基層治理數(shù)字化及其實現(xiàn)路徑研究

朱偉婧

（華北科技學(xué)院，河北 廊坊 065201）

當(dāng)前我國全面進入數(shù)字時代。隨著以5G、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的新一代數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字化對人們的生產(chǎn)、生活、工作產(chǎn)生重大影響。數(shù)字技術(shù)進入人類生活的方方面面，深刻影響和改變著社會和經(jīng)濟，一定程度上增加了國家治理難度。完善基層治理方式，提升基層治理水平，就需要將數(shù)字技術(shù)融入基層治理，這是滿足公民對國家治理需求的重要路徑，推動基層治理數(shù)字化是國家治理的重要內(nèi)容，是推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。

一、相關(guān)概念及我國基層治理數(shù)字化發(fā)展現(xiàn)狀

關(guān)于治理，學(xué)者詹姆斯·西瑙（James Rosenau）認為，治理是指一種有意圖的行為、目標(biāo)導(dǎo)向的活動和規(guī)則系統(tǒng)。治理是規(guī)則的系統(tǒng)，該體系只有在被大多數(shù)人接受的情況下才能運作〔1〕4?；鶎又卫硎菄抑卫淼闹匾獌?nèi)容。國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟體制和社會體制〔2〕。基層治理是指基層各利益攸關(guān)者在基層工作實踐中，為實現(xiàn)目標(biāo)或解決問題，從而進行溝通、協(xié)商、達成共識、解決問題的過程或?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果〔3〕。而碎片化、短期行為、政出多門以及部門主義和地方主義，是我國現(xiàn)行治理體制和公共政策的致命弱點，它們嚴(yán)重削弱了國家的治理能力〔2〕。其中，碎片化是當(dāng)前我國基層治理中存在的重要問題。我國基層治理一直是由政府主導(dǎo)，基層民眾、社會團體等主體缺位，這使得治理網(wǎng)絡(luò)尚未形成，造成碎片化問題〔4〕。“碎片化”體現(xiàn)為治理主體之間配合度低，治理機制建設(shè)信息采集重疊、溝通不暢、效率不高、行政“碎片化”等。因此，以數(shù)字技術(shù)為支撐，將數(shù)字化融入基層治理中，將數(shù)字平臺、終端等應(yīng)用嵌入基層治理，對于推動基層治理方式轉(zhuǎn)變，推進基層治理技術(shù)創(chuàng)新，提高科學(xué)決策和治理能力，提升服務(wù)水平，對貫徹落實“以人民為中心”的發(fā)展理念，提升基層治理的數(shù)字化和智能化，推動我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

2015年7月4日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，提出社會服務(wù)進一步便捷普惠目標(biāo)，即公共服務(wù)更加多元，線上線下結(jié)合更加緊密，社會服務(wù)資源配置不斷優(yōu)化。數(shù)字政府也被列入國家“十四五”規(guī)劃中，提出以數(shù)字化助推城鄉(xiāng)發(fā)展和治理模式創(chuàng)新，全面提高運行效率和宜居度〔4〕。2021年4月28日，在中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中提出，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程，要加強基層智慧治理能力建設(shè)。因此，落實2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，建設(shè)數(shù)字中國，推動基層治理數(shù)字化，是順應(yīng)時代發(fā)展、加快建成社會現(xiàn)代化強國的必然要求。

二、基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的困境

我國在向基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，面臨如下困境：數(shù)據(jù)隱私和安全問題、部門協(xié)同不暢帶來的“信息孤島”問題、落實過程中過于拘泥形式造成的“指尖上的形式主義”、參與主體不足等。

第一，數(shù)據(jù)和信息的隱私和保護問題。一是缺乏關(guān)于數(shù)據(jù)安全和保護的法律法規(guī)。關(guān)于數(shù)據(jù)安全、信息保護相關(guān)的法律法規(guī)仍不健全，使得錄入的數(shù)據(jù)存在極大安全風(fēng)險。二是數(shù)據(jù)的采集缺乏標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，數(shù)據(jù)存在失真現(xiàn)象。加上由于信息系統(tǒng)不完善，造成信息報告發(fā)布不及時，虛假信息難以快速消除。盡管個別地區(qū)設(shè)置了實體信息平臺或者電子信息平臺，但平臺信息公布不及時，管理者會有選擇性地進行公布。某些信息平臺更新速度慢，有的發(fā)布的消息還停留在一兩年之前的內(nèi)容〔5〕。大數(shù)據(jù)在收集、存儲和使用過程中，可能存在數(shù)據(jù)泄露、非法交易等問題，使個人隱私和國家安全面臨威脅。三是監(jiān)管措施不足。數(shù)字化檢核存在走過場現(xiàn)象，數(shù)字信息存在安全風(fēng)險。

第二，部門之間存在“信息孤島”。一是數(shù)據(jù)共享程度低。由于基層治理的復(fù)雜性，目前我國不同單位、基層組織的政務(wù)系統(tǒng)一般相對獨立，數(shù)據(jù)共享程度低，缺乏統(tǒng)一的數(shù)字化治理機制。各部門采集信息側(cè)重點存在差異，信息不共享，標(biāo)準(zhǔn)不一，各自管理，造成對公民信息重復(fù)采集，數(shù)據(jù)利用率低。二是部門之間缺乏協(xié)同機制，權(quán)責(zé)模糊。橫向、縱向部門信息溝通不暢，存在分散管理各自為政的現(xiàn)象，存在“多頭管理，條塊分割、職權(quán)分散”的問題。盡管各層級行政機構(gòu)紛紛建立數(shù)據(jù)庫，但覆蓋教育、醫(yī)療、就業(yè)等基本數(shù)據(jù)信息仍分散在各個機構(gòu)內(nèi)部，尚未建立一體化數(shù)據(jù)庫。缺乏統(tǒng)一高效的治理平臺，上下級信息溝通和融合度不高，部門缺乏協(xié)同。尤其在重大突發(fā)事件上，對其感知、監(jiān)控、預(yù)警和預(yù)防、控制等活動缺乏高度協(xié)同的聯(lián)動機制，使基層組織在遇到重大突發(fā)事件時不能形成多元協(xié)同治理局面。個別基層組織只是簡單地把政務(wù)工作從線下轉(zhuǎn)移到線上，但不能將相互間信息資源視為整體，不愿承擔(dān)信息共享帶來的風(fēng)險。

第三，個別部門存在“指尖上的形式主義”問題。個別部門仍然用傳統(tǒng)治理理念，簡單地運用數(shù)字技術(shù)，流于形式，為數(shù)字化而搞數(shù)字化，浪費社會資源的情況。個別地區(qū)數(shù)字化模式單一，仍將“建立APP，由線下轉(zhuǎn)到線上”誤認為是數(shù)字化。很多APP的建立功能有限，尚不能滿足多功能需求，用戶體驗感差。此外，各類軟件的使用并未使基層工作人員感到輕松，“打卡”“簽到”等任務(wù)加劇了痕跡形式主義〔6〕。而由于治理體系較為分散，黨建、衛(wèi)生、文化、體育等各級部門業(yè)務(wù)信息較多，加之?dāng)?shù)據(jù)重復(fù)錄入，耗費了基層工作人員的時間和精力，工作效率較低。杭州市余杭區(qū)相關(guān)工作人員表示，落實到專職網(wǎng)格員頭上可能有數(shù)十個APP，大量信息需重復(fù)錄入〔7〕。盡管各級基層組織進行了硬件建設(shè)，花費高價配置硬件，但設(shè)備使用率低，與實際不匹配，浪費了大量的資源，耗費了基層工作人員的大量精力和時間，降低了工作效率。同時，針對基層人員，個別地區(qū)設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)，并將考核任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)量化，一些基層政府為了應(yīng)付檢查存在捏造材料、編造數(shù)據(jù)、政務(wù)APP上“考勤打卡”等情況〔8〕。此外，個別基層組織作為不積極，在具體工作落實中存在問題。例如，貴州省最初建立“省、州、縣、鄉(xiāng)、村”五級網(wǎng)上辦事全覆蓋，但由于部分審批人員素質(zhì)較低，最終網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)僅停留在“省、州、縣、鄉(xiāng)”四級。另外，個別地方還存在基層組織內(nèi)部成員利用手中掌握的信息資源進行內(nèi)幕交易的現(xiàn)象〔9〕。

三、推動基層治理數(shù)字化的路徑

提升基層治理數(shù)字化水平，可以從頂層設(shè)計、建設(shè)共享數(shù)據(jù)平臺、建立多主體參與體系、深化應(yīng)急聯(lián)動機制、建立便民服務(wù)平臺等方面入手。

第一，加強頂層設(shè)計，打造數(shù)字一體化服務(wù)平臺。堅持共建共治共享，堅持分類指導(dǎo)、分層推進、分步實施原則，制定基層治理數(shù)字化服務(wù)平臺標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，打造統(tǒng)一的、精準(zhǔn)的、綜合的、上下聯(lián)通的基層治理數(shù)字化平臺。一是建設(shè)政府內(nèi)部跨部門的一體化數(shù)字協(xié)同平臺。以“共建共享”為理念，各部門商討制定統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的、可對接的數(shù)字化平臺。推動跨部門政府協(xié)同和合作，實現(xiàn)各部門資源的互聯(lián)互通、實時監(jiān)測和數(shù)據(jù)共享。進一步推動實現(xiàn)“省、市、縣、鄉(xiāng)、村”五級服務(wù)覆蓋，完善跨部門、跨層級、跨區(qū)域的政務(wù)系統(tǒng)。二是整合權(quán)力和政務(wù)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享。采用屬地原則，明確主管部門及其下屬部門的權(quán)力和職責(zé)，主管部門要堅持總體理念進行規(guī)劃，基層部門要結(jié)合本地區(qū)制定適宜的治理模式。數(shù)據(jù)采集方面，要完善基層地理信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，共建全國基層治理數(shù)據(jù)庫，并實現(xiàn)數(shù)據(jù)共建共享。堅持數(shù)據(jù)一次采集、多方利用的原則。加強公共數(shù)據(jù)開放共享，建立跨部門、跨層級、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)平臺，完善數(shù)據(jù)資源目錄和責(zé)任清單制度，建立政務(wù)信息整合系統(tǒng)。數(shù)據(jù)使用方面，各部門要根據(jù)職能的劃分，規(guī)定其可享有的數(shù)據(jù)使用范圍。建立包括交通、衛(wèi)生、醫(yī)療、教育、治安、氣象等內(nèi)容的統(tǒng)一數(shù)字化治理平臺，并根據(jù)各層級單位職責(zé)，允許相應(yīng)部門按需獲取政務(wù)數(shù)據(jù)。三是實現(xiàn)流程的數(shù)字化，提高基層智慧化服務(wù)水平和治理效能。數(shù)字化不是簡單地運用網(wǎng)絡(luò)，而是將數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理的各個環(huán)節(jié)，為作出決策提供數(shù)據(jù)支撐，其中流程數(shù)字化是重要環(huán)節(jié)之一。要利用數(shù)字化和互聯(lián)網(wǎng)思維重塑和優(yōu)化基層治理流程，列出事項清單、制定統(tǒng)一辦事標(biāo)準(zhǔn)和流程，簡化基層行政審批服務(wù)流程，提高便捷高效服務(wù)。具體來講，要進一步推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，持續(xù)推動“一網(wǎng)通辦”“異地可辦”等線上服務(wù)，加快全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)和優(yōu)化，全面推進一站式辦理、一窗式受理，推行跨區(qū)域辦理。四是構(gòu)建網(wǎng)格化管理，提供精細化服務(wù)。“網(wǎng)格管理”是開展基層治理數(shù)字化的常用模式。網(wǎng)格化管理已成為當(dāng)前基層治理的組織基礎(chǔ)，也體現(xiàn)了基層治理精準(zhǔn)化的特點。網(wǎng)格化管理體現(xiàn)著基層治理的精細化和數(shù)字化，網(wǎng)格化綜合治理服務(wù)的主體任務(wù)事項可分為城鎮(zhèn)管理、社會治理、公共服務(wù)、應(yīng)急管理四大類，細分為34個小類〔9〕。各基層單位要加強工作協(xié)同和資源共享，形成分工負責(zé)、向下聯(lián)動的工作格局。運用數(shù)字技術(shù)將人、事、物、組織、機構(gòu)等信息納入對應(yīng)的網(wǎng)格，建立數(shù)據(jù)庫，推動政府各層級、各部門之間橫向與縱向的互聯(lián)互通，并因地制宜發(fā)展本地區(qū)專兼職網(wǎng)格員。

第二，建立多主體參與體系，打造共建共治共享的基層治理格局。一是建設(shè)由國家、社會、企業(yè)、公民多元主體參與的基層治理體系。要優(yōu)化治理模式，推動治理主體從單一向多元轉(zhuǎn)變，明確基層治理數(shù)字化的主導(dǎo)者、參與者、決策者和監(jiān)督者，調(diào)動多元主體參與基層治理的積極性。打造政府與企業(yè)、社會組織、公眾等共同參與的數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合和共享，為基層部門和群眾提供數(shù)據(jù)共享和查詢服務(wù)。同時，需要黨組織、街道、居委會、村委會等基層治理參與主體共商共建共議共治，實現(xiàn)治理主體的整體化。二是推動多主體參與，調(diào)動企業(yè)和非政府組織力量。當(dāng)前，我國基層治理的主體仍主要為社區(qū)，需要企業(yè)、公民和其他群體的參與，積極發(fā)揮企業(yè)、非政府組織的作用。推動開展政企合作，加強“政企合”模式，對民眾的多元化需求展開多渠道調(diào)查，制定靈活的在線服務(wù)渠道。同時，吸納社會組織參與基層治理，組建服務(wù)志愿者協(xié)會、調(diào)節(jié)志愿者協(xié)會、應(yīng)急管理志愿者協(xié)會等社會性組織。

第三，進一步深化基層應(yīng)急聯(lián)動機制，健全預(yù)警預(yù)防體系。一是深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提高大數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測預(yù)警水平。追蹤社會風(fēng)險關(guān)口轉(zhuǎn)移，通過大數(shù)據(jù)算法靶向定位預(yù)測出社會風(fēng)險點，從風(fēng)險來源、指數(shù)等多角度提高風(fēng)險預(yù)警預(yù)防能力，降低風(fēng)險隱患。通過綜合運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等數(shù)字技術(shù)，預(yù)判自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件、事故災(zāi)難發(fā)生的概率。二是推行平戰(zhàn)結(jié)合的全流程管理，實施全過程治理模式。構(gòu)建社區(qū)常態(tài)化管理流程和非常態(tài)化應(yīng)急處置的全周期管理鏈條，提升預(yù)判和應(yīng)急處置能力。同時，運用大數(shù)據(jù)提高對風(fēng)險的預(yù)測、感知和防范能力，探索建立更高效、更精準(zhǔn)的應(yīng)急處置機制，提升基層社會應(yīng)急管理水平。

第四，結(jié)合各類人群需求特點，打造數(shù)字化便民服務(wù)平臺。一是打造多元化治理互動平臺，加強數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。要注意加強與基層群眾的交流，建立方便溝通的交流平臺，開發(fā)便捷的手機APP。此外，城市社區(qū)可建立業(yè)主群，農(nóng)村地區(qū)可建立本地區(qū)的微信群、公眾號和自媒體平臺，為群眾表達利益訴求提供多元化的便捷平臺。二是結(jié)合老年人實際情況，制定切實可行的數(shù)字化措施。加強宣傳，提高老年人和民眾對于數(shù)字化工具的接受程度。要充分考慮老年人群體習(xí)慣和特點，推行無障礙信息服務(wù)，對有智能設(shè)備的老人提供指導(dǎo)，開展智能技術(shù)培訓(xùn)。同時，開發(fā)平臺授權(quán)代理、親友代領(lǐng)等功能，緊貼老年人需求，促進智能化產(chǎn)品的推廣和應(yīng)用，讓老人敢用、能用、會用、想用。堅持傳統(tǒng)服務(wù)方式和智能化服務(wù)創(chuàng)新并行，保留線下辦事服務(wù)平臺。

第五，加強基層工作人員隊伍建設(shè)，完善數(shù)字化培訓(xùn)。一是加強人才引進和隊伍建設(shè)。培養(yǎng)和吸納具有專業(yè)背景的綜合性數(shù)字人才，尤其要引進具備計算機背景、大數(shù)據(jù)知識的專業(yè)技術(shù)型人才。在人員配備上，要考慮多吸納接受新鮮事物能力強、熟練掌握現(xiàn)代技術(shù)的青年。二是要加強對基層工作人員定期開展職業(yè)技能線上和線下培訓(xùn)，提升基層工作人員業(yè)務(wù)能力。要開展全面數(shù)字化技能培訓(xùn)，使全體基層工作者投入到“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”的工作中?？山⒒鶎庸ぷ魅藛T數(shù)據(jù)庫，使不同部門、不同層級、不同職位的人員在同一系統(tǒng)內(nèi)開展工作，提高工作效率。

第六，完善基層服務(wù)法律體系，強化基層治理法治保障。一是綜合運用多種手段維護數(shù)據(jù)安全和信息安全，加強技術(shù)監(jiān)督。首先，數(shù)據(jù)共享中心要關(guān)注信息隱私和數(shù)據(jù)安全，加快建立數(shù)據(jù)開發(fā)、利用、隱私、交易、運輸?shù)葮?biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性制度，針對維護個人數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)安全進行基礎(chǔ)性立法，建立數(shù)據(jù)分類和保護制度。其次，要建立數(shù)據(jù)安全評估機制，完善數(shù)據(jù)搜集、使用過程中相關(guān)的安全制度和法律保障。制定數(shù)據(jù)隱私、保護、加密、監(jiān)測機制，開展日常安全隱患監(jiān)測，加強對個人信息的保護，推動數(shù)據(jù)安全有序的流動。最后，要加強數(shù)據(jù)安全和漏洞監(jiān)測、數(shù)據(jù)隱私保護等制度建設(shè)，清晰權(quán)責(zé)，規(guī)范流程。二是針對公眾開展法律援助服務(wù)。通過微信公眾號、熱線等方式，普及法律知識，建立網(wǎng)上法律援助平臺，重點向老年人、低收入人群、未成年人提供無償法律咨詢和援助。