面向土地利用的軌道交通編制體系的思考

天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

0 引 言

我國城市軌道建設(shè)起自1960年代，隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，修建軌道交通的城市不斷增多。截止2017年底，國內(nèi)共有約30個(gè)城市開通軌道交通線路，總運(yùn)營里程達(dá)到約4 100 km。隨著軌道交通建設(shè)的開展，如何提高軌道交通客流，改變軌道交通單純依靠政府財(cái)政的財(cái)務(wù)狀況，也成為了各個(gè)城市面臨的問題。而加強(qiáng)軌道交通與沿線用地的聯(lián)系、引導(dǎo)軌道交通與用地和諧發(fā)展則成為各個(gè)城市的共識。本文結(jié)合國內(nèi)主要城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及天津市軌道交通發(fā)展?fàn)顩r，嘗試從規(guī)劃角度提出軌道與用地協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道交通編制體系，以營造良好的軌道交通出行環(huán)境，提升軌道客流。

1 現(xiàn)狀天津市軌道交通規(guī)劃體系

天津在國內(nèi)有著較長的軌道交通運(yùn)營歷史，早在1984年，天津就開通了第一條地鐵線路，長約7.4 km，是國內(nèi)繼北京之后第二個(gè)開通地鐵線路的城市。截止到2017年，天津市共開通5條地鐵線路，總里程168 km。

天津軌道交通已初步形成放射狀網(wǎng)絡(luò)，但多年來軌道客流一直偏低。目前日均客流量約120萬人次，網(wǎng)絡(luò)負(fù)荷強(qiáng)度約為0.6萬人次/日·km，遠(yuǎn)低于上海、北京、廣州、深圳、南京、重慶、武漢等城市，見表1。

表1 國內(nèi)主要城市地鐵運(yùn)營情況（2017年數(shù)據(jù)）

天津軌道交通客流較低的原因是多方面的，如網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足、道路運(yùn)行較為通暢、接駁系統(tǒng)不完善等，但主要原因之一是軌道交通與周邊用地結(jié)合不緊密。

1.1 線路建設(shè)與土地開發(fā)不同步

軌道線網(wǎng)規(guī)劃及建設(shè)規(guī)劃過程中，本著發(fā)揮軌道交通對城市發(fā)展的帶動作用，往往將線路途經(jīng)城市待開發(fā)地區(qū)，該類地區(qū)發(fā)展?jié)摿薮?，同時(shí)軌道建設(shè)成本較低，如能保障軌道建設(shè)與用地開發(fā)同步開展，將對于城市空間拓展和人口外遷、軌道客流吸引十分有利。

但實(shí)際建設(shè)中，如圖1所示，在天津市外圍地區(qū)的開發(fā)并未與軌道線路緊密結(jié)合：目前開通的軌道3號線沿線的張窩地區(qū)、6號線沿線的大畢莊地區(qū)、2號線沿線的李明莊地區(qū)等外圍組團(tuán)發(fā)展較為滯后，在軌道交通建成后，土地開發(fā)仍然較為緩慢，直接降低外圍地區(qū)進(jìn)城交通需求。

1.2 站點(diǎn)與周邊地塊開發(fā)結(jié)合不緊密

軌道交通對城市用地開發(fā)的帶動作用直接體現(xiàn)在軌道站點(diǎn)周邊用地上。一般為充分發(fā)揮軌道交通帶動作用、開發(fā)土地價(jià)值，越靠近軌道站點(diǎn)的用地，其開發(fā)強(qiáng)度會越大，形成一個(gè)個(gè)圍繞交通樞紐的地區(qū)活力中心，并帶動軌道客流的提升，形成軌道與用地的良好互動，見圖2。

圖2 軌道站點(diǎn)服務(wù)圈層職住密度變化示意圖

但從實(shí)際情況來看，天津市軌道站點(diǎn)周邊用地隨著距離站點(diǎn)越近，人口、崗位密度反而不斷降低，距離軌道站點(diǎn)最近的0～500 m圈層在各圈層中最低。

圖1 中心城區(qū)工作日白天、夜間人口熱力圖以及與軌道線路相互關(guān)系示意

1.3 站點(diǎn)出入口與相鄰用地銜接不暢

為加強(qiáng)軌道交通站點(diǎn)對各個(gè)方向的服務(wù)，便于市民進(jìn)出，一般軌道站點(diǎn)建設(shè)多個(gè)出入口，并兼顧人行過街功能；對于與軌道站點(diǎn)鄰近的商業(yè)、辦公設(shè)施，一般軌道站點(diǎn)會增設(shè)與公建設(shè)施的連通通道，從而吸引人流、便于人流進(jìn)出，增強(qiáng)公建設(shè)施的交通通達(dá)性，同時(shí)也能提高地鐵客流量。

圖3 各條線路軌道站點(diǎn)出入口數(shù)量比例

但在實(shí)際建設(shè)中，天津軌道站點(diǎn)的出入口數(shù)量普遍偏少，除最早通車的1號線64%的站點(diǎn)設(shè)置了4各個(gè)及以上的出入口，近年開通的軌道2、3、6、9號線均有70%左右的站點(diǎn)只有2個(gè)出入口，見圖3。究其原因，主要是在地鐵建設(shè)時(shí)，由于施工難度（如避讓管線、減少拆遷等）等因素造成，近期僅實(shí)施滿足安全要求的2個(gè)出入口，對于近在咫尺的居住區(qū)、商業(yè)區(qū)反而無法直接服務(wù)，造成市民出行不便；同時(shí)軌道站點(diǎn)與周邊商業(yè)設(shè)施結(jié)合不足，近年開通的軌道2、3、6、9號線或是由于建設(shè)周期不一致，或是由于軌道建設(shè)方與開發(fā)商未達(dá)成一致意見，站點(diǎn)出入口結(jié)合商業(yè)設(shè)施的數(shù)量較少，見表2。

表2 軌道站點(diǎn)與商業(yè)設(shè)施結(jié)合情況

2 天津市現(xiàn)狀軌道交通規(guī)劃體系中存在的問題

天津市軌道交通規(guī)劃建設(shè)中與土地開發(fā)互動不足，主要在城市軌道建設(shè)及用地開發(fā)過程中，牽扯到城市規(guī)劃、軌道建設(shè)、軌道運(yùn)營、地方政府、開發(fā)商等多個(gè)主體，令出多門，缺乏上位視角的統(tǒng)籌管理、規(guī)劃。

目前天津市軌道交通規(guī)劃體系主要是依據(jù)國家相關(guān)條文中對軌道交通規(guī)劃、建設(shè)審批過程所要求的步驟確定的。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國發(fā)辦[2003]81號）、《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制的通知》（建城[2014]169號）、《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號）及附件、《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50546-2009）等國家部委文件和規(guī)范。

天津市軌道交通規(guī)劃體系可分為三個(gè)層次，分別是軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段、軌道交通建設(shè)規(guī)劃階段、線路可行性研究階段。三個(gè)階段分別對應(yīng)了城市規(guī)劃體系中的城市總體規(guī)劃階段、控制性詳細(xì)規(guī)劃階段、修建性詳細(xì)規(guī)劃階段，見圖4。

圖4 天津市現(xiàn)有軌道交通規(guī)劃體系與城市規(guī)劃體系對應(yīng)示意圖

結(jié)合上述國家條文中的要求，在軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段、建設(shè)規(guī)劃階段、線路可行性研究階段分別對軌道交通及其周邊用地規(guī)劃提出了規(guī)劃原則和要求：在軌道線網(wǎng)規(guī)劃階段，部委文件和規(guī)范中并未要求軌道交通與城市空間規(guī)劃的強(qiáng)制要求，僅對城市軌道交通設(shè)施用地提出規(guī)劃控制原則和要求[1][2][4]；在軌道建設(shè)規(guī)劃階段，在建設(shè)規(guī)劃報(bào)審時(shí)，需評估“近期方案建設(shè)用地的保障程度，周邊用地開發(fā)與軌道交通特性的匹配程度”[3]等，審查線路與周邊用地的相互關(guān)系，從而保障線路客流強(qiáng)度；在軌道線路可行性研究階段，在線路可行性報(bào)告中研究軌道與其他交通方式的銜接換乘，重點(diǎn)是交通銜接設(shè)施設(shè)置原則、大型銜接設(shè)施的分布和規(guī)模等[3]，從而保障軌道客流的接駁。

因此，天津市現(xiàn)有軌道交通規(guī)劃體系中，僅對軌道周邊用地規(guī)劃及建設(shè)提出了比較原則性的要求，缺乏可指導(dǎo)實(shí)施落地的具體方案：線網(wǎng)規(guī)劃階段，線網(wǎng)規(guī)劃僅提出與城市空間結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)設(shè)施布局相結(jié)合的原則，缺乏針對軌道線網(wǎng)方案的城市空間優(yōu)化與調(diào)整；建設(shè)規(guī)劃階段，僅對站點(diǎn)周邊用地性質(zhì)進(jìn)行核查，缺乏結(jié)合軌道站點(diǎn)落位對周邊用地方案的調(diào)整和優(yōu)化；線路可行性研究階段，僅提出站點(diǎn)周邊接駁設(shè)施的設(shè)置原則和初步規(guī)模，缺乏針對特定站點(diǎn)分析接駁設(shè)施規(guī)模和具體落位、與周邊建筑結(jié)建、地下空間統(tǒng)一設(shè)計(jì)等方面的深入考量。因此造成了在實(shí)際規(guī)劃建設(shè)過程中，軌道交通與城市用地脫節(jié)嚴(yán)重的狀況。

3 近年來國家要求及其他城市的探索

近年來，隨著全國各地軌道交通建設(shè)的不斷鋪開，國家和各地也都在研究如何能更好的發(fā)揮軌道交通對城市發(fā)展的帶動作用，提高地鐵客流，出臺了一系列文件，指導(dǎo)城市軌道交通周邊用地的規(guī)劃、建設(shè)。

3.1 《城市軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》中相關(guān)要求

2015年住建部頒布了《城市軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》（建規(guī)函[2015]276號）（以下稱《導(dǎo)則》），對軌道沿線用地的規(guī)劃設(shè)計(jì)提出指導(dǎo)性意見：

①在軌道線網(wǎng)規(guī)劃階段，結(jié)合軌道交通線網(wǎng)對總體規(guī)劃中的城市結(jié)構(gòu)、功能布局、建設(shè)強(qiáng)度控制等進(jìn)行研究和校核，形成《軌道交通引導(dǎo)城市發(fā)展專題研究》；其中各項(xiàng)城市規(guī)劃內(nèi)容，納入總體規(guī)劃成果之中[5]。

②在軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃階段，以《軌道交通引導(dǎo)城市發(fā)展專題研究》為依據(jù)，同期開展《軌道沿線用地調(diào)整規(guī)劃》，結(jié)合軌道站點(diǎn)對周邊用地進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，成果納入相關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制或修編中予以落實(shí)[5]。

③在軌道交通工程可行性研究階段，以《軌道沿線用地調(diào)整規(guī)劃》為依據(jù)，同期編制沿線各站的《軌道站點(diǎn)一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)》，主要明確軌道與周邊物業(yè)發(fā)展、交通換乘空間及城市空間的立體對接關(guān)系，為相關(guān)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制提供引導(dǎo)[5]，見圖5。

圖5 《城市軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》中軌道沿線用地規(guī)劃體系示意圖

《導(dǎo)則》提出了城市軌道交通沿線用地開發(fā)規(guī)劃體系的總體建議。在此基礎(chǔ)上，上海、廣州、深圳、武漢、青島、南京等城市也結(jié)合自身情況提出了軌道交通站點(diǎn)周邊用地開發(fā)的相關(guān)要求，其中較為有特點(diǎn)的是上海和廣州兩地的規(guī)劃體系。

3.2 上海市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

上海市政府2016年出臺了《關(guān)于推進(jìn)本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》（滬府辦〔 2016〕79號），主要對城市軌道沿線用地開發(fā)提出了指導(dǎo)性意見：

①在軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃編制中，要根據(jù)城市開發(fā)邊界和地區(qū)功能布局，同步研究各場站綜合開發(fā)的總體要求[6]；

②在軌道交通專項(xiàng)規(guī)劃（線路可行性研究之前）編制中，同步研究各場站綜合開發(fā)的規(guī)劃控制要求，條件成熟的場站可達(dá)到控制性詳細(xì)規(guī)劃深度，明確各場站的功能定位、開發(fā)范圍、開發(fā)規(guī)模和相關(guān)控制要素等[6]，見圖6。

圖6 上海市軌道交通周邊土地開發(fā)規(guī)劃體系示意圖

3.3 廣州市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

廣州市政府2017年出臺了《廣州市軌道交通場站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則（試行）》（穗府辦規(guī)〔2017〕3號），其中對軌道場站周邊地區(qū)建設(shè)開發(fā)提出實(shí)施細(xì)則。

①在建設(shè)規(guī)劃階段，同步編制《軌道交通場站周邊土地綜合開發(fā)》，對軌道交通場站為中心的800 m范圍內(nèi)用地的功能定位、儲備用地規(guī)模、控規(guī)及土規(guī)調(diào)整建議、投資收益測算、實(shí)施計(jì)劃等內(nèi)容進(jìn)行編制。該規(guī)劃由地鐵公司組織編制，由市發(fā)展改革委、國土規(guī)劃委牽頭組織審查，審查通過后報(bào)市政府審定，并納入軌道建設(shè)規(guī)劃[7]。

②在建設(shè)規(guī)劃審批后，編制《軌道交通場站綜合體概念初步方案》，研判場站開發(fā)條件，初步確定軌道場站開發(fā)選址范圍、開發(fā)強(qiáng)度、功能布局[7]。

③在線路可行性研究階段，根據(jù)《軌道交通場站周邊土地綜合開發(fā)》、《軌道交通場站綜合體概念初步方案》，編制《軌道交通場站綜合體概念方案》，規(guī)定建筑功能布局、規(guī)模、高度、退縮等要求，并提出蓋上蓋下建筑主體結(jié)構(gòu)銜接設(shè)計(jì)、地下空間一體化設(shè)計(jì)、軌道交通銜接規(guī)劃設(shè)計(jì)初步方案，提出區(qū)域交通評估及優(yōu)化、景觀優(yōu)化方案。《軌道交通場站綜合體概念方案》由地鐵公司組織編制，報(bào)送市國土規(guī)劃委審查，成果納入用地規(guī)劃條件[7]，見圖7。

圖7 廣州市軌道交通周邊土地開發(fā)規(guī)劃體系示意圖

由上述可見，上海市軌道交通周邊土地開發(fā)規(guī)劃體系以宏觀控制為主，僅提出綜合開發(fā)的總體要求和開發(fā)控制要求；而廣州市的規(guī)劃體系則偏重建設(shè)實(shí)施層面，對不同階段的工作內(nèi)容、實(shí)施主體、審查單位、批準(zhǔn)程序均作了詳細(xì)安排。

4 天津軌道交通編制體系的建議

結(jié)合建設(shè)部頒布的《導(dǎo)則》和國內(nèi)城市經(jīng)驗(yàn)，本文提出針對天津市的軌道周邊用地開發(fā)管理體系建議，見圖8。

圖8 軌道交通周邊土地開發(fā)規(guī)劃體系示意圖

①在線網(wǎng)規(guī)劃階段，建議同步編制《軌道交通引導(dǎo)發(fā)展專題研究》，內(nèi)容主要包括：軌道交通廊道與樞紐布局、城市公共服務(wù)中心結(jié)構(gòu)規(guī)劃、城市就業(yè)和人口分布調(diào)整規(guī)劃、城市建設(shè)強(qiáng)度規(guī)劃、城市交通系統(tǒng)優(yōu)化、公交優(yōu)先引導(dǎo)政策等。建議由規(guī)劃部門牽頭各相關(guān)單位組織編制，成果納入線網(wǎng)規(guī)劃，相關(guān)結(jié)論納入總規(guī)。

②在建設(shè)規(guī)劃階段，建議同步編制《軌道沿線用地調(diào)整規(guī)劃》，內(nèi)容主要包括地區(qū)功能定位、儲備用地規(guī)模、控規(guī)及土規(guī)調(diào)整建議、投資收益測算、實(shí)施計(jì)劃等。建議由規(guī)劃部門牽頭組織編制并審查，通過后履行控規(guī)編制或調(diào)整程序。

③在線路可行性研究階段，建議編制《軌道站點(diǎn)綜合體概念方案》，內(nèi)容主要包括站點(diǎn)開發(fā)條件分析、建筑功能布局、蓋上蓋下建筑主體結(jié)構(gòu)銜接設(shè)計(jì)、地下空間一體化設(shè)計(jì)、軌道交通銜接規(guī)劃設(shè)計(jì)、區(qū)域交通評估及優(yōu)化、景觀優(yōu)化等。建議由軌道建設(shè)單位組織編制，發(fā)改委、規(guī)劃局聯(lián)合審查，成果納入地塊出讓條件。

5 結(jié) 語

優(yōu)化軌道交通周邊用地開發(fā)，可以有效促進(jìn)軌道周邊用地價(jià)值的最大發(fā)揮，并帶動軌道交通客流提升。需要建立覆蓋軌道交通規(guī)劃全過程的軌道周邊土地開發(fā)規(guī)劃體系，從而保障軌道交通與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過分析國家部委要求、國內(nèi)城市經(jīng)驗(yàn)，本文嘗試提出適合天津市的軌道交通周邊土地開發(fā)規(guī)劃體系，爭取有效避免出現(xiàn)軌道交通與用地開發(fā)脫節(jié)的現(xiàn)象，提升軌道交通客流。