論“地域景觀”的法律保護(hù)
——以日本為中心的考察

李成玲

(南京航空航天大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 211106)

在現(xiàn)代化的城市生活中，優(yōu)美良好的自然、人文景觀不僅為市民們提供了居住環(huán)境上的舒適享受，也寄托了他們對城市的美好記憶和文化情感。景觀以豐富多樣的媒介來塑造城市的形態(tài)，加快了城市形成的過程，甚至取代建筑成為現(xiàn)代城市發(fā)展的基本標(biāo)志[1]。為了保護(hù)具有地域特色與時(shí)代特征的景觀，一些城市已經(jīng)出臺了城市景觀風(fēng)貌的專門立法，實(shí)施對景觀風(fēng)貌區(qū)域的規(guī)劃管理(1)參見：《成都市城市景觀風(fēng)貌保護(hù)條例》(2018年)、《浙江省城市景觀風(fēng)貌條例》(2017年)、《威海市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》(2016年)、《青島市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》(2014年)等。。可以說，景觀已經(jīng)在地域空間秩序的形成中占據(jù)重要的地位，逐漸成為地域居民生活環(huán)境中不可或缺的部分。

然而，公眾因?qū)α己镁坝^的享受與利用而產(chǎn)生的景觀利益，往往被視為一般抽象的公共利益，地方政府在地域景觀的建設(shè)與管理中獨(dú)占話語權(quán)，當(dāng)?shù)鼐用耠y以發(fā)揮主體性作用。在近年來的地方城市更新實(shí)踐中，多地曾發(fā)生過因大規(guī)?？硺涠鴩?yán)重破壞城市景觀風(fēng)貌引起民意反彈的事件。地域居民僅能基于私法上的相鄰權(quán)獲得有限的訴訟救濟(jì)，超越相鄰權(quán)的景觀保護(hù)訴求則得不到司法的有效回應(yīng)。要紓解地域景觀保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境，不得不破除“景觀=環(huán)境=公共利益”的固有觀念，促使一定地域范圍內(nèi)居民群體享有的景觀利益納入司法保護(hù)的合法權(quán)益范疇。對此，日本著名的國立公寓事件(2)該案的起因是1999年明和地所計(jì)劃要在國立市大學(xué)大道上建設(shè)高層公寓。大學(xué)大道是國立市歷史悠久的景觀大道，其兩側(cè)的綠化帶種植了大量的櫻花和銀杏。周邊居民認(rèn)為約44米高的公寓與沿道20米高的樹木景觀不協(xié)調(diào)，為阻止該公寓的建設(shè)先后提起了系列訴訟。本文分析的對象是周邊居民請求確認(rèn)行政不作為違法、履行排除違法建筑職責(zé)的行政訴訟以及請求拆除違法建筑的民事訴訟。是突破景觀保護(hù)訴訟困境的典型案例，推動了景觀利益從公法與私法保護(hù)的分立到交融的演變，也提供了學(xué)界討論景觀利益法律構(gòu)成的契機(jī)。這在一定程度上能夠回應(yīng)當(dāng)前我國城市發(fā)展中景觀利益界定和糾紛處理的理論需求與制度難題。

一、 景觀訴訟中公法保護(hù)論的實(shí)踐及其發(fā)展

同我國一樣，日本的景觀維權(quán)訴訟表現(xiàn)為民事訴訟和行政訴訟兩種形態(tài)。無論是哪種訴訟形態(tài)，都不得不面對的一個(gè)核心問題就是判斷景觀利益的法律性質(zhì)，特別是法律上是否賦予了個(gè)人具有享受良好景觀的權(quán)益。

1. 民事訴訟中的公法保護(hù)論：從單向管理論到綜合調(diào)整論

在國立公寓事件之前，下級法院通常認(rèn)為景觀利益應(yīng)當(dāng)通過公法規(guī)制予以保護(hù)，對景觀利益的私法保護(hù)一直持消極的否定判斷，這主要是基于以下兩個(gè)理由。其一，良好的景觀是全體社會成員共同享受的財(cái)產(chǎn)，屬于公共利益的范疇。例如，在日比谷公園事件的民事訴訟(3)參見：東京高等法院1978年9月18日決定、判例時(shí)報(bào)907號61頁。中，東京高等法院將地方公共團(tuán)體設(shè)置的城市公園界定為“供居民和一般公眾共同使用的公共設(shè)施”“公法關(guān)系上的一般使用”，指出城市公園應(yīng)當(dāng)由設(shè)置它的地方公共團(tuán)體管理，一般使用者不享有對妨礙公園景觀的建筑物請求禁止建設(shè)的權(quán)利基礎(chǔ)。其二，景觀是否優(yōu)美良好的判斷具有主觀性和多樣性，難以把它視為個(gè)別性的權(quán)利而確定其具體內(nèi)容。例如，在京都酒店事件的民事訴訟(4)參見：京都地方法院1992年8月6日決定、判例時(shí)報(bào)1432號125頁。中，原告主張的宗教與歷史文化景觀權(quán)被認(rèn)為內(nèi)容和要件都不明確。針對該案法院還表明，古都?xì)v史風(fēng)貌的保護(hù)應(yīng)當(dāng)在通過民主程序制定的法律中予以規(guī)定，并通過建筑確認(rèn)等行政程序進(jìn)行綜合的判斷審查。

國立公寓事件民事訴訟的二審判決(5)參見：東京高等法院2004年10月27日判決、判例時(shí)報(bào)1877號40頁。也是秉持以往的公法保護(hù)論，認(rèn)為良好的景觀應(yīng)當(dāng)“通過合理的行政措施的施行予以充分保護(hù)”。不過，該判決還特別指出，良好景觀的形成、保護(hù)與“國土和地域的自然、歷史、文化、生活環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)活動等有緊密的聯(lián)系，行政應(yīng)當(dāng)在居民的參與下從專業(yè)性、綜合性的立場推進(jìn)協(xié)調(diào)的措施”。由此可見，景觀民事訴訟中的公法保護(hù)論從早期強(qiáng)調(diào)行政對景觀設(shè)施的“單向管理”逐漸發(fā)展到行政在居民參與下對景觀利害關(guān)系的“綜合調(diào)整”，這體現(xiàn)了行政關(guān)系由傳統(tǒng)的兩面關(guān)系向多面關(guān)系發(fā)展的趨勢，在公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上轉(zhuǎn)向多元主體參與的行政過程。但是，在景觀的形成與保護(hù)上，該判決仍是堅(jiān)持行政的主體地位，地域居民的作用僅限于積極參與到利害關(guān)系的調(diào)整過程之中。

值得注意的是，日本的司法裁判一般把景觀利益和眺望利益、日照利益區(qū)分開來，認(rèn)為眺望和日照都是通過特定場所享受到的利益，享受主體是比較明確的，也都具有客觀的社會評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因而可以作為個(gè)人利益受到私法的保護(hù)[2]。

2. 行政訴訟中的公法保護(hù)論：從一般保護(hù)論到個(gè)別保護(hù)論

在景觀行政訴訟中，景觀利益的法律屬性直接關(guān)系到周邊居民原告資格的判斷。日本行政訴訟原告資格的判斷采用的是保護(hù)規(guī)范理論，即在周邊居民訴請保護(hù)的景觀利益并不僅是被行政法規(guī)范保護(hù)的一般公共利益所吸收，也是行政法規(guī)范保護(hù)的個(gè)別具體的利益時(shí)，才能承認(rèn)周邊居民的原告資格。然而，公法上為保護(hù)景觀設(shè)定的土地利用與建筑規(guī)制通常被解釋為以一般公共利益為保護(hù)目的，而不是以景觀周邊居民的個(gè)別具體利益為保護(hù)目的，周邊居民的原告資格也因此被否定。

例如，在京都酒店事件的行政訴訟(6)參見：京都地方法院1994年1月31日判決、判例地方自治126號83頁。中，京都地方法院就把與該案酒店建設(shè)相關(guān)的高度地區(qū)等公法規(guī)制解釋為以一般公共利益為保護(hù)目的，沒有認(rèn)可周邊居民基于歷史文化景觀權(quán)提起撤銷之訴的原告資格。此外，該案判決也指出，歷史文化景觀權(quán)在法律上是否被認(rèn)可仍有疑問，即使被認(rèn)可，周邊居民享有的歷史文化景觀權(quán)也只不過是在特定地域的宗教文化活動中從地域整體的景觀環(huán)境保護(hù)中獲得的反射性利益或者事實(shí)上的利益。也就是說，周邊居民基于“整體”環(huán)境規(guī)制獲得的景觀利益通常僅被視為一般的公共利益，但在一些行政案件中，日本最高法院也從危險(xiǎn)或者污染源的距離規(guī)制(即“點(diǎn)”的規(guī)制)中靈活地解釋出對周邊居民個(gè)人利益的法律保護(hù)，從而承認(rèn)周邊居民的原告資格[3]。

較為特殊的是，國立公寓事件行政訴訟的一審判決(7)參見：東京地方法院2001年12月4日判決、判例時(shí)報(bào)1791號3頁。打破了基于“整體”規(guī)制的公共利益認(rèn)定規(guī)則，著眼于地域空間中景觀保護(hù)的特殊性，認(rèn)定本案適用的公法上建筑規(guī)制(8)具體指國立市在周邊居民的強(qiáng)烈要求下于2000年1月24日公示的包含本案公寓用地在內(nèi)的地區(qū)規(guī)劃，以及1月31日修訂、并于翌日施行的《國立市地區(qū)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)建筑物限制條例》。據(jù)此，本案公寓所涉用地內(nèi)的建筑物要受到不得超過20米的高度限制。保護(hù)周邊居民享受特定景觀的個(gè)別性利益。具體來講，一是景觀保護(hù)與地域生活的密切關(guān)聯(lián)性，“景觀只有在景觀形成空間的實(shí)際利用者的全員遵守之下才有可能得以維持，景觀利益具有強(qiáng)烈依賴景觀形成空間利用者的共同意識的性質(zhì)”；二是景觀保護(hù)的“互換性利害關(guān)系”，本案限高區(qū)域內(nèi)的地權(quán)者是大學(xué)大道景觀形成空間的利用者，為維護(hù)該景觀而遵守高度限制，接受財(cái)產(chǎn)權(quán)的自我規(guī)制，從而享受對大學(xué)大道的具體性景觀的利益；三是景觀破壞的重大性，“即便有一人違反了規(guī)制，景觀就很容易被破壞，會導(dǎo)致被規(guī)制者失去維護(hù)景觀的動力，進(jìn)而加速景觀的破壞，如果不對被規(guī)制者的景觀利益進(jìn)行充分保護(hù)，維護(hù)景觀的公益目的本身也將難以達(dá)成”。

上述判決突破了景觀屬于公共利益的固有判斷，例外地承認(rèn)了周邊居民的原告資格，并將原告適格者限于本案限高區(qū)域內(nèi)的地權(quán)者。特別引人關(guān)注的是，該判決將地權(quán)者維護(hù)景觀的相互關(guān)系界定為“互換性利害關(guān)系”。該概念被運(yùn)用在分析行政作用中的實(shí)體法關(guān)系，把公共利益分解為私人之間各種利益關(guān)系之語境下，表現(xiàn)為“圍繞某種地位歸屬于誰或者如何組合各主體的地位，復(fù)數(shù)主體(的利益)是對立的”關(guān)系[4]。本案一審判決則涉及了“圍繞地位組合的互換性利害關(guān)系”[4]，即在景觀空間利用者的地位上某人的義務(wù)和他人的義務(wù)、某人的義務(wù)和權(quán)利是不可分割的。具體而言，在國立市條例設(shè)定的地域建筑物高度限制之下，相關(guān)地域空間利用者只有共同遵守高度限制才能維護(hù)大學(xué)大道的景觀，某個(gè)空間利用者遵守高度限制的義務(wù)即是擁有了享受該景觀的利益。

二、 景觀訴訟中私法保護(hù)論的登場與確立

“景觀=公共利益”的固有認(rèn)識形成了景觀訴訟中公法保護(hù)論的實(shí)踐，給周邊居民的景觀維權(quán)造成了實(shí)質(zhì)性的阻礙。這種阻礙盡管在公法保護(hù)論的發(fā)展下有所突破，但也是有限的、例外的突破。而國立公寓民事訴訟的相關(guān)判決改變了以往私法保護(hù)否定論一邊倒的時(shí)代，打通了景觀維權(quán)的民事路徑，并在一定程度上影響了景觀行政訴訟原告資格的判斷。不過，相關(guān)判決在景觀利益的性質(zhì)、主體、侵權(quán)行為等方面有明顯不同的認(rèn)定。

1. 以土地所有權(quán)為媒介的私法保護(hù)論

國立公寓事件民事訴訟的一審判決(9)參見：東京地方法院2002年12月18日判決、判例時(shí)報(bào)1829號36頁。標(biāo)志著私法保護(hù)論的有力登場，其從三個(gè)要件判斷了景觀利益的私法保護(hù)性：一是特定地域內(nèi)的地權(quán)者通過“土地利用的持續(xù)自我規(guī)制”來維護(hù)特定景觀，本案一定地域內(nèi)的地權(quán)者們?yōu)榱司S護(hù)大學(xué)大道的景觀，長期遵守著不得建設(shè)高度超過20米建筑物的規(guī)制；二是在“相當(dāng)?shù)钠陂g”內(nèi)特定的人工性景觀得以維持，本案大學(xué)大道的特定景觀已形成70年以上；三是這種特定的景觀在社會通常觀念上也被認(rèn)為是良好的景觀，給地權(quán)者們擁有的土地產(chǎn)生了“附加價(jià)值”。滿足上述三個(gè)要件，即可認(rèn)為地權(quán)者們因其土地所有權(quán)產(chǎn)生了“派生”的景觀利益，即在承擔(dān)自我維護(hù)景觀義務(wù)的同時(shí)，也互相要求對景觀的維護(hù)的利益。

前述判決的核心是以土地所有權(quán)為媒介削弱了景觀利益的公共性，強(qiáng)調(diào)城市景觀的附加價(jià)值是“特定地域內(nèi)的地權(quán)者們在彼此充分理解、團(tuán)結(jié)以及自我犧牲的長期努力下自我創(chuàng)造出來、又予以自我享受的”。因此，景觀利益的主體被限定為景觀地域內(nèi)對景觀維護(hù)有自我規(guī)制行動的土地所有權(quán)者。這種景觀地域內(nèi)地權(quán)者相互關(guān)系的判斷實(shí)際上是“輸入”了前述行政訴訟中的互換性利害關(guān)系理論。不同的是，行政訴訟中該理論的運(yùn)用是在保護(hù)規(guī)范理論的框架下以公法上的建筑規(guī)制為前提判斷原告資格的，而民事訴訟中是在私法的脈絡(luò)下適用的，即使不違反公法上的建筑規(guī)制，只要事實(shí)上地權(quán)者之間形成了不成文的自我規(guī)制，也構(gòu)成互換性的利害關(guān)系[5]。在國立公寓事件之后，也有一些民事景觀案件吸收了互換性利害關(guān)系的判斷手法，在景觀利益是否成立的問題上考察了景觀地域內(nèi)的居民是否事實(shí)上形成了對景觀保護(hù)的自我規(guī)制(10)參見：常盤臺公寓事件(東京地方法院2006年9月8日判決)、名古屋四觀音道高架道路事件(名古屋地方法院2009年1月30日判決)等。。

在景觀侵權(quán)的司法判斷上，本案民事訴訟一審法院區(qū)分了公寓建設(shè)在公法和私法上的合法性，認(rèn)為即使公寓建設(shè)不違反公法上的建筑高度規(guī)制，也不能據(jù)此得出其在私法上也是合法的結(jié)論，在公寓建設(shè)給原告景觀利益的侵害超過了忍受限度時(shí)，才能在私法上受到違法的評價(jià)。在此前提下，一審法院綜合考量了原告受侵害的權(quán)益內(nèi)容與程度、地域性、被告的應(yīng)對行動以及損害回避的可能性等因素，認(rèn)定本案公寓建設(shè)對原告景觀利益的侵害超過了忍受限度，構(gòu)成侵權(quán)行為。

2. 與居住要素緊密聯(lián)系的私法保護(hù)論

如前所述，本案民事訴訟的二審判決仍是主張景觀利益的公法保護(hù)論，推翻了一審的私法保護(hù)論。而日本最高法院的判決(11)參見：日本最高法院2006年3月30日判決、民事判例集60卷3號948頁。則正面回應(yīng)了下級審中的爭論，明確承認(rèn)了景觀利益是私法上能夠予以保護(hù)的利益，這也正是該判決的首要意義所在。不同的是，日本最高法院把景觀利益從土地所有權(quán)中分離，通過以下兩方面的內(nèi)容肯定了景觀利益的私法保護(hù)性。首先，“城市景觀作為良好的風(fēng)景，在創(chuàng)造了人們的歷史性或文化性環(huán)境，形成了豐富的生活環(huán)境的情形下，應(yīng)當(dāng)說其具有客觀性的價(jià)值”。其次，地方的景觀條例和景觀法都是以形成、保護(hù)良好的景觀為目的的。據(jù)此，日本最高法院認(rèn)為，“居住在良好景觀附近地域內(nèi)、日常享受其惠澤的人，應(yīng)當(dāng)說對良好景觀具有的客觀性價(jià)值遭受的侵害具有密切的利害關(guān)系，這些人享受良好景觀惠澤的利益(景觀利益)應(yīng)當(dāng)解釋為法律上值得保護(hù)的利益”。而本案的大學(xué)大道景觀屬于構(gòu)成豐富生活環(huán)境的良好風(fēng)景，具有客觀性的價(jià)值，起訴居民也符合與大學(xué)大道的“附近居住性”和“日常享受性”要件，故擁有對大學(xué)大道的景觀利益。這種與“居住”緊密聯(lián)系的景觀利益，其享有者自然不限于土地所有權(quán)者。但另一方面，本案最高法院的判決沒有論證如何從景觀利益的公共性解釋出其私法保護(hù)性，反而從地方景觀條例、景觀法等公法規(guī)定中推導(dǎo)出私法上的利益，這不免被評價(jià)為“非常簡單”[6]的裁判說理?；诰坝^內(nèi)容的多樣性和可變性，日本最高法院還否定了超越景觀利益的“景觀權(quán)”。

民事訴訟中與居住要素緊密聯(lián)系的私法保護(hù)論也被“輸入”到行政訴訟原告資格的判斷中。具體而言，鞆浦世界遺產(chǎn)事件行政訴訟的一審判決(12)參見：廣島地方法院2009年10月1日判決、判例時(shí)報(bào)2060號3頁。沿用了國立公寓事件最高法院民事判決，指出鞆浦景觀豐富了附近居住者的生活環(huán)境，具有客觀的歷史文化價(jià)值，居住在鞆浦景觀附近地域內(nèi)、日常享受其恩澤之人的景觀利益在私法的法律關(guān)系上值得法律的保護(hù)。但鞆浦案并沒有直接以景觀利益的私法保護(hù)性為依據(jù)肯定周邊居民的原告資格，仍是在保護(hù)規(guī)范理論的框架下判定本案相關(guān)的公法規(guī)范也是把附近居民享受鞆浦景觀的利益作為個(gè)別具體的利益予以保護(hù)的。而在原告適格者的范圍上，不同于國立公寓事件行政訴訟判決限于高度限制地區(qū)的地權(quán)者，鞆浦案著眼于景觀利益成立的居住要件，將原告適格者擴(kuò)大到鞆町的所有居住者，推定這些居住者日常性地享受鞆浦景觀的恩澤。從這點(diǎn)上來看，鞆浦案的原告適格判斷受到了前述最高法院判決的深刻影響。

雖然日本最高法院對景觀利益的成立設(shè)置了與居住相關(guān)的較為緩和的要件，但在國立公寓事件之后也有一些案件因不符合相關(guān)要件而未承認(rèn)景觀利益的成立。例如，在2009年的東京紅白條紋房屋事件中，某居民區(qū)居民主張?jiān)搮^(qū)域內(nèi)建筑外墻被涂上紅白條紋的行為侵害了建筑物外墻色彩的景觀，東京地方法院從以下兩點(diǎn)否定了該景觀的“客觀性價(jià)值”和“日常享受性”。一是法律上沒有建筑物外墻色彩的規(guī)制，地域居民也沒有就外墻色彩達(dá)成建筑協(xié)定。二是該案建筑物周邊有各種顏色的建筑物，該案居民區(qū)內(nèi)的建筑物外墻并沒有統(tǒng)一的顏色。

國立公寓事件最高法院判決的另一個(gè)重要意義就是明確了景觀侵權(quán)的違法性判斷基準(zhǔn)。即從景觀利益的侵害不會產(chǎn)生生活妨礙或者健康損害，景觀利益的保護(hù)及其伴隨的財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)制由民主程序制定的行政法規(guī)范或者地方條例等做出第一次判斷等情況來看，對景觀利益構(gòu)成違法侵害的行為至少是“違反刑法、行政法規(guī)范，或者是違反公序良俗、構(gòu)成權(quán)利的濫用等，在侵害行為的樣態(tài)或者程度上欠缺作為社會上認(rèn)可行為的相當(dāng)性”。由此可以看出，該判決并沒有因?yàn)楣ㄒ?guī)范在景觀保護(hù)上的重要作用就否定了景觀利益的私法保護(hù)，且把公法規(guī)范和公序良俗、權(quán)利濫用等民事法規(guī)范都列舉為違法性判斷要素，實(shí)際上是將景觀利益的保護(hù)視為公私重疊的領(lǐng)域。但以公法上的違法作為私法上違法評價(jià)的重要因素，這明顯不同于上述民事訴訟的一審判決。本案最高法院最終將高層公寓的建設(shè)認(rèn)定為不構(gòu)成對周邊居民景觀利益的違法侵害，還是傾向于公法評價(jià)的優(yōu)位。在國立公寓事件之后的景觀民事糾紛中，也幾乎沒有案件認(rèn)可景觀侵權(quán)的違法性。

三、 公私交融視角下景觀利益的法律構(gòu)成

在國立公寓事件的契機(jī)下，司法裁判中景觀利益的保護(hù)困境取得了重大突破。景觀利益不再是一般市民對良好景觀的抽象利益，而是與居民“在特定的地域空間中具體形成的生活關(guān)系相關(guān)聯(lián)而產(chǎn)生的利益”[3]。基于這種特征，景觀利益兼具公益和私益的二重性，其法律保護(hù)需要公法與私法的互動。盡管日本也有行政法學(xué)者在公私二元論下否定景觀利益的私法形成，主張與多數(shù)人利益相關(guān)的景觀保護(hù)應(yīng)當(dāng)納入公法范疇[7]，但多數(shù)民法學(xué)者都在公私交融的視角下贊成景觀利益的私法保護(hù)，并從不同角度論證景觀利益的法律構(gòu)成。

1. 景觀權(quán)說

如前所述，國立公寓事件行政訴訟和民事訴訟的一審判決都是以土地所有權(quán)為媒介承認(rèn)景觀利益的私人歸屬性。對此，淡路剛久認(rèn)為這種判決是努力通過傳統(tǒng)的民事權(quán)利來解決景觀糾紛，但并沒有直接指向受到爭議的景觀侵害，他主張因城市景觀的破壞而遭受損害的居民依據(jù)的權(quán)利概念只有“景觀權(quán)”。作為從民法視角主張環(huán)境權(quán)的論者，淡路剛久把景觀權(quán)視為環(huán)境權(quán)的一種形態(tài)，他認(rèn)為，“當(dāng)良好的風(fēng)景客觀化、廣域化而形成有價(jià)值的環(huán)境即自然性、文化性、歷史性的景觀時(shí)，景觀權(quán)就是享受這種良好景觀的權(quán)利”[8]。同時(shí)，淡路剛久又把景觀權(quán)視為眺望權(quán)的延伸或者擴(kuò)展，把景觀權(quán)的內(nèi)容理解為“個(gè)人性眺望利益的廣域性聚集”。如此，眺望權(quán)和景觀權(quán)只存在“相對性的差異”，景觀權(quán)具有眺望權(quán)廣域性聚集的性質(zhì)，對景觀權(quán)的侵害即構(gòu)成對個(gè)人法益的侵害[8]。可以說，淡路剛久是把景觀權(quán)界定為個(gè)人性眺望利益在廣域的地域空間的集合形態(tài)，一定程度上揭示了景觀利益既可以由地域居民共享又可以分割給個(gè)人的二重性。

淡路剛久高度評價(jià)了國立公寓事件中運(yùn)用互換性利害關(guān)系理論的判決，揭示景觀權(quán)的主體范圍為享受景觀的同時(shí)也接受財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的制約、對景觀的形成與維護(hù)承擔(dān)義務(wù)的地域居民。不過，在淡路剛久看來，這個(gè)主體范圍也不局限于地區(qū)規(guī)劃制度直接劃定的景觀地區(qū)范圍。淡路剛久指出，“一定地域內(nèi)歷史性、習(xí)慣性地被遵守的高度限制及其他建筑規(guī)制，在地區(qū)規(guī)劃中予以規(guī)定、通過建筑條例直接予以規(guī)制之前，就已經(jīng)作為社會性規(guī)范一直存在”“即使沒有地區(qū)規(guī)劃、建筑條例等直接性的法制度，也不乏運(yùn)用間接性的法制度予以規(guī)制的情況”，在這種情形下景觀權(quán)作為“社會性事實(shí)”往往成為間接性法制度予以保障的對象[8]。

2. 人格權(quán)說

除了景觀權(quán)論之外，從權(quán)利概念探求私法上景觀保護(hù)的代表性觀點(diǎn)還有富井利安的人格權(quán)論。富井利安從環(huán)境人格權(quán)的視角把景觀這種屬于社會共同生活上的環(huán)境利益界定為人格性利益。在富井利安看來，不特定多數(shù)市民對作為公共財(cái)產(chǎn)的良好景觀的利用是對生活利益的共同享受，是豐富現(xiàn)代人精神文化生活的基本條件；人們以五感接觸景觀，從中享受到平和、休閑、審美感、滿足感、鄉(xiāng)土情懷等“理念性的利益”[9]。富井利安把景觀利益分解為彼此緊密聯(lián)系的三層構(gòu)造：作為公共財(cái)產(chǎn)存在的良好景觀、作為地域性福利的景觀利益、居民個(gè)人的景觀利益。富井利安主張第二層構(gòu)造的景觀利益屬于“景域”劃定的一定范圍的地域中生活的全體地域居民。這樣的景觀利益被認(rèn)為是一種集合性或者集團(tuán)性利益，不能被抽象意義的公共利益所吸收，而是共同利用、享受良好景觀的每個(gè)地域居民的私益的集合，是先共同屬于全體地域居民才能再作為生活利益歸屬于居民個(gè)人的利益[10]。

進(jìn)一步地，富井利安把具有人格性利益內(nèi)核的景觀利益升華為歸屬于個(gè)人的自由領(lǐng)域，從人格權(quán)的法律依據(jù)即日本民法典第七百一十條(13)日本民法典第七百一十條規(guī)定：“無論是侵害他人的身體、自由或者名譽(yù)的情形，還是侵害他人財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形，依前條規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任者，對財(cái)產(chǎn)以外的損害，亦應(yīng)賠償”。中規(guī)定的“自由”中探求景觀利益的權(quán)利性依據(jù)[10]。確切地說，景觀利益的享受是一種精神性的自由，景觀破壞的本質(zhì)就是對精神性自由的侵害，景觀破壞具有作為公共財(cái)產(chǎn)的景觀環(huán)境的侵害和市民個(gè)人的人格權(quán)侵害的二重性[9]。

3. 習(xí)慣上法益說

根據(jù)前文所述，國立公寓事件民事訴訟一審判決以事實(shí)上的景觀利用規(guī)制為前提肯定了景觀利益的私法保護(hù)性。進(jìn)一步而言，國立公寓事件中的大學(xué)大道景觀，是特定地域內(nèi)的居民在互換性利害關(guān)系之中憑借在土地利用上持續(xù)性的自我規(guī)制，而在相當(dāng)期間內(nèi)能夠保持特定的人工景觀的結(jié)果。據(jù)此，大塚直提出，地域居民對這樣的特定景觀的共同利用是不能消解于公共利益的利益，屬于“習(xí)慣上的法益”。大塚直也不贊同把景觀利益視為土地所有權(quán)的派生利益，他認(rèn)為難以得出景觀會給土地產(chǎn)生附加價(jià)值的判斷，在國立公寓事件中更符合實(shí)際的法律構(gòu)成是：大學(xué)大道沿道的居民具有“關(guān)于特定環(huán)境共同利用的習(xí)慣上的法益”，該利益作為私益與公益重合的部分，“集團(tuán)性地”歸屬于特定地域的居民[11]。因此，大塚直主張對特定環(huán)境具有習(xí)慣上的利益，可以作為私法上中止請求權(quán)的根據(jù)，在國立公寓事件中最高法院如果使用習(xí)慣上的法益論，反而能更加容易認(rèn)定高層建筑行為的違法性[6]。

大塚直主張的“習(xí)慣上的法益論”實(shí)際上是對中山充的“環(huán)境共同利用權(quán)”理論的吸收。作為環(huán)境權(quán)理論的新發(fā)展，中山充提出的環(huán)境共同利用權(quán)是一種集合性權(quán)利，指“具有其他多數(shù)人可以同樣利用和共存的內(nèi)容，且能夠以共存的方法使各人都能利用特定環(huán)境的權(quán)利”[12]。中山充指出，“作為慣例而自過去以來就進(jìn)行的環(huán)境利用，是以大多數(shù)這種權(quán)利者的意思為基礎(chǔ)，構(gòu)成了環(huán)境共同利用權(quán)的內(nèi)容”“環(huán)境共同利用權(quán)的內(nèi)容之共同利用的具體內(nèi)容、方法，實(shí)際上可以根據(jù)從前的慣例在每個(gè)地域予以特定”[12]。

4. 地域性規(guī)則說

景觀利益的法律構(gòu)成除了環(huán)境權(quán)論之外，還有從法秩序保護(hù)的角度以“生活利益秩序違反”為根據(jù)證成私法上的景觀利益保護(hù)，典型的就是，吉田克己主張良好的景觀環(huán)境屬于人格秩序的“外緣秩序”即“生活利益秩序”。吉田克己指出，這種秩序與國家性的利害基本上沒有關(guān)系，屬于面向不特定的多數(shù)市民開放、不特定的多數(shù)市民都可以接觸的公共性，即“市民的公共性”[13]。吉田克己認(rèn)為，包含景觀的生活利益秩序除了依據(jù)實(shí)體法規(guī)構(gòu)成之外，還可以由一定范圍的居民自下形成，在私人行為違反以居民為主體形成的有關(guān)土地利用的“地域性規(guī)則”時(shí)，地域居民可以提起對這種秩序違反行為的中止請求。在吉田克己看來，這樣的地域性規(guī)則具有法源的性質(zhì)，即使不存在地區(qū)規(guī)劃、地方條例等形式的正式法規(guī)范，其也具備一定的規(guī)范性，違反該規(guī)則的建筑行為即違反生活利益秩序[14]。

吉村良一進(jìn)一步發(fā)展了地域性規(guī)則論，他揭示了地域空間中的景觀利益兼具公益與私益的性質(zhì)，而且因?yàn)榫坝^同時(shí)具有公共性，某個(gè)人的景觀利益享受應(yīng)當(dāng)與同一地域內(nèi)其他人的景觀利益享受相協(xié)調(diào)，因而在判斷是否存在景觀利益的侵害時(shí)有必要考慮相關(guān)的公法規(guī)范。但這畢竟是“公私交叉領(lǐng)域中公法與私法的互動與調(diào)整問題”，并不能以此否定景觀利益獲得私法救濟(jì)的可能性[15]。在此基礎(chǔ)上，吉村良一表明地域性規(guī)則在景觀的形成與維持上具有重要的意義，行政法規(guī)范雖然在地域土地與空間利用的規(guī)制上會發(fā)揮重要的作用，但缺乏“迅速且靈活的應(yīng)對”。不過，吉村良一并不是一味地夸大地域性規(guī)則的作用，而是主張“行政法規(guī)范支援這種地域性規(guī)則，在公私互動下，形成并維持整體的良好景觀”[16]。

吉村良一還揭示了地域性規(guī)則在民事法上對景觀利益保護(hù)的法律意義[16]：第一，在景觀侵權(quán)的判斷上，可以考量是否存在地域性規(guī)則、被告的建筑行為是否抵觸地域性規(guī)則；第二，地域性規(guī)則使得其保護(hù)的景觀利益“提升至法律上保護(hù)的利益乃至權(quán)利”；第三，地域性規(guī)則比較強(qiáng)固，形成地域秩序時(shí)，違反地域性規(guī)則的行為即構(gòu)成違反地域秩序的行為，成為法律糾正的對象，這其實(shí)是吸收了吉田克己關(guān)于生活利益秩序形成論的觀點(diǎn)；第四，地域性規(guī)則有助于劃定景觀利益的主體范圍，即遵循地域規(guī)則或習(xí)慣、參與景觀形成與維持活動的地域居民，而不是單純享受景觀恩澤的人。

5. 地域性公序說

與地域性規(guī)則論類似的是，牛尾洋也主張的地域性公序論也強(qiáng)調(diào)地域性規(guī)則在景觀利益保護(hù)中發(fā)揮的重要作用。牛尾洋也綜合考察了日照利益、眺望利益、景觀利益民事糾紛中圍繞忍受限度的司法判斷，揭示了“地域性”要素的判斷在忍受限度判斷基準(zhǔn)中占據(jù)了重要地位。以國立公寓事件民事訴訟一審判決來說，所謂“地域性”要素的判斷就是除了建筑基準(zhǔn)等公法上的土地利用規(guī)制之外，還對周邊的地理狀況、土地用途分區(qū)情況、周邊土地的利用現(xiàn)狀等進(jìn)行“復(fù)合性的判斷”[17]。在判例研究的基礎(chǔ)上，牛尾洋也總結(jié)了城市景觀利益的特質(zhì)及其法律保護(hù)方法。即有限的城市空間的利用交織著地域居民之間各種各樣的利益關(guān)系，優(yōu)美的城市景觀是在居民們長期持續(xù)的努力下得以維持和形成的，在對景觀周邊居民的各種利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整時(shí)，“地域性”判斷的規(guī)范依據(jù)“在以公法上的土地利用規(guī)制為前提的同時(shí)，還要努力發(fā)現(xiàn)在各地域內(nèi)因相對自律的土地利用意識與實(shí)際情況而形成的‘地域性公序’”[17]。他指出，地域性公序不是依據(jù)公法自上形成的，而是從實(shí)際居住生活的居民現(xiàn)實(shí)生活中產(chǎn)生的、來源于“周邊地域居民的合意和日常性土地利用的實(shí)際情況”的“普遍性規(guī)范”[18]。

進(jìn)一步地，牛尾洋也把地域性公序視為確保土地所有權(quán)公共性的內(nèi)容，從“土地所有權(quán)法秩序”中探求景觀利益保護(hù)的法律根據(jù)。根據(jù)他的觀點(diǎn)，當(dāng)某個(gè)地域的土地利用或者說建筑物的建設(shè)產(chǎn)生侵害地域景觀的爭議時(shí)，要根據(jù)土地利用的實(shí)際情況把握該地域的“土地所有權(quán)法秩序”，進(jìn)而判斷相關(guān)行為是否脫離了土地利用的“地域性”和“場所的習(xí)慣性”；公法上的土地利用規(guī)制對民事上的這個(gè)判斷僅提供“最低的基準(zhǔn)”，要探求“更加積極的地域性規(guī)范”充實(shí)判斷的基準(zhǔn)；在違反該地域“土地所有權(quán)法秩序”的限度內(nèi)可以對景觀破壞行為以土地所有權(quán)的侵害為由行使妨害排除請求權(quán)[18]。

以上學(xué)說反映了景觀利益法律構(gòu)成論的兩個(gè)大致方向：權(quán)利體系和法秩序。權(quán)利體系論要么以既有權(quán)利概念為基礎(chǔ)論證景觀利益的個(gè)人歸屬性，把景觀利益理解為私權(quán)的延伸；要么側(cè)重居民共同體對特定公共景觀的利用，把景觀利益界定為集團(tuán)性的權(quán)利。法秩序論也不是把景觀利益作為私權(quán)的延伸，而是從維持環(huán)境或者土地利用秩序的角度認(rèn)可對景觀利益的私法保護(hù)。集團(tuán)性的權(quán)利論和法秩序論實(shí)際上都是對作為私權(quán)的環(huán)境權(quán)論的修正[11]，且特別強(qiáng)調(diào)地域性規(guī)則或者習(xí)慣的遵守。盡管不同的論者對地域性規(guī)則或者習(xí)慣的范圍與內(nèi)容等有不同的觀點(diǎn)，但基本上都主張?jiān)诰坝^侵權(quán)的判斷上要重視地域居民在共同的景觀保護(hù)意識下自發(fā)形成的行動規(guī)則或者習(xí)慣。

四、 中國情境下地域景觀的保護(hù)課題

盡管日本的司法裁判和學(xué)界討論對景觀利益的界定有不同的認(rèn)識，但幾乎都承認(rèn)了地域空間中景觀保護(hù)的特殊性。這對解決我國景觀保護(hù)訴訟困境亟待的理論回應(yīng)和制度設(shè)計(jì)有啟發(fā)意義。

1. 相鄰權(quán)作為景觀保護(hù)權(quán)利基礎(chǔ)的訴訟困境

囿于景觀權(quán)益的非法定性和公共屬性，我國目前的景觀訴訟實(shí)務(wù)大多不予支持居民個(gè)人享受地域景觀的具體利益，僅承認(rèn)相鄰權(quán)益的保護(hù)訴求。在依托相鄰關(guān)系糾紛的景觀民事訴訟中，雖然不乏肯定“觀景權(quán)”的個(gè)案，但其內(nèi)涵是“權(quán)利人在一定時(shí)空范圍內(nèi)對一定景觀的眺望不受他人非法侵害的權(quán)利”(14)參見：“李庚等訴鄭銘等相鄰關(guān)系糾紛案”，新疆維吾爾自治區(qū)石河子市人民法院(2014)石民初字第3817號民事判決書；“戚志文訴沈陽順民心農(nóng)貿(mào)綜合市場有限公司排除妨害糾紛案”，沈陽市于洪區(qū)人民法院(2016)遼0114民初4278號民事判決書；“顧敏華與許利會、朱菊芳相鄰?fù)恋亍⒔ㄖ锢藐P(guān)系糾紛案”，江蘇省蘇州市中級人民法院(2018)蘇05民終7940號民事判決書。，究其根本是對直接相鄰景觀的眺望權(quán)。在景觀行政訴訟中，由于相鄰權(quán)的侵害屬于原告適格要件“利害關(guān)系”的法定情形(15)參見：《行政訴訟法》第二十五條第一款、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條第一項(xiàng)。，居民個(gè)人通常在日照、通風(fēng)、采光等相鄰權(quán)的范疇內(nèi)被“間接承認(rèn)”訴請保護(hù)景觀利益的原告資格[19]。在我國現(xiàn)有的訴訟制度框架下，城市規(guī)劃部門違法的審批行為，即使可能破壞了城市特色景觀，只要不構(gòu)成對附近居民相鄰權(quán)的直接侵害，就難以通過居民個(gè)人的起訴進(jìn)入訴訟程序[20]。

不可否認(rèn)，地域景觀這樣的公共利益是由共同體成員共同享有的，但個(gè)體也可以獨(dú)自享受景觀審美帶來的精神利益，我們可以在個(gè)案的利益衡量中辨識該利益的個(gè)體受侵害者[21]。與地域居民的日常生活產(chǎn)生牽絆關(guān)聯(lián)的景觀，是一種可被個(gè)人享受的公共利益，具有公私利益的復(fù)合性質(zhì)?！笆忻駹罡媲鄭u規(guī)劃局行政許可案”就是典型的“公共利益與個(gè)人利益混合的景觀行政訴訟”[22]，在該案中，原告適格要件“利害關(guān)系”被擴(kuò)大解釋為包括“不特定的個(gè)人所組成的公眾群體人人享有的公共利益”這一“間接的利害關(guān)系”，在此基礎(chǔ)上，地域居民維護(hù)當(dāng)?shù)毓簿坝^的原告資格得到了肯定[20]，但該判斷仍是以原告與爭議用地相鄰為前提的。而且該案法院以規(guī)劃許可符合技術(shù)規(guī)范為由肯定了其合法性，未觸及景觀利益的具體侵害，“念泗三村28幢樓居民35人訴揚(yáng)州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案”(16)參見：《最高人民法院公報(bào)》2004年第11期。也是如此。

總之，無論是民事訴訟還是行政訴訟，以私法上的相鄰權(quán)作為景觀糾紛解決的權(quán)利基礎(chǔ)，面臨著保護(hù)范圍有限、保護(hù)內(nèi)容不充分、保護(hù)強(qiáng)度有限等諸多困境[23]，無法有效回應(yīng)地域居民保護(hù)景觀的積極需求。

2. 環(huán)境權(quán)論的回應(yīng)及其局限

景觀保護(hù)的訴訟困境亟待理論上給景觀利益的保護(hù)探尋新的權(quán)利基礎(chǔ)，環(huán)境權(quán)就是一種受人青睞的選擇。日本最初提倡的環(huán)境權(quán)是具有私權(quán)性質(zhì)的環(huán)境權(quán)，特別是作為民事上停止侵權(quán)等訴訟請求根據(jù)的環(huán)境權(quán)[11]，而我國的環(huán)境權(quán)論一開始是側(cè)重環(huán)境權(quán)的公法保護(hù)的。例如，蔡守秋提出，自然環(huán)境保護(hù)關(guān)系我國全體人民的切身利益，在環(huán)保法律上突出和充實(shí)環(huán)境權(quán)，不僅使各級政府肩負(fù)起了維護(hù)人民環(huán)境權(quán)利的職責(zé),而且賦予了廣大人民群眾監(jiān)督污染環(huán)境的一切行為以及要求改善環(huán)境條件的權(quán)利[24]。之后，隨著環(huán)境權(quán)論討論的深入，也有學(xué)者認(rèn)識到環(huán)境權(quán)保護(hù)的公私互動。呂忠梅就明確表示，環(huán)境權(quán)是為克服傳統(tǒng)民法中財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)以及侵權(quán)制度和理論在環(huán)境保護(hù)的缺陷而產(chǎn)生的一項(xiàng)新型權(quán)利，公民環(huán)境權(quán)具有整體性和個(gè)體性統(tǒng)一、長遠(yuǎn)利益和眼前利益統(tǒng)一的屬性，需要綜合運(yùn)用公法與私法的手段予以保護(hù)[25]。進(jìn)一步地，呂忠梅把公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容分解為兼具公益與私益性質(zhì)的環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)以及請求權(quán)[26]。

但是，難以否認(rèn)的是，公法上的環(huán)境權(quán)不容易被分解為個(gè)人獨(dú)占的利益，地域居民享受舒適的景觀環(huán)境也常被界定為反射性的利益，而為了保護(hù)環(huán)境公共利益的公益訴訟制度也難以全面應(yīng)對景觀利益受到侵害的情形。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)和《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)設(shè)定的公益訴訟制度，檢察機(jī)關(guān)或者環(huán)保公益組織享有保護(hù)生態(tài)環(huán)境和資源的訴權(quán)地位(17)參見：《民事訴訟法》第五十八條、《行政訴訟法》第二十五條第四款。。從我國景觀保護(hù)的公益訴訟實(shí)踐來看，被保護(hù)的對象景觀大多是自然遺跡、風(fēng)景名勝、紅色景觀資源、歷史文化街區(qū)等既存的標(biāo)志性、代表性景觀。這些景觀的價(jià)值集中體現(xiàn)在生態(tài)服務(wù)的實(shí)體性價(jià)值，即社會公眾對其享有的游憩權(quán)益和對獨(dú)特景觀的觀賞權(quán)益(18)參見：最高人民檢察院指導(dǎo)性案例第114號“江西省上饒市人民檢察院訴張某某等三人故意損毀三清山巨蟒峰民事公益訴訟案”。。也就是說，我國的公共景觀保護(hù)主要針對的是純粹的公共利益，值得法律保護(hù)的景觀通常被認(rèn)為是具有一級價(jià)值的景觀，存在既有景觀享受的重點(diǎn)保護(hù)主義傾向。可見，公法上的環(huán)境權(quán)論既無法解決地域居民保護(hù)景觀利益的訴訟困境，也無法支撐對地方居民共同形成的地域風(fēng)貌、街景風(fēng)貌的普遍保護(hù)。

21世紀(jì)初，在民法應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)日益突出的環(huán)境問題的共識下，將環(huán)境權(quán)納入民法的權(quán)利體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的私權(quán)化的觀點(diǎn)開始流行起來，這被視為公法(環(huán)境法)與私法(民法)有效協(xié)同的一種方式，其中，討論較多的就是環(huán)境物權(quán)和環(huán)境人格權(quán)的民法保護(hù)。但是，作為環(huán)境物權(quán)類型被提出的“環(huán)境使用權(quán)”和“環(huán)境保護(hù)相鄰權(quán)”[27]無法對應(yīng)景觀享受不完全依附于不動產(chǎn)物權(quán)的特殊性。而環(huán)境人格權(quán)論者認(rèn)為環(huán)境人格是以人的環(huán)境利益為內(nèi)容的人格，生活在不具有美學(xué)價(jià)值的環(huán)境中不能體現(xiàn)出人作為主體的尊嚴(yán)[28]，這樣的主張雖然能容納景觀利益或者景觀權(quán)，但并沒有明確帶來環(huán)境美感與精神愉悅感的景觀環(huán)境應(yīng)具備什么樣的基準(zhǔn)，權(quán)利主體的范圍也不明確。因此，也有學(xué)者指出，景觀權(quán)屬于“精神性環(huán)境權(quán)”的范疇，由于它所涉人數(shù)眾多、屬于純粹的精神享受權(quán)利，僅能通過環(huán)境公益訴訟予以救濟(jì)[29]。不難看出，作為私權(quán)的環(huán)境權(quán)成為地域居民保護(hù)景觀的權(quán)利基礎(chǔ)也存在理論上和實(shí)踐上的障礙。

3. 空間秩序論的路徑選擇與制度設(shè)計(jì)

環(huán)境權(quán)論的局限表明，需要一種新的理論路徑有效應(yīng)對景觀糾紛的解決。根據(jù)日本景觀保護(hù)的動向，并結(jié)合我國的實(shí)際情況，筆者主張從“空間秩序”的視角探尋地域景觀保護(hù)的法律根據(jù)。

(1)公法上的景觀空間秩序

在現(xiàn)代化的城市生活中，景觀已經(jīng)逐漸融入地域居民的日常生活中，形成由地域居民共用共享的公共空間。景觀的共享性源于空間固有的連續(xù)性，景觀保護(hù)即是對地域空間秩序的保障。在城市化的背景下，城市空間利益的調(diào)整逐步由以相鄰權(quán)為核心的私法機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸?guī)劃許可為核心的公法機(jī)制，而在分配行政觀念下，通過規(guī)劃許可對空間利益的調(diào)整，“不再僅僅是基于公益考量賦予被許可人對特定空間的使用權(quán)，而是借由規(guī)劃許可對被許可人和一定范圍內(nèi)居民的空間利用權(quán)益進(jìn)行公平分配”[23]。公共景觀空間的塑造與調(diào)整有賴于公法上的規(guī)劃制度予以第一次的規(guī)制，通過景觀保護(hù)的原則性要求以及客觀的定量性規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)公平分配一定地域范圍內(nèi)的空間利益，從而形成、維護(hù)良好的景觀空間秩序。據(jù)此，一定地域范圍內(nèi)居民群體的景觀利益可以成為公法規(guī)范要求行政機(jī)關(guān)作出規(guī)劃許可等行政行為時(shí)必須予以考量的具體利益，從而破除景觀利益是反射性利益的魔咒。公法上以規(guī)劃為核心的地域空間秩序形成與保障機(jī)制，為景觀利益的實(shí)體化、權(quán)利化奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。

從這個(gè)角度出發(fā)，可以從以下幾方面完善景觀利益的公法保護(hù)制度：第一，在法律層面確立景觀規(guī)劃的地位，從城市空間整體性的角度劃定景觀保護(hù)區(qū)域；第二，充實(shí)景觀形成基準(zhǔn)，景觀保護(hù)區(qū)域內(nèi)的建筑行為既要符合法律規(guī)定的高度、用途、容積率等最低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也要考慮特定空間與周邊建筑物形成的整體景觀的協(xié)調(diào)性；第三，在景觀規(guī)劃編制、實(shí)施的各階段充分保障地域居民的程序參與權(quán)，在地域景觀的公共形成過程中調(diào)整居民之間的利害關(guān)系。綜合這些制度內(nèi)容，景觀規(guī)制地域內(nèi)的居民可以向規(guī)劃部門和司法機(jī)關(guān)主張景觀空間的公平分享權(quán)。

(2)空間秩序保障的公私互動

當(dāng)然，地域空間秩序的保障也不是僅憑公法就能實(shí)現(xiàn)的，也需要私法的互動。作為對環(huán)境權(quán)私權(quán)化傾向的批判，有學(xué)者提出了環(huán)境法與民法對接的“義務(wù)路徑”。具體來說，要在民法典中宣示公民的環(huán)保義務(wù)，在環(huán)境侵權(quán)上明確民事主體因違反環(huán)境保護(hù)義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任[30]。按照此種思路，公民個(gè)人保護(hù)景觀環(huán)境的義務(wù)可以成為其通過民事訴訟主張景觀侵權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)。公法上的景觀空間規(guī)制也設(shè)定了地域居民保護(hù)景觀空間秩序的義務(wù)。遵守環(huán)保義務(wù)，不是僅僅出于守法的必要，更重要的是形成與維護(hù)人人都可持續(xù)利用的環(huán)境秩序，使每個(gè)人都能享受到環(huán)境利益。在城市景觀風(fēng)貌的保護(hù)中，對地域空間秩序的認(rèn)同感和責(zé)任感更容易促使地域居民踐行保護(hù)當(dāng)?shù)鼐坝^的義務(wù)。

不過，地域居民的景觀保護(hù)義務(wù)并不局限于法定的義務(wù)。其實(shí)，只要是地域居民為了維護(hù)特定景觀秩序在明示或者默示規(guī)則、慣例中具體要求的義務(wù)，那么特定地域內(nèi)某一居民違反該義務(wù)即構(gòu)成對其他居民景觀利益的侵害，地域居民之外的開發(fā)商等私主體的景觀破壞行為即構(gòu)成對地域居民共同維護(hù)的地域空間秩序的破壞。當(dāng)某一景觀的形成與維護(hù)是依賴于地域居民相互的自我規(guī)制與自律行為時(shí)，即可推認(rèn)一定的地域性規(guī)則的存在，亦可認(rèn)為“景觀就是地域性規(guī)則的客觀呈現(xiàn)”[16]。盡管公法規(guī)范在景觀空間秩序的形成上發(fā)揮主要作用，但地域景觀并非一朝一夕就能塑造，其發(fā)展為有必要予以法律保護(hù)的良好景觀之前可能依靠地域居民長時(shí)間的自發(fā)維護(hù)。行政機(jī)關(guān)對地域空間進(jìn)行規(guī)劃與更新時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮該地域內(nèi)事實(shí)上存在的景觀保護(hù)慣例，進(jìn)而將其上升為公法上的規(guī)范。

在2021年12月中央通報(bào)的廣州市大規(guī)模遷移砍伐樹木事件中，我們可以從當(dāng)?shù)鼐用褡园l(fā)性的榕樹保衛(wèi)行動推測出在當(dāng)?shù)鼐用裰g至少就不得砍伐、損壞大榕樹的禁止性行為達(dá)成了一定程度的合意并且互相遵守。在廣州榕樹保衛(wèi)戰(zhàn)最終取得勝利之后，2022年1月廣州市林業(yè)和園林局印發(fā)了《廣州市城市樹木保護(hù)管理規(guī)定(試行)》，明確了嚴(yán)格控制樹木砍伐的原則，規(guī)定了樹木遷移涉及大樹十株以上、涉及城市道路、公園綠地及其他綠地樹木五十株以上等情形的，需經(jīng)專家論證并征求公眾意見。對砍樹事件的立法回應(yīng)實(shí)際上是通過公法規(guī)范為地域居民之間保護(hù)樹木的私人行動規(guī)范提供了支撐。

五、 結(jié)語

從日本紓解景觀保護(hù)訴訟困境的脈絡(luò)來看，地域建設(shè)與管理從原來行政獨(dú)占的公領(lǐng)域發(fā)展為多樣的民間主體參與的、包含公共性價(jià)值的私領(lǐng)域或者公私交融、互動的領(lǐng)域。為使景觀利益掙脫公共屬性的束縛而納入司法保護(hù)的合法權(quán)益范疇，以國立公寓事件為代表的日本司法裁判和學(xué)界觀點(diǎn)結(jié)合景觀保護(hù)的地域性，從不同的角度探尋景觀利益保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)。我國目前的景觀訴訟實(shí)務(wù)運(yùn)用私法上的相鄰權(quán)概念來消減景觀利益的公共性，但無法有效回應(yīng)地域居民超越相鄰權(quán)益的景觀保護(hù)訴求。而環(huán)境權(quán)論的主張?jiān)诠ㄉ想y以支撐地域居民的景觀維權(quán)，在私法上也難以實(shí)現(xiàn)景觀利益的實(shí)體化。其實(shí)，是否存在規(guī)范意義上的環(huán)境權(quán)或者景觀權(quán)，并不妨礙景觀利益的法律保護(hù)。景觀是地域空間中維系居民生活秩序的共有物，通過景觀空間秩序的公法形成機(jī)制，景觀利益可以被確認(rèn)為法律上保護(hù)的利益乃至權(quán)利，景觀利益的主體至少應(yīng)當(dāng)是景觀規(guī)制地域內(nèi)的居民。在景觀侵權(quán)的司法判斷上，要擺脫“合法即不侵權(quán)”的判斷模式，綜合考察涉案景觀與當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘ｊP(guān)聯(lián)、涉案景觀所在土地的利用現(xiàn)狀、涉案景觀的形成是否存在地域性規(guī)則等空間秩序要素，認(rèn)定居民個(gè)體可獨(dú)自享受的景觀利益及其受侵害程度。如果涉案景觀的形成與維護(hù)有賴于居民積極的自我行動，可以認(rèn)為這些居民景觀利益受侵害的程度較為明顯。