhàn)斗機(jī)和轟炸機(jī)，開展地面部隊訓(xùn)練以及更頻繁的后勤合作。此外，關(guān)島、北馬里亞納群島和澳大利亞的機(jī)場、燃油與軍火儲存設(shè)施將得到升級。12月，美陸軍部長沃穆思在美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）的會議上表示，為了威懾中國，美軍在戰(zhàn)略上很重視擴(kuò)大在東南亞的通道和基地部署，以便在該區(qū)域有更分散的兵力態(tài)勢，增大美軍靈活性。

從美國對本地區(qū)戰(zhàn)略的歷史演變、“印太戰(zhàn)略”文本和實際政策舉措看，未來一個時期美“印太”軍事安全戰(zhàn)略將謀求強(qiáng)化以下幾個方面：首先，保持和擴(kuò)大軍事存在。由于在地理上與“印太”相距較遠(yuǎn)等地緣戰(zhàn)略因素，美國歷來重視前沿軍事存在。拜登政府《印太戰(zhàn)略》文件提到，美將在整個21世紀(jì)始終保持在“印太”地區(qū)的強(qiáng)大防務(wù)存在。其次，強(qiáng)化威懾。美軍事戰(zhàn)略歷來重視威懾思想。拜登政府將“一體化威懾”視為美處理“印太”安全問題的基石。與傳統(tǒng)威懾概念不同的是，“一體化威懾”強(qiáng)調(diào)軍事和非軍事手段的綜合運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)新興技術(shù)和新的能力，強(qiáng)調(diào)與盟友之間的合作，以應(yīng)對所有沖突頻譜范圍內(nèi)的各種“威脅”，包括戰(zhàn)時和平時界限相對模糊的“灰色地帶挑戰(zhàn)”。這意味著美將綜合運(yùn)用幾乎所有手段、能力、技術(shù)，并充分發(fā)揮聯(lián)盟體系的作用，以這些要素的“一體化”所產(chǎn)生的力量倍增效應(yīng)，實現(xiàn)對競爭對手更為強(qiáng)大的威懾。再次，提升聯(lián)合部隊殺傷力。美軍將重新聚焦創(chuàng)新，發(fā)展新的作戰(zhàn)概念，構(gòu)建更具彈性的指揮控制機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大聯(lián)合演習(xí)和行動的范圍和復(fù)雜性，并尋求兵力態(tài)勢的多樣化。第四，加強(qiáng)聯(lián)盟和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在美看來，聯(lián)盟和伙伴關(guān)系是其最大的“非對稱優(yōu)勢”。美不僅需要與盟友伙伴加強(qiáng)合作，還積極推動盟友伙伴相互之間拓展合作，加強(qiáng)“互操作性”，特別是強(qiáng)化歐盟和北約同“印太”地區(qū)的聯(lián)系，以構(gòu)建更大范圍的防務(wù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為其分擔(dān)“印太”安全責(zé)任。

2022年2月11日，美國白宮發(fā)布“印太戰(zhàn)略”文件。圖為文件封面。

美上述軍事、安全謀劃布局能否實現(xiàn)，取決于國內(nèi)、地區(qū)和國際諸多因素，如美國國內(nèi)政治的影響，美與“印太”部分國家在“民主”價值觀上的分歧等。更重要的是，美能否投入足夠資源來推進(jìn)目標(biāo)，尤其是俄烏沖突的爆發(fā)對“印太戰(zhàn)略”的影響需要全面評估。主觀上，美不直接派兵介入俄烏沖突，仍將中國視為“主要戰(zhàn)略競爭對手”，甚至可能因此更為關(guān)注對中方在“印太”的威懾力和遏制力增長，但短期內(nèi)美戰(zhàn)略資源的投入和分布不得不在“印太”和歐洲之間艱難平衡，而且美國的歐盟和北約盟友忙于應(yīng)對俄烏局勢對整個歐安格局的影響，能對美國的“印太戰(zhàn)略”提供多大支持，呈現(xiàn)更多變數(shù)。

美推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”有明顯的針對中國的意圖，中國需要對美國在“印太”的全方位布局和行動做好準(zhǔn)備。但是，中美在本地區(qū)的互動并不必然走向摩擦和沖突，地區(qū)中小國家也不希望中美競爭升級使他們陷入戰(zhàn)略困境。中美應(yīng)重視危機(jī)管控，并在具有共同利益的全球性問題上加強(qiáng)合作。2021年，中美兩國最高領(lǐng)導(dǎo)人在視頻會晤和通話中，都提到管理競爭、管控分歧、加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作、避免誤解誤判和意外沖突的重要性。美國國防部長奧斯汀和陸軍部長沃穆思也表示，美國不尋求與中國發(fā)生沖突，同意保持溝通渠道的必要性。

2021年12月，中美兩軍以視頻會議形式舉行了年度海上軍事安全磋商機(jī)制會議，就當(dāng)前中美?？瞻踩蝿葸M(jìn)行了交流，對《中美?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則》執(zhí)行情況做了評估，討論了改進(jìn)中美海上軍事安全問題的措施。盡管分歧仍在，而且相當(dāng)多是在觀點上，但相比2020年中美由于種種原因未能舉行該機(jī)制框架下的會議，能夠恢復(fù)磋商也是好事，表明雙方對危機(jī)管控的重要性存有共識。如能延續(xù)這一勢頭，取得更多進(jìn)展，雙方有望使彼此在太平洋海域的互動保持在基本可控的狀態(tài)。中美還可探討在防擴(kuò)散、氣候變化等問題上增進(jìn)合作，以及條件成熟時在新興領(lǐng)域加強(qiáng)風(fēng)險和危機(jī)管控。