績效理論下政府工作與警察信任

摘要：警察信任作為公安機關的合法性基礎需要整個社會的關注，在績效合法性的壓力下，政府工作績效會影響公眾的警察信任。文章以2019年中國社會綜合狀況調查（CSS2019）為基礎，通過廣義定序logistic回歸和穩(wěn)健性檢驗，發(fā)現(xiàn)對經(jīng)濟發(fā)展、執(zhí)法打擊、社會保障和生活保障等政府績效有更高評價的人，警察信任水平更高，此外，政府良好的服務回應績效可以顯著緩解民眾對警察的不信任，但在增強警察信任的影響上不顯著。通過累積分布法檢驗中介效應，在政府績效與警察信任影響關系中，居民對傾訴維權活動的政治參與扮演著部分中介角色。未來，如何化績效合法性壓力為發(fā)展動力是警務工作的關鍵。

關鍵詞：政府工作績效；政治參與；警察信任

基金項目：“十三五”國家重點研發(fā)計劃項目“社區(qū)基礎數(shù)據(jù)采集、處理、應用、共享技術”（2018YFC0809802）。

作者簡介：張函瑜，中國人民公安大學犯罪學學院（北京100032）。

中圖分類號：D630.3文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）03-0042-07

2021年1月18日，全國公安廳局長會議在北京召開，公安部部長趙克志同志強調，做好新時代公安工作，必須要堅持黨的領導，必須堅持以人民為中心等“八個必須堅持”。人民警察要堅持鍛造對黨忠誠的政治底色與融情于民，贏得廣大人民群眾信賴的統(tǒng)一。深入研究警察信任的影響因素，對理論和實踐工作有著重大的意義。

本文從績效理論出發(fā)，研究政府工作績效對警察信任的影響機制。自20世紀80年代全球范圍內(nèi)的行政改革以來，政府的作用范圍被重新界定[1]，民眾滿意度成為評估政府工作績效的重要指標[2]。而根據(jù)政府管理的績效理論，這種以民意為指標的政府績效認知會影響公眾對整個政府機構的信任以及對政府某一部門（如警察機關）的信任[3]。也就是說，人們對政府工作的滿意度很有可能會影響其對警察的評價。

雖然一些研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)政府績效的確會影響警察信任[4][5]，但問題的關鍵在于：政府工作涵蓋社會生活的方方面面，究竟哪方面的績效會對警察信任產(chǎn)生影響，以及在多大程度上影響？警察機關只是政府的一個分支機構，公眾對政府的績效感知如何改變其對警察的評價，其中的路徑機制怎樣？這兩個已有研究較少關注的問題是本文所探討的重點。

一、文獻回顧與研究假設

（一）文獻回顧

近年來，國內(nèi)外一些研究從各個方面探討了警察信任的影響因素，例如：政治效能感和政治參與[6]；媒體的使用程度[7]；認知型社會資本[5]；社會和政治傾向以及社會類型[8]；個人與警察接觸的直接經(jīng)歷[9]等。但少有關注政府工作績效對警察信任的影響，對政府績效的研究也集中在對政治信任的探討上。而問題在于，公安機關作為重要的國家行政力量，警察信任也屬于政治信任的基本范疇[10]，有研究認為，政治信任是彌散性的，公眾總體的政治信任可以推及對某一具體政府機構的信任[11]。

一些研究將政府績效作為可能影響警察信任的因素納入自己的視野。例如，農(nóng)村居民和地方官員對政府工作績效、犯罪控制等滿意度越高，對警察的信任程度也越高[4]，但該研究只提出了這種影響關系，沒有進一步探究政府績效對警察信任的影響機制，而且在變量測量上對政府工作的分類較少，測量誤差很容易導致模型的有偏估計。還有研究指出，基于社會信任和對政府行為評價的認知型社會資本顯著降低了高等教育人口的警察信任水平[5]，但其并未探討政府的哪些工作績效在什么程度上影響以及如何影響警察信任。

因此，為了深入研究政府績效對警察信任的影響，研究建立廣義定序logistic模型來評估政府各方面績效對警察信任的影響，并檢驗了結論的穩(wěn)健性。此外，由于因變量警察信任為分類變量，無法應用常見的檢驗中介效應的方法，但為了進一步考查政治參與可能的中介角色，分析政府績效對警察信任的影響機制，研究使用R語言的RMediation程序包（基于累積分布法）建立置信區(qū)間的方法來進行中介效應檢驗。

（二）理論分析與研究假設

1.政府工作績效與警察信任。改革開放以來，中國政府的合法性逐漸從“意識形態(tài)合法性”向“政績合法性”轉移[12]，在這種績效合法性的話語體系下，公安機關的合法性也同樣面臨著公眾的考核。民眾對警察的“理想期望”與對警察工作的實際“感知質量”可能會存在一些落差，而落差的大小反映出警察信任的高低[13]。因此，績效滿意度是公共信任的主要來源，政府績效的落差感很可能會影響公眾的警察信任。

對此“績效理論”[14]認為，政府工作績效可以分為兩種類型：一種是“宏觀績效”或者是“總體績效”[15]，如經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展；另一種是“微觀績效”或者是“管理績效”[15]，如政府的管理和服務職能。根據(jù)該理論，政府被賦予了公權力的使用權，權力行使的廉潔程度、依法程度、透明程度、合理程度以及對公眾權利的保護程度，則是人們評價政府工作的指標[16]。然而，公眾的這些評價可能會直接作用在其對警察的態(tài)度上，如研究發(fā)現(xiàn)，對政治機構更高水平的信任，以及對政府較低的腐敗感知，的確會使公眾更信任警察[17]。

因此，在“績效理論”和已有研究的基礎上，本文從宏觀績效（經(jīng)濟、社會）和微觀績效（打擊犯罪、公正廉潔、服務水平等）出發(fā)，估計政府績效對警察信任的影響，并提出如下假設。

H1：居民對政府工作績效的感知越好，對警察越信任。

H1a：居民對政府的經(jīng)濟發(fā)展績效越認同，信任警察的可能性越高。

H1b：居民對政府的執(zhí)法打擊績效越認同，信任警察的可能性越高。

H1c：居民對政府的社會保障績效越認同，信任警察的可能性越高。

H1d：居民對政府的服務回應績效越認同，信任警察的可能性越高。

H1e：居民對政府的生活保障績效越認同，信任警察的可能性越高。

2.政治參與的中介作用。政治參與是指公民對政府的決策過程產(chǎn)生影響的行為，其對政府信任以及作為政府信任一種的警察信任有顯著的影響[6]。理性溫和平等地參與政治事務，能夠培養(yǎng)公民形成包容、負責、理性等品質，增強對政府的信任[18]；我國人民的政治參與活動與警務部門息息相關，這會增加民眾和警察接觸的機會，從而可能影響人們對警察的看法[6]。

政府的工作績效很可能會影響公眾參與政治的意愿，因為人們對公共部門的不滿或許會滋生非制度化的政治參與[19]。同時根據(jù)“理性行為理論”，個體的態(tài)度會有意識地影響其行為，人是理性的，會綜合各種信息來考慮行為的意義和后果。因此，政府工作績效評價作為公眾的一種態(tài)度傾向，會影響公眾下一步的行為。研究表明，公眾的政府績效評價會導致兩種不同的政治參與方式[20]，一種是參與“傾訴維權”活動，對政府績效不滿的人更有可能在媒體上，或者直接給政府反映意見，甚至會走上街頭表達訴求；另一種是參與“民主事務”，如對政府越滿意，則可能更愿意參與政治事務，如民主決策、聽證會以及基層選舉等。

因此，政府績效會影響政治參與，而由此催生出的兩種參與方式都可能會影響人們對警察的態(tài)度。即在政府績效對警察信任的影響關系中，政治參與可能發(fā)揮著中介的角色。

H2：居民對傾訴維權的參與在政府績效和警察信任之間具有中介效應。

H3：居民對民主事務的參與在政府績效和警察信任之間具有中介效應。

二、數(shù)據(jù)和變量測量

研究采用的數(shù)據(jù)來自中國社會科學院主持的“2019年中國社會綜合狀況調查（CSS2019）”項目。該調查包含個人、家庭、社區(qū)組織、社會等方面，以概率抽樣和入戶訪問的方式，涉及全國各省、自治區(qū)、直轄市，深入到市縣區(qū)和村、居委會，共獲得樣本總數(shù)10283個，年齡范圍從28歲至69歲，具有一定的代表性。

（一）因變量

本研究的因變量為“警察信任”（0=不信任；1=不好說；2=信任），參照組是“0不信任”，為分類變量。

（二）自變量

自變量政府工作績效，使用stata15.1進行因子分析，提取到6個連續(xù)變量，命名為“經(jīng)濟發(fā)展績效”“執(zhí)法打擊績效”“社會保障績效”“服務回應績效”“生活保障績效”“權利保障績效”。克隆巴赫系數(shù)為0.9316，Bartlet球形檢驗p=0.000，KMO值為0.955。根據(jù)回答“很好”“比較好”“不太好”“很不好”由低到高賦值，得分越高績效越好。

（三）控制變量

模型納入了一些可能影響警察信任的人口學特征作為控制變量，如性別、戶籍、年齡、民族、政治面貌、教育程度和個人收入。賦值如下：性別（男=1，女=0）；戶籍（農(nóng)業(yè)戶口=1，非農(nóng)業(yè)戶口=0）；民族（少數(shù)民族=1，漢族=0）；政治面貌為（共青團員=2、黨員=1，群眾=0）；年齡分為5個類別（18—29歲=0，30—39歲=1，40—49歲=2，50—59歲=3，60—69歲=4）；教育程度分為四個類別（未上學=0，小學和初中=1，高中、中專和職高=2，大專、本科和研究生=3）；0均為參照組。個人收入在進行縮尾處理之后取對數(shù)，使其趨于正態(tài)分布。此外，還選擇總體社會公平和社會信任作為控制變量，賦值為1—10分，得分越高表明主觀社會公平和社會信任程度越高。

三、研究結果

（一）廣義定序logistic回歸

為了能準確地觀測政府工作績效變化一個單位會對警察信任的哪一個選項產(chǎn)生影響以及產(chǎn)生多大的影響，同時也為了滿足平行線假設，研究建立廣義定序logistic回歸模型進行分析。

注：表3的報告系數(shù)為優(yōu)勢比（odds ratio，以下簡稱OR）。報告系數(shù)為OR值；0=不信任，1=不好說，3=信任；*p<0.05，*p<0.01，*** p<0.001

表3為回歸結果，模型將控制變量和6個自變量依次納入，同時因變量警察信任的三個選項被分成兩組進行對比?？傮w來看，除最后納入的變量“權利保障績效”外，其他5個主要自變量均與警察信任的呈正相關關系（OR值大于1），這在一定程度上驗證了假設H1，且根據(jù)第二組的對比，受訪者對這5個方面的政府績效認同越強，選擇“2信任”警察的可能性越高。

具體分析：在主要解釋變量中。①經(jīng)濟發(fā)展績效能在一定程度上提升警察信任。在兩組對比中，“經(jīng)濟發(fā)展績效”對警察信任的影響都有顯著性，OR值均大于1。在第一組，如果“經(jīng)濟發(fā)展績效”增加一個單位，受訪者選擇“1不好說”“2信任”警察的可能性比選擇“0不信任”的可能性增加28.7%；在第二組，“經(jīng)濟發(fā)展績效”增加一個單位，受訪者選擇“2信任”警察的可能性比選擇“1不好說”“0不信任”的可能性增加21.1%。驗證假設H1a。②執(zhí)法打擊績效能夠顯著提升警察信任。在兩組對比中，“執(zhí)法打擊績效”的影響都顯著，OR值均大于1。在第一組，如果“執(zhí)法打擊績效”增加一個單位，受訪者選擇“1不好說”“2信任”的可能性比選擇“0不信任”的可能性增加93.3%；在第二組，如果“執(zhí)法打擊績效”增加一個單位，受訪者選擇“2信任”的可能性比選擇“1不好說”“0不信任”的可能性增加71.1%。驗證假設H1b。③社會保障績效能在一定程度上提升警察信任。在兩組對比中，“社會保障績效”的影響都顯著，OR值均大于1。在第一組，如果“社會保障績效”增加一個單位，受訪者選擇“1不好說”“2信任”的可能性比選擇“0不信任”的可能性增加33.7%；在第二組，“社會保障績效”增加一個單位，受訪者選擇“2信任”的可能性比選擇“1不好說”“0不信任”的可能性增加13.0%。驗證假設H1c。④政府良好的服務回應能夠改變民眾對警察的負面傾向。在第一組，如果“服務回應績效”增加一個單位，受訪者選擇“1不好說”“2信任”的可能性比選擇“0不信任”的可能性增加46.0%，在0.001%水平上顯著；在第二組，如果“服務回應績效”增加一個單位，受訪者選擇“2信任”的可能性比選擇“1不好說”“0不信任”的可能性雖增加了15.8%，但不顯著。部分驗證假設H1d。⑤生活保障績效可以在一定程度上提升警察信任。在第一組，如果“生活保障績效”增加一個單位，受訪者選擇“1不好說”“2信任”的可能性比選擇“0不信任”的可能性增加23.0%；在第二組，“生活保障績效”增加一個單位，選擇“2信任”的可能性比選擇“1不好說”“0不信任”的可能性增加22.1%。驗證假設H1e。

在控制變量中，戶籍、年齡、教育程度對警察信任有影響，而性別、民族、政治面貌、個人收入對警察信任幾乎沒有影響。具體來看，農(nóng)村戶籍的受訪者更信任警察。年齡與警察信任呈負相關關系。教育程度的影響僅在第二組顯著，受教育的程度越高，受訪者選擇“2信任”警察的可能性越高。此外，總體社會公平、社會信任在各模型中都與警察信任顯著正相關。

（二）穩(wěn)健性檢驗

研究通過更換回歸模型，使用定序logistic回歸模型代替廣義定序logistic回歸模型來檢驗結論的穩(wěn)健性。表4（控制變量同表3）為檢驗結果，控制變量的影響與先前基本無差異，6個自變量中，原先顯著的前5個變量依然對警察信任有顯著的正向影響。驗證假設H1、H1a、H1b、H1c、H1d、H1e，結論具有穩(wěn)健性。

（三）中介效應檢驗

根據(jù)假設H2、H3，研究進行中介效應檢驗。由于因變量警察信任是3分類變量，我們使用R語言的RMediation程序包計算置信區(qū)間的方法檢驗中介效應。在CSS2019問卷中提取兩個測量“政治參與”的因子變量，即政治參與的兩種方式，分別命名為“傾訴維權”（向媒體、政府部門反映問題以及參與維權活動）、“民主事務”（參與所在社區(qū)民主決策、選舉等事務），并將其轉化為二分類變量（0=沒參與過，1=參與過）。由于公眾經(jīng)驗上傾向把政府看作是一個統(tǒng)一的整體[21]，因此無論是哪方面的政府績效都有可能影響民眾的政治參與。那么繼續(xù)以各單一方面的績效來檢驗“政治參與”的中介效應，很可能會導致有偏估計，基于此研究將政府績效提取為1個公因子來進行中介效應檢驗，不再使用先前的6個自變量。

表5為中介效應檢驗的結果。結果表明，相較于不信任警察，居民參加“傾訴維權”活動對于“政府工作績效”和警察信任“不好說”的中介效應置信區(qū)間為[-0.3091299，-0.1448200]，不包括0，中介效應成立；相較于不信任警察，居民參加“傾訴維權”活動對于“政府工作績效”和警察信任“信任”的中介效應置信區(qū)間為[-0.18333277，-0.08954099]，不包括0，中介效應成立。

相較于不信任警察，居民參加“民主事務”對于“政府工作績效”和警察信任“不好說”的中介作用置信區(qū)間為[-0.003775151，0.003744162]，包括0，中介效應不成立；相較于非常不信任警察，居民參加“民主事務”對于“政府工作績效”和警察信任“信任”的中介作用置信區(qū)間為[-0.002132942，0.002142664]，包括0，中介效應不成立。

綜上，研究證實假設H2，而沒有證實假設H3。即只有“傾訴維權”的中介效應顯著，政府績效可能會影響民眾參與上訪維權等活動，進而影響警察信任。

四、結論與討論

根據(jù)CSS2019的調查數(shù)據(jù)，本文進一步對警察信任的影響因素進行探索，發(fā)現(xiàn)政府各個方面的工作績效與警察信任呈正相關，人們對政府各方面的工作越滿意，就有更高的概率信任警察。此外，居民對“傾訴維權”活動的參與在該影響路徑中發(fā)揮著部分的中介角色。

首先，政府工作績效顯著影響警察信任。具體來看，中國民眾對政府績效的越認可，其“信任”警察的概率比“不信任”“不好說”的概率增加13.0%至77.1%不等，這種概率的差異可能是因為居民對政府不同方面的工作有著不同的期待。在績效理論的微觀層面，政府“執(zhí)法打擊績效”對警察信任的影響最強，這可能是因為中國人對公共安全以及政府控制犯罪的能力越滿意，就更傾向于警察是值得信任的。在績效理論的宏觀層面上，本研究發(fā)現(xiàn)，政府的經(jīng)濟發(fā)展、社會保障績效，會較大程度地增加受訪者選擇“信任（警察）”的可能性。但與之前研究不同的是，本研究結果表明，政府服務回應績效能顯著提高民眾選擇“不好說”“信任”警察的可能性，但是在提高民眾選擇“信任”警察的選項上不顯著。也就是說，政府良好的服務、回應只能緩解人們對警察的不信任，而無法提高警察信任。原因可能是，雖然政府機關一直在大力響應中央的號召，加強隊伍建設，人民群眾也對政府的服務充滿期待，但在實際基層工作中，辦事人員不作為現(xiàn)象時有發(fā)生，這種“央地落差”導致政治信任存在著“央強地弱”的差序格局狀態(tài)。因此，在政府績效對警察信任的影響關系中，人們可能整體上對政府的服務回應水平較為滿意，但落實在基層工作中，一些不好的實際體驗無法讓民眾產(chǎn)生更多的信任感。

其次，公眾的信任表達了其對政府的支持態(tài)度，如果民眾拒絕支持政府，對政府決策的順從性降低，民主政權就可能出現(xiàn)合法性問題，而高信任程度的居民更能遵守法紀，更可能響應政府號召，以及在沒有強制力干預的情況下更能夠追隨政府領導。因此，加強警察信任對于政治社會穩(wěn)定意義重大，而警察信任的重要來源之一就是人們對政府績效的感受。

最后，政治參與在政府績效對警察信任的影響中扮演一定的中介角色。一項關于行為動機的研究認為，在個體層面上，“外部刺激”如果降低了主體的“內(nèi)在認知”，就可能會對主體的行為有“負面作用”[22]，而作為一種外部刺激，政府績效會影響公眾對政府的認知，如果對政府工作不滿，對政府失去信心，人們就可能參與騷亂[23]。研究發(fā)現(xiàn)在政府績效對警察信任的影響中，公眾對傾訴維權活動的參與起到了中介的角色，即對政府工作的不滿會導致民眾參與傾訴維權活動，進而影響民眾對警察的信任。因此，改善民眾反映意見的渠道，引導民眾溫和、理性地參與政治事務，也是提升民眾對警察信任程度的關鍵。

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責任編輯：羅鈺涵