法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策思考

○陳 垚

法治政府建設(shè)是全面依法治國的關(guān)鍵，是新時(shí)代法治建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。經(jīng)過長期努力，我國法治政府建設(shè)取得明顯進(jìn)展，在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、持續(xù)推進(jìn)體制機(jī)制改革、建立健全制度體系、增強(qiáng)各級(jí)公務(wù)員法治意識(shí)等方面取得了突出成效，但同時(shí)也存在一些難啃的硬骨頭。理性分析當(dāng)前法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境，思考和探究當(dāng)前法治政府建設(shè)的對(duì)策，對(duì)于全力深化依法治國實(shí)踐、加快推進(jìn)法治中國建設(shè)意義重大。

一、當(dāng)前我國法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）政府、市場與社會(huì)的邊界不夠清晰

一是改革還不夠徹底。改革過程中對(duì)簡政放權(quán)的類型、事項(xiàng)未明確規(guī)定，且各級(jí)政府取消或下放的審批事項(xiàng)看似不少，但突破的難點(diǎn)不多。從民眾感受來看，政府的實(shí)際管制權(quán)力似乎并未因?qū)徟马?xiàng)的精簡而大大縮小。二是審批項(xiàng)目上減下增、明減暗增的現(xiàn)象依然存在。有些部門和地方對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行“打包”或者“拆分”處理，應(yīng)付性地完成上級(jí)精簡審批事項(xiàng)的指標(biāo)；有的部門和地方為了避免放權(quán)，將審批改為“核準(zhǔn)”“備案”等，導(dǎo)致權(quán)力不減反增，使簡政放權(quán)改革的實(shí)效大為縮水。三是相關(guān)的配套法律法規(guī)比較滯后。一些法律法規(guī)的立改廢釋滯后于簡政放權(quán)改革的進(jìn)度，尤其是部分相關(guān)法律法規(guī)遲遲未修訂，這使一些改革舉措因缺乏法律依據(jù)而寸步難行，從而制約了改革的深入推進(jìn)。四是在保障民眾信息公開和社會(huì)參與等方面的程序規(guī)定還不夠充分，未能最大限度地保障相對(duì)人的合法權(quán)益，使得市場主體和社會(huì)民眾到政府部門辦事有時(shí)依然關(guān)卡重重。

（二）行政法律規(guī)范體系不夠完備

一是行政法律規(guī)范還不夠完備。一些基礎(chǔ)性、綜合性的法律門類不夠齊全，涉及民生安全等重要領(lǐng)域的法律不健全，網(wǎng)絡(luò)等新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域也存在一些法律空白。二是立法質(zhì)量和效率還需進(jìn)一步提高。有的立法反映人民意愿還不夠充分，堅(jiān)持以人民為中心的原則體現(xiàn)不夠，還未達(dá)到良法善治的目標(biāo)和要求；法律法規(guī)互相打架、相互沖突的現(xiàn)象仍然不同程度存在，少數(shù)下位法違反上位法、相同位階的法律規(guī)范相互沖突，如，祁連山生態(tài)環(huán)境破壞案件就是下位法違反上位法的典型案例；有的地方重要領(lǐng)域的立法一拖再拖，效率低下；有的法律法規(guī)難以落實(shí)，缺乏針對(duì)性和可操作性。三是立法工作中部門化、利益化的傾向仍然較為突出。一些行政部門擬定立法草案，往往把本地本部門的利益放在較突出位置，而對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)利的保護(hù)著墨不多。四是有的法律法規(guī)相對(duì)偏軟，未能充分發(fā)揮法律的權(quán)威。如，一些地方規(guī)定的損害性賠償標(biāo)準(zhǔn)較低、處罰力度不足，導(dǎo)致違法違規(guī)的代價(jià)較小，不能充分發(fā)揮法律應(yīng)有的威懾懲戒功能，這也是近年來食品安全事件和生產(chǎn)安全事故多發(fā)頻發(fā)的重要原因。

（三）重大行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化存在短板

一是行政決策信息公開不充分、不規(guī)范。行政決策主體對(duì)公開哪些信息、公開到什么程度等問題還把握不夠精準(zhǔn)，在實(shí)踐中存在公開的信息不夠充分、過于專業(yè)、無關(guān)緊要以及滯后等問題，導(dǎo)致決策相對(duì)人無法知曉涉及切身利益的關(guān)鍵信息，進(jìn)而引發(fā)相對(duì)人的不滿情緒。二是行政決策過程中未嚴(yán)格遵守正當(dāng)程序。對(duì)于重大行政決策本應(yīng)嚴(yán)格遵循五大法定程序，即百姓參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體決定，而不是行政領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)人拍腦袋決策。但一些地區(qū)和部門并未很好地執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，特別是在公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等環(huán)節(jié)沒有充分尊重相對(duì)人的合法合理訴求，導(dǎo)致程序流于形式和淺表。三是行政決策法治化程度不高，違法現(xiàn)象較為突出。如，秦嶺違建事件、獨(dú)山水司樓事件等都是違法決策的典型案例。四是行政決策責(zé)任追究制度難以落到實(shí)處。責(zé)任追究的啟動(dòng)主體和執(zhí)行主體較為模糊，存在執(zhí)行難問題。如，實(shí)踐中以“集體決策名義集體違規(guī)”的現(xiàn)象屢見不鮮，但由于當(dāng)前行政決策責(zé)任追究制度不夠細(xì)化，導(dǎo)致被冠以“集體”責(zé)任后，決策主體個(gè)人的責(zé)任往往難以追求。

（四）執(zhí)法不嚴(yán)等問題依然存在

一是各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然存在相互沖突與交叉重疊的問題。機(jī)構(gòu)改革后，部分機(jī)構(gòu)合并重組后還處于“物理組合”階段，未真正實(shí)現(xiàn)“化學(xué)上”的融合。二是行政執(zhí)法權(quán)力與體制的保障力度不夠、相關(guān)配套制度不全面，尤其是科技支撐不足，滯后于時(shí)代的發(fā)展。三是執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)不高，學(xué)歷層次、政治素養(yǎng)及專業(yè)化水平還不高。特別是在專業(yè)性要求較高的執(zhí)法領(lǐng)域，還存在人才緊缺的現(xiàn)象。四是行政執(zhí)法不合法不合理等問題仍然存在，影響了政府公信力，侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)利。五是執(zhí)法方式的創(chuàng)新面臨新挑戰(zhàn)。柔性執(zhí)法對(duì)于改變執(zhí)法隊(duì)伍形象和緩和官民矛盾意義重大，不少執(zhí)法機(jī)關(guān)紛紛探索嘗試柔性執(zhí)法，但由于對(duì)柔性執(zhí)法方式把握不準(zhǔn)，實(shí)施的微笑執(zhí)法、賣萌執(zhí)法、眼神執(zhí)法等執(zhí)法方式，在贏得點(diǎn)贊的同時(shí)，也面臨著柔性邊界模糊、選擇性執(zhí)法以及執(zhí)法不作為等問題。

（五）突發(fā)事件依法處置能力有待提升

為了有效控制事態(tài)，應(yīng)急狀態(tài)下的法治呈現(xiàn)公權(quán)力擴(kuò)張而私權(quán)利受限的鮮明特征。但是公權(quán)力擴(kuò)張不能過度，不能過分壓縮私權(quán)利的行使空間，對(duì)私權(quán)利的限制必須堅(jiān)持人道主義底線，但實(shí)踐中公權(quán)力無限擴(kuò)張、私權(quán)利被過度侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如，新冠肺炎疫情初期，一些地方采取的管控措施存在超越職權(quán)、簡單機(jī)械執(zhí)法、野蠻暴力執(zhí)法、隨意散布疫情發(fā)生地返鄉(xiāng)人員信息等行為，這些行為既不合法、也不合理，不但不利于疫情防控，反而因侵犯了執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益而激化矛盾。如何平衡“法治”和“應(yīng)急”的關(guān)系，“法治”可以在什么限度內(nèi)“收縮”？這些問題都對(duì)公務(wù)員依法處置突發(fā)事件提出了更高的能力要求。

二、加快推進(jìn)我國法治政府建設(shè)的對(duì)策思考

（一）健全政府機(jī)構(gòu)職能體系

一是科學(xué)界定政府機(jī)構(gòu)職能，完善政府自身的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，強(qiáng)化政府制定實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃等職能，真正做到職能科學(xué)、權(quán)責(zé)清晰。二是正確處理政府與市場和社會(huì)的關(guān)系，持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革。進(jìn)一步細(xì)化行政審批制度改革的分級(jí)分類，既強(qiáng)化事前審批又注重事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管精準(zhǔn)化和公開化的水平；堅(jiān)持以人民滿意為目標(biāo)，因地制宜、因人而異為民眾提供更多主題式、套餐式集成服務(wù)；健全公平競爭審查制度，防止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，形成公正有序、公開透明、可預(yù)期的市場體系，推動(dòng)營商環(huán)境法治化。

（二）健全依法行政制度體系

一是抓緊完善行政法律規(guī)范。加強(qiáng)《行政程序法典》《國家機(jī)構(gòu)組織編制法》《行政問責(zé)法》《政務(wù)公開法》《緊急狀態(tài)法》等基礎(chǔ)性、綜合性的立法，加強(qiáng)涉及民生和涉外法律的制定和修改，抓緊研究制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)。二是健全行政立法工作機(jī)制。完善立法的全過程機(jī)制，明確立法前、立法中、立法后的重點(diǎn)任務(wù)并有所突破，彌補(bǔ)立法前薄弱環(huán)節(jié)，重視課題調(diào)研成果運(yùn)用以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立項(xiàng)；將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估貫穿立法全過程，引入第三方評(píng)估機(jī)制，最大限度地降低立法風(fēng)險(xiǎn)；細(xì)化完善立法聽證、公眾參與等機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與立法的平臺(tái)和渠道，切實(shí)保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。三是加大對(duì)行政規(guī)范性文件制定的監(jiān)督管理力度。制定行政規(guī)范性文件要切實(shí)做到依法依規(guī)，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件合法性審核全覆蓋，遏制損害政府公信力、侵害公眾合法權(quán)益的違法文件出臺(tái)；加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件的動(dòng)態(tài)清理工作，健全備案審查制度。四是加大對(duì)嚴(yán)重違法行為的處罰力度，充分發(fā)揮法律的懲戒功能。此外，還要建立巨額罰款制度及終身禁入機(jī)制，提高懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化刑事責(zé)任追究，讓嚴(yán)重違法者付出應(yīng)有代價(jià)。

（三）健全行政決策制度體系

一是推進(jìn)行政決策信息充分有效公開。提高行政機(jī)關(guān)及其公職人員信息公開的能力，以清單列舉的方式明確規(guī)定行政決策信息公開的類型、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等，尤其是涉及決策相對(duì)人切身利益的關(guān)鍵信息要依法及時(shí)公開。二是嚴(yán)格遵循和落實(shí)重大行政決策程序。確保在各個(gè)環(huán)節(jié)充分尊重決策相對(duì)人的意見和建議，嚴(yán)格履行決策全過程記錄職責(zé)，建立完善材料整理歸檔制度。三是加強(qiáng)行政決策執(zhí)行和評(píng)估。構(gòu)建相關(guān)制度明確執(zhí)行主體、內(nèi)容及時(shí)限等事項(xiàng)，建立重大行政決策跟蹤研究制度，重點(diǎn)完善決策評(píng)估制度。四是推進(jìn)重大行政決策責(zé)任追究制度落到實(shí)處。出臺(tái)相關(guān)配套制度，優(yōu)化模糊不清、操作性不強(qiáng)的規(guī)定，推動(dòng)此項(xiàng)制度充分發(fā)揮作用，促進(jìn)重大行政決策的科學(xué)化和民主化。

（四）健全行政執(zhí)法工作體系

一是深化行政執(zhí)法體制機(jī)制改革。持續(xù)深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，加強(qiáng)體系建設(shè)，提高綜合執(zhí)法精細(xì)化水平，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)，并對(duì)協(xié)作執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等多種執(zhí)法方式進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)；加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的聯(lián)動(dòng)，加快構(gòu)建案情通報(bào)、案件移交、聯(lián)合辦案等銜接機(jī)制，全面啟動(dòng)“兩法銜接”信息平臺(tái)建設(shè)。二是完善行政執(zhí)法程序，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。通過嚴(yán)格落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度確保行政執(zhí)法行為合理、適度；統(tǒng)一行政執(zhí)法人員資格管理，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的專業(yè)培訓(xùn)，完善相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；完善行政執(zhí)法文書送達(dá)制度。三是加大執(zhí)法力度，對(duì)涉及民生、安全、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的違法行為要從嚴(yán)從重處罰。堅(jiān)持關(guān)口前移，重視預(yù)防與準(zhǔn)備工作；嚴(yán)格常態(tài)化的巡查和監(jiān)管；擴(kuò)大違法行為投訴舉報(bào)通道，依法獎(jiǎng)勵(lì)和嚴(yán)格保護(hù)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員。四是創(chuàng)新行政執(zhí)法方式。科學(xué)合理界定柔性執(zhí)法的內(nèi)涵，廣泛運(yùn)用行政調(diào)解、行政指導(dǎo)、行政合同、督促約談等新的方式，真正做到法理相融、剛?cè)岵?jì)。

（五）健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系

一是建立健全突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制。完善各類突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)處置程序，構(gòu)建相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制；實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案演練常態(tài)化、長效化，重點(diǎn)演練先期處置、靠前指揮、輿論引導(dǎo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；建立健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的多元化主體參與機(jī)制，完善應(yīng)急處置主體多元化體系，明確多元化主體的法律地位及權(quán)利義務(wù)，健全社會(huì)應(yīng)急力量備案登記、調(diào)用補(bǔ)償、激勵(lì)保障等制度；健全突發(fā)事件應(yīng)急處置學(xué)習(xí)培訓(xùn)的長效機(jī)制。二是提高公職人員運(yùn)用法治思維和法治方式應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)無論是發(fā)布命令，還是具體執(zhí)行，都需遵守行政法治的一般原則，尤其是遵循法律保留、法律優(yōu)先、正當(dāng)程序和比例原則等行政法治的核心價(jià)值。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)既要尊重非常態(tài)的特殊性、應(yīng)急性，又要保持最大限度的正義，應(yīng)對(duì)措施不能突破法律的底線，不能簡單粗暴地通過行政處罰或強(qiáng)制來達(dá)到行政目的。