錯誤規(guī)制如何惡化美國停車狀況

上海財經大學公共政策與治理研究院研究員，交通經濟與政策研究中心主任

在交通領域，規(guī)制（regulation）無處不在，它通常表現(xiàn)為政府制定規(guī)則和標準、干預經濟和社會的各種行政手段，比如限購、限行以及機動車排放標準等。一個值得關注的問題是，規(guī)制如何影響利益相關人（如組織和個人）的行為決策，進而改變經濟生產和社會生活方式。本文簡要介紹美國停車規(guī)制（免費停車和停車位下限標準）惡化停車狀況的歷程，剖析相關規(guī)制如何對經濟社會、交通出行乃至生活方式產生巨大的影響。

21世紀初，擁有小汽車的富人直接將自己的新車停在路邊，在此之前，人們在路邊拴馬和停放馬車。到了1910和1920年代，小汽車快速增長引發(fā)了停車問題。由于停車咪表直到1935年才發(fā)明出來，這個時期的路邊停車依然維持免費，但城市不再有足夠的空間，讓每個人在任何時間、任何地方隨意停車。司機們轉著圈、尋找一個空閑的路邊車位，小汽車堵塞了交通，給城市管理造成了困擾。在1930年代，分區(qū)規(guī)劃法規(guī)（zoning ordinances）開始要求設置路外停車場（off-street parking），以解決停車位短缺問題。當時，一位市長興奮的寫道：“我們認為，將停車納入分區(qū)規(guī)劃是最偉大的進步……它非常有效，效果遠遠超出預期。簡言之，呼吁所有新建筑都應按其使用類型配置相應數(shù)量的停車位?！?/p>

對停車實施分區(qū)規(guī)劃確實解決了路邊停車位短缺問題，但很快又產生了新的問題。城市規(guī)劃師假設大多數(shù)人會開著小汽車出行，在工作、購物或用餐時就地停車，然后再駛向下一個目的地。為適應這種小汽車導向的生活方式，分區(qū)規(guī)劃法規(guī)要求每個場所或建筑自行提供足夠大的停車場，以滿足免費停車的高峰需求。如今，美國大部分商業(yè)建筑均被要求提供大于自身面積的停車場。例如，一個餐館所要求的停車場占據(jù)的土地，通常比自身面積還大三倍。分區(qū)規(guī)劃法規(guī)為每類場所和建筑制定了路外停車位下限標準，實際上鼓勵人們開車出行，而且人們在抵達目的地后通常會享受免費停車，因而造成了這樣的局面：2001年全美家庭出行調查發(fā)現(xiàn)，在小于50英里的出行中，87%是由個人機動車完成，僅1.5%由公共交通完成。

可見，在一個由“（預期）生活方式—法規(guī)或規(guī)劃—停車標準—場所和建筑—（實際）生活方式”構成的閉環(huán)中，規(guī)制由上至下發(fā)生著作用，無形中構成了一個不斷加強的正反饋系統(tǒng)：在“人人開車出行”愿景下，停車位數(shù)量以配建下限標準的形式，被牢固內置于場所和建筑的建設過程中，而路外停車場提供了充裕且免費的停車位，進一步強化了人們依賴開車去往各處的生活方式。顯然，近一個世紀以來，停車位下限標準等錯誤規(guī)制導致停車位的超量供給和免費使用，固化了美國人依賴小汽車出行的生活方式。

此外，不正確的停車規(guī)制還產生另外一種效果：路外停車標準的存在，使停車成本呈現(xiàn)集體化（collectivize）趨勢，因為它允許每個人以其他人的支出為代價而免費停車。當停車成本隱藏在其他物品和服務的價格中時，由于開車人感受不到停車的隱性成本，會過量消費停車位這樣的“公地”資源，從而產生擁堵、排放等外部成本。將停車成本捆綁在其他物品更高的價格中，也會導致人們的出行選擇更多向小汽車傾斜，而不是公共交通、自行車和步行。不管人們想去哪兒，免費停車減少了開車成本，這樣，增加的出行距離和降低的開車成本合并在一起，使大多數(shù)出行選擇小汽車成為顯而易見的做法。

因此，錯誤的停車規(guī)制（免費停車和停車位下限標準）改變了美國城市塑造方式、居民出行模式以及能源消耗結構。所有按規(guī)制要求提供的停車位占據(jù)了大量土地，延長了出行距離，導致了城市蔓延。由于公路交通占美國石油消耗的一半、且占世界石油產量的四分之一，美國機動車消耗世界石油總量的八分之一。美國隨處可見的免費停車有助于解釋這種病入膏肓的汽車依賴癥、快速的城市蔓延、以及過度的能源使用。

不正確的規(guī)制“猛于虎也”。美國近一個世紀以來采取免費停車和停車位下限標準的做法，已經產生系統(tǒng)性的災難：它以停車位數(shù)量標準的形式改變了建筑的停車配置，使停車位處于超額配給狀態(tài)，極大浪費了土地資源，導致城市蔓延；以免費停車的扭曲價格影響人們的出行決策，停車位作為“公地”被過量消費；為尋找停車位而巡游的車輛浪費燃油，造成局部道路擁堵。更加深遠的影響在于，免費停車的社會代價“內化”到房價以及其他商品的價格之中，甚至由不開車的人來補貼開車者，造成了新的社會不公平現(xiàn)象。

破除錯誤規(guī)制的動力來源于公共價值觀變化。停車問題給美國帶來一系列積重難返的經濟影響和難以彌合的社會代價，以加州大學洛杉磯分校唐納德·舒普（Donald Shoup）教授為代表的學術界有識之士，以《免費停車的高昂代價》（科學出版社，2019）一書揭示出停車隱藏的巨大社會成本，推動全社會重新認識錯誤停車規(guī)制造成的負面影響；他們呼吁取消不合理的停車位下限標準，引導公共價值觀由傳統(tǒng)的免費停車變?yōu)楹侠淼氖袌龆▋r，并提倡將停車收益返還給當?shù)厣鐓^(qū)，用于提供公共產品和服務?！睹赓M停車的高昂代價》被喻為“停車圣經”，在該書的影響下，停車改革和創(chuàng)新實踐正在全球蓬勃開展。