“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度供求矛盾及完善路徑

郭海琴

（中共汾陽(yáng)市委黨校，山西 汾陽(yáng) 032200）

黨的十九大報(bào)告明確指出，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度。這一論述為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化指出了實(shí)現(xiàn)路徑。農(nóng)村土地制度改革是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要決定因素，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的制度保障。鄉(xiāng)村地區(qū)蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展?jié)摿?，這需要一套完善的、成熟的土地流轉(zhuǎn)制度去激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的潛力。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化必然要求制度一體化。目前我國(guó)城市土地流轉(zhuǎn)制度已基本成熟，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度還需進(jìn)一步完善。因此，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，從2014年起連續(xù)發(fā)文，提出并完善“三權(quán)分置”辦法?！叭龣?quán)分置”制度在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中具有基礎(chǔ)性地位，并發(fā)揮著重要的支撐和保障作用。

一、“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的制度供給

農(nóng)村集體土地承包權(quán)的“三權(quán)分置”制度，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分離，由不同的主體行使。這一制度，既堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，又促進(jìn)農(nóng)村土地適度流轉(zhuǎn)，有利于加快農(nóng)村現(xiàn)代化。

（一）中央層面的制度供給

中央層面的制度供給，包括中共中央、國(guó)務(wù)院、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律、政策，這些法律、政策是全國(guó)適用的，優(yōu)于地方層面的制度。

在“三權(quán)分置”方面，2016年10月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國(guó)農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。2019年1月1日，開始施行的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉的決定》，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作了具體規(guī)定，比如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出租、入股、融資擔(dān)保?！叭龣?quán)分置”是關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的再次創(chuàng)新，有利于保護(hù)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)流轉(zhuǎn)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)方面，2014年12月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》，對(duì)交易品種、交易主體、管理制度和服務(wù)內(nèi)容等做了具體要求，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)地資源的使用效率。

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資方面，2015年8月25日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)）提出“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款試點(diǎn)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作”，以滿足農(nóng)村發(fā)展的融資需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的振興。2018年12月，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉的決定》將第五十條改為第五十四條修改為通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就使得通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)地的主體可以抵押其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資成為可能，不僅提高其融資能力，而且有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升。

（二）地方層面的制度供給

在中央層面給出“三權(quán)分置”的政策前提下，各地方積極響應(yīng)，紛紛制定地方政策，促進(jìn)“三權(quán)分置”的落地。比如，山西省進(jìn)一步放活集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)；江蘇地區(qū)在全國(guó)率先出臺(tái)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)簿政策和工商資本租地監(jiān)管實(shí)施意見，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率全國(guó)領(lǐng)先。作為“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的鐵嶺市將農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、“四荒”資源使用權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)資源經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備使用權(quán)、小型水利設(shè)施使用權(quán)、農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易全部納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，形成了“交易—鑒證—抵押”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易模式。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，產(chǎn)權(quán)交易中心與金融機(jī)構(gòu)合作，一方面，建立土地流轉(zhuǎn)合同鑒證制度，辦理《他項(xiàng)權(quán)證》，作為抵押貸款的憑證；另一方面，建立金融風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，嚴(yán)禁貸款用在非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，并且抵押標(biāo)的為“流轉(zhuǎn)土地期限—貸款期限”。這樣，不僅解決了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的難題，而且也為金融機(jī)構(gòu)提供了一定的制度保障，從而促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的順利流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度供求不平衡產(chǎn)生的問題

鄉(xiāng)村振興需要公平、穩(wěn)定的土地分配和高效的土地流轉(zhuǎn)制度支撐。但二輪承包以后，土地流轉(zhuǎn)供求不平衡的問題日益凸顯并可能影響未來(lái)農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定。

（一）承包地確權(quán)存在的現(xiàn)實(shí)困境

1.可確權(quán)土地面積的減少與農(nóng)戶要田呼聲高漲的矛盾。一方面，農(nóng)村土地二輪承包后，隨著人口的流入、流出、出生、死亡等增減，以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的增加，導(dǎo)致可確權(quán)土地面積的減少。另一方面，隨著農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的深入了解以及鄉(xiāng)村振興的不斷推進(jìn)，使得農(nóng)民對(duì)土地的需求日益增加。這就產(chǎn)生了可確權(quán)土地面積的減少與農(nóng)戶要田呼聲高漲的矛盾，使承包權(quán)的確權(quán)工作受到阻礙。

2.農(nóng)地與農(nóng)戶在確權(quán)時(shí)存在的不匹配現(xiàn)象。在二輪承包工作中，土地承包工作主要由村集體小組負(fù)責(zé)。由于工作人員工作能力的參差不齊、承包工作本身存在的利益分配困難，因此，承包工作存在著諸多問題：有些簽訂了承包合同，村集體沒有登記；有些只進(jìn)行了登記卻沒有承包合同；有些既沒有合同也沒有登記，只是實(shí)際由其承包。以上種種承包工作的不規(guī)范，都導(dǎo)致了農(nóng)地與農(nóng)戶在確權(quán)時(shí)存在的不匹配現(xiàn)象，給承包權(quán)確權(quán)工作帶來(lái)困難。

3.確權(quán)前流轉(zhuǎn)工作的不規(guī)范導(dǎo)致確權(quán)主體難以確定。隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，許多農(nóng)地的承包戶紛紛去城市打工，而一些種植大戶通過與承包戶簽訂承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，或者直接與村集體簽訂承包協(xié)議，甚至有些只是口頭協(xié)議。如今，要進(jìn)行承包權(quán)的確權(quán)，之前的承包戶不愿放棄，事實(shí)上的種植戶亦主張權(quán)利，由于流轉(zhuǎn)行為的不規(guī)范，導(dǎo)致確權(quán)主體難以確定。

（二）“三權(quán)分置”的“三權(quán)”缺乏法律界定

目前關(guān)于“三權(quán)分置”，法律并沒有明確界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，亦沒有“三權(quán)”之間法律關(guān)系的界定。政策只能在一段時(shí)間內(nèi)、一定地區(qū)范圍內(nèi)、一定程度上起到作用，它沒有法律所獨(dú)有的普遍適用性、強(qiáng)制性以及可訴性。界定“三權(quán)”的法律缺位，將使“三權(quán)分置”難以在全國(guó)范圍內(nèi)得到有效貫徹，在解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)缺乏法律依據(jù)。

（三）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制尚未健全

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)制體系尚未健全。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是關(guān)乎農(nóng)民切身利益、關(guān)系鄉(xiāng)村振興的重大問題，必須將其納入市場(chǎng)規(guī)制范圍。目前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)制尚未健全，包括流轉(zhuǎn)主體的規(guī)制、流轉(zhuǎn)程序的規(guī)制、流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)制、流轉(zhuǎn)價(jià)格的規(guī)制等方面。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)需要規(guī)制來(lái)規(guī)范、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的行為、監(jiān)督流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作，因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等主管部門應(yīng)牽頭，并聯(lián)合工商部門、金融主管部門等其他職能部門共同構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)制體系。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系尚未健全。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，相關(guān)市場(chǎng)服務(wù)體系尚未健全。第一，缺乏信息共建共享機(jī)制。流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人缺乏互相了解的渠道，無(wú)法掌握交易相對(duì)人的身份信息情況和履約能力，這將導(dǎo)致交易雙方的信息不完全和信息不對(duì)稱，由此會(huì)抑制交易動(dòng)機(jī)，并且加大交易風(fēng)險(xiǎn)。第二，缺乏土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值認(rèn)知不一致，不僅會(huì)增加流轉(zhuǎn)過程中的交易成本，還會(huì)在一定程度上阻礙農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。第三，缺乏土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)機(jī)制。流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的信用等級(jí)和履約能力，直接影響到交易相對(duì)人的合法權(quán)益。缺乏相關(guān)保險(xiǎn)機(jī)制，交易相對(duì)人的合法權(quán)益得不到有效保障。

三、“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的制度完善

2019年中央一號(hào)文件《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)村農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》明確提出，完善落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律法規(guī)和政策體系。可見，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的順利實(shí)行，需要結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)需求，不斷完善法律法規(guī)和政策體系。

（一）完善“三權(quán)分置”相關(guān)法律規(guī)定

1.明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。“三權(quán)”，即農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。一方面，應(yīng)從法律上明確定義“三權(quán)”；另一方面應(yīng)對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行界定，尤其是明確承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，以及經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)界定為物權(quán)還是債權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)是建立在承包權(quán)基礎(chǔ)之上的，屬于承包權(quán)派生的用益物權(quán)。加之，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉的決定》允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保，只有物權(quán)才可以設(shè)定擔(dān)保。就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，權(quán)利人完全有權(quán)就自己承包的土地為他人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律所要做的就是承認(rèn)這種權(quán)利為用益物權(quán)。因此，可將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸為物權(quán)中用益物權(quán)的范疇。

2.明晰農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)的相互關(guān)系。“三權(quán)分置”中所涉及的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)有法律體系中并沒有體現(xiàn)出來(lái)，而只有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律概念。因此，為了穩(wěn)定承包權(quán)和便于實(shí)際操作，有必要明晰農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的相互關(guān)系。首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既是農(nóng)民的一種身份權(quán)，即只有本村集體成員才可以擁有農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，又是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以在承包土地之上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)交易。其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要建立在承包方合法取得土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，要在承包權(quán)的期限內(nèi)方可實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（二）在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

1.在承包權(quán)確權(quán)過程中，堅(jiān)持穩(wěn)定承包權(quán)。首先就是要有統(tǒng)一的確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的承包權(quán)亂象。其次，穩(wěn)定承包權(quán)主要是指穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)，這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是要堅(jiān)持本村集體組織的成員方可承包農(nóng)村集體土地，也就是說(shuō)農(nóng)村土地承包權(quán)必須在本村集體農(nóng)戶手中。二是要堅(jiān)持農(nóng)戶的承包權(quán)，不論在承包權(quán)期限內(nèi)，是否存在農(nóng)戶內(nèi)家庭成員的轉(zhuǎn)出或是過世，只要該農(nóng)戶中還有成員，即使是未成年人，那么承包權(quán)就屬于該農(nóng)戶，村集體不得擅自收回或者流轉(zhuǎn)該承包權(quán)。

2.適當(dāng)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的目的在于提高農(nóng)地的生產(chǎn)效率，要在堅(jiān)持穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)胤呕钔恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。一方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)劃一批試點(diǎn)地區(qū)，并在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施相關(guān)的政策促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，比如，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的優(yōu)惠政策，為農(nóng)地發(fā)展提供資金支持。另一方面，政府應(yīng)制定人才引進(jìn)政策，促使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)到擁有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能的人才手中，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)人才投身到農(nóng)村土地的開發(fā)利用中，為農(nóng)地發(fā)展提供技術(shù)支持，從而實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的效果。

（三）健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易制度

1.完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易規(guī)制體系。《農(nóng)村土地承包法》屬于經(jīng)濟(jì)法范疇，因此，它追求的不是民法意義上的機(jī)會(huì)公平，而是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，這就需要對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易進(jìn)行規(guī)制。一是要規(guī)范農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。類似于證券交易所的證券交易，要嚴(yán)格規(guī)范交易主體、交易場(chǎng)所、交易標(biāo)的、交易方式等。通過對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易行為的規(guī)范，創(chuàng)造一個(gè)透明、公平的交易環(huán)境，從而促使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。二是要對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督。作為一種新興的交易市場(chǎng)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系著鄉(xiāng)村振興的制度設(shè)計(jì)，關(guān)乎眾多農(nóng)民的切身利益，嚴(yán)格的監(jiān)督制度必不可少。應(yīng)由農(nóng)業(yè)部牽頭，聯(lián)合國(guó)土部門、金融部門對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，防范因農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)造成農(nóng)民財(cái)?shù)貎煽盏娘L(fēng)險(xiǎn)。

2.健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系。為了促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和良性發(fā)展，應(yīng)當(dāng)配套設(shè)置相關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。首先，要設(shè)置土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)引入農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)科學(xué)定價(jià)，同時(shí)也減少交易雙方的交易風(fēng)險(xiǎn)和交易成本。此外，應(yīng)引入農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易保險(xiǎn)機(jī)制。越是發(fā)達(dá)的社會(huì)，保險(xiǎn)制度越成熟，這體現(xiàn)了理性經(jīng)濟(jì)人的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想。用有限的成本去防范無(wú)限的風(fēng)險(xiǎn)，同樣適用于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，需要強(qiáng)調(diào)的是，交易保險(xiǎn)的保費(fèi)應(yīng)當(dāng)由交易雙方共同承擔(dān)。由此，交易雙方都有一份保障，即便交易失敗，也不會(huì)損失慘重，有利于鼓勵(lì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易。