新時代人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的獨特優(yōu)勢和作用發(fā)揮探析

王復(fù)興

(山東大學(xué),山東 濟南 250100)

2022年5月中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》,第一次以黨內(nèi)法規(guī)形式對政治協(xié)商工作作出規(guī)范,對進一步加強專門協(xié)商機構(gòu)建設(shè)、全面提升政治協(xié)商效能意義重大。發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的作用,是習(xí)近平總書記關(guān)于人民政協(xié)性質(zhì)、定位和功能的科學(xué)論斷,為深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確把握人民政協(xié)的新方位新使命,更好發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用提供了根本遵循。今年是黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策提出100周年,站在新的歷史起點,深刻認(rèn)識、準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位,才能適應(yīng)時和勢的變化,推動人民政協(xié)工作提質(zhì)增效。

一、新時代人民政協(xié)的歷史方位和時代使命

習(xí)近平總書記高度重視人民政協(xié)制度建設(shè),作出一系列重要論述。人民政協(xié)是“專門協(xié)商機構(gòu)”是對人民政協(xié)性質(zhì)的新論斷、新發(fā)展,是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的客觀要求。

(一)新論斷:人民政協(xié)是“專門協(xié)商機構(gòu)”

黨的十八大以來,黨對人民政協(xié)性質(zhì)定位認(rèn)識上的重大突破之一,就是進一步明確了新時代人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)。在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上,習(xí)近平總書記首次提出“人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道”“要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用,把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程”[1]。黨的十九大報告重申了這一論斷,指出“人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排,是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)”[2]。2018年,習(xí)近平總書記在中央政治局常委會會議上聽取全國政協(xié)黨組關(guān)于全國政協(xié)系統(tǒng)開展加強和改進人民政協(xié)工作學(xué)習(xí)研討活動情況匯報時又專門強調(diào),“推動人民政協(xié)這一具有中國特色的制度安排更加成熟更加定型、發(fā)揮好專門協(xié)商機構(gòu)的作用是新時代人民政協(xié)的新方位新使命”[3]。習(xí)近平總書記關(guān)于人民政協(xié)是“專門協(xié)商機構(gòu)”的科學(xué)論斷,在黨中央文件中也得到體現(xiàn)。2015年2月頒布的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》中指出,“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)的作用”,同年6月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》進一步明確指出,“人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)”。可以說,習(xí)近平總書記關(guān)于人民政協(xié)這一新的性質(zhì)定位,是對中國共產(chǎn)黨與各民主黨派合作共事歷史經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。

(二)新方位:人民政協(xié)性質(zhì)定位的發(fā)展創(chuàng)新

關(guān)于人民政協(xié)功能作用的認(rèn)識,70多年來先后有“各黨派的協(xié)商機關(guān)”“民主協(xié)商機構(gòu)”“專門協(xié)商機構(gòu)”三個提法。新中國成立以后,針對一些人提出的“人大召開后政協(xié)還要不要存在”疑問,毛澤東同志在1954年明確提出,“人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān),有了人大,并不妨礙政協(xié)進行政治協(xié)商,政協(xié)是各黨派的協(xié)商機關(guān)”[4](P129)。改革開放后,鄧小平同志指出,人民政協(xié)集中體現(xiàn)“我們黨歷來主張的民主協(xié)商精神”[5](P272)。1999年,江澤民同志提出,人民政協(xié)是“民主協(xié)商機構(gòu)”[6](P412)。進入新世紀(jì)新階段,胡錦濤同志進一步強調(diào),“要把人民政協(xié)這一發(fā)揚社會主義民主的重要形式充分運用好”[7](P212)。中國特色社會主義進入新時代,習(xí)近平總書記明確作出“發(fā)揮好專門協(xié)商機構(gòu)的作用是新時代人民政協(xié)的新方位新使命”這一重要論斷,這與毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤同志關(guān)于人民政協(xié)的重要論述既一脈相承又創(chuàng)新發(fā)展,是對新時代人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展規(guī)律的準(zhǔn)確把握,體現(xiàn)了人民政協(xié)從最初的“代行人大職能”到“各黨派的協(xié)商機關(guān)”、從“民主協(xié)商機構(gòu)”再到“專門協(xié)商機構(gòu)”發(fā)展變化的歷史進程,表明新時代人民政協(xié)已進入制度更加成熟更加定型的發(fā)展階段。

(三)新使命:適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的客觀要求

習(xí)近平總書記把人民政協(xié)定位為“專門協(xié)商機構(gòu)”,是對人民政協(xié)性質(zhì)與功能適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求的全新定位,是新時代人民政協(xié)的新使命。要深刻認(rèn)識人民政協(xié)所肩負(fù)的協(xié)商民主使命,加深對“政協(xié)是什么”“對人民政協(xié)協(xié)商議政工作怎么看”等本源問題的把握,進而理解我國國家治理體系的深刻變化。習(xí)近平總書記在2015年全國政協(xié)十二屆三次全會期間,提出廣大政協(xié)委員要“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政”,其中的懂政協(xié),最核心的是對政協(xié)是什么的深刻認(rèn)識,最重要的是在深刻領(lǐng)悟習(xí)近平總書記關(guān)于人民政協(xié)是協(xié)商民主“專門協(xié)商機構(gòu)”這一科學(xué)論斷。中國人民政治協(xié)商會議是對人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的最好注解,彰顯了人民政協(xié)在國家政治生活中不可替代的地位。習(xí)近平總書記強調(diào):“協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式?！盵1]新時代人民政協(xié)是中國協(xié)商民主這一“獨特的、獨有的、獨到的”民主形式中獨一無二的專門協(xié)商機構(gòu),是中國特色社會主義協(xié)商民主體系的制度安排。新時代人民政協(xié)作為國家層面的協(xié)商民主制度載體,在功能定位上契合了國家治理現(xiàn)代化的需要。

二、新時代人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用的獨特優(yōu)勢

新時代人民政協(xié)要把握新的歷史方位和時代使命,不斷創(chuàng)造新業(yè)績、展現(xiàn)新作為,必須深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的科學(xué)論斷,在協(xié)商民主的實踐中發(fā)揮人民政協(xié)在制度建設(shè)、作用發(fā)揮、協(xié)商民主中的專門、專責(zé)、專業(yè)優(yōu)勢。

(一)制度建設(shè)上的專門機構(gòu)

制度問題關(guān)系黨和國家前途命運,堅持和發(fā)展中國特色社會主義必須完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。作為專門協(xié)商機構(gòu),人民政協(xié)不僅要加強協(xié)商民主制度體系建設(shè),推動制度更加成熟定型,還應(yīng)該承擔(dān)為中國特色協(xié)商民主建設(shè)“種好試驗田”的責(zé)任,承擔(dān)講好中國協(xié)商民主故事、向世界傳播中國協(xié)商民主實踐經(jīng)驗和成就的重任。中國特色社會主義協(xié)商民主的渠道很多,包括政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、基層協(xié)商等,但只有人民政協(xié)是作為專門協(xié)商機構(gòu)。專門協(xié)商機構(gòu)的定位意味著人民政協(xié)的任務(wù)不是減輕了而是更重了,是對政協(xié)協(xié)商民主提出的新的更高要求。從這個意義上說,人民政協(xié)是開展協(xié)商民主的專門組織機構(gòu),人民政協(xié)工作本質(zhì)上是發(fā)展協(xié)商民主工作。

(二)職能作用上的專責(zé)機構(gòu)

把人民政協(xié)定性為專門協(xié)商機構(gòu),體現(xiàn)了人民政協(xié)在履行職能方面的專業(yè)性,突顯了其具有政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商等所不具有的獨到特點和獨特優(yōu)勢。習(xí)近平總書記強調(diào):“人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用,把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程,推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè),不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平?！盵8]這不僅表現(xiàn)在人民政協(xié)協(xié)商民主不是臨時性的、階段性的,而是經(jīng)常性的、長期性的,不是有事才商量、自己遇到事情才協(xié)商,而是把協(xié)商貫穿于決策之前和決策實施之中。[9]人民政協(xié)協(xié)商的事情,不只是自己份內(nèi)的工作、專業(yè)領(lǐng)域的事,更是參加政協(xié)協(xié)商的廣大委員共同關(guān)心的事,是“國事”“天下事”。

(三)協(xié)商能力上的專業(yè)機構(gòu)

習(xí)近平總書記在2015年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上指出,“統(tǒng)戰(zhàn)工作是一門科學(xué),沒有很強的業(yè)務(wù)水平和工作能力是做不好的”[10](P124)。人民政協(xié)的協(xié)商民主工作同樣是一門專門科學(xué),需要很強的專業(yè)能力,必須不斷提高提案質(zhì)量、大會發(fā)言質(zhì)量和意見建議水平。人民政協(xié)特殊的政治制度安排,使人民政協(xié)集聚了各界精英人士。政協(xié)的協(xié)商民主注重的是專業(yè)和質(zhì)量。從人民政協(xié)在協(xié)商中的特色和優(yōu)勢看,人民政協(xié)只獻策而不決策,靠的是聚力而不是權(quán)力,靠的是真知灼見而不是頭銜職位,這就需要不斷提高專業(yè)化水平。既然人民政協(xié)是專門協(xié)商機構(gòu),就要在專業(yè)上做文章,全面提升人民政協(xié)履職的專業(yè)化水平,積極探索新時代高質(zhì)量協(xié)商議政工作“怎么干”,構(gòu)建人民政協(xié)履職提質(zhì)增效的“四梁八柱”,不負(fù)人民政協(xié)“專門協(xié)商機構(gòu)”之名。

三、新時代人民政協(xié)更好發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用的著力重點

作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,人民政協(xié)必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和正確的政治方向,準(zhǔn)確把握自身性質(zhì)定位,認(rèn)真貫徹落實“人民政協(xié)是一個共同體”與“建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力”的要求,圍繞黨和國家重大問題和事關(guān)群眾利益的現(xiàn)實問題,充分發(fā)揮協(xié)商及凝心聚力的功能,聚焦專門協(xié)商機構(gòu)新方位新使命,建真言、謀良策、出實招,堅持政協(xié)協(xié)商的政治性、統(tǒng)戰(zhàn)性和群眾性的統(tǒng)一,推動人民政協(xié)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

(一)夯實基礎(chǔ):加強政協(xié)協(xié)商的制度化規(guī)范化程序化建設(shè)

習(xí)近平總書記指出,“人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織,是多黨合作和政治協(xié)商的機構(gòu),是人民民主的重要實現(xiàn)形式”,同時,他強調(diào),“人民政協(xié)就是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排”[1]。習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上專門指出要完善人民政協(xié)制度體系。建設(shè)好人民政協(xié)這個“專門協(xié)商機構(gòu)”,迫切需要加強人民政協(xié)的制度化、程序化、規(guī)范化建設(shè),即人民政協(xié)發(fā)揮職能必須服從法律法規(guī),堅持依法依規(guī)開展協(xié)商工作。

人類文明史表明,一個國家長治久安的奧秘在于實現(xiàn)制度的規(guī)范化、程序化。實踐中,一些地方政協(xié)工作做得好,不少人認(rèn)為工作成效主要取決于黨委書記重視、政協(xié)主席權(quán)威,這在很大程度上反映了人民政協(xié)制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的不足。因此,要健全實體性制度、程序性制度和評價監(jiān)督制度,細(xì)化并建立健全具有時代特征、務(wù)實管用、以政協(xié)章程為基礎(chǔ)、涵蓋各項履職活動的制度體系,使議政協(xié)商的全流程朝著具有可操作性、可檢查性的方面推進,使黨委、政府從“關(guān)心協(xié)商”到“必須協(xié)商”,從“可以協(xié)商”到“程序協(xié)商”,實現(xiàn)從“軟約束”到“硬辦法”的跨越,避免兩張皮與隨意性。

提升協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化水平是提升政協(xié)協(xié)商專門化水平的保證。和選舉民主一樣,協(xié)商民主是一項技術(shù)性很強的工作,沒有一套嚴(yán)謹(jǐn)合理的程序,無法達到預(yù)期效果。黨的十八屆三中全會提出的“程序合理”,就是要解決協(xié)商實踐中隨意性大、程序不規(guī)范不合理的問題。在人民政協(xié)的協(xié)商實踐中,一定程度上也存在隨意性大、程序不規(guī)范不合理的情況。作為專門協(xié)商機構(gòu),人民政協(xié)應(yīng)責(zé)無旁貸地加強協(xié)商民主程序的研究,對協(xié)商民主的程序進行固定和規(guī)范。從協(xié)商議題的提出到協(xié)商人員的產(chǎn)生,從協(xié)商過程的控制到協(xié)商成果的運用,每一步都需要合理的程序來加以規(guī)范。[11]同時,在人民政協(xié)協(xié)商民主實踐中不斷積累經(jīng)驗和檢驗成效,使之不斷成熟。

(二)突出重點:政治協(xié)商是人民政協(xié)的工作重心

人民政協(xié)的三大職能是“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”,最基本的職能是政治協(xié)商。民主監(jiān)督、參政議政建立在政治協(xié)商基礎(chǔ)上,也就是說,民主監(jiān)督是協(xié)商式的監(jiān)督,參政議政是協(xié)商式的議政,政治協(xié)商自始至終貫穿于人民政協(xié)履行職能的全過程。因此,政治協(xié)商是人民政協(xié)三大職能的基礎(chǔ),無論對人民政協(xié)性質(zhì)定位的具體表述怎樣演變,政治協(xié)商作為人民政協(xié)首要職能的地位始終是明確的。

人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu),“?！弊旨仁瞧涮攸c也是其優(yōu)勢,必須把政治協(xié)商作為工作重心,擺在中心地位。首先,人民政協(xié)的三大職能是為決策提供參考、凝聚共識,但唯有把握協(xié)商這一人民政協(xié)工作的基本方法,秉持“不求說了算,但求說得對”的理念,才能營造協(xié)商的民主氛圍。這既是政協(xié)工作的特點,也是政協(xié)組織的優(yōu)勢所在。[12]其次,與一人一票的選舉民主相比,協(xié)商民主是一種實質(zhì)民主,不僅形式上要求有平等的發(fā)言權(quán),還需要發(fā)言的內(nèi)容有說服力,真正對決策發(fā)揮作用。要“說得對”和“說得準(zhǔn)”,要有“發(fā)言權(quán)”和“話語權(quán)”,就需要全面提升“?！钡哪芰投?。再次,強化人民政協(xié)工作實效的關(guān)鍵是增強協(xié)商的民主性,既不能爭吵不休也不能一團和氣,而要讓思想在協(xié)商交流中碰撞火花。從這個意義上講,人民政協(xié)作為協(xié)商民主的“專門協(xié)商機構(gòu)”,是為了協(xié)商而產(chǎn)生、存在和發(fā)展的。

(三)把握關(guān)鍵:發(fā)揮專委會的基礎(chǔ)作用和政協(xié)委員主體作用

人民政協(xié)是由黨派、團體和界別組成的,專委會在政協(xié)工作中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。專委會工作要全面提高建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力的水平,樹立鮮明的質(zhì)量導(dǎo)向,提高建言資政水平,把專委會打造成政治共同體、事業(yè)共同體。要加強和改進專委會工作,做好“引、聚、聯(lián)”的文章,突顯人民政協(xié)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織功能;下足“專、新、實”的功夫,更好發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)的獨特作用。一是做實“引”,加強思想政治引領(lǐng)工作,寓思想政治引領(lǐng)于履職活動之中;二是做深“聚”,堅持面向社會廣泛凝聚共識;三是做細(xì)“聯(lián)”,堅持大團結(jié)大聯(lián)合,用好新載體新平臺開展協(xié)商議政;四是立足“?！?體現(xiàn)專門、專長、專業(yè)特點,聚焦重大問題,在具體問題分析上體現(xiàn)專業(yè)水平;五是注重“新”,論證問題材料要新,力爭思路視角新、事實數(shù)據(jù)新、破解招數(shù)新;六是務(wù)求“實”,把提高工作質(zhì)量擺在更加突出位置。

政協(xié)委員是政協(xié)履職的主體,人民政協(xié)擔(dān)當(dāng)專門協(xié)商機構(gòu)的使命,很大程度上取決于政協(xié)委員“?！钡哪芰?。習(xí)近平總書記高度重視政協(xié)委員隊伍建設(shè),對政協(xié)委員提出要“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政,守紀(jì)律、講規(guī)矩、重品行”的要求,這一重要指示既明確了新時代政協(xié)委員開展工作的基本標(biāo)準(zhǔn),又指明了履職盡責(zé)的努力方向。一方面,政協(xié)委員應(yīng)當(dāng)按照“在其位、謀其政、司其職、盡其責(zé)”的要求,想政協(xié)的事、干政協(xié)的活、說政協(xié)的話,發(fā)揮其在本職工作中的帶頭作用、界別群眾中的代表作用。另一方面,政協(xié)委員要堅持國家至上、人民至上,堅守真理、堅守正道、堅守原則、堅守規(guī)矩,提高政治把握能力和定力,做政治上的明白人;創(chuàng)新方法機制,堅持人民政協(xié)為人民,讓群眾走進政協(xié),讓政協(xié)走近群眾;力戒形式主義和官僚主義,推動調(diào)查研究的重心真正下移,真正接地氣,與人民群眾血脈相連、心心相印,更好地反映各界群眾的集體聲音和利益訴求;廣開言路、廣集眾智、廣求良策,為促進問題的解決提供更精準(zhǔn)、更有效的意見建議,力求使每次調(diào)研都靠事實和數(shù)據(jù)說話,把問題摸清摸透,把癥結(jié)查實找準(zhǔn),把建議提準(zhǔn)提實,做到言之有物、言之有據(jù)、言之有理。

增強人民政協(xié)履職成效,要重視政協(xié)委員主體作用的發(fā)揮,堅持思想政治引領(lǐng),強化委員履職管理和正向激勵,發(fā)揮委員在本職工作中的帶頭作用和在界別群眾中的代表作用,從而為人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)作出新的貢獻。