我國教育法典編纂的“不完全法典化進(jìn)路”分析

劉旭東

（江蘇師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

一、問題的提出

2020年5月通過的《中華人民共和國民法典》為我國其他部門法領(lǐng)域的法典編纂提供了典范與契機(jī)。2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上提出要“總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作”[1]；2021年4月公布的《全國人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》進(jìn)而將“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”列入立法安排[2]；此外，教育部在《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點(diǎn)》中亦表示將“研究啟動(dòng)教育法典編纂工作”。上述指示及計(jì)劃正式拉開了我國教育法典的編纂序幕。

實(shí)踐中，法典主要分為匯編型法典與體系型法典。前者意指單純將現(xiàn)行某一領(lǐng)域單行法匯編成冊(cè)，不改變單行法的任何內(nèi)容；后者指對(duì)某一領(lǐng)域既有法律展開刪繁就簡，查漏補(bǔ)缺，形成一部能夠容納本領(lǐng)域全部法律關(guān)系的邏輯一致、體例完備的法典。我國教育法典應(yīng)為體系型法典已是共識(shí)，因?yàn)轶w系型法典有助于實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域法律體系的系統(tǒng)化與邏輯化，是國家在教育領(lǐng)域的法治發(fā)展水平與治理能力的重要標(biāo)識(shí)與象征。

體系型法典的編纂又分為兩種進(jìn)路：前者為“完全法典化進(jìn)路”，即形成一部容納本領(lǐng)域所有法律關(guān)系的內(nèi)容全面的法典；后者則是“不完全法典化進(jìn)路”，即僅對(duì)本領(lǐng)域重要的法律關(guān)系展開系統(tǒng)歸納并實(shí)現(xiàn)其體系化，同時(shí)允許單行法的存在。盡管出臺(tái)一部完全教育法典確實(shí)意義更為深遠(yuǎn)，但教育法法典化的“現(xiàn)實(shí)很骨感”，試圖畢其功于一役，在短期內(nèi)形成一部完全教育法典過于理想化。縱使我國當(dāng)下也出臺(tái)了多部教育單行法，但仍有諸多領(lǐng)域缺乏立法規(guī)制，且部分新興教育領(lǐng)域的發(fā)展空間仍存在著較大的不確定性，強(qiáng)行對(duì)上述領(lǐng)域展開體系性整合過于冒進(jìn)，若等待所有教育領(lǐng)域立法時(shí)機(jī)都趨于成熟再出臺(tái)法典又過于拖沓。

所以，我國教育法典應(yīng)采取不完全法典化進(jìn)路，既出臺(tái)一部可以規(guī)制主要教育法律關(guān)系的法典，也制定規(guī)制其他相對(duì)次要的教育法律關(guān)系的單行法。這既有對(duì)國際編纂范式的借鑒，也內(nèi)含現(xiàn)實(shí)的教育立法現(xiàn)狀依據(jù)，因而更具可操作性。

二、主要發(fā)達(dá)國家教育法典的編纂范式分析

國際上，教育法典的編纂范式主要分為四類：以美國為代表的匯編式模式；以俄羅斯為代表的完全法典化模式；以日本為代表的“總則+單行法”模式；以法國為代表的不完全法典化模式。

首先，美國對(duì)該國生效的公法、一般法以及永久性法律按照主題加以分類編排，形成了《美國法典》（United States Code），其中第20篇即是“教育”，也就是美國的《教育法典》。它將美國教育領(lǐng)域已有的主要法律規(guī)范以特定的邏輯加以編排，因此屬于松散的法律規(guī)范集合，即匯編型法典。當(dāng)然，由于被編入《美國法典》的聯(lián)邦法律僅限于公法，所以仍有少部分教育類法律規(guī)范被編入了《美國法典》第42篇“公共衛(wèi)生與福利”[3]。

其次，完全法典化模式的教育法典有1993年的《韓國教育法典》、2012年的《俄羅斯聯(lián)邦教育法》等。以俄羅斯為例，該國在1992年頒布了其首部教育基本法《俄羅斯聯(lián)邦教育法》，2012年，俄羅斯將其與《俄羅斯聯(lián)邦高等教育法》合并，合并后的《俄羅斯聯(lián)邦教育法》成為教育部門統(tǒng)一的法典[4]。法典共15章，整合了俄羅斯現(xiàn)行所有教育法律規(guī)范，涵蓋了教育領(lǐng)域的全部法律關(guān)系，是一部名副其實(shí)的采用完全法典化進(jìn)路編纂的教育法典。

再次，日本“總則+單行法”的教育法典編纂模式是指以《日本教育基本法》為核心，以齊備的教育單行法作為主要內(nèi)容的立法模式。日本在1947年制定了《日本教育基本法》，并于2006年對(duì)該法進(jìn)行了修訂。修訂后的《日本教育基本法》由前文、四個(gè)章節(jié)以及附則組成。其中，前文規(guī)定了該法的立法依據(jù)及立法目的；第一章“教育的目的與理念”闡釋了教育基本原則；第二章“教育實(shí)施的基本事項(xiàng)”對(duì)教育法律關(guān)系中的主體展開分類，并分別規(guī)定了其權(quán)利及義務(wù)；第三章“教育行政”規(guī)定了國家在教育保障制度中的地位及具體權(quán)限；第四章“法令的制定”通過授權(quán)條款為實(shí)施該法的各項(xiàng)條款預(yù)留了出臺(tái)必要法令的空間[5]。此外，日本還相繼出臺(tái)了諸如《學(xué)校教育法》《社會(huì)教育法》《私立學(xué)校法》等大量教育單行法。所以，盡管日本沒有統(tǒng)一的教育法典，但其在實(shí)質(zhì)上形成了以《日本教育基本法》為總則、以各部教育單行法為分則的松散型“法典”。

最后，2000年初步完成的《法國教育法典》以及法國少量的教育單行法構(gòu)成了法國不完全法典化編纂模式。《法國教育法典》的“最大貢獻(xiàn)之一在于將教育領(lǐng)域內(nèi)的所有法律關(guān)系整合在一個(gè)文本中，實(shí)現(xiàn)了教育領(lǐng)域內(nèi)的法律關(guān)系與法律規(guī)制的體系化”[6]。這一模式與日本模式的區(qū)別在于：《日本教育基本法》僅具備總則功用，具體的教育法律問題則需要由教育單行法展開規(guī)制；而《法國教育法典》內(nèi)容宏大且翔實(shí)完備，依據(jù)這一部法典便已然可以解決絕大部分教育法律問題，少量教育單行法僅是該法的補(bǔ)充。

《法國教育法典》分為四部分，共計(jì)九卷[7]。第一卷為教育總則，規(guī)定教育的基本原則、教育機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和任務(wù)；第二卷規(guī)定了教育行政管理的內(nèi)容；第三卷主要規(guī)范中小學(xué)的教學(xué)組織形式；第四卷主要規(guī)范中小學(xué)教育機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)；第五卷規(guī)定中小學(xué)生的權(quán)利義務(wù)、學(xué)生資助、學(xué)生健康以及校園活動(dòng)等內(nèi)容；第六卷規(guī)范高校教學(xué)活動(dòng)；第七卷規(guī)范高等教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)行；第八卷規(guī)范高校學(xué)生的權(quán)利義務(wù)、學(xué)生資助、福利社團(tuán)、學(xué)生健康以及社會(huì)保護(hù)等內(nèi)容；第九卷規(guī)定了所有教育工作者的人事制度。在此基礎(chǔ)上，法國還頒布了諸如《義務(wù)教育法》《2013年高等教育與研究法》等針對(duì)特定教育問題的教育單行法。

需要指出的是，《法國教育法典》在形式上分為“法律單元”與“法規(guī)單元”。前者是法國政府根據(jù)議會(huì)授權(quán)完成的基本教育立法；后者是法國政府基于自身行政立法的權(quán)力而陸續(xù)編纂公布的具有實(shí)施細(xì)則功用的法規(guī)，對(duì)“法律單元”確立的基本規(guī)則展開了具體細(xì)化，更具針對(duì)性與可操作性。“法規(guī)單元”在結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上都完整呼應(yīng)了“法律單元”，二者共同形塑了《法國教育法典》的“骨骼”與“血肉”，從而確保了作為一部不完全教育法典的《法國教育法典》得以周全、完善地規(guī)制其應(yīng)然的調(diào)整范圍。易言之，除卻幾部教育單行法外，《法國教育法典》足以有效調(diào)節(jié)大部分教育法律關(guān)系，確保了不完全教育法典在其應(yīng)然規(guī)制領(lǐng)域的使命與功能。

回顧上述四種模式，美國作為判例法系國家，成文法本就不發(fā)達(dá)，因此匯編型法典有助于集中教育法律規(guī)范，方便查閱與使用，但這對(duì)我國顯然不具實(shí)際意義。以俄羅斯為代表的完全法典化進(jìn)路，對(duì)我國而言稍顯急功近利，目前我國難以一次性出臺(tái)較為完善的完全教育法典。而日本“總則+單行法”的模式亦缺乏實(shí)際意義，畢竟《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）與我國其他教育單行法已經(jīng)形成了“總則+單行法”的架構(gòu)。唯有以法國為代表的不完全法典化進(jìn)路在我國具備切實(shí)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，這亦為我國采用這一模式提供了國際范例。

三、我國教育法典編纂“不完全法典化進(jìn)路”的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)

我國教育立法現(xiàn)狀決定了教育法典不能貪大求全，僅對(duì)基礎(chǔ)性、重要性教育領(lǐng)域展開系統(tǒng)性立法整合的不完全法典化進(jìn)路更具可操作性的技術(shù)優(yōu)勢，符合我國的立法傳統(tǒng)。

（一）“不完全法典化進(jìn)路”更具單行法基礎(chǔ)

改革開放以來，我國針對(duì)各類教育問題制定了一系列規(guī)范性法律文件。此后，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出了“六修五立”的教育立法計(jì)劃：修訂教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學(xué)位條例、教師法、民辦教育促進(jìn)法，制定有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育五方面的法律。在“六修”方面，《教育法》《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民辦教育促進(jìn)法》）已修改完畢，《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》（以下簡稱《職業(yè)教育法（修訂草案）》）、《中華人民共和國學(xué)位法草案》（以下簡稱《學(xué)位法草案》）、《中華人民共和國教師法（修訂草案）》（以下簡稱《教師法（修訂草案）》）亦已出臺(tái)；在“五立”方面，《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（送審稿）》（以下簡稱《學(xué)前教育法草案（送審稿）》）已報(bào)國務(wù)院審議，《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》（以下簡稱《家庭教育促進(jìn)法》）已出臺(tái)，考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)三大領(lǐng)域尚未立法。由此可見，即便在基礎(chǔ)性的教育領(lǐng)域，我國都未形成教育法律的體系化，存在著諸多立法空白，如若采用完全法典化進(jìn)路，則法典編纂工作勢必面臨更大挑戰(zhàn)。因而，不完全法典化進(jìn)路更加具備單行法基礎(chǔ)。

（二）“不完全法典化進(jìn)路”有助于增強(qiáng)法典的體系性

法典的生命與靈魂在于體系性[8]，體系性是對(duì)科學(xué)立法的切實(shí)響應(yīng)[9]。在對(duì)法典的編纂路徑展開抉擇時(shí)，必須要衡量法典各部分之間的邏輯關(guān)系，確保組成法典的各部分內(nèi)容能夠形成邏輯一致的體系，否則，一味追求“無所不包”的教育法典必然會(huì)導(dǎo)致法典內(nèi)部價(jià)值體系的不協(xié)調(diào)[10]。故此，我國教育法典各構(gòu)成部分之間應(yīng)當(dāng)具備高度的關(guān)聯(lián)性，遵守著共同的立法目的與價(jià)值追求。在完全法典化進(jìn)路下，我國教育法典內(nèi)部的體系性將會(huì)被極大地弱化，導(dǎo)致其更接近于匯編型法典。原因在于，完全法典化進(jìn)路下的部分教育涉及的主體較為小眾，或自身內(nèi)容較為特殊，因而這類教育之間基本不會(huì)存在法規(guī)范的交集，它們與普通教育之間的關(guān)聯(lián)亦不深遠(yuǎn)。完全法典化進(jìn)路下的教育法典將成為一般教育單行法的匯編，而非體系型法典。

（三）“不完全法典化進(jìn)路”有助于維系法典的穩(wěn)定性

“不具備穩(wěn)定性的法律也難以稱為法典，因?yàn)榉ǖ涞幕緦傩跃褪遣荒苓M(jìn)行‘及時(shí)廢立改’”[11]，“頻繁的更改必然破壞法律的穩(wěn)定性”[12]。近代以來，無論是自然法學(xué)派的富勒[13]，還是分析實(shí)證法學(xué)派的拉茲[14]，他們都從形式法治的角度闡發(fā)了法律應(yīng)具備的穩(wěn)定性特質(zhì)。然而，西方國家在民法典出臺(tái)后所普遍發(fā)生的“解 法 典 化”（Decodification）與“再 法 典 化”（Recodification）循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象則不斷沖擊著法典的穩(wěn)定性特質(zhì)。不完全法典化進(jìn)路則可以有效幫助教育法典避免未來可能發(fā)生的上述兩種立法范式循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象。

二戰(zhàn)后，西方主要大陸法系國家在民法典基礎(chǔ)上又制定了大量特別法，這些特別法與民法典在調(diào)整范圍上存在部分競合，但其內(nèi)容則與民法典確立的一般價(jià)值理念有所迥異，甚至最終在民法典之外形成了獨(dú)立的規(guī)則體系，動(dòng)搖了民法典的中心地位，這即是“解法典化”。為解決該問題，這些國家紛紛將特別法整合進(jìn)民法典，甚至用一部新的民法典取代舊法，這被稱為“再法典化”[15]。然而，“再法典化”既無法整合所有特別法，同時(shí)也無力阻止新的特別法誕生。于是，新一輪的“解法典化”又再次產(chǎn)生，而為了維系法典的中心地位，新的“再法典化”也會(huì)隨之而來。

上述兩類立法現(xiàn)象的循環(huán)往復(fù)對(duì)我國教育法典的編纂不無啟示意義。當(dāng)前我國教育領(lǐng)域正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，尤其是信息技術(shù)給教育帶來了革命性的影響，導(dǎo)致教育領(lǐng)域出現(xiàn)了諸多新興現(xiàn)象，因而短期內(nèi)根本無法出臺(tái)較為完善的立法予以規(guī)制，強(qiáng)行將其納入教育法典的完全法典化進(jìn)路，必然會(huì)引發(fā)后續(xù)的“解法典化”。據(jù)此，不完全法典化進(jìn)路面對(duì)這一問題將具有更大的立法技術(shù)優(yōu)勢。在不完全法典化進(jìn)路下，教育法典所主要調(diào)整領(lǐng)域的既有立法已相對(duì)成熟，尚未正式立法領(lǐng)域的前期立法準(zhǔn)備工作也較為扎實(shí)，這都保證了教育法典出臺(tái)后的長期穩(wěn)定性；至于新興領(lǐng)域及短期內(nèi)仍有較大變動(dòng)性的教育領(lǐng)域，則另外由單行法來調(diào)整，況且這類單行法調(diào)整的是教育法典未調(diào)整或不打算調(diào)整的領(lǐng)域，因此其與教育法典在調(diào)整范圍上不存在競合關(guān)系，即便其獨(dú)立發(fā)展也不會(huì)侵蝕教育法典的調(diào)整范圍，不會(huì)引發(fā)“解法典化”[16]。

（四）“不完全法典化進(jìn)路”符合試驗(yàn)主義立法傳統(tǒng)

試驗(yàn)立法、逐步完善是我國歷來的立法理路。以民法典為例，新中國成立后，我國先后五次開展民法典編纂工作：1954—1956年，全國人大常委會(huì)擬定了新中國首部民法典草案；1962—1964年，全國人大常委會(huì)擬定了民法典草案試擬稿，但并未對(duì)外印發(fā)；1979—1982年，全國人大常委會(huì)完成了民法典草案征求意見稿，但最終認(rèn)為制定民法典條件尚未成熟，應(yīng)先制定民事單行法[17]；1998—2003年，全國人大常委會(huì)完成了民法典草案征求意見稿，并提交九屆全國人大常委會(huì)審議，但此后民法典在新的立法規(guī)劃中不再被提及；2015年，全國人大開始采取“兩步走”編纂方針，隨后先于2017年審議通過民法典總則，后于2020年審議通過民法典各分則[18]，最終在十三屆全國人大三次會(huì)議上表決通過了《中華人民共和國民法典》。

民法典的編纂經(jīng)歷了一段充足的準(zhǔn)備期，相較而言，我國教育單行法的編纂現(xiàn)狀尚未達(dá)到這一程度。所以，不完全法典化進(jìn)路更具技術(shù)優(yōu)勢，立法機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持“兩條腿走路”——既編纂覆蓋基礎(chǔ)性、主體性教育階段的教育法典，也陸續(xù)出臺(tái)其他必要的教育單行法[19]。

四、“不完全法典化進(jìn)路”下我國教育法典的基本構(gòu)想

筆者主張不完全教育法典采用《教育基本法典》的名稱，在此基礎(chǔ)上，分別構(gòu)建總則與分則遙相呼應(yīng)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容體系。

（一）法典框架內(nèi)容的確立標(biāo)準(zhǔn)

不完全教育法典應(yīng)當(dāng)以相關(guān)領(lǐng)域立法是否屬于核心教育問題與立法范疇，以及相互之間是否具備關(guān)聯(lián)性或體系性為標(biāo)準(zhǔn)，從而確定有關(guān)內(nèi)容應(yīng)否入典。

首先，現(xiàn)實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)。在不完全法典化進(jìn)路下，首先要充分結(jié)合既有的教育立法現(xiàn)狀及立法規(guī)劃來確定相關(guān)內(nèi)容的入典標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，是否屬于我國既有且成熟的核心教育立法以及上述《綱要》明確的“六修五立”教育立法計(jì)劃，就成為相關(guān)教育立法內(nèi)容編入或不編入教育法典的重要標(biāo)準(zhǔn)。其目的在于確保納入不完全教育法典的內(nèi)容皆屬于核心教育問題。

其次，體系性標(biāo)準(zhǔn)。民法典編纂經(jīng)驗(yàn)表明，“只有存在著某種內(nèi)在的嚴(yán)格秩序和邏輯結(jié)構(gòu)，才能被稱為真正的法典”[20]。與匯編型法典相比，體系型法典的核心特征就在于其是由具備內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)的各部分所構(gòu)成的體系性整體?！督逃痉ǖ洹返膬?nèi)容安排必須含有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，各組成部分之間不存在邏輯沖突與矛盾[21]，而是相互銜接、互有關(guān)聯(lián)，有機(jī)地合為整體，否則法典的實(shí)質(zhì)意義將大打折扣。

最后，全面性標(biāo)準(zhǔn)。盡管《教育基本法典》采用不完全法典化進(jìn)路，但就其所規(guī)制的主要教育領(lǐng)域而言，亦應(yīng)秉持全面性標(biāo)準(zhǔn)，既要吸納已經(jīng)出臺(tái)的各項(xiàng)立法，也要考慮未來的發(fā)展走向，查漏補(bǔ)缺。這一標(biāo)準(zhǔn)依賴于三項(xiàng)方法：（1）編入。既有的教育類規(guī)范性法律文件，可以通過修訂或升級(jí)等方式編入法典。例如，《義務(wù)教育法》可微調(diào)后編入法典，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》則需要由部門規(guī)章升級(jí)為法律編入法典。（2）并入。不同規(guī)范性法律文件存在種屬關(guān)系時(shí)，可以采用并入的編纂方式。例如，學(xué)位僅存在于高等教育階段，因此，《學(xué)位法草案》可以并入《高等教育法》，然后再編入法典。（3）填補(bǔ)。針對(duì)尚未制定單行法但出于法典體系性考慮而必須立法的問題，必須制定新的規(guī)范編入法典。例如，已經(jīng)提上日程的關(guān)于考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)三大領(lǐng)域的立法，應(yīng)作為全新的內(nèi)容填補(bǔ)進(jìn)法典；此外，作為重要的教育階段，普通高中教育至今仍存在立法空白，法典亦應(yīng)進(jìn)行填補(bǔ)。

按照上述標(biāo)準(zhǔn)，我國不完全教育法典的內(nèi)容應(yīng)包括：學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、家庭教育、民辦教育、職業(yè)教育、終身教育等不同教育階段，以及學(xué)位、教師、考試、學(xué)校等教育主體或現(xiàn)象。上述內(nèi)容或是具備成熟單行法，又或是屬于國家立法規(guī)劃，其中，上述教育階段涵蓋了公民必然或最有可能經(jīng)歷的教育階段，而學(xué)位、教師、考試、學(xué)校四項(xiàng)內(nèi)容則正是這些教育階段所不可或缺的構(gòu)成要素。因此，上述劃定的不完全教育法典的內(nèi)容互有關(guān)聯(lián)，體系性較強(qiáng)，屬于當(dāng)前我國的核心教育內(nèi)容。

除此之外，其他教育內(nèi)容可待時(shí)機(jī)成熟后出臺(tái)教育單行法。其一，相對(duì)非基礎(chǔ)類的教育內(nèi)容，如民族教育、特殊教育、國防教育、中外合作辦學(xué)等內(nèi)容，這部分內(nèi)容較為獨(dú)立，同教育法典的體系性聯(lián)系不深，作為獨(dú)立的單行法而存在并無不適。其二，相對(duì)新興的教育內(nèi)容，如網(wǎng)絡(luò)教育、超常兒童培養(yǎng)體系、教育數(shù)據(jù)管理等，這類領(lǐng)域尚未發(fā)展成熟，短期內(nèi)無法出臺(tái)完善的立法。

（二）法典的體例安排：采用總分結(jié)構(gòu)

總分結(jié)構(gòu)是指通過“提取公因式”的方式將民事法律中那些一般性、普遍性條款提取出來單獨(dú)作為民法典的總則，其他法律規(guī)范則依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)分類編排，并按照一定的邏輯組合為民法典的分則。

將總分結(jié)構(gòu)引入《教育基本法典》有助于“增強(qiáng)法典的體系性，避免分編重復(fù)立法”[22]，防止法典發(fā)展成為松散的匯編型法典。其一，總則集中體現(xiàn)了法典的指導(dǎo)思想、基本原則與價(jià)值理念，“對(duì)分則諸編甚至整個(gè)教育法典有著統(tǒng)轄遵從的效力”[23]，確保了法典內(nèi)部的價(jià)值融貫、概念統(tǒng)一及邏輯一致。其二，與分則相比，總則的內(nèi)容相對(duì)概括化與原則化，故而總則可以通過設(shè)置一般條款來維系自身的動(dòng)態(tài)性、開放性，有效回應(yīng)教育治理實(shí)踐中日新月異的變化，避免立法的頻繁修改，確保法律的穩(wěn)定性。其三，分則根據(jù)其屬性與調(diào)整范圍而分別規(guī)制著不同的教育領(lǐng)域，且相互間互不“染指”，既實(shí)現(xiàn)了教育基礎(chǔ)領(lǐng)域的有法可依，又避免了立法重復(fù)現(xiàn)象。其四，分則中重復(fù)性的內(nèi)容將移到總則中僅作一次規(guī)定即可，因此，總分結(jié)構(gòu)在整體上也確保了法典的簡明性。

（三）法典的內(nèi)容研判：以單行法為基礎(chǔ)展開系統(tǒng)整合

1.《教育基本法典》的總則內(nèi)容

《教育基本法典》總則應(yīng)當(dāng)以法律關(guān)系為編纂主線。法律關(guān)系包含主體、客體和內(nèi)容，這使得其既可以容納權(quán)利、義務(wù)理論，也可以確保法典的體系性。在此基礎(chǔ)上，總則的內(nèi)容可安排如下：

第一，立法目的（或指導(dǎo)思想）條款。立法目的將從宏觀上界定本法與其他法律的本質(zhì)不同，明確本法的價(jià)值追求。參酌現(xiàn)行《教育法》第1條，《教育基本法典》的立法目的可以表述為：“為規(guī)范教育活動(dòng)，保障教育主體的合法權(quán)益，發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

第二，基本原則條款。基本原則是法典里其他規(guī)則必須遵守的準(zhǔn)則，結(jié)合《教育法》第3—12條的內(nèi)容及教育法理，《教育基本法典》的基本原則應(yīng)包括法治原則、合理性原則、民主性原則等公理性原則，以及教育平等、尊師重教、立德樹人、服務(wù)社會(huì)、文化傳承等政策性原則。

第三，教育主體條款。主體條款決定了教育法律關(guān)系中享受權(quán)利、履行義務(wù)或掌握權(quán)力、履行職責(zé)的主體范圍，教育法律關(guān)系主體通常包括學(xué)生、教師、學(xué)校、教育行政部門?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》《教師法（修訂草案）》已明確公辦中小學(xué)教師“國家特殊公職人員”的法律地位，因此，公立高校教師的法律地位亟待獲得法典的明確規(guī)定。此外，學(xué)校立法至今仍屬空白，總則對(duì)各級(jí)學(xué)校的共同運(yùn)行機(jī)理也需展開率先規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，分則將不必專列“教師”“學(xué)校”單編，而是由有關(guān)編章予以具體規(guī)定。

第四，教育權(quán)利條款?！艾F(xiàn)代法律體系體現(xiàn)出鮮明的權(quán)利本位特征”[24]，教育權(quán)利條款主要包含受教育權(quán)與教育權(quán)兩項(xiàng)內(nèi)容?！按_認(rèn)和保障受教育權(quán)是現(xiàn)代教育法的目的和中心內(nèi)容”[25]，法典總則可從就學(xué)機(jī)會(huì)、教育條件、競爭機(jī)會(huì)等方面具體維護(hù)這一權(quán)利，確保受教育者能夠獲得優(yōu)質(zhì)且終身的受教育權(quán)[26]。根據(jù)當(dāng)前的教育實(shí)踐，有兩類權(quán)利亟待獲得教育法典的明確規(guī)定：一是校內(nèi)申訴權(quán)。在近年來的校園欺凌、校園性騷擾等案件中，受教育者往往無法通過規(guī)范的校內(nèi)申訴程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，教育法典應(yīng)及時(shí)彌補(bǔ)這一立法空白，踐行“有權(quán)利必有救濟(jì)”的法治理念。二是受教育者針對(duì)學(xué)校行為提起行政訴訟的權(quán)利。盡管最高人民法院指導(dǎo)案例38號(hào)、39號(hào)認(rèn)可了高校教育行為的行政可訴性，但教育法典以法律的形式對(duì)之展開規(guī)定顯然更具權(quán)威性。

第五，教育類型條款。教育類型構(gòu)成了教育法律關(guān)系客體范疇的主干，根據(jù)上文所厘定的不完全法典化進(jìn)路下教育法典總則的應(yīng)然范圍，法典總則應(yīng)凝練學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、家庭教育等不同教育階段，普通教育、職業(yè)教育、終身教育等不同教育類型，公辦教育、民辦教育等不同辦學(xué)屬性所共通的基本教育機(jī)理。

第六，教育法律行為條款。教育法律行為是引發(fā)教育法律關(guān)系產(chǎn)生與變更的行為，諸如國家的教育監(jiān)督行為、政府的教育管理行為、各級(jí)學(xué)校的教育管理行為、教育從業(yè)者的懲戒行為、家庭教育行為、社會(huì)教育行為等行為，都需要獲得立法的明確授權(quán)。

第七，教育與社會(huì)條款。該類條款主要規(guī)制相關(guān)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織與個(gè)人就教育事業(yè)同有關(guān)學(xué)校展開的教學(xué)科研、學(xué)校建設(shè)、教育管理等行為。這一部分的內(nèi)容在分則中將會(huì)由具體編章予以落實(shí)細(xì)化，確保我國各階段的教育都能夠獲得規(guī)范有力的社會(huì)支持。

第八，教育責(zé)任條款。現(xiàn)代法治要求有權(quán)力必有責(zé)任[27]。教育責(zé)任主要分為教育行政機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任，學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)及其工作、學(xué)習(xí)人員的責(zé)任，父母及監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，以及其他負(fù)有教育義務(wù)的社會(huì)組織的責(zé)任。同時(shí)，教育責(zé)任的類型也較為多樣，主要體現(xiàn)為行政法律責(zé)任，同時(shí)也包括部分民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任?！翱稍V性”是法律的重要特質(zhì)，它要求法律應(yīng)當(dāng)能夠成為相關(guān)主體提起訴訟以及法官判案的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。實(shí)踐中，教育法律責(zé)任條款的部分缺失影響了法律的可訴性，進(jìn)而降低了教育法的可操作性，教育法典對(duì)此須進(jìn)行矯正。

2.《教育基本法典》的分則內(nèi)容

由上可知，《教育基本法典》分則應(yīng)能夠涵攝學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、家庭教育、民辦教育、職業(yè)教育、終身教育、學(xué)位、教師、考試、學(xué)校等基礎(chǔ)性內(nèi)容。其中，由于學(xué)位將隸屬于高等教育編，教師與學(xué)校兩項(xiàng)內(nèi)容除由總則規(guī)定一部分外，其余部分將分別由分則相關(guān)編章予以規(guī)定。因此，法典分則內(nèi)容將主要包括如下編章：

第一，學(xué)前教育編。2021年7月，《學(xué)前教育法草案（送審稿）》已被教育部報(bào)送國務(wù)院審議，草案通過后可作為分則獨(dú)立編章。不過，該草案仍有需要完善的空間：例如，草案雖反復(fù)強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與學(xué)前教育的發(fā)展，但卻未載明具體的制度安排[28]，分則應(yīng)細(xì)致劃定社會(huì)力量參與學(xué)前教育的具體路徑，提升其可操作性；又如，“兒童”“學(xué)前兒童”“適齡兒童”等含義一致但表述不一的概念也被大量使用，分則可統(tǒng)一使用“兒童”的概念；再如，送審稿中提到的街道集體經(jīng)濟(jì)組織舉辦的幼兒園在實(shí)踐中已基本不復(fù)存在，分則應(yīng)予以刪除。

第二，義務(wù)教育編。該編以《義務(wù)教育法》為基礎(chǔ)，同時(shí)，諸如《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法（2018年修訂）》等教育規(guī)范性法律文件都可以升級(jí)為法律后融入該編。

第三，高中教育編。該編應(yīng)包括普通高級(jí)中學(xué)、普通中等專業(yè)學(xué)校、成人高中、職業(yè)高中、中級(jí)技工學(xué)校、職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校、中等師范學(xué)校等教育領(lǐng)域的法律關(guān)系，法典分則需展開立法填補(bǔ)。當(dāng)然，如若未來我國實(shí)行12年義務(wù)教育制，則該部分內(nèi)容應(yīng)并入義務(wù)教育編或職業(yè)教育編。

第四，高等教育編。該編以《高等教育法》《學(xué)位法草案》為基礎(chǔ)，輔之以《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等教育規(guī)范性法律文件。結(jié)合教育實(shí)踐，該編應(yīng)著重解決如下問題：（1）重塑高校的法律地位，明確高校的法律法規(guī)授權(quán)組織、學(xué)術(shù)自治團(tuán)體、事業(yè)單位等不同主體資格之間的關(guān)系；（2）理順高校內(nèi)外部的治理結(jié)構(gòu)[29]，實(shí)現(xiàn)政府簡政放權(quán)與高?！叭バ姓保唬?）完善高校內(nèi)部的矛盾申訴渠道；（4）明確高校教育糾紛的行政司法審查路徑及具體標(biāo)準(zhǔn)；（5）在“放管服”改革背景下，完善高等教育評(píng)價(jià)制度改革[30]；（6）明確職業(yè)本科的性質(zhì)及基本制度。

第五，家庭教育促進(jìn)編。2021年10月公布的《家庭教育促進(jìn)法》可獨(dú)立成為法典分則的家庭教育促進(jìn)編。當(dāng)然，分則需要進(jìn)一步明確家庭教育的專責(zé)主管部門。盡管《家庭教育促進(jìn)法》規(guī)定教育行政部門、婦女聯(lián)合會(huì)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)家庭教育工作，但該法并未對(duì)二者各自的職責(zé)做出精準(zhǔn)規(guī)定；同時(shí)，盡管該法也規(guī)定了民政部門有參與家庭教育的職責(zé)，但這種規(guī)定過于籠統(tǒng)，民政部門實(shí)際上僅僅處于配合地位。家庭教育促進(jìn)編宜明確教育行政部門為家庭教育的專責(zé)主管部門，從而為家庭教育提供地位較高、執(zhí)行力較強(qiáng)的主管機(jī)關(guān)。

第六，民辦教育編。該編應(yīng)以《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》為基礎(chǔ)，但仍需對(duì)上述立法展開修訂。例如，當(dāng)前我國民辦教育稅收優(yōu)惠法律體系尚不健全，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策或是難以適用，或是模糊不清，針對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)者及受教育者的稅收優(yōu)惠條款過于單薄，且整個(gè)稅收優(yōu)惠制度缺乏監(jiān)督機(jī)制。分則該編應(yīng)實(shí)現(xiàn)非營利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠政策的明確化，提升營利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠的力度，豐富針對(duì)捐贈(zèng)者與受教育者的優(yōu)惠措施，并構(gòu)建民辦教育稅收優(yōu)惠監(jiān)督機(jī)制。

第七，職業(yè)教育編。該編應(yīng)以《職業(yè)教育法（修訂草案）》為基礎(chǔ)，但仍需對(duì)該草案展開進(jìn)一步修改。目前，該草案在管理體制上仍堅(jiān)持“分而治之”的思路，導(dǎo)致職業(yè)教育統(tǒng)籌乏力、治理效益低下；同時(shí)，草案亦缺乏產(chǎn)教融合、職業(yè)培訓(xùn)等配套制度，令職業(yè)教育發(fā)展體制過于單?。辉僬?，草案大量使用鼓勵(lì)性條文，缺乏責(zé)任主體的追責(zé)條款。分則該編對(duì)此都需要一一做出回應(yīng)和修正。

第八，終身教育編。終身教育重點(diǎn)包括社區(qū)教育、成人教育以及老年教育，當(dāng)前亦屬立法空白領(lǐng)域。分則該編應(yīng)著重解決如下問題：（1）明確規(guī)定終身教育的目的、形式、經(jīng)費(fèi)投入等基礎(chǔ)問題；（2）構(gòu)建終身教育主要承擔(dān)機(jī)構(gòu)（普通高校、開放大學(xué)、社區(qū)以及社會(huì)組織）之間的媒介，闡明各自的功能地位；（3）開辟終身教育師資力量的多元來源渠道；（4）推動(dòng)現(xiàn)代信息技術(shù)在終身教育中的使用[31]。

第九，考試編。當(dāng)前，我國僅有《國家教育考試違規(guī)處理辦法》這部行政法規(guī)，約束力較為有限；國家層面的正式立法其實(shí)早在2005年便已形成了草案[32]，但此后一直未出臺(tái)。分則該編可借鑒該草案的內(nèi)容，并結(jié)合因時(shí)代變遷而產(chǎn)生的新問題，為國家各類考試規(guī)定翔實(shí)的行為規(guī)范，明確相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任，從而克服當(dāng)前有關(guān)文件規(guī)范范圍小、約束力不足的弊端，打擊違規(guī)舞弊行為，實(shí)現(xiàn)公平正義的考試目標(biāo)。