從全面小康到共同富裕：對口支援的作用、經(jīng)驗與展望

黃基鑫 趙 越 雷 聰 李曦輝

內容提要：全面小康、共同富裕作為抽象概念，本質上是發(fā)展主義的話題。對口支援是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造出來的具有中國特色的政策模式。對口支援作為“先富帶后富”的典型方式，通過經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對口支援和幫助欠發(fā)達地區(qū)，在中國消除絕對貧困和全面建成小康社會中發(fā)揮著重要的作用。本文研究了對口支援在全面建成小康社會中的作用與邏輯，將其視為實現(xiàn)共同富裕的偉大實踐，進而提出了新時代對口支援的目標與價值。隨著全面小康社會的建成，以全面小康為目標的對口支援將向以共同富裕為目標的對口支援轉變，通過以實現(xiàn)人的全面發(fā)展作為終極目標、以社會主義制度優(yōu)勢作為價值彰顯、以雙循環(huán)新發(fā)展格局作為發(fā)展動力，逐步解決發(fā)展不平衡、不充分問題，最終實現(xiàn)全體人民共同富裕。

對口支援是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造出來的具有中國特色的政策模式，作為“先富帶后富”的典型方式，通過經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對口支援和幫助欠發(fā)達地區(qū)，體現(xiàn)了依靠社會主義制度實現(xiàn)共同發(fā)展、邁向共同富裕的制度本質。對口支援作為中國特色社會主義的偉大實踐，不同類型的對口支援形式和不同層次的對口支援內容不斷發(fā)展完善，對口支援的應用領域和范圍不斷拓展，已發(fā)展成為涵蓋全面性、應急性、補償性、發(fā)展性及專項性等多領域、多層次、多形式、多內容的對口支援模式。隨著中國特色社會主義進入新時代，人民的美好生活成為社會發(fā)展的主要目標。面對新時代的新形勢、新任務、新情況、新問題，對口支援的發(fā)展方向如何適應新時代社會主要矛盾的變化，如何發(fā)揮中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，實現(xiàn)共同富裕的社會主義本質，這都是值得思考和研究的重要命題。

一、實現(xiàn)全面小康：中國特色對口支援模式的探索

(一)對口支援的形成與發(fā)展

新中國成立伊始，國家經(jīng)濟基礎薄弱、人口眾多，是世界上貧困人口最多的發(fā)展中國家之一。對口支援最初的表現(xiàn)形式是在新中國成立之初，城市與農(nóng)村之間的相互協(xié)作的支援模式，從最初的城市各部門到農(nóng)村協(xié)助農(nóng)忙、抗洪及抗旱等，逐漸發(fā)展為工農(nóng)協(xié)作、廠社協(xié)作等內容，“對口支援”一詞就形成于這樣的背景。對口支援的概念最早可見于《山西日報》在1960年發(fā)表的社論，對20世紀50年代末以來，山西經(jīng)緯紡織機械廠與曙光公社在機械農(nóng)具、技術人才及生產(chǎn)基地等方面采取的“對口支援、一包到底”的舉措進行了充分肯定[1]。隨后《人民日報》轉載并發(fā)表社論，從國家戰(zhàn)略的宏觀角度對對口支援的模式取得的突破進行支持和宣傳[2]，促進了對口支援這一模式在各層次各方面的推廣應用。從20世紀50年代中期到70年代，對口支援從省內的城市支援農(nóng)村開始發(fā)展成為省際的協(xié)作與支援，主要表現(xiàn)為沿海支援內地，支援形式以干部、知識分子和工人從沿海到內地支援建設為主。從20世紀50年代末到70年代末，各地方以各種形式在20多年的時間中探索了對口支援模式的應用，并見之于《人民日報》、地方報紙等媒體的報道中，可以將這個階段定義為對口支援的萌芽和探索階段，并逐漸得到了從基層到中央的高度肯定和認可，為對口支援成為國家官方的政策模式奠定了實踐基礎。

改革開放以后，1979年全國邊防工作會議召開并首次提出了對口支援政策，這是以國家政策的形式正式確定下來，制定了東部發(fā)達省市對口支援民族八省區(qū)的方案[3]。從此，正式拉開了對口支援政策模式在脫貧攻堅和全面小康的國家發(fā)展和政策實施中應用的序幕。1984年，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》頒布，提出“上級國家機關應當組織和支持經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與民族自治地方開展經(jīng)濟、技術協(xié)作，幫助和促進民族自治地方提高經(jīng)營管理水平和生產(chǎn)技術水平”，為對口支援的開展提供了堅實的法律保障[3]。全國性的政策支持、財政資金支持以及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與民族地區(qū)的對口支援全面鋪開。

在此基礎上，1996年黨中央、國務院決定實施東西部對口扶貧協(xié)作，對口支援作為扶貧減貧的主要形式發(fā)揮重要作用，并在對口支援不斷深化的過程中，東部支援方與西部受援方開展了多形式、多層次、多渠道的對口幫扶與經(jīng)濟技術合作，實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補[4]。2016年，中央進一步明確了對口支援在東西部扶貧協(xié)作中應發(fā)揮的作用，并調整了東西部扶貧協(xié)作結對關系。2020年12月，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上提出，中共中央決定脫貧攻堅目標任務完成后，各項幫扶政策保持總體穩(wěn)定，逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡[5]。這意味著鄉(xiāng)村振興將成為下一階段的工作重心，以全面小康為目標的對口支援將向以共同富裕為目標的對口支援轉變。

(二)對口支援的機理與作用

脫貧攻堅、全面小康作為抽象概念，本質上是發(fā)展主義的話題。對口支援作為中國本土的特色實踐，在國內經(jīng)濟統(tǒng)一大市場基礎上，有效克服競爭中的市場失靈，以各級政府的逆市場手段，達到校正市場失靈的目的，對一定比例的生產(chǎn)要素進行重組，釋放地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的規(guī)模和范圍的經(jīng)濟性，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供支撐?；谪毨Ы?jīng)濟學、發(fā)展經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學等理論，可以解釋對口支援助力建成全面小康社會的理論機理與邏輯；反過來，對口支援助力中國實現(xiàn)減貧脫貧，建成全面小康社會，體現(xiàn)了中國貧困治理的重要創(chuàng)新。對口支援的理論和實踐豐富和完善了貧困經(jīng)濟學、發(fā)展經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學的理論體系，為世界提供了脫貧和發(fā)展的中國方案和中國智慧。

1.貧困經(jīng)濟學——促進貧困治理與公共服務均等化

貧困經(jīng)濟學作為發(fā)展經(jīng)濟學的一部分，在近年來逐漸凸顯其重要性，逐漸形成體系化的學科。最早由舒爾茨(Schultz,1965)提出貧困經(jīng)濟學的概念，開創(chuàng)了貧困經(jīng)濟學的理論先河[6]。隨后，馬爾薩斯提出“人口陷阱理論”[7]。更早些還有納克斯(Nurkse,1953)提出“貧困惡性循環(huán)”理論[8]，納爾遜(Nelson，1956)提出“低水平均衡陷阱”理論[9],默達爾(Myrdal，1957)提出了“循環(huán)積累因果關系”理論[10]，普雷維什(Prebisch，1962)提出“中心-外圍”理論[11]，森(2001)提出“權利貧困理論”與“能力貧困理論”[12]。

貧困經(jīng)濟學用于對口支援研究的典型一般理論主要包括了人口理論、貧困陷阱理論、權利與能力貧困理論等，重點在于探討貧苦地區(qū)和貧困人口的形成原因是什么，造成貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的障礙是什么，進而針對主要矛盾制定對口支援的策略，并作為對口支援的實施效果評估的依據(jù)?；谪毨е卫砼c公共服務視角，可以看到對口支援作為逆市場手段是對貧困地區(qū)的外來資本注入，在全面建成小康社會的進程中，利用對口支援實現(xiàn)基本公共服務均等化，以對口支援促進人的素質的提高，從而進行權利和能力的反貧困治理，這都是中國貧困治理的重要創(chuàng)新。

在貧困治理方面，薛麗娥(1998)認為，對口支援作為解決少數(shù)民族地區(qū)極貧問題的重要手段，體現(xiàn)了沿海地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)對“兩個大局”的服從與響應[13]。與此同時，羅絨戰(zhàn)堆(1998)則關注到人員流動的作用，認為作為扶貧攻堅的手段，對口援藏工作的深入開展加強了對西藏的投入和援助，也帶來了商品的大流通和人員的大流動，這是市場經(jīng)濟的必然[14]。陳志剛(2005)從貧困治理的機制解釋了對口支援的作用，認為民族地區(qū)由于資本積累不足導致內部資本投資匱乏，對口支援作為政府投資的重要形式之一，是外部資本的投資形成經(jīng)濟發(fā)展的第一推動力的體現(xiàn)[15]。張秀蘭和徐曉新(2016)進一步提出，對口支援不僅僅帶來了外來資本的注入，對口支援是一種能促型的反貧困模式，通過反貧困的國家規(guī)劃，高度組織化和體系化的協(xié)調辦公室，以及動員機制和干部激勵機制構成反貧困的三駕馬車驅動體系，避免了踏入發(fā)展中國家的能力陷阱[16]。王小林(2019)認為對口支援是中國扶貧治理結構的創(chuàng)新，創(chuàng)建了動員全社會參與脫貧攻堅的制度，以及在全球開啟了最大規(guī)模的多維扶貧實踐，是對國際上福利經(jīng)濟學中解決貧困問題的超越[17]。劉小珉(2019)認為對口支援特別是對口援疆和對口援藏，是民族地區(qū)反貧困的實踐，是解決發(fā)展不平衡、不充分問題的戰(zhàn)略選擇，客觀上促進了各民族的交往交流交融[18]。

在基本公共服務均等化方面，黃偉和高玉(2010)提出公共服務建設是系統(tǒng)工程，但少數(shù)民族地區(qū)不能簡單依賴外在幫助，要完善對口支援的形式，增強自身實現(xiàn)基本公共服務均等化的能力，特別是在文化公共服務合作，環(huán)境保護和生態(tài)補償上大有可為[19]。任維德(2014)基于邊疆少數(shù)民族地區(qū)的地理位置和人口分布特點，提出“流動公共服務”模式的替代方案，并認為對口支援政策要將“流動公共服務”納入考慮范圍，通過中央政府和支援方政府彌補“流動公共服務”部分費用的不足，緩解受援方政府財力的困難，實現(xiàn)基本公共服務地區(qū)之間、民族之間的均等化[20]。王達梅和翟秋陽(2015)認為對口支援實質上是中國特色的公共服務均等化的橫向援助制度，有利于中國各地區(qū)實現(xiàn)公共服務均等化，這是基于中國國情形成的，但要重視對支援方的利益補償，還要夯實社會力量參與進來的社會基礎[21]。

2.發(fā)展經(jīng)濟學——促進橫向轉移支付與區(qū)域協(xié)調發(fā)展

發(fā)展經(jīng)濟學與貧困經(jīng)濟學既有重合，也有區(qū)別，發(fā)展經(jīng)濟學重點探討某個相對落后和不發(fā)達的地區(qū)如何根據(jù)自身的經(jīng)濟特點和優(yōu)勢，采取何種戰(zhàn)略和政策來促進經(jīng)濟的發(fā)展，縮小與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距。羅森斯坦-羅丹(Rosenstein-Rodan，1943)提出了“大推進”理論[22]，劉易斯(Lewis，1954)提出了“二元經(jīng)濟發(fā)展模型”理論[23]，佩魯(Perroux，1950、1955)提出了“增長極”的概念[24]和“增長極”理論[25]，赫希曼(Hirschman，1958)提出了“不平衡增長理論模型”[26]，舒爾茨(Schultz，1961)提出了“人力資本”理論[27]，羅斯托(1962)提出了“經(jīng)濟成長階段”理論[28]，庫茲涅茨(Kuznets，1966)提出了“現(xiàn)代經(jīng)濟增長”理論[29]，第二次世界大戰(zhàn)后的美國“馬歇爾計劃”孕育產(chǎn)生了“發(fā)展援助”理論[30]。發(fā)展經(jīng)濟學在被運用到對口支援中時，主要包括了強調資本形成作用、經(jīng)濟結構轉化的經(jīng)濟平衡增長理論，經(jīng)濟不平衡增長理論，以及技術創(chuàng)新、人力資本、發(fā)展援助等經(jīng)濟發(fā)展理論等?；趨^(qū)域協(xié)調與區(qū)域發(fā)展視角，以及公共財政與轉移支付視角，可以看到對口支援作為橫向轉移支付制度，在全面建成小康社會進程中有效克服了資源配置的市場失靈，推動實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調、互助合作，促進區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。

叢樹海(2002)認為，對口支援作為非制度化、非規(guī)范化、非法制化的政策模式，卻是具有橫向轉移支付性質，并客觀存在于多年的實踐之中[31]。何遐祥(2006)認為，基于幾十年來的實踐來看，對口支援有效縮小了中國各地區(qū)各民族之間的經(jīng)濟發(fā)展差距，建立橫向財政轉移支付法律制度具有可行性和必要性[32]。徐陽光(2011)認為，對口支援機制有效促進了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，應該以對口支援為基礎，促進橫向轉移支付的法制化發(fā)展，為經(jīng)濟發(fā)展方式轉變提供法律保障[33]。賈若祥(2013)認為，橫向轉移支付是中國財政制度的另一種有效補充手段，特別是對口支援在應對重大災害、實現(xiàn)綠色發(fā)展、增進民族團結、促進民族地區(qū)發(fā)展等方面取得了重要成效，應該推動橫向轉移支付發(fā)展成為規(guī)范化、正式化、法制化的財政制度[34]。石紹賓和樊麗明(2020)認為，對口支援符合公共財政的職能范疇，在內容和目的上具有多元性特征，同時具有較強的“政治動員性”色彩，有利于在中國土廣民眾的特殊國情中進行區(qū)域間政府的資源再配置，“中國式橫向轉移支付”在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展中具有不可替代的作用[35]。

在區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面，李戰(zhàn)奎(2008)認為，要借助對口支援在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的作用，在原有東、中、西三大地帶的基礎上，建立中心地與邊緣地搭配的橫向區(qū)域，通過中央政府對不同搭配區(qū)實行均等化的財政政策，構成不同搭配區(qū)的平等的競爭關系，實現(xiàn)中心與邊緣真正的協(xié)同發(fā)展[36]。張慶杰(2009)提出，作為區(qū)域互助機制的核心內容，對口支援從一定意義上說就是橫向的轉移支付，相比于作為區(qū)域扶持機制的核心內容，扶貧從一定意義上說就是縱向轉移支付，并認為這兩項區(qū)域機制都是幫助欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的重要措施[37]。鐘開斌(2011)認為，對口支援是一項中國特色的橫向資源轉移和區(qū)域合作機制，其發(fā)展體現(xiàn)了從地方試點形成寶貴的特色經(jīng)驗，進而推廣到全國各地進行應用，是區(qū)域、行業(yè)乃至部門間開展合作與交流的有效形式，有利于實現(xiàn)對口支援的雙方區(qū)位或行業(yè)的優(yōu)勢得到有效發(fā)揮[38]。鄔曉霞和魏后凱(2011)認為，對口支援是國家區(qū)域援助政策的一部分，正是因為各地區(qū)的要素稟賦和發(fā)展差異形成了不平衡的區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，因此要采取差別化的國家區(qū)域援助政策，切實提高政策實施效果[39]。賈若祥(2012)提出區(qū)際利益關系是不同區(qū)域之間的經(jīng)濟利益關系，而對口支援本質上就是區(qū)際利益關系的體現(xiàn)，重點要放在實現(xiàn)基本公共服務均等化，加快構建全國統(tǒng)一市場，這是區(qū)際利益關系的核心內容[40]。朱天舒和秦曉微(2012)認為對口支援是以政府為主導的，具有中國特色和積極作用的區(qū)域協(xié)調互動機制[41]。朱碧波(2019)提出，鑒于當前邊疆區(qū)域與核心區(qū)域非均衡發(fā)展的二元結構，很容易導致邊疆區(qū)域與核心區(qū)域在人才市場上的“馬太效應”，應該認識到人才對口支援是強化邊疆自主發(fā)展能力、提升邊疆發(fā)展內生動力的重要推手[42]。

3.制度經(jīng)濟學——促進制度變遷與組織創(chuàng)新

制度經(jīng)濟學的研究內容非常寬泛，經(jīng)歷了舊制度經(jīng)濟學和新制度經(jīng)濟學的發(fā)展，它是將制度作為經(jīng)濟學研究中的基本問題和重要內容。一般認為，當代制度主義的思想淵源是古斯塔夫·馮·施切莫勒及德國歷史學派的學者們，他們開創(chuàng)了研究制度與組織的先河[43]。舊制度經(jīng)濟學產(chǎn)生于20世紀20年代，將制度因素作為經(jīng)濟學研究的主要對象[44]。新制度經(jīng)濟學產(chǎn)生于20世紀80年代中后期，在制度分析中引入邊際分析方法[45]。制度經(jīng)濟學在作為對口支援的一般基礎理論時，主要包括了制度分類與制度層次理論、制度變遷和經(jīng)濟增長理論等，重點是運用新制度經(jīng)濟學對對口支援這一制度進行研究，揭示對口支援的起源、產(chǎn)生和演變的規(guī)律，探討對口支援與經(jīng)濟增長、資源配置之間存在的內在機理。

基于制度變遷與政策績效視角，可以從兩方面研究對口支援在建成全面小康社會中的作用。一方面從制度變遷及政治學角度研究對口支援的來龍去脈，另一方面從對口支援的政策出發(fā)，探討政策的實施現(xiàn)狀并對政策的實施效果進行評價。金炳鎬和陳燁(2004)認為，少數(shù)民族所在省、自治區(qū)與其他省市的對口支援是鄧小平民族理論的主要實踐內容之一，作為一種經(jīng)濟活動，其目的在于促進民族團結，實現(xiàn)各民族共同富裕和共同繁榮[46]。溫軍(2004)認為對口支援是穩(wěn)定程度相對較高的少數(shù)民族經(jīng)濟政策，目的是增強民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展活力[47]。靳薇(2010)通過多個對口援藏經(jīng)濟建設項目的個案調查和實地分析，引發(fā)了社會各界對于援藏項目的社會效益的廣泛關注[48]。賀新元(2012)認為“援藏機制”的形成與發(fā)展，是通過中央西藏工作座談會的方式，展現(xiàn)了新中國各民族的相互關系及發(fā)展狀況[49]。張彥虎和李萬明(2012)認為對口支援政策屬于中國的民族經(jīng)濟扶持政策體系，目的是幫助解決民族地區(qū)日益增多的矛盾和問題，增強民族地區(qū)自我發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展能力[50]。馬戎(2014)在對對口援疆項目進行調查后，認為援疆項目的社會效果不僅要改善“硬件”，更要改善“軟件”，以此爭取民心，將“民生工程”轉變?yōu)椤懊裥墓こ獭盵51]。王磊(2016)對對口援藏有效性進行實證研究，表明對口援藏資源配置效率整體上處于較高水平[52]。韓喜平和伊瑪哈孜(2016)提出，新中國成立以來共產(chǎn)黨支援邊疆政策的演變階段包括特殊幫扶、政策傾斜、對口支援等，認為對口支援是改革開放特別是西部大開發(fā)以來這一階段的邊疆政策的體現(xiàn)，旨在縮小邊疆地區(qū)與內地省區(qū)的差距[53]。吳開松和侯尤峰(2017)認為對口援藏政策本質上屬于宏觀民族政策的一部分，因此無法通過投入產(chǎn)出的方法來簡單進行計算和評價，也無法通過衡量某個援藏具體項目的效益進而對整個對口援藏政策進行評價[54]。呂朝輝(2020)認為對口支援是鄧小平“兩個大局”戰(zhàn)略構想中對政治地理空間布局的體現(xiàn)，是中國邊疆治理現(xiàn)代化的生動實踐[55]。

基于組織制度與組織結構視角，可以探討在建成全面小康社會進程中，對口支援這一龐大、復雜系統(tǒng)得以運行的背后機理。對口支援最初符合“中央-地方”的行政科層體系，但隨著對口支援內容的豐富和完善，對口支援改變了傳統(tǒng)“中央-地方”的縱向府際關系，超出了科層運行機制，存在著非正式制度的因素在發(fā)揮著作用。在制度層級方面，林雪霏(2014)認為對口支援位于政府科層組織結構中，在實踐過程中存在“制度彈性”，能通過“共容利益”緩解科層組織包括政策部門化、制度僵化等“科層制反功能”[56]。謝偉民等(2014)認為，對口支援在正式制度之外還存在非正式制度，強調援藏行為的非經(jīng)濟人的理性計算，更多地體現(xiàn)為援助方的義務和責任[57]。張文禮和王達梅(2017)認為，對口支援的“合適道路”就是實現(xiàn)科層制機制與市場機制的有機結合[58]。孫勇等(2019)認為對口支援西藏行為不是在封閉的科層制組織內部運行的，而是典型的同一組織場域多種組織系統(tǒng)力量的交織現(xiàn)象，政治正確、情感紐帶與共同記憶是構成對口援藏行為的制度基礎，具有強大的穩(wěn)定性[59]。在橫向府際關系研究方面，鄭春勇(2014)認為對口支援形成了典型的任務型府際關系網(wǎng)絡，在時間重構和空間嵌套中變得復雜、多樣化[60]。楊龍和李焙(2014)認為對口支援政策是對府際關系內容的拓展，建立起地區(qū)之間的人為聯(lián)系，使得省際的橫向聯(lián)系得以加強，擴展了橫向府際關系[61]。李瑞昌(2017)提出“對口關系”是一種政治關系，展現(xiàn)出來的是中央的權威，是守望相助、榮辱與共的“命運共同體”意識的共生文化的體現(xiàn)[62]。在利益協(xié)調關系研究方面，李瑞昌(2015)將對口支援實踐界定為“一種政治性饋贈”，是在中央政府主導下，使得行政級別不對等的地方政府之間以饋贈方式實現(xiàn)資源流動的方式[63]。在此基礎上，鄭春勇(2018)認為近年來的事實證明，對口支援已經(jīng)不是單純的“政治饋贈”，而是變化為雙向的“禮物交換”，這是由于對口支援從單向的援助已經(jīng)轉變?yōu)殡p方的產(chǎn)業(yè)合作，說明了受援方政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的提升，形成“禮尚往來”的“回禮能力”[64]。韓文龍和祝順蓮(2020)認為對口支援是地區(qū)間橫向帶動的主要形式和顯著特征，是除了中央政府的縱向支持外，欠發(fā)達省份在發(fā)達省份的支持下，解決地區(qū)發(fā)展差異造成的不平衡不充分問題，是實現(xiàn)共同富裕的重要路徑[65]。

二、對口支援西藏、新疆

(一)實踐緣起與過程

全國對口支援以中央主導，確定重心、統(tǒng)籌規(guī)劃，各省級政府、中央部委、國有企業(yè)與西藏及四省藏區(qū)、新疆的各級政府結合實際發(fā)揮特色、具體落實的工作機制進行，并以定期輪換、對口支援工作會議和中央工作座談會的形式總結、推動對口支援的政策模式不斷發(fā)展成熟。

1.1979—2000年：實現(xiàn)人民生活從衣暖食飽到總體小康

1979 年，中央召開全國邊防工作會議，將對口支援作為邊疆和國防建設以及民族工作的重要任務，提出江蘇對口支援新疆、全國支援西藏的安排，首次提出了“全國支援西藏”的口號[66]。1980年，中央召開第一次西藏工作座談會，確立了中央的援助和特殊政策[67]。1984 年，中央召開第二次西藏工作座談會，標志著全國性的援藏工程的開始，會議提出中央各部委與兄弟省市要大力支援西藏建設[68]，由此確定了內地對口援藏工作。1994年，中央召開第三次西藏工作座談會，正式開創(chuàng)全國對口援藏格局，中央決定由內地的十四個省市對口支援西藏的七個地市[69]。1996年，中央召開了新疆穩(wěn)定專題工作會議，正式開啟了大規(guī)模對口援疆工作[70]。這一時期，全國對口支援推動西藏、新疆實現(xiàn)人民生活從衣暖食飽到總體小康，工作重點是通過加大中央支持和援助及對口支援相結合的政策，加快地區(qū)的發(fā)展和不斷縮小經(jīng)濟差距，由中央調動內地部分省市以支援工程建設為主的形式，幫助實施重點項目建設，以“交鑰匙”的形式為當?shù)靥峁┲г?，從原來的資金撥款轉為工程建筑物的外在形式，讓各民族人民群眾真切感受到來自中央政府及內地兄弟省市的關心和支持。

2.2000—2020年：實現(xiàn)向全面建成小康社會的歷史性跨越

2001年，中央召開第四次西藏工作座談會，會議決定實現(xiàn)對口援藏范圍全覆蓋[71]。2005年，中共中央下發(fā)實行干部支援和經(jīng)濟對口支援相結合的15號文件，援疆政策提出要實行經(jīng)濟對口支援的政策和內容。2010年，中央召開了第一次新疆工作座談會，正式開創(chuàng)全國對口援疆格局，正式開啟新一輪對口援疆工作[70]。這一時期，全國對口支援推動西藏、新疆實現(xiàn)向全面建成小康社會的歷史性跨越，工作重點是通過“中央關心，全國支援”的形式，拓寬對口支援的主體范圍，形成全國省市、中央企業(yè)等多方參與的支援格局，發(fā)展出人力、物力、財力相結合進行全面支援的形式，成為規(guī)模最大、范圍最廣、投入最多的對口支援模式。通過把資金和項目重點向民生與社會事業(yè)、農(nóng)牧業(yè)與基礎設施等領域傾斜，確保實現(xiàn)全面建成小康社會。

3.2020年至今：開啟實現(xiàn)共同富裕的偉大征程

2020年，中央召開第七次西藏工作座談會，會議對“新時代黨的治藏方略”進行了豐富和完善，特別強調了“中央支持西藏、全國支援西藏”作為一貫政策必須長期堅持。2020年，中央召開第三次新疆工作座談會，提出了“新時代黨的治疆方略”，要求“提升對口援疆綜合效益”。這一時期，處于“兩個百年奮斗目標”的歷史交匯期，全國對口支援推動西藏、新疆開啟實現(xiàn)共同富裕的偉大征程。特別是在全面建成小康社會后，中央提出了新時代黨的治藏方略和治疆方略，將是西藏、新疆在新時代下邁向全面建設社會主義現(xiàn)代化征程中的根本遵循和綱領性文獻，具有里程碑和劃時代意義。對口援藏援疆的目標和任務從支援西藏、新疆的經(jīng)濟社會發(fā)展，拓展到打造民族團結工程和推動各民族交往交流交融上。

(二)成效與經(jīng)驗

1.對口援藏援疆對國內(地區(qū))生產(chǎn)總值(GDP)貢獻顯著

1994年中央正式開創(chuàng)全國對口援藏格局、1997年中央正式拉開大規(guī)模對口援疆序幕后，西藏和新疆的經(jīng)濟發(fā)展獲得了空前的支持，在全國統(tǒng)一大市場的帶動和各兄弟省市的大力支持下，西藏和新疆的經(jīng)濟取得了歷史上前所未有的增長。如圖1、圖2所示，按不變價格計算，2020年西藏GDP達1 903億元人民幣，比1952年增長了1 903倍，年均增長11.7%；比1979年對口支援開始提出時增長了272倍，年均遞增14.7%；比1994年中央正式開創(chuàng)全國對口援藏格局時增長了41倍，年均增長15.4%。2020年新疆GDP達13 798億元人民幣，比1952年增長了2 175倍，年均增長11.6%；比1979年對口支援開始提出時增長了300倍，年均遞增14.9%；比1997年中央正式拉開大規(guī)模對口援疆序幕時增長了13倍，年均增長11.9%。自新中國成立以來，西藏和新疆創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展的奇跡，這樣的發(fā)展增量和速度在全球其他國家的落后地區(qū)是難以實現(xiàn)的。

圖1 1952年以來西藏GDP增長情況

圖2 1952年以來新疆GDP增長情況

自2000年以來，西藏的GDP增速最高達14%，GDP增長率平均為11.26%；新疆的GDP增速最高達12.2%，GDP增長率平均為9.27%，基本上位于全國GDP增速以上。2012年黨的十八大以后，全國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，西藏和新疆的經(jīng)濟發(fā)展也實現(xiàn)了穩(wěn)步轉型，GDP增長實現(xiàn)平穩(wěn)過渡并且穩(wěn)中有升。2020年，在遭遇新冠肺炎疫情全球大流行的影響下，西藏和新疆依然保持經(jīng)濟增長的猛烈勢頭，GDP增長率高于全國GDP增長率，西藏更是以7.8%的GDP增長率位居全國首位，如圖3所示?？梢钥闯?，西藏和新疆的經(jīng)濟發(fā)展具有廣闊的空間和強大的動力。

圖3 2000年以來全國、西藏及新疆的GDP增長速度

2.經(jīng)濟結構逐漸優(yōu)化，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系逐步發(fā)展完善

新中國成立時，西藏、新疆沒有任何工業(yè)基礎，鋼釘、火柴等基本產(chǎn)品都不能生產(chǎn)，經(jīng)濟社會發(fā)育程度十分低，缺乏發(fā)展的基本條件，沒有任何的產(chǎn)業(yè)體系。面對一窮二白的經(jīng)濟發(fā)展狀況，中央政府給予西藏、新疆空前的發(fā)展支持，西藏和新疆在一窮二白的基礎上，已經(jīng)建立起了比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系。如圖4和表1、表2所示，西藏、新疆從1953年至今，實現(xiàn)了經(jīng)濟結構的優(yōu)化調整，三大產(chǎn)業(yè)體系不斷發(fā)展壯大。特別是在1994年全國對口支援西藏和1997年全國對口支援新疆以來，西藏、新疆的三大產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了跨越式的發(fā)展，如此的三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展成績在全球特別是少數(shù)民族地區(qū)、發(fā)展落后地區(qū)是絕無僅有的，創(chuàng)造了中國版少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展的奇跡。

圖4 1953年以來西藏、新疆的三大產(chǎn)業(yè)增長情況

表1 西藏三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展節(jié)點情況 單位：億元

表2 新疆三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展節(jié)點情況 單位：億元

西藏、新疆的三大產(chǎn)業(yè)體系從無到有，而且在對口援藏援疆的強有力推動下，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系結構不斷完善，如圖5和圖6所示。西藏、新疆的產(chǎn)業(yè)體系從1994年全國對口援藏、1997年全國大規(guī)模對口援疆實施前，由第一產(chǎn)業(yè)主導的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，到全國對口援藏、援疆實施后，成為第二產(chǎn)業(yè)主導的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。西藏和新疆的第三產(chǎn)業(yè)占比持續(xù)上升，產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟動力正在發(fā)生深刻變化。西藏和新疆的經(jīng)濟正在從中低收入水平開始向中上收入水平邁進，經(jīng)濟正在加快轉型升級，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系正在加快構建和調整優(yōu)化中，綜合實力明顯增強。

圖5 1994年以來西藏三大產(chǎn)業(yè)的GDP占比情況

圖6 1997年以來新疆三大產(chǎn)業(yè)的GDP占比情況

3.人民生活水平和生活質量不斷提高

西藏和新疆各族人民群眾的生活水平和生活質量大幅提高，如圖7、圖8所示。西藏2019年的人均GDP為48 902元，相較2000年人均GDP的4 572元，19年間增長了10.7倍；新疆2019年的人均GDP為54 280元，相較2000年人均GDP的7 372元，19年間增長了7.4倍。可以看到，西藏和新疆都實現(xiàn)了同全國人均GDP的同步增長，并且呈現(xiàn)出不斷縮小差距的趨勢。另外，從西藏、新疆的人均GDP 的增長速度看，自2000年以來，西藏保持了人均GDP的13%平均增速，新疆保持了人均GDP的11%平均增速。也看到了西藏在2008年遭遇暴力打砸事件時以及新疆在2009年、2014年遭遇暴恐活動時，當年或次年的人均GDP都會明顯下降，說明了社會穩(wěn)定與長治久安對西藏、新疆經(jīng)濟社會發(fā)展極其重要，對保障西藏、新疆各族人民群眾的生活水平極其寶貴。在黨的十八以后，西藏、新疆的人均GDP增速基本上都超過了全國的人均GDP增速，體現(xiàn)了新時代黨的治藏方略與治疆方略取得了重要成效，西藏、新疆的各族人民群眾對美好生活的向往正在實現(xiàn)。

圖7 2000年以來全國、西藏及新疆的人均GDP增長情況

圖8 2000年以來全國、西藏及新疆的人均GDP增長速度

再結合人均GDP指數(shù)進一步分析西藏、新疆的人民生活水平，如圖9所示。從1994年全國對口援藏格局形成、1997年全國大規(guī)模對口援疆實施以來，西藏、新疆的人均GDP指數(shù)呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，2019年西藏人均GDP指數(shù)為0.69，新疆人均GDP指數(shù)為0.77，表明西藏、新疆的人均GDP與全國的人均GDP差距在不斷地縮小，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的政策效應取得明顯成效，也說明了西藏、新疆的各民族人民群眾的生活水平得到了快速提高，成功融入了全國經(jīng)濟發(fā)展的快車道，避免了世界上其他國家少數(shù)民族地區(qū)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于收入差距擴大導致的經(jīng)濟發(fā)展陷阱。

圖9 1994年以來西藏、新疆的人均GDP指數(shù)變化情況

西藏和新疆的人均收入和支出都實現(xiàn)了較大幅度的增長，如圖10和圖11所示。其中，人均收入超過了全國人均可支配收入67.8%的漲幅；新疆人均消費支出漲幅較低于全國的人均消費支出63.1%的漲幅，西藏則遠遠超過了全國的漲幅，并且人均支出漲幅超過了人均收入的漲幅。同時，西藏、新疆的人均可支配收入和人均消費支出每年增長速度基本上都超過了全國平均的每年增長速度。說明西藏、新疆的人民生活水平在不斷提高，生活質量也不斷得到改善。在實現(xiàn)全面建成小康社會的過程中，人均GDP及城鄉(xiāng)居民人均收入的提高，也在推動著區(qū)域發(fā)展差距縮小，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

圖10 2013年以來全國、西藏及新疆的全體居民人均可支配收入情況

圖11 2013年以來全國、西藏及新疆的全體居民人均消費支出情況

再從全體居民的人均消費占人均可支配收入的比重變化情況看，如圖12所示。2013—2020年，新疆的人均消費占比均高于全國，西藏的人均消費占比隨時間變化不斷縮小與全國的差距。以上說明了西藏、新疆的全體居民人均可支配收入增長和消費支出的潛力較大，各族人民群眾的生活水平明顯提高，生活質量不斷改善，對未來美好生活充滿信心。

圖12 2013年以來西藏、新疆與全國人均消費支出(元)與人均可支配收入占比(%)

三、從全面小康到共同富裕：新時代對口支援的目標與價值

馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關?！盵72]鄧小平同志也指出，“社會主義發(fā)展生產(chǎn)力，成果是屬于人民的”“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化”[73]。習近平總書記強調, “我們的責任，就是團結帶領全黨全國各族人民，繼續(xù)解放思想，堅持改革開放，不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，努力解決群眾的生產(chǎn)生活困難，堅持走共同富裕的道路”[74]。從全面小康到共同富裕，是一種全方位、多層次、立體式的提升換擋過程，是中國共產(chǎn)黨對馬克思主義發(fā)展觀的落地性實踐。

改革開放以來，對口支援作為“先富帶后富”的典型方式，通過經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對口支援和幫助欠發(fā)達地區(qū)，在中國消除絕對貧困和實現(xiàn)全面小康中起著重要的作用。隨著全面小康社會的建成，以全面小康為目標、脫貧攻堅為任務的對口支援將向以共同富裕為目標、鄉(xiāng)村振興為任務的對口支援轉變，全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，逐步解決發(fā)展不平衡不充分問題、縮小區(qū)域發(fā)展差距。因此，在新時期，對口支援工作面臨的形勢與任務發(fā)生了實質性的變化，對口支援的工作重點應該從基礎設施和民生項目等“物”的建設逐漸轉移到“人”的發(fā)展上，其核心目標就在于實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會的全面進步，最終實現(xiàn)全體人民共同富裕，實現(xiàn)中華民族的偉大復興。

(一)以實現(xiàn)人的全面發(fā)展作為對口支援的終極目標

馬克思認為，“代替那存在著階級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會的，將是這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[75]。人類社會發(fā)展的終極追求就是要實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。共同富裕作為社會主義本質要求，實現(xiàn)人的全面發(fā)展要作為新時期對口支援各項工作開展的終極目標。當前雖然順利實現(xiàn)了貧困地區(qū)、民族地區(qū)的脫貧摘帽，但并不意味著“扶智”和“扶志”已經(jīng)完成，脫貧的結束、全面小康的建成恰恰意味著“智和志”作為人的全面發(fā)展的重要方面的開始。新時期對口支援的開展，要通過人的全面發(fā)展的哲學意義賦予經(jīng)濟發(fā)展的精神層面引領，要聚焦在對人的素質發(fā)展這一國內經(jīng)濟統(tǒng)一大市場短板的補齊上，注重在人的素質提高上下功夫，不斷提高各民族民眾的科學文化素質。要弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，勇于破除各類不符合現(xiàn)代化社會發(fā)展的陳規(guī)陋習，發(fā)揮支援省市發(fā)展比較成熟的社會工作體系的作用，幫助受援當?shù)厣鐣兔癖妼崿F(xiàn)現(xiàn)代化浪潮的融入。以人為本的終極目標，將保證對口支援在實施和發(fā)展過程中能夠把握正確的價值追求和本質方向，始終讓各民族人民真正得到實惠，讓各民族人民生活真正得到改善。

(二)以社會主義制度優(yōu)勢作為對口支援的價值彰顯

對口支援在新中國70余年的實踐中，不斷創(chuàng)新和發(fā)展，充分體現(xiàn)了社會主義制度體系的顯著優(yōu)勢。新時期要將社會主義制度優(yōu)勢作為對口支援的價值彰顯，堅持全國一盤棋的全局戰(zhàn)略，加強頂層設計，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調各方，形成系統(tǒng)設計和優(yōu)化實施的體系，在全國范圍內充分調動各種資源，動員全社會力量，充分發(fā)揮集中力量辦大事的顯著制度優(yōu)勢。在實現(xiàn)共同富裕的偉大征程中，對口支援需要彰顯出社會主義制度的顯著優(yōu)勢，就是要堅持以人民為中心的思想，堅持全國一盤棋和各民族平等的重要原則，切實深化認識，掌握內在要求，充分把握對口支援制度優(yōu)勢的路徑和機理，不斷完善實現(xiàn)共同發(fā)展和共同繁榮的科學決策機制，促進對口支援的社會主義制度優(yōu)勢得到進一步發(fā)揮。

(三)以雙循環(huán)新發(fā)展格局作為對口支援的發(fā)展動力

在當前全球受新冠肺炎疫情大流行影響的背景下，國際局勢變得更加復雜、嚴峻，經(jīng)濟全球化遭受全面打擊，中國面臨著前所未有的國內國際新形勢。習近平總書記曾指出，“中華民族多元一體是先人們留給我們的豐厚遺產(chǎn)，也是我國發(fā)展的巨大優(yōu)勢”[76]，中國幅員遼闊、地大物博、歷史悠久，各民族特色鮮明、各地區(qū)差異明顯，形成了豐富的結構性特征和突出的資源稟賦特點，為國內大循環(huán)格局的形成提供了巨大的發(fā)展?jié)摿?。而雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，又將會打通中西部地區(qū)、民族地區(qū)的經(jīng)濟循環(huán)堵點，充分發(fā)揮出各地的比較優(yōu)勢，有力解決發(fā)展不平衡不充分的問題。由此，新時期對口支援工作的開展，就要通過雙循環(huán)新發(fā)展格局為對口支援的發(fā)展提供強大的經(jīng)濟動力。要發(fā)揮對口支援優(yōu)勢，東部地區(qū)支援省市與中西部地區(qū)的受援省市深化區(qū)域合作，克服受援地區(qū)單方面經(jīng)濟依賴、支援依賴的問題，推進受援地區(qū)與支援地區(qū)在經(jīng)濟上形成相互依賴、相互補充的互嵌式發(fā)展局面，在共同的文化圈內形成規(guī)模范圍巨大的廣泛的大市場，實現(xiàn)生產(chǎn)要素配置的更大范圍，為實現(xiàn)共同富裕提供強大動力。