我國社會救助制度運(yùn)行中的道德風(fēng)險及其防范

張敏

摘 要：由于社會救助制度的特殊性，道德風(fēng)險在我國社會救助領(lǐng)域表現(xiàn)得極為明顯，主要體現(xiàn)在政府、公職人員和需求主體三個層面，成為影響我國社會救助制度健康運(yùn)行的主要因素。針對這種現(xiàn)狀，我們需要對癥下藥，積極推進(jìn)制度設(shè)計科學(xué)化、救助體系協(xié)調(diào)化、救助主體和救助方式多元化，有效規(guī)避道德風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：社會救助制度 道德風(fēng)險 防范

黨的十九屆六中全會強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，促進(jìn)共同富裕。當(dāng)前，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)，消除了絕對貧困，但是返貧現(xiàn)象仍時有發(fā)生，這就必須依靠社會救助制度來進(jìn)行兜底保障。社會救助，通俗來講就是指國家和社會為社會弱勢群體提供生活保障的民生政策，現(xiàn)代意義上的社會救助制度被看作是政府對公民應(yīng)盡的責(zé)任，幫助受助對象脫離生存危機(jī)，保證社會穩(wěn)定，也被稱為“社會安全的最后一道防護(hù)網(wǎng)”。但是在實(shí)際生活中，由于制度固有的負(fù)激勵缺陷，道德風(fēng)險現(xiàn)象頻繁發(fā)生，影響了我國社會救助工作的有序開展。鑒于此，我們應(yīng)該對道德風(fēng)險問題展開更進(jìn)一步的研究并加以規(guī)避。

一、道德風(fēng)險的表現(xiàn)

根據(jù)社會救助制度運(yùn)行過程中涉及的不同利益主體劃分，可以從政府、公職人員和救助對象三個層面分析社會救助領(lǐng)域出現(xiàn)的道德風(fēng)險問題。

（一）政府層面的道德風(fēng)險

目前，我國的各級政府普遍沒有擺脫“經(jīng)濟(jì)人”的基本屬性，因而在社會救助領(lǐng)域往往表現(xiàn)出一種相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的博弈與制約關(guān)系[1]，以追求本地區(qū)、本部門利益的最大化。其道德風(fēng)險主要表現(xiàn)在兩個方面。

1. 中央政府向地方政府轉(zhuǎn)嫁社會救助責(zé)任的道德風(fēng)險

長期以來，我國的社會救助制度都是依靠國家政策驅(qū)動，社會救助領(lǐng)域內(nèi)的政府行為缺乏法律的規(guī)范和制約，對央地政府的責(zé)任劃分不明確;同時，由于中央政府在政治上享有絕對的權(quán)威，因而極易做出帶有機(jī)會主義傾向的行為，比如將社會救助主要責(zé)任下放到地方政府，而將財政資金向上集中，形成“財權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放”的局面，造成部分地方政府社會救助責(zé)任與財力嚴(yán)重不匹配的狀況。在此基礎(chǔ)上，又由于我國目前的社會救助制度是按屬地進(jìn)行管理的，社會救助資金主要由地方政府籌集，而我國各個地區(qū)的發(fā)展水平不一，因此社會救助水平也有高有低，甚至是天差地別。以低保制度為例，根據(jù)民政部發(fā)布的2019年4季度各省低保標(biāo)準(zhǔn)來看，低保水平最高的上海平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了13920元，而最低的新疆只有4928.55元，兩地低保標(biāo)準(zhǔn)相差多達(dá)三倍。過大的社會救助水平差距極可能導(dǎo)致“福利移民”，即大量人口從救助水平低的地區(qū)流向救助水平較高的地區(qū)，從而引發(fā)更多其他的社會問題，這必須引起警惕。

2. 地方政府過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付的道德風(fēng)險

生存需求是人最基本、最必要的需求目標(biāo)，而社會救助制度是滿足部分社會成員這一目標(biāo)的主要手段。為了維護(hù)社會穩(wěn)定，中央政府必須保證社會救助制度平穩(wěn)運(yùn)行，并要求地方政府劃出專項(xiàng)資金用于社會救助工作。但是學(xué)者朱玲曾指出，我國地方政府在安排地方財政支出項(xiàng)目時，通常將科教文衛(wèi)、社會保障等支出放在稍后的位置上。如果政府財政資金入不敷出的話，優(yōu)先得到滿足的往往是行政管理費(fèi)，而不可能是社會救助費(fèi)用，這種情況在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。部分地方政府，為了向中央政府爭取更多的財政撥款，利用信息不對稱的優(yōu)勢，擅自提高救助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大救助范圍，人為制造或擴(kuò)大社會救助資金缺口，迫使中央政府進(jìn)行更多的轉(zhuǎn)移支付。

（二）公職人員層面的道德風(fēng)險

根據(jù)委托—代理理論，我國各級政府在社會救助領(lǐng)域?qū)嶋H上構(gòu)成了一個復(fù)雜的委托—代理關(guān)系結(jié)構(gòu)，即中央政府委托省市政府進(jìn)行社會救助工作，而省市政府又層層委托下級政府的管理模式。但是，政府只是一個抽象的概念，具體負(fù)責(zé)社會救助事務(wù)的是其中的公職人員。由于公職人員兼具“公共人”和“經(jīng)濟(jì)人”兩種屬性，而這兩種明顯對立的價值取向必然會相互爭斗，導(dǎo)致公職人員的價值選擇出現(xiàn)偏差，從而構(gòu)成其產(chǎn)生道德風(fēng)險的主觀因素;同時公職人員在工作過程中往往掌握著較多的信息，這種信息不對稱成為公職人員產(chǎn)生道德風(fēng)險的客觀因素。[2]公職人員道德風(fēng)險通常有以下兩種表現(xiàn)。

1. 公職人員違規(guī)侵吞社會救助資金的道德風(fēng)險

由于我國目前社會救助領(lǐng)域的法制化建設(shè)較為滯后，對社會救助資金的管理和使用缺乏法制規(guī)范，存在一些漏洞，這為部分公職人員利用公權(quán)力扣發(fā)、挪用、侵吞社會救助資金提供了可操作空間。

2. 公職人員違規(guī)辦理社會救助資格的道德風(fēng)險

中國長期以來都是一個人情社會、關(guān)系社會，“幫親不幫理”是一種普遍現(xiàn)象，因而關(guān)系戶、走后門現(xiàn)象層出不窮。部分公職人員利用職務(wù)之便，為自己的近親屬違規(guī)辦理社會救助資格，或收受一些不夠社會救助資格的人員的好處而為其辦理救助資格，最為典型的就是低保領(lǐng)域的“人情?！薄瓣P(guān)系?！爆F(xiàn)象。

（三）救助對象層面的道德風(fēng)險

救助對象的道德風(fēng)險，主要體現(xiàn)為對社會救助資格的依賴性。這種“救助依賴”通常表現(xiàn)為兩種機(jī)會主義現(xiàn)象：一方面，違規(guī)獲取救助資格，虛領(lǐng)、冒領(lǐng)救助金。一些不符合條件的人為了獲取救助資格，在申請時往往編造虛假信息、謊報家庭情況，以此騙取救助資格;或向基層工作人員行賄、托關(guān)系，獲取救助資格;更有甚者，對工作人員進(jìn)行軟磨硬泡甚至威脅，迫使基層工作人員為其辦理社會救助資格，造成社會救助資金的浪費(fèi)和使用偏差。另一方面，出現(xiàn)反工作倫理狀況。許多具有勞動能力或部分勞動能力的受助對象在享受救助待遇的過程中，滋生了懶漢意識，弱化了就業(yè)意識，降低了勞動積極性，甚至出現(xiàn)了貧困戶在脫貧以后仍不愿工作的現(xiàn)象;也有一些受助對象為延長受助期限，同時領(lǐng)取雙份收入，故意隱瞞自身就業(yè)狀況和收入情況，這種“隱性就業(yè)”現(xiàn)象在實(shí)際生活中極為普遍，損害了社會救助制度的公平性。

二、我國社會救助制度道德風(fēng)險的成因

綜上所述，社會救助制度道德風(fēng)險產(chǎn)生的原因可以歸納為三個方面：社會制度設(shè)計存在缺陷、社會救助實(shí)施主體道德風(fēng)險難控制、社會救助對象難甄別。

（一）社會救助制度設(shè)計存在缺陷

1. 內(nèi)容設(shè)計欠科學(xué)

國家在制定社會救助制度時，對貧困邊緣群體的客觀需求缺乏足夠重視，貧困標(biāo)準(zhǔn)線設(shè)定缺乏彈性，在實(shí)際工作中容易出現(xiàn)“懸崖效應(yīng)”，即貧困邊緣群體可能月收入只比貧困群體高了幾十元，但是兩者享受到的社會救助力度存在明顯的失衡狀況。貧困群體申請到社會救助資格后，在領(lǐng)取救助金的同時還能夠享受到醫(yī)療、教育、住房等方面的救助措施，其生活水平實(shí)際上遠(yuǎn)超貧困邊緣群體。目前，我國已經(jīng)步入共同富裕的快車道，社會救助水平也在不斷提高，擁有社會救助資格的貧困群體與貧困邊緣群體之間的不平衡狀況將進(jìn)一步加劇，“懸崖效應(yīng)”愈加凸顯，這極有可能削弱貧困邊緣群體的勞動積極性，轉(zhuǎn)而積極尋求獲取社會救助資格，從而滑向“救助依賴”。

2. 相關(guān)立法滯后，且法制不健全

從歐美國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，建設(shè)和發(fā)展社會救助制度通常要以立法先行，在法律的規(guī)范和約束下具體實(shí)施社會救助項(xiàng)目。但是我國社會救助領(lǐng)域目前只有一部《社會救助暫行辦法》，層次較低，缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性與權(quán)威性，且存在諸多法律空白，社會救助制度的運(yùn)行依然主要依靠政策驅(qū)動。這已經(jīng)成為我國社會救助工作的痛點(diǎn)，阻礙了社會救助制度正常運(yùn)行，造成我國現(xiàn)階段社會救助工作法制化水平較低[3]，給小部分人打法律擦邊球創(chuàng)造了機(jī)會，也容易在實(shí)踐過程中產(chǎn)生糾紛。

3. 配套政策措施不協(xié)調(diào)、不完善

現(xiàn)階段我國接受社會救助的人群中有相當(dāng)比例的人擁有勞動能力或部分勞動能力，幫助他們增強(qiáng)發(fā)展能力，為他們提供就業(yè)機(jī)會，這是發(fā)展型社會救助政策的目標(biāo)之一。但是，由于現(xiàn)行配套政策不甚完善，在實(shí)際過程中出現(xiàn)一些負(fù)激勵現(xiàn)象，以低保制度為例：我國現(xiàn)行的低保制度采取的是差額補(bǔ)助的方式，相當(dāng)于對就業(yè)者征收100%的邊際所得稅，這從根本上抑制了救助對象尋找工作的積極性[4]，這明顯與發(fā)展型社會救助政策的目的相悖。

（二）社會救助實(shí)施主體道德風(fēng)險難控制

1.基層社會救助工作人員專業(yè)素質(zhì)普遍較低

當(dāng)下我國的社會救助部門一般只設(shè)在縣鄉(xiāng)以上，對救助對象的核查工作往往都轉(zhuǎn)交給村（居）委會的工作人員。但是當(dāng)下我國基層社會救助管理服務(wù)人員普遍存在年齡偏大、文化程度不高、缺乏相應(yīng)知識技能等現(xiàn)象。他們當(dāng)中只有14%的人是專職從事社會救助工作的，其他的人都是兼職從事社會救助管理工作的。[5]專業(yè)素質(zhì)的缺乏往往也導(dǎo)致職業(yè)操守的降低，由于工作透明度不高，監(jiān)管存在盲區(qū)，再加上手中掌握的公權(quán)力和信息優(yōu)勢，這些成為部分工作人員產(chǎn)生道德風(fēng)險的主要原因。

2.社會救助領(lǐng)域部門利益化問題較為突出

前文提到，我國現(xiàn)階段各級政府和部門尚未擺脫“經(jīng)濟(jì)人”的基本屬性，均以追求本地區(qū)、本部門利益最大化為目標(biāo)。目前我國各救助部門之間缺少有效的聯(lián)動工作機(jī)制，協(xié)調(diào)性差，且分工不明確，社會救助過程中存在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等突出問題。而由于各部門均以保障本部門利益為首要目標(biāo)，在社會救助過程中往往呈現(xiàn)出推諉扯皮、爭功諉過、相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的現(xiàn)象，導(dǎo)致社會救助領(lǐng)域不斷出現(xiàn)“越位”“錯位”“缺位”亂象，增加了道德風(fēng)險產(chǎn)生的概率。

（三）社會救助對象難甄別

1. 家庭真實(shí)收入難核查

由于隱性就業(yè)現(xiàn)象普遍存在，受助對象的收入往往是一個動態(tài)變化的過程，而工作量大、工作人員數(shù)量不足、信息化水平不高等制約因素的存在，導(dǎo)致基層社會救助工作人員很難實(shí)時掌握受助對象的真實(shí)收入情況，也就無法及時清退不符合救助條件的救助對象，造成救助名額的占用，從而導(dǎo)致救助資源的浪費(fèi)。救助對象真實(shí)收入的隱蔽性實(shí)際上構(gòu)成了其道德風(fēng)險的主要原因。

2. 機(jī)會主義行為難監(jiān)管

社會救助領(lǐng)域的機(jī)會主義行為主要表現(xiàn)為兩種情況：一方面，不符合社會救助資格的人通過造假、托關(guān)系等各種方式獲取社會救助資格，占用救助名額;另一方面，許多受助對象往往采取瞞報收入、隱性就業(yè)等手段，以達(dá)到延長受助期限的目的。由于現(xiàn)行的社會救助法規(guī)對這種機(jī)會主義現(xiàn)象缺乏明確的界定和規(guī)范，再加上取證難度較高，救助部門難以對其進(jìn)行有效監(jiān)管;即使發(fā)現(xiàn)冒領(lǐng)現(xiàn)象后，大多也只是追回救助金，批評教育了事，這無疑助長了投機(jī)者的僥幸心理。機(jī)會成本低、監(jiān)管難度大的現(xiàn)狀導(dǎo)致機(jī)會主義現(xiàn)象在實(shí)際生活中極為普遍，對我國社會救助制度的正常運(yùn)行產(chǎn)生了不良影響。

三、社會救助道德風(fēng)險的防范

（一）完善制度政策，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計科學(xué)化

1. 建立激勵和約束機(jī)制

道德風(fēng)險產(chǎn)生的一個基本條件就是委托人與代理人之間存在著“激勵不相容”[6]，即代理人從虛假執(zhí)行行為中獲得的收益大于忠實(shí)執(zhí)行行為的收益。因此，政府一方面要創(chuàng)新政績考評體系，提高社會救助工作的考核比重，對工作人員進(jìn)行合理的激勵，如升遷職務(wù)、提高工資、榮譽(yù)表彰等等，提高工作人員的工作積極性。此外，優(yōu)化現(xiàn)有的社會救助退出機(jī)制安排，對就業(yè)后收入超過社會救助標(biāo)準(zhǔn)線的救助對象，應(yīng)當(dāng)在一定時期內(nèi)繼續(xù)保留其原有補(bǔ)助措施，直至其收入完全穩(wěn)定，以此來激勵受助者積極就業(yè)。另一方面，對社會救助制度運(yùn)行中各利益主體中普遍存在的機(jī)會主義傾向，我們也必須進(jìn)行約束和規(guī)范。除了以考評體系和規(guī)章制度對公職人員行為進(jìn)行規(guī)范，還要建立社會救助領(lǐng)域的信用體系，對救助對象中的失信者進(jìn)行征信懲罰，提高其投機(jī)取巧的成本。

2. 加快立法，推進(jìn)社會救助法制化建設(shè)

現(xiàn)階段，我國社會救助法制化建設(shè)的重點(diǎn)主要在兩方面：一方面，提高社會救助法律的階位。鑒于我國社會救助工作長期依靠政策驅(qū)動的狀況，國家應(yīng)該盡快出臺一部完整、權(quán)威的社會救助法，從政策性法規(guī)提高到法律的高度，并對社會救助的各種事宜做出明確的規(guī)范和界定，提高社會救助工作的權(quán)威性;另一方面，推動社會救助法規(guī)從單一走向綜合。我國現(xiàn)行的各種專項(xiàng)社會救助法規(guī)多是以政策文件的形式頒行，內(nèi)容較為零散，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，且存在“神仙打架”的現(xiàn)象。同時，社會救助與相關(guān)領(lǐng)域的法律條款也有改進(jìn)的空間，如戶籍制度改革、流動人口中弱勢群體的救助等，這些都需要對現(xiàn)有社會救助法律條文進(jìn)行科學(xué)整合，推動其從單一走向綜合，以保證社會救助工作更好地開展。

3. 實(shí)施“階梯形”的社會救助策略

“懸崖效應(yīng)”是我國社會救助制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)的比較突出的社會問題，是我國在政策制定時對貧困邊緣群體考慮不周導(dǎo)致的，產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的不公平問題，而階梯形的社會救助策略則能夠較好地解決這一問題。階梯形社會救助策略是對社會救助制度的深化和細(xì)化，因此必須以社會救助的基本原則為基礎(chǔ)，即體系設(shè)計堅(jiān)持系統(tǒng)性的原則;體系設(shè)計宗旨堅(jiān)持公平性的原則;體系完善堅(jiān)持漸進(jìn)性的原則等。[7]除此之外，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持差異性和靈活性原則。差異性體現(xiàn)在要依據(jù)貧困邊緣群體不同的致貧原因和救助需求實(shí)施分類救助和精準(zhǔn)救助，不搞“一刀切”;靈活性則要求對社會救助標(biāo)準(zhǔn)線進(jìn)行彈性管理，對貧困邊緣群體依據(jù)其收入能力進(jìn)行不同等級的補(bǔ)助。例如：家庭收入超過貧困標(biāo)準(zhǔn)線10%的，可以按照受助者享受的救助水平的80%或90%進(jìn)行救助，以此類推，形成一個階梯式的救助曲線，從而化解“懸崖效應(yīng)”，維護(hù)社會公平。

（二）加強(qiáng)社會救助體系建設(shè)的配套銜接，確保救助體系協(xié)調(diào)化

1. 加強(qiáng)各部門之間工作銜接，構(gòu)建大救助體系

以往，各項(xiàng)救助分散在多個部門，呈現(xiàn)管理碎片化狀態(tài)，因而必須實(shí)行社會大救助體系建設(shè)，所有救助項(xiàng)目從一個口進(jìn)，救助資金從一個口出，這樣既能夠提高救助效率，也能有效解決確定救助對象的隨意性和隨機(jī)性等問題，確保救助政策精準(zhǔn)用在最貧困家庭上。同時，社會大救助能夠深化“放管服”改革，把審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對所有救助項(xiàng)目進(jìn)行流程再造，確保群眾“一次辦好”。另外，要利用信息化手段鋪設(shè)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級社會大救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在城鄉(xiāng)社區(qū)實(shí)現(xiàn)一個平臺統(tǒng)一救助，充分實(shí)現(xiàn)各類社會救助資源按需分配、有序流動、精準(zhǔn)使用，滿足困難群眾多樣化需求，能夠極大提高將矛盾解決在萌芽和基層的能力。

2. 加強(qiáng)社會救助制度配套政策的銜接

社會救助的政策銜接要做到內(nèi)外兼濟(jì)：對內(nèi)，將社會救助領(lǐng)域內(nèi)的各項(xiàng)救助政策進(jìn)行有效整合。要努力構(gòu)建以低保為核心，住房救助、醫(yī)療救助、教育救助等為支柱，臨時救助、災(zāi)害救助為補(bǔ)充的社會救助制度體系，并整合成為一個科學(xué)完善的社會救助網(wǎng)絡(luò)，確保各項(xiàng)救助制度之間既相互聯(lián)系又各行其是，避免職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清;對外，推動社會救助制度與其他社會保障制度的銜接。想要做好社會救助工作，就不能僅僅局限于社會救助領(lǐng)域，要與其他社會保障政策進(jìn)行良好銜接，形成梯次保障結(jié)構(gòu)[8]，滿足受助對象的多元化需求。

（三）創(chuàng)新社會救助工作模式，推進(jìn)救助主體和救助方式多元化

1. 引入社會組織，推進(jìn)救助主體多元化

長期以來，政府部門始終在社會救助事業(yè)中扮演著主要角色并主導(dǎo)其發(fā)展，在很大程度上擠壓了社會組織的參與空間，造成擠出效應(yīng)。但是隨著社會救助工作的不斷深化和細(xì)化，單純依靠政府部門來實(shí)施越來越力有未逮。而社會組織細(xì)致、靈活的優(yōu)勢，則能夠較好地彌補(bǔ)政府工作的不足;同時，市場競爭條件下的社會組織出于市場監(jiān)督和破產(chǎn)的壓力，會產(chǎn)生約束道德風(fēng)險的動力。因此，我國未來一段時期的社會救助制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換主導(dǎo)角色，由政府部門唱主角轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織唱主角，提高社會救助工作的靈活性，甚至可以向有承接能力的非營利社會組織購買社會救助服務(wù)。[9]但同時也要加快社會組織的相關(guān)立法工作，推進(jìn)社會組織救助行為的法制化，提高其規(guī)范化水平，形成合理的社會救助發(fā)展機(jī)制。

2. 轉(zhuǎn)換救助方式，提高救助效能

我國現(xiàn)行的社會救助多采取現(xiàn)金補(bǔ)助的形式，但是現(xiàn)金作為一種稀缺資源，無疑會引發(fā)很多人的爭搶，催生機(jī)會主義行為;同時，由于對救助金用途的監(jiān)管難度大，很難保證受助者是否會將救助金完全用于自身或家庭的生活，導(dǎo)致救助失效。因此，我們可以適當(dāng)?shù)馗淖儸F(xiàn)有的救助方式。首先，將部分救助金轉(zhuǎn)換為食品券的形式，這些食品券只能用于購買日常所需的食品，而不能用作他途。這既能保障貧困家庭的生活所需，同時也能有效減少機(jī)會主義現(xiàn)象。其次，對有勞動能力或部分勞動能力的受助者設(shè)定救助金最長領(lǐng)取期限，超過時間則不再發(fā)放或不再足額發(fā)放，以此倒逼受助者重新就業(yè)。最后，將之前用于資助貧困家庭的資金轉(zhuǎn)換為就業(yè)扶助金，用于完善現(xiàn)有的就業(yè)服務(wù)，為救助對象提供免費(fèi)的技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其發(fā)展能力，從根本上消除致貧因素。

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