減污降碳協(xié)同治理的環(huán)境法典表達(dá)

陳梓銘

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

引 言

2021年4月3日，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效的關(guān)鍵時(shí)期。目前，生態(tài)文明領(lǐng)域的重大改革事項(xiàng)，逐步通過(guò)黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性文件形式啟動(dòng)，這是新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)與改革方式變化的新現(xiàn)象[1]。2021年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院制定的《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》明確“以實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為總抓手”打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、提出“加快構(gòu)建減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核的制度機(jī)制”。探析生態(tài)文明體制改革進(jìn)程中黨中央、國(guó)家對(duì)污染防治工作的整體部署，可知碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)使得對(duì)污染防治工作從職權(quán)配置、規(guī)范體系、執(zhí)法體制等方面進(jìn)行革新已勢(shì)在必行，而關(guān)鍵便在于探索一條妥適路徑以將減污降碳協(xié)同治理需求融入污染防治管理體制與工作機(jī)制中。當(dāng)前，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》)雖已規(guī)定對(duì)大氣污染物與溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制，但法律規(guī)范層面仍未有相匹配的構(gòu)造方案，對(duì)于減污降碳協(xié)同治理的解讀多圍繞政策文件展開(kāi)。然而，政策往往被視為有關(guān)經(jīng)濟(jì)、政治或者社會(huì)問(wèn)題的目標(biāo)和綱領(lǐng)[2]，難以成為制度化、常態(tài)化推進(jìn)減污降碳協(xié)同治理工作的規(guī)范依據(jù)，當(dāng)前“雙碳”目標(biāo)與氣候應(yīng)對(duì)工作的重大戰(zhàn)略意義已使減污降碳協(xié)同治理實(shí)質(zhì)化建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求顯得尤為迫切，應(yīng)當(dāng)將論證視角轉(zhuǎn)向法律規(guī)范層面，進(jìn)而構(gòu)造減污降碳協(xié)同治理的具體方案。

意欲進(jìn)行減污降碳協(xié)同治理的方案構(gòu)造，通過(guò)環(huán)境法典編纂進(jìn)行機(jī)制構(gòu)建，使其在環(huán)境法律規(guī)范體系中得到確立不失為一種理想選擇。我國(guó)目前已有相當(dāng)數(shù)量的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的單項(xiàng)法，生態(tài)環(huán)境法律范疇體系相對(duì)成熟，環(huán)境法治實(shí)踐相對(duì)豐富，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)環(huán)境法典的需求強(qiáng)勁，并有良好的政治生態(tài)與堅(jiān)定的決策者意志，具備了環(huán)境法典編纂的基本條件[3]。環(huán)境法典編纂已取得相當(dāng)數(shù)量的研究成果，政策層面的規(guī)范創(chuàng)制與積極行動(dòng)也為減污降碳協(xié)同入典提供了可供提煉歸納的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)源。由此觀之，通過(guò)環(huán)境法典編纂構(gòu)建減污降碳協(xié)同治理機(jī)制不失為可行路徑?；谇笆隹剂?，本文將如何實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理的環(huán)境法典表達(dá)作為研究的核心關(guān)切。圍繞減污降碳協(xié)同治理的環(huán)境法典表達(dá)，筆者將在探明減污降碳協(xié)同治理入典價(jià)值與意義的基礎(chǔ)上，按照地位與功能、目標(biāo)與任務(wù)、監(jiān)管主體、權(quán)力監(jiān)管邏輯的理路構(gòu)建環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制，并以此為指引通過(guò)規(guī)范配置、規(guī)范創(chuàng)制與規(guī)范詮釋實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的規(guī)范建構(gòu)，希冀能為實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理的環(huán)境法典表達(dá)探索出兼具可行性與可操作性的科學(xué)方案。

一、 減污降碳協(xié)同治理入典法理闡釋

環(huán)境法典總則一般規(guī)定將經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)三位一體可持續(xù)發(fā)展作為其價(jià)值追求[4]。基于此，保障可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)成為各分編的重點(diǎn)編纂工作。通過(guò)減污降碳協(xié)同增效推進(jìn)降碳工作，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。為此，環(huán)境法典編纂首先需要檢視并闡明減污降碳協(xié)同治理入典的實(shí)踐基礎(chǔ)、理念價(jià)值、分編位置安放等基礎(chǔ)性問(wèn)題。

1. 減污降碳協(xié)同治理的概念界定與實(shí)踐基礎(chǔ)

2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等七部門(mén)發(fā)布《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》，其在性質(zhì)上屬于國(guó)家政策文件，欲實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理的環(huán)境法典表達(dá)，首先需要論證的便是如何在解讀中實(shí)現(xiàn)政策文件話語(yǔ)向法治話語(yǔ)的轉(zhuǎn)化。為此，減污降碳協(xié)同治理的環(huán)境法典表達(dá)，需要從實(shí)踐層面證成減污降碳協(xié)同治理的可實(shí)現(xiàn)性。下文將界定、辨析“減污”“降碳”兩大關(guān)鍵概念，進(jìn)而剖析實(shí)現(xiàn)二者協(xié)同治理的實(shí)踐基礎(chǔ)。

當(dāng)前，對(duì)“減污”“降碳”的界定、辨析可從法律法規(guī)、政策文件兩大范疇體系下進(jìn)行把握。就“減污”概念的界定辨析而言，污染治理是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期以來(lái)的重點(diǎn)工作，具體到大氣污染治理領(lǐng)域，自20世紀(jì)70年代以來(lái),我國(guó)主要經(jīng)歷了消煙除塵構(gòu)建大氣環(huán)境容量理論、分區(qū)管控防治酸雨和二氧化硫污染、總量控制二氧化硫排放量見(jiàn)頂下降、攻堅(jiān)克難打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)四個(gè)階段[5]。經(jīng)過(guò)多年大氣污染治理法治建設(shè)，我國(guó)構(gòu)建了以《大氣污染防治法》《排污許可管理?xiàng)l例》為代表的大氣污染治理法律規(guī)范體系，“減污”是此一規(guī)范體系下所形成的、與污染治理相關(guān)的各類措施、機(jī)制、制度的概念集合。就“降碳”概念的界定辨析而言，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)已進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時(shí)期，降碳已不僅僅停留于理念宣示層面，已開(kāi)始經(jīng)由黨和國(guó)家的重要政策(1)此處主要指中共中央、國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》，此一文件的頒布以及各級(jí)黨委、政府及相關(guān)部門(mén)為此出臺(tái)的實(shí)施行動(dòng)方案，共同構(gòu)建起我國(guó)碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系。予以推進(jìn)。“降碳”指降低大氣中以二氧化碳為代表的各類溫室氣體含量，亦即溫室氣體減排。減污降碳協(xié)同治理入典進(jìn)程中，降碳的概念界定受到現(xiàn)有技術(shù)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、能源安全考量等多方面因素的限制，當(dāng)前我國(guó)不適宜采取強(qiáng)制性措施、機(jī)制推進(jìn)降碳要求，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)尋求構(gòu)建降碳的促進(jìn)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

前文已通過(guò)對(duì)兩大基礎(chǔ)性概念的界定、辨析，明確其在現(xiàn)有規(guī)范架構(gòu)下的規(guī)范意涵，進(jìn)而指出現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)體系、黨和國(guó)家政策分別對(duì)“減污”“降碳”的形塑作用。需要進(jìn)一步論證的是，兩大基礎(chǔ)性概念雖分別側(cè)重表達(dá)于環(huán)境法律規(guī)范、環(huán)境政策文件中，但雙碳推進(jìn)實(shí)踐已然開(kāi)始顯現(xiàn)法律與政策相互交融的趨勢(shì)，具體而言，雙碳領(lǐng)域法律與政策的協(xié)同主要可以歸納為法律與政策的協(xié)同實(shí)施、政策向法律的條款轉(zhuǎn)化、政策向法律的整體轉(zhuǎn)化和法律的政策化四種形式[6]。以此觀照，在推進(jìn)“雙碳”法治化進(jìn)程中，“減污”“降碳”當(dāng)前雖分屬環(huán)境法律、環(huán)境政策的概念范疇，但此一相對(duì)區(qū)分并不成為二者實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的制度障礙，恰恰是二者建立在相對(duì)區(qū)分基礎(chǔ)上的互動(dòng)交融，突顯、推動(dòng)二者協(xié)同治理的實(shí)踐可行性。不僅如此，溫室氣體與大氣、土壤、水體等污染物協(xié)同控制有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益與氣候效益的統(tǒng)一、符合成本效益最優(yōu)的考量、已有良好的法制政策基礎(chǔ)作為支撐[7]，減污降碳協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)已具備了現(xiàn)實(shí)必要性。由此，“減污”“降碳”協(xié)同治理的實(shí)踐基礎(chǔ)得以證立。從法制層面審視，我國(guó)已開(kāi)始加速推進(jìn)氣候變化應(yīng)對(duì)、雙碳領(lǐng)域相關(guān)立法的研究論證與制訂修訂工作，《大氣污染防治法》第二條也已明確規(guī)定對(duì)大氣污染物與溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制，如何為減污降碳協(xié)同治理提供具體規(guī)范構(gòu)造方案，如何提升減污降碳協(xié)同治理工作的制度化、規(guī)范化水平，前述種種均成為證成減污降碳協(xié)同治理之實(shí)踐基礎(chǔ)后需針對(duì)性回應(yīng)的問(wèn)題所在，下文減污降碳協(xié)同治理環(huán)境法典表達(dá)的實(shí)質(zhì)性構(gòu)建也將以此展開(kāi)。

2. 減污降碳協(xié)同治理入典價(jià)值探究

當(dāng)前減污降碳協(xié)同的理念要求更多體現(xiàn)于中央重要會(huì)議、黨的規(guī)范性文件、政策文件以及其他各類規(guī)范性文件，相關(guān)表述包括“減污降碳協(xié)同增效”“減污降碳協(xié)同激勵(lì)約束機(jī)制”等。由此不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對(duì)減污降碳協(xié)同要求在不同層面的推進(jìn)路向大異其趣。就減污降碳協(xié)同要求在法律系統(tǒng)中的推進(jìn)而言，當(dāng)前是以《大氣污染防治法》第二條規(guī)定作為規(guī)范依據(jù)，輔之以《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》予以實(shí)現(xiàn)，但前者是作為一個(gè)原則性規(guī)定為減污降碳協(xié)同入法提供正當(dāng)性支撐，而后者所發(fā)揮的作用在于通過(guò)構(gòu)建碳排放權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制間接實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效效應(yīng)，減污降碳協(xié)同要求需要更加體系化、深層次的表達(dá)于法律系統(tǒng)中。就減污降碳協(xié)同治理在環(huán)境法律系統(tǒng)中的表達(dá)而言，減污降碳協(xié)同治理入典顯現(xiàn)出如下價(jià)值。

(1)減污降碳協(xié)同治理入典是環(huán)境法典可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障

經(jīng)過(guò)了多年的生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，可持續(xù)發(fā)展的理念價(jià)值已為國(guó)際社會(huì)所肯認(rèn)并接受。環(huán)境法學(xué)界普遍認(rèn)為，有必要從維護(hù)全球生態(tài)系統(tǒng)的平衡和人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度，重新認(rèn)識(shí)環(huán)境立法的價(jià)值[8]。正是在日漸重視經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展價(jià)值的背景下，環(huán)境法學(xué)界將可持續(xù)發(fā)展確立為我國(guó)環(huán)境法典的基礎(chǔ)概念和邏輯主線[9]。而減緩與適應(yīng)氣候變化這一議題與人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建及與當(dāng)代人、后代人的存續(xù)與發(fā)展息息相關(guān)，確立可持續(xù)發(fā)展作為邏輯主線的環(huán)境法典，理應(yīng)對(duì)氣候變化的應(yīng)對(duì)給予充分的理念關(guān)照。正因如此，將減污降碳協(xié)同治理的理念要求融貫地表達(dá)于環(huán)境法典中，可為環(huán)境法典保障可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)提供助力。

(2)減污降碳協(xié)同治理入典是環(huán)境法典對(duì)人民群眾新時(shí)代需求的積極回應(yīng)

適逢生態(tài)文明建設(shè)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域需要以更高規(guī)格、更高標(biāo)準(zhǔn)回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，當(dāng)下人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的追求，已不限于生活在健康舒適的環(huán)境中，更要求生活于一個(gè)適宜生存與發(fā)展，免受極端天氣事件侵?jǐn)_的氣候環(huán)境中，這可稱之為人民群眾對(duì)美好生活環(huán)境的新向往、新需求。碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的本質(zhì)是黨對(duì)與廣大人民群眾利益息息相關(guān)的氣候變化問(wèn)題的主動(dòng)回應(yīng)[7]。在環(huán)境法典中構(gòu)建減污降碳協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)污染治理與溫室氣體減排治理行動(dòng)，是對(duì)人民群眾的生態(tài)環(huán)境新需求的積極觀照。

(3)減污降碳協(xié)同治理入典助力解決雙碳領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境立法碎片化問(wèn)題

我國(guó)當(dāng)前環(huán)境立法碎片化問(wèn)題顯著并使得法律實(shí)施遭遇困難，環(huán)境法法典化是解決問(wèn)題的可行方案[10]。具體到雙碳領(lǐng)域立法，我國(guó)尚無(wú)應(yīng)對(duì)氣候變化的專門(mén)法律，支撐碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法制體系薄弱、立法層級(jí)低且碎片化，對(duì)推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作無(wú)法提供強(qiáng)有力的法律支撐[11]?！洞髿馕廴痉乐畏ā返臈l文規(guī)定與近年來(lái)政策規(guī)范中的內(nèi)容要求共同表明，雙碳領(lǐng)域環(huán)境立法體系化表達(dá)的關(guān)鍵任務(wù)之一是回應(yīng)減污降碳協(xié)同治理立法層面體系化表達(dá)的現(xiàn)實(shí)需要。以環(huán)境法典編纂為契機(jī)，探明減污降碳協(xié)同治理要求在環(huán)境法典中如何妥善安置與具體表達(dá)，能有力解決當(dāng)前雙碳領(lǐng)域環(huán)境法律立法碎片化問(wèn)題，提升環(huán)境法律規(guī)范體系化水平。

3. 環(huán)境法典編纂中減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的位置安放

減污降碳協(xié)同治理機(jī)制在環(huán)境法典中的篇章位置安放，需要在系統(tǒng)審視已有降碳路徑的基礎(chǔ)上審慎選定，當(dāng)前環(huán)境法典編纂工作將其框架體系定位于總則編、污染防治編(也稱污染控制編)、自然保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編和生態(tài)環(huán)境責(zé)任編五大部分[12]。循此方案，我國(guó)環(huán)境法律系統(tǒng)對(duì)降碳要求的表達(dá)，便在于如何在上述各編中貫徹體現(xiàn)降碳要求，而其中，污染控制、自然保護(hù)、綠色低碳發(fā)展三編對(duì)降碳要求的規(guī)定是環(huán)境法律系統(tǒng)具體表達(dá)降碳要求的核心所在。因此，通過(guò)闡明現(xiàn)行污染控制規(guī)范體系、自然保護(hù)規(guī)范體系、綠色低碳發(fā)展規(guī)范體系的降碳邏輯，可為減污降碳協(xié)同治理入典的分編位置安放選定一條妥適路徑。

當(dāng)前環(huán)境法典不同分編推進(jìn)降碳要求的內(nèi)在邏輯存在差異性，大致可演繹為直接降碳與間接降碳兩種途徑。所謂直接降碳，亦即針對(duì)溫室氣體排放端進(jìn)行排放規(guī)制，而間接降碳主要是通過(guò)提升相關(guān)領(lǐng)域事項(xiàng)的治理水平輔助推進(jìn)溫室氣體減排?；谥苯咏堤寂c間接降碳的劃分，審視現(xiàn)行污染控制規(guī)范體系、自然保護(hù)規(guī)范體系、綠色低碳發(fā)展規(guī)范體系，可知：現(xiàn)行污染控制規(guī)范體系基于大氣污染物與溫室氣體排放具有同根同源性的特點(diǎn)推進(jìn)降碳要求，二者的同根同源性源于二者均產(chǎn)生于化石燃料的燃燒過(guò)程且集中于高耗能工業(yè)部門(mén)[13]，由此反映出大氣污染治理與碳減排工作的推進(jìn)能產(chǎn)生協(xié)同減排效應(yīng)，基于二者同根同源性所決定的在減排效果上的協(xié)同效應(yīng)，可將污染控制規(guī)范體系的降碳模式稱為直接降碳。而自然保護(hù)規(guī)范體系與綠色低碳發(fā)展規(guī)范體系的降碳邏輯則有所不同：就自然保護(hù)規(guī)范體系的降碳邏輯而言，其對(duì)降碳要求的推進(jìn)，主要是通過(guò)與各類生態(tài)系統(tǒng)、物種多樣性保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)予以間接推進(jìn)，具體而言是通過(guò)對(duì)森林、草原、濕地等的保護(hù)發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的固碳作用，雖然客觀上實(shí)現(xiàn)了降碳效果，但并非從排放端對(duì)溫室氣體進(jìn)行規(guī)制，自然保護(hù)規(guī)范體系的規(guī)范構(gòu)建核心仍在于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性的保護(hù)。就綠色低碳發(fā)展規(guī)范體系而言，其涵蓋了生產(chǎn)、消費(fèi)、流通、能源立法，氣候變化應(yīng)對(duì)等內(nèi)容[14]，推進(jìn)降碳要求同樣是該編編纂的重點(diǎn)任務(wù)，該編強(qiáng)化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、個(gè)人生活消費(fèi)的環(huán)境友好與資源節(jié)約取向，能源結(jié)構(gòu)與能源消費(fèi)的清潔化趨勢(shì)，通過(guò)對(duì)企業(yè)環(huán)境治理、個(gè)人環(huán)境消費(fèi)、能源清潔化領(lǐng)域的調(diào)整推進(jìn)降碳要求。然而，綠色低碳發(fā)展規(guī)范體系雖將降碳要求融貫表達(dá)于其條文內(nèi)容中，但其規(guī)定事項(xiàng)與溫室氣體減排并不體現(xiàn)為相互促進(jìn)關(guān)系，此一規(guī)范體系下所主導(dǎo)形成的節(jié)能減排模式，無(wú)力從根本上解決溫室氣體排放和由此帶來(lái)的氣候變化問(wèn)題[15]。

經(jīng)由前文分析，在污染控制規(guī)范體系、自然保護(hù)規(guī)范體系、綠色低碳發(fā)展規(guī)范體系中，唯有污染控制規(guī)范體系的降碳邏輯體現(xiàn)為直接降碳，最為適宜承載減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的規(guī)范表達(dá)需求。大氣污染治理與碳減排的同根同源性特點(diǎn)使得污染控制規(guī)范體系對(duì)二者的規(guī)制能夠產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，由此決定，環(huán)境法典的污染控制編成為減污降碳協(xié)同治理入典的應(yīng)然路徑，環(huán)境法典編纂中應(yīng)當(dāng)基于實(shí)踐層面大氣污染物排放與溫室氣體排放同根同源性的特點(diǎn)，于法典污染控制編中構(gòu)建減污降碳協(xié)同治理機(jī)制，通過(guò)妥適的規(guī)范構(gòu)造實(shí)現(xiàn)對(duì)二者的協(xié)同推進(jìn)。

二、 環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建理路

《大氣污染防治法》第二條關(guān)于減污降碳協(xié)同控制的規(guī)定停留于理念層面，無(wú)法為其在環(huán)境法典中的實(shí)質(zhì)化構(gòu)建提供規(guī)范支撐，在此維度上可認(rèn)為環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理的機(jī)制構(gòu)建是一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，由此決定減污降碳協(xié)同治理環(huán)境法典表達(dá)的復(fù)雜性。本研究立足于通過(guò)規(guī)范層面的機(jī)制構(gòu)建實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理的環(huán)境法典表達(dá)，為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)還需通過(guò)機(jī)制建構(gòu)理路的論證，為機(jī)制建構(gòu)的規(guī)范展開(kāi)提供方法論指導(dǎo)。

1. 環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制定位與功能

環(huán)境法典對(duì)于降碳的落實(shí)，需要基于現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范體系所確定的規(guī)范架構(gòu)，探索出可促進(jìn)實(shí)現(xiàn)降碳要求的制度機(jī)制，將其融貫地表達(dá)于環(huán)境法典中。具體到污染控制編，減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的定位與功能問(wèn)題是減污降碳協(xié)同治理入典論證的首要關(guān)切。

有關(guān)于此，筆者認(rèn)為，立足于當(dāng)前雙碳領(lǐng)域制度建設(shè)與改革的進(jìn)展情況，環(huán)境法典污染控制編中規(guī)定溫室氣體排放制度的時(shí)機(jī)條件仍未成熟，而減污降碳協(xié)同治理機(jī)制是以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)降碳要求為思路、非強(qiáng)制性的機(jī)制定位，更貼合當(dāng)前我國(guó)雙碳推進(jìn)的法制需要，故而有必要通過(guò)環(huán)境法典編纂，在污染控制編中構(gòu)建專門(mén)機(jī)制，由此體現(xiàn)環(huán)境法典污染控制編對(duì)降碳戰(zhàn)略需求的落實(shí)。有學(xué)者指出，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)碳中和目標(biāo)的環(huán)境法制保障，促進(jìn)污染防治法的體系化建設(shè)，應(yīng)將碳減排法律規(guī)制納入污染防治法律體系[16]。但就當(dāng)前而言，從法律層面進(jìn)行此種制度構(gòu)建的條件難言具備，我國(guó)碳排放在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍未達(dá)峰值，當(dāng)前所采取的碳排放控制以碳排放強(qiáng)度控制為主，不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家以碳排放總量控制為主導(dǎo)。當(dāng)前我國(guó)污染物排放控制制度建立在重點(diǎn)污染物總量控制已完成的制度基本構(gòu)建之基礎(chǔ)上，若參照我國(guó)污染物排放管理制度演進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)溫室氣體排放控制的制度建構(gòu)，需要在實(shí)現(xiàn)碳排放控制模式由“強(qiáng)度控制為主，總量控制為輔”向“總量控制為主，強(qiáng)度控制為輔”的轉(zhuǎn)變，并圍繞此一轉(zhuǎn)變探索出將其表達(dá)于污染防治規(guī)范體系后才可推進(jìn)。

立足于前述減污降碳協(xié)同治理的機(jī)制定位，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境法典污染控制編落實(shí)降碳需求的預(yù)期目標(biāo)，基于對(duì)法律與政策協(xié)同融合構(gòu)成“減污”“降碳”協(xié)同治理實(shí)踐基礎(chǔ)的分析，環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制需要具備調(diào)適與融合污染控制與溫室氣體減排兩方面制度需求的功能。慮及黨和國(guó)家相關(guān)政策對(duì)環(huán)境立法方向、目標(biāo)、原則與基本制度產(chǎn)生直接影響已成近年來(lái)我國(guó)環(huán)境法治轉(zhuǎn)型的突出現(xiàn)象[17]，因此，有必要立足于現(xiàn)有污染防治立法中的減污要求，對(duì)雙碳“1+N”政策體系中的降碳話語(yǔ)及所采取的行動(dòng)進(jìn)行提煉轉(zhuǎn)化，經(jīng)由環(huán)境法典污染控制編編纂提供立法空間，將分屬于法律與政策層面的減污與降碳協(xié)同治理的制度需求納入法治軌道。

2. 環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制目標(biāo)與任務(wù)

作為一項(xiàng)定位于容納減污與降碳需求的專門(mén)機(jī)制，其構(gòu)建能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，關(guān)鍵在于對(duì)其目標(biāo)以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要完成的任務(wù)之準(zhǔn)確把握。對(duì)此，在環(huán)境法典污染控制編中構(gòu)建減污降碳協(xié)同治理機(jī)制，其目標(biāo)在于提升生態(tài)環(huán)境治理效能。污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建，增效是其價(jià)值所在，亦是其目標(biāo)所在。傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制視域下側(cè)重從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)角度解讀增效概念，環(huán)境規(guī)制需要實(shí)現(xiàn)“減污增效”“減排增效”的雙贏以改善其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)(2)相關(guān)研究參見(jiàn)：于斌斌，金剛，程中華.環(huán)境規(guī)制的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)：“減排”還是“增效”[J].統(tǒng)計(jì)研究，2019(2)：88-100；涂正革，周濤，諶仁俊，等.環(huán)境規(guī)制改革與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展：基于工業(yè)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的證據(jù)[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2019(12)：77-95；祁毓，盧洪友，張寧川.環(huán)境規(guī)制能實(shí)現(xiàn)“降污”和“增效”的雙贏嗎：來(lái)自環(huán)保重點(diǎn)城市“達(dá)標(biāo)”與“非達(dá)標(biāo)”準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)的證據(jù)[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2016(9)：126-143.。生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化構(gòu)建視域下對(duì)“增效”概念之解讀，在于通過(guò)減污降碳協(xié)同提升生態(tài)環(huán)境治理整體效能。生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化構(gòu)建需要實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與[18]，為此，需要基于碳達(dá)峰碳中和多元化主體的差異化定位，提出實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和法律治理措施，形成碳排放法治主體多維協(xié)同治理模式[19]。污染控制、自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展法律規(guī)范體系中融貫表達(dá)降碳要求是實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的規(guī)范保障，具體到污染控制編，提升該編的生態(tài)環(huán)境治理整體效能目標(biāo)便成為減污降碳協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建的價(jià)值所在。

具體而言，為提升該編的生態(tài)環(huán)境治理整體效能目標(biāo)，對(duì)有關(guān)減污降碳協(xié)同控制這一規(guī)定事項(xiàng)，環(huán)境法典污染控制編編纂中需要實(shí)現(xiàn)從形式表達(dá)向?qū)嵸|(zhì)表達(dá)的適度超越，這便構(gòu)成了環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建的任務(wù)所在。晚近以來(lái)，預(yù)防的重心開(kāi)始向不確定風(fēng)險(xiǎn)推進(jìn)，污染控制編需要回應(yīng)預(yù)防理念的更新對(duì)傳統(tǒng)污染控制制度進(jìn)行“風(fēng)險(xiǎn)化改造”[20]。氣候變化風(fēng)險(xiǎn)屬于典型的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，溫室氣體排放與全球氣候變化之間的因果關(guān)聯(lián)雖未獲得科學(xué)的最終確定，但國(guó)際國(guó)內(nèi)層面對(duì)通過(guò)溫室氣體減排行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化的必要性已達(dá)成共識(shí)并反映在以《巴黎協(xié)定》為代表的一系列氣候變化協(xié)定中。為應(yīng)對(duì)此種風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)于2015年修改《大氣污染防治法》，在其第二條中新增規(guī)定“對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”，此一規(guī)定在2018年《大氣污染防治法》修改中得到保留并沿用至今。從《大氣污染防治法》條文表述上看，該款明確提出了將溫室氣體與大氣污染防治協(xié)同控制的規(guī)制思路，但此種原則性的、宣示性的規(guī)范配置，未能通過(guò)具體規(guī)則層面的設(shè)計(jì)得到落實(shí)，減污降碳的協(xié)同規(guī)制模式并未獲得實(shí)質(zhì)確立。當(dāng)前適逢我國(guó)提出“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)并從政策層面提出構(gòu)建減污降碳協(xié)同治理的制度機(jī)制，若能以此為契機(jī)，在環(huán)境法典污染控制編編纂中，通過(guò)減污降碳協(xié)同治理的機(jī)制構(gòu)建填補(bǔ)既有污染防治立法在應(yīng)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)上的缺憾，實(shí)現(xiàn)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)應(yīng)對(duì)，便能實(shí)現(xiàn)提升該編生態(tài)環(huán)境治理整體效能的目標(biāo)。值得注意的是，環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理的機(jī)制構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要在體系化審視與把握現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)上提出機(jī)制構(gòu)建方案，僅通過(guò)個(gè)別條款及表述的增刪調(diào)整難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

3. 環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制監(jiān)管主體

減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的監(jiān)管主體之確定，解決的是現(xiàn)實(shí)層面減污降碳協(xié)同治理的職權(quán)與責(zé)任應(yīng)當(dāng)向哪一公權(quán)力主體進(jìn)行配置的問(wèn)題。確定減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的監(jiān)管主體，是落實(shí)減污降碳協(xié)同治理責(zé)任，剛性約束權(quán)力主體的核心。對(duì)此，雖然已有研究指出，生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一監(jiān)管大氣污染物與碳減排為推進(jìn)協(xié)同減排制度機(jī)制的實(shí)施奠定了體制基礎(chǔ)，并從立法、規(guī)范建設(shè)、制度層面提出了機(jī)制建構(gòu)建議[21]，但生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)何以成為統(tǒng)一監(jiān)管大氣污染物與碳減排的實(shí)然主體并未獲得充分的論證。現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范層面唯有《大氣污染防治法》第二條提出了對(duì)溫室氣體與污染物減排協(xié)同控制的理念要求，但關(guān)于減污降碳協(xié)同治理機(jī)制監(jiān)管主體的規(guī)定仍處缺位狀態(tài)。雖然《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了生態(tài)環(huán)境部關(guān)于減污降碳協(xié)同控制的措施和要求，但此單一部門(mén)層面的政策規(guī)定并不足以證成將減污降碳協(xié)同治理職權(quán)職責(zé)配置于生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的效力正當(dāng)性。上述種種共同決定了若要在環(huán)境法典污染控制編中將生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)列為減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的監(jiān)管主體，仍需進(jìn)行針對(duì)性論證，需要立足于整體性的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)改革層面論證并回應(yīng)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的主體權(quán)責(zé)配置問(wèn)題。

2018年3月兩會(huì)授權(quán)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，《方案》提出將原環(huán)境保護(hù)部職責(zé)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)等相關(guān)職責(zé)整合，組建生態(tài)環(huán)境部。此種調(diào)整意味著，經(jīng)過(guò)此輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，氣候變化應(yīng)對(duì)與減排的具體推進(jìn)工作轉(zhuǎn)由生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)，進(jìn)而使得減污降碳協(xié)同治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)已由原環(huán)境保護(hù)部與國(guó)家發(fā)展改革部門(mén)跨部門(mén)工作協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為生態(tài)環(huán)境部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的工作協(xié)調(diào)。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革背景下國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)其組成人員與職責(zé)承擔(dān)進(jìn)行了規(guī)定，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組具體工作由生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委按職責(zé)承擔(dān)(3)參見(jiàn)：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員的通知》(國(guó)辦函〔2019〕99號(hào))。。未來(lái)氣候變化應(yīng)對(duì)與節(jié)能減排工作的具體分工由此確定：在國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一部署與協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，氣候變化應(yīng)對(duì)與減排具體工作由生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)，節(jié)能工作由發(fā)展改革委承擔(dān)。對(duì)此生態(tài)環(huán)境部與國(guó)家發(fā)改委分別專設(shè)氣候變化應(yīng)對(duì)司、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司予以推進(jìn)。因此，減污降碳協(xié)同治理機(jī)制監(jiān)管主體已通過(guò)此輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革得到明晰。通過(guò)環(huán)境法典編纂，明確生態(tài)環(huán)境部減污降碳協(xié)同治理監(jiān)管主體地位，不僅是為了反映政策安排，更是契合黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決策部署的理性選擇。

4. 環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制權(quán)力監(jiān)管邏輯

減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的功能與任務(wù)分別是調(diào)適融合污染控制和溫室氣體減排兩方面制度需求、實(shí)現(xiàn)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)后實(shí)質(zhì)應(yīng)對(duì)，此種定位意味著減污降碳協(xié)同治理的機(jī)制構(gòu)建不能僅停留于框架性、原則性規(guī)定層面。實(shí)際上，有必要通過(guò)一系列制度化、機(jī)制化的監(jiān)督公權(quán)力行使與責(zé)任追究工具督促生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)積極作為與主動(dòng)履責(zé)，推進(jìn)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的落地實(shí)施。

基于權(quán)責(zé)一致性的要求，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)是實(shí)施減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的有權(quán)主體與擔(dān)責(zé)主體。在權(quán)力行使的監(jiān)督方面體現(xiàn)為對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)履職的日常監(jiān)督以及履職不力線索的發(fā)現(xiàn)，在主體的責(zé)任落實(shí)方面則體現(xiàn)為對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)不作為、亂作為時(shí)的責(zé)任設(shè)置與追究，包括法律責(zé)任與政治責(zé)任的雙重強(qiáng)調(diào)。環(huán)保督察制度、目標(biāo)考核評(píng)價(jià)制度、碳排放權(quán)交易機(jī)制在不同程度上從制度機(jī)制層面貫徹體現(xiàn)了上述兩方面的要求。環(huán)保督察分為中央環(huán)保督察與省級(jí)環(huán)保督察，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察包括例行督察、專項(xiàng)督察和“回頭看”等，生態(tài)環(huán)境部已明確將碳達(dá)峰、碳中和落實(shí)情況納入中央環(huán)保督察，并公布了淘汰落后產(chǎn)能不力的典型案例；目標(biāo)考核評(píng)價(jià)制度集中規(guī)定于《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，溫室氣體減排領(lǐng)域已有關(guān)于省級(jí)人民政府控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任落實(shí)情況的考核評(píng)估實(shí)踐[22]；碳排放權(quán)交易機(jī)制在規(guī)章層面已得到較為完備的構(gòu)建，該項(xiàng)機(jī)制之于減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的意義在于從市場(chǎng)機(jī)制層面助力實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理，同時(shí)也對(duì)政府及其工作人員碳排放權(quán)交易監(jiān)管中的違法行為設(shè)定了罰則。當(dāng)前以上三大制度機(jī)制對(duì)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理發(fā)揮著重要作用。雖如此，實(shí)然層面關(guān)于減污降碳協(xié)同治理機(jī)制實(shí)施的制度機(jī)制構(gòu)建對(duì)于回應(yīng)減污降碳協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)需求仍顯得力有未逮，一方面是前述三大機(jī)制在減污降碳協(xié)同治理的要求貫徹體現(xiàn)的程度與針對(duì)性上仍欠缺，另一方面是作為減污降碳兩翼之一的碳減排專門(mén)機(jī)制的法治化構(gòu)建仍遠(yuǎn)未完成，這是導(dǎo)致減污降碳協(xié)同治理機(jī)制難以落地實(shí)施的缺憾。

因此，不論是前述三大制度機(jī)制，抑或是碳減排治理的專門(mén)機(jī)制，意欲實(shí)現(xiàn)其法治化、制度化構(gòu)建，均需通過(guò)規(guī)范創(chuàng)制與規(guī)范更新構(gòu)建對(duì)應(yīng)制度機(jī)制。可以預(yù)期，在此過(guò)程中，不同位階與不同屬性的規(guī)范性文件中關(guān)于權(quán)力監(jiān)管制度機(jī)制的建構(gòu)均將影響促進(jìn)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的實(shí)施。因此，在各項(xiàng)制度機(jī)制成為形塑減污降碳協(xié)同治理機(jī)制權(quán)力監(jiān)管邏輯的考量下，環(huán)境法典污染控制編需要順應(yīng)制度機(jī)制層面逐漸顯現(xiàn)的規(guī)范供給趨勢(shì)，為推進(jìn)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的實(shí)施預(yù)留立法空間。

綜上，為實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理的環(huán)境法典表達(dá)目標(biāo)，應(yīng)在環(huán)境法典污染控制編中構(gòu)建減污降碳治理專門(mén)機(jī)制，使污染控制編容納減污降碳協(xié)同治理規(guī)范表達(dá)需求。就機(jī)制地位與功能而言，減污降碳協(xié)同治理機(jī)制定位為環(huán)境法典污染控制編促進(jìn)實(shí)現(xiàn)降碳要求的非強(qiáng)制性機(jī)制，需要具備調(diào)適與融合污染控制與溫室氣體減排兩方面制度需求的功能；就機(jī)制目標(biāo)與任務(wù)而言，在其機(jī)制建構(gòu)中應(yīng)實(shí)現(xiàn)從形式表達(dá)向?qū)嵸|(zhì)表達(dá)的適度超越以提升該編生態(tài)環(huán)境治理的整體效能；就機(jī)制監(jiān)管主體而言，應(yīng)在環(huán)境法典編纂中規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)作為減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的監(jiān)管主體；就機(jī)制實(shí)施邏輯而言，其核心邏輯在于以制度化、機(jī)制化的監(jiān)督公權(quán)力行使與責(zé)任追究工具督促生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)積極作為與主動(dòng)履責(zé)，推進(jìn)減污降碳協(xié)同治理工作，應(yīng)在環(huán)境法典編纂中為各項(xiàng)制度機(jī)制推進(jìn)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的實(shí)施預(yù)留立法空間。

三、 環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制規(guī)范展開(kāi)

有關(guān)減污降碳協(xié)同治理的環(huán)境法典表達(dá)，需從機(jī)制建構(gòu)理路與規(guī)范展開(kāi)邏輯兩方面論證以實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理的環(huán)境法典表達(dá)目標(biāo)。二者的關(guān)系在于，減污降碳協(xié)同治理的建構(gòu)理路構(gòu)成了環(huán)境法典污染控制編中減污降碳協(xié)同治理機(jī)制規(guī)范創(chuàng)制的底層邏輯，具體操作層面的規(guī)范設(shè)計(jì)需要遵照前部分所確定的建構(gòu)理路展開(kāi)。具體而言，本部分將從規(guī)范配置、規(guī)范創(chuàng)制與規(guī)范詮釋三層面完成環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的規(guī)范展開(kāi)任務(wù)。

1. 環(huán)境法典污染控制編中減污降碳協(xié)同治理機(jī)制規(guī)范配置

環(huán)境法典污染控制編對(duì)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的規(guī)范展開(kāi)，首要解決的是減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的規(guī)范配置問(wèn)題，而對(duì)這一問(wèn)題的解答，又需要對(duì)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制在污染控制規(guī)范體系中的定位建立準(zhǔn)確認(rèn)知。經(jīng)過(guò)多年生態(tài)環(huán)境法治實(shí)踐，我國(guó)已從實(shí)在法層面建立了由《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)、各污染防治單行法及相關(guān)法律法規(guī)組成的污染防治規(guī)范體系。現(xiàn)行污染防治規(guī)范體系下減污降碳協(xié)同治理的理念要求規(guī)定于《大氣污染防治法》第二條。環(huán)境法典污染控制編的編纂理應(yīng)對(duì)既有減污降碳協(xié)同治理的規(guī)范體系安排予以考量，繼受抑或創(chuàng)新，便成為環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制規(guī)范配置的首要關(guān)切。當(dāng)前環(huán)境法典污染控制編的框架體系構(gòu)建依照“基本規(guī)定+各要素污染防治+行政法律后果”邏輯展開(kāi)[12]，繼受此前的規(guī)范體系安排意指將減污降碳協(xié)同治理機(jī)制配置于環(huán)境法典污染控制編的大氣污染防治一章，創(chuàng)新則不復(fù)如此。

有關(guān)于此，減污降碳協(xié)同治理不適宜規(guī)定于環(huán)境法典污染控制編的大氣污染防治一章，環(huán)境法典編纂關(guān)于減污降碳協(xié)同治理的規(guī)范配置應(yīng)當(dāng)適度創(chuàng)新，將其規(guī)定于污染控制編的基本規(guī)定一章。首先，減污降碳協(xié)同治理內(nèi)蘊(yùn)的激勵(lì)取向?qū)鹘y(tǒng)命令控制式規(guī)制模式的適度超越?jīng)Q定了不宜沿襲此前的規(guī)范表達(dá)模式。我國(guó)碳達(dá)峰碳中和的推進(jìn)工作存在威懾與激勵(lì)兩種取向，遏制兩高項(xiàng)目的盲目發(fā)展，對(duì)兩高項(xiàng)目的從嚴(yán)規(guī)制是前者的典型表征，但于此之外，碳達(dá)峰碳中和實(shí)踐中也開(kāi)始強(qiáng)調(diào)激勵(lì)取向，此一趨勢(shì)尤其體現(xiàn)于減污降碳協(xié)同治理領(lǐng)域，加快形成減污降碳協(xié)同的激勵(lì)約束機(jī)制已在中央工作會(huì)議上得到強(qiáng)調(diào)[23]。當(dāng)前命令控制型管制模式在我國(guó)污染控制領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用進(jìn)而占據(jù)主導(dǎo)地位，減污降碳協(xié)同治理機(jī)制本質(zhì)上是一種激勵(lì)與約束的柔性機(jī)制，是對(duì)污染控制規(guī)范體系命令控制型為主導(dǎo)的規(guī)制模式的適度超越。此種超越?jīng)Q定了規(guī)范表達(dá)中應(yīng)更為深入地調(diào)適環(huán)境法典污染控制編，對(duì)環(huán)境法典污染控制編的調(diào)整范圍、原則等條款的內(nèi)涵有所拓展，并建立對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)性與配套性條款，故而不宜沿襲此前在《大氣污染防治法》中原則性規(guī)定減污降碳協(xié)同控制的思路。其次，二氧化碳等溫室氣體的法律定性及環(huán)境法典污染控制編基本規(guī)定一章的規(guī)范構(gòu)造，共同決定了環(huán)境法典污染控制編的基本規(guī)定一章相較大氣污染防治一章更為適宜承載此一規(guī)范表達(dá)需求。一方面，大氣污染防治法規(guī)制的邏輯起點(diǎn)是對(duì)大氣污染物的管控，美國(guó)將二氧化碳等溫室氣體列入“空氣污染物”范疇，由此將溫室氣體與傳統(tǒng)意義上的大氣污染物進(jìn)行一體監(jiān)管[24]，而我國(guó)環(huán)境規(guī)制中二氧化碳被視為空氣的組成部分，并不被作為污染物對(duì)待，我國(guó)關(guān)于二氧化碳等溫室氣體的法律定性決定了大氣污染防治立法從法理上作為溫室氣體減排專門(mén)法的正當(dāng)性并不充分。另一方面，環(huán)境法典污染控制編大氣污染防治一章的編纂理應(yīng)當(dāng)基于大氣污染物的治理需求，在現(xiàn)有污染防治單行立法及配套規(guī)范文件的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范表達(dá)，而污染控制編基本規(guī)定一章中的調(diào)整范圍條款、原則條款、有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)條款的規(guī)定使其可通過(guò)拓展規(guī)范內(nèi)涵與創(chuàng)制法律條文更靈活地表達(dá)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的規(guī)范需求。最后，在環(huán)境法典污染控制編基本規(guī)定一章規(guī)定減污降碳協(xié)同治理機(jī)制，從理念宣示層面看也具有必要性。溫室氣體減排本質(zhì)上是為應(yīng)對(duì)氣候變化這一不確定性風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的議題，在污染控制編基本規(guī)定一章予以規(guī)定，有利于表明該編相較此前立足于更高規(guī)格強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。綜上，減污降碳協(xié)同治理機(jī)制對(duì)現(xiàn)行環(huán)境立法所構(gòu)成的挑戰(zhàn)已超越了大氣污染防治單行法層面，已不宜在環(huán)境法典污染控制編大氣污染防治一章予以表達(dá)，應(yīng)將該項(xiàng)機(jī)制配置于污染控制編的基本規(guī)定一章。

2. 環(huán)境法典污染控制編中減污降碳協(xié)同治理機(jī)制規(guī)范創(chuàng)制

規(guī)范配置與環(huán)境法典污染控制編的體系安排關(guān)聯(lián)，而規(guī)范創(chuàng)制與規(guī)范詮釋屬于實(shí)質(zhì)內(nèi)容層面的建構(gòu)，其中，污染控制編的規(guī)范創(chuàng)制是減污降碳協(xié)同治理環(huán)境法典表達(dá)最為核心的任務(wù)。

規(guī)范創(chuàng)制所解決的首要問(wèn)題，在于如何在環(huán)境法典污染控制編中確立減污降碳協(xié)同治理機(jī)制并針對(duì)性展開(kāi)其具體內(nèi)容，為此，需要在污染控制編基本規(guī)定一章中創(chuàng)制減污降碳協(xié)同治理的基礎(chǔ)性條款。環(huán)境法典編纂應(yīng)該體現(xiàn)既“編”又“纂”的本質(zhì)，其中，“纂”需要結(jié)合我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)的各種新情況、新問(wèn)題確立新制度，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)“美麗中國(guó)”、保障中華民族永續(xù)發(fā)展的國(guó)家目標(biāo)[25]。環(huán)境法典污染控制編中減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的規(guī)范創(chuàng)制即屬于環(huán)境法典污染控制編編纂中“纂”的內(nèi)容。雖然，環(huán)境法典“污染控制編”“自然生態(tài)保護(hù)編”“綠色低碳發(fā)展編”三大分編由“編”到“纂”的比例與程度依次梯度遞減[26]，但污染防治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)減污降碳協(xié)同增效的政策、實(shí)踐需求表明環(huán)境法典污染控制編有必要通過(guò)創(chuàng)制專門(mén)條款予以回應(yīng)。關(guān)于減污降碳協(xié)同治理機(jī)制基礎(chǔ)性條款的創(chuàng)制，是對(duì)前文所述及的環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建理路的濃縮與闡釋。經(jīng)由環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制基礎(chǔ)性條款的創(chuàng)制，該項(xiàng)機(jī)制的具體內(nèi)涵與要求可得清晰揭示。為此，減污降碳協(xié)同治理機(jī)制基礎(chǔ)性條款的創(chuàng)制，至少需要能夠回應(yīng)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制在污染控制編的地位確立、監(jiān)管主體及其權(quán)責(zé)要求、規(guī)范依據(jù)三大問(wèn)題。就減污降碳協(xié)同治理機(jī)制在污染控制編的地位確立問(wèn)題而言，雙碳戰(zhàn)略目標(biāo)與氣候變化應(yīng)對(duì)工作已使減污降碳協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)需求顯得尤為迫切，減污降碳協(xié)同治理的規(guī)范表達(dá)已不適宜僅停留于理念層面，由此決定了需要通過(guò)實(shí)質(zhì)化建構(gòu)以從規(guī)范層面將減污降碳協(xié)同治理的理念要求轉(zhuǎn)化為具體規(guī)制，為此首先應(yīng)當(dāng)在污染控制編中明確規(guī)定該項(xiàng)機(jī)制，建議表述為“國(guó)家建立健全減污降碳協(xié)同治理機(jī)制”。就減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的監(jiān)管主體及其權(quán)責(zé)要求，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)作為減污降碳協(xié)同治理工作的監(jiān)管主體地位已通過(guò)最新的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革得到確認(rèn)。作為環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制實(shí)施的有權(quán)主體與擔(dān)責(zé)主體，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)需要通過(guò)積極作為與主動(dòng)履責(zé)推進(jìn)減污降碳協(xié)同治理的具體工作，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵在于對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)減污降碳協(xié)同治理權(quán)力行使的監(jiān)督以及履職不力時(shí)責(zé)任的追究。只有在規(guī)范創(chuàng)制中對(duì)監(jiān)管主體進(jìn)行明確，前述實(shí)施減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的各項(xiàng)制度機(jī)制才能明確其所監(jiān)管或追責(zé)的主體對(duì)象，與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中機(jī)構(gòu)職能調(diào)整安排相契合。就減污降碳協(xié)同治理工作推進(jìn)的規(guī)范依據(jù)問(wèn)題，依據(jù)要件是行政決定的合法要件之一，要求行政機(jī)關(guān)作出的行政決定必須具有合法的法依據(jù)[27]。由此決定生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)減污降碳協(xié)同治理活動(dòng)中，行政處罰、行政許可與行政強(qiáng)制決定的作出都需要建立在現(xiàn)行立法基礎(chǔ)上。規(guī)范依據(jù)問(wèn)題是減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的規(guī)范創(chuàng)制需要認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。當(dāng)代中國(guó)的規(guī)范體系是一個(gè)以法律規(guī)范體系為首要體系，包括黨內(nèi)法規(guī)體系、黨的政策體系、國(guó)家政策體系、社會(huì)規(guī)范體系在內(nèi)的能夠囊括當(dāng)代中國(guó)社會(huì)所有的規(guī)范類型的規(guī)范體系[28]。凡此種種表明規(guī)范多元化已是大勢(shì)所趨。環(huán)境法典編纂需要考慮：基于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩者關(guān)系的基本定位，應(yīng)如何根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域需要實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的合理配置[29]。為回應(yīng)規(guī)范多元化趨勢(shì)帶來(lái)的規(guī)范依據(jù)問(wèn)題之挑戰(zhàn)，筆者主張?jiān)谝?guī)范創(chuàng)制內(nèi)容上采“依法依規(guī)”的表述方式。結(jié)合前述將生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)明確規(guī)定為監(jiān)管主體的提法，“依法依規(guī)”的表述可更進(jìn)一步展開(kāi)為“生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)依法依規(guī)履行減污降碳協(xié)同治理監(jiān)督管理職責(zé)”。既明確將現(xiàn)行《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》《生態(tài)環(huán)境部約談辦法》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》等規(guī)范性文件納入雙碳監(jiān)管的規(guī)范依據(jù)，也從環(huán)境法典層面銜接今后可能創(chuàng)制出臺(tái)的雙碳監(jiān)管規(guī)范依據(jù)。綜上，環(huán)境法典編纂中建議將減污降碳協(xié)同治理機(jī)制基礎(chǔ)性條款表述為“國(guó)家建立健全減污降碳協(xié)同治理機(jī)制，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)依法依規(guī)履行減污降碳協(xié)同治理監(jiān)督管理職責(zé)?！?/p>

另外，需在環(huán)境法典污染控制編中規(guī)定減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的配套性條款。所謂減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的配套性條款，是指有助于減污降碳協(xié)同治理機(jī)制實(shí)施的需要在污染控制編基本規(guī)定一章中予以規(guī)定的相關(guān)條款。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度明顯體現(xiàn)了預(yù)防理念由危害防止向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)涵變遷[20]。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)條款對(duì)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的實(shí)施發(fā)揮著重要作用。如前文所述，氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)應(yīng)對(duì)是環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建需要完成的任務(wù)，意欲實(shí)現(xiàn)此一目標(biāo)，需要在污染控制編的“污染控制領(lǐng)域基準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)”一節(jié)中增設(shè)落實(shí)減污降碳的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)條款。綜合考察已有的行業(yè)、類型企業(yè)的發(fā)展與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，在已有的溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性文件[30]基礎(chǔ)上進(jìn)行法律語(yǔ)言的轉(zhuǎn)化，創(chuàng)制溫室氣體排放專門(mén)標(biāo)準(zhǔn)條款。

3. 環(huán)境法典污染控制編中減污降碳協(xié)同治理機(jī)制規(guī)范詮釋

當(dāng)前，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)組織的《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿》編纂工作中，將環(huán)境法典污染控制編“基本規(guī)定”一章劃分為“一般規(guī)定”“污染防治規(guī)劃”“污染控制領(lǐng)域基準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)”“排污許可與重點(diǎn)污染物總量控制”“環(huán)境保護(hù)稅”五大部分。從內(nèi)容層面分析，污染控制編“基本規(guī)定”一章的“一般規(guī)定”中關(guān)于政府職責(zé)的規(guī)定、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)定、企業(yè)生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)定均圍繞污染防治工作展開(kāi)，同時(shí)，“一般規(guī)定”中存在專門(mén)推進(jìn)實(shí)施污染防治工作的制度機(jī)制條款，如污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品淘汰制度，農(nóng)業(yè)面源污染防治制度，當(dāng)前所確定的污染控制編的規(guī)范整體架構(gòu)基本上反映了現(xiàn)行污染控制規(guī)范體系。規(guī)范配置與規(guī)范創(chuàng)制已對(duì)污染控制編規(guī)范架構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整更新，規(guī)范詮釋則應(yīng)當(dāng)立足于通過(guò)闡明其余條款的規(guī)范內(nèi)涵以促進(jìn)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的實(shí)施。環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理的規(guī)范詮釋，關(guān)鍵在于完成此一任務(wù)：污染控制編“基本規(guī)定”中創(chuàng)制專門(mén)推進(jìn)實(shí)施減污降碳協(xié)同治理機(jī)制制度機(jī)制條款后，如何對(duì)“基本規(guī)定”一章除此以外的剩余條款進(jìn)行規(guī)范詮釋以闡明其降碳治理的新意涵。

(1)拓展調(diào)整范圍條款意涵

雖然調(diào)整因環(huán)境污染產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系被確立為污染控制編的調(diào)整范圍，但污染控制規(guī)范體系對(duì)大氣污染與溫室氣體排放的規(guī)制能夠產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，減污降碳協(xié)同治理規(guī)定于環(huán)境法典污染控制編具備現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性，污染控制編中“污染防治”語(yǔ)義本身即蘊(yùn)含著實(shí)現(xiàn)降碳要求的豐富內(nèi)涵。調(diào)整因環(huán)境污染產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系不同于僅調(diào)整環(huán)境污染社會(huì)關(guān)系，前者較后者具有更為豐富的意涵，容納著超越傳統(tǒng)污染治理的多維價(jià)值，對(duì)環(huán)境污染所引發(fā)的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與治理也是其應(yīng)有之義，故應(yīng)通過(guò)規(guī)范詮釋將污染控制編的調(diào)整范圍拓展至降碳領(lǐng)域。

(2)拓展綜合治理原則的界定維度

綜合治理原則是《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則(4)《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”。，環(huán)境法典污染控制編基于污染防治工作的特殊性確立了此一原則并賦予其專屬意涵：要求綜合采取多種措施防止損失的擴(kuò)大，運(yùn)用技術(shù)手段治理已經(jīng)造成的環(huán)境污染，包括多元治理主體、多種治理制度類型與治理技術(shù)(5)此一界定來(lái)自《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿》的污染控制編中關(guān)于基本原則界定的釋義。。由此觀之，污染控制編從過(guò)程、手段綜合性的維度界定了綜合治理原則。筆者以為，于此之外，還應(yīng)當(dāng)從治理事項(xiàng)綜合性的維度界定污染控制編的綜合治理原則，其理由在于：污染控制編的治理已不限定于污染治理，將對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)、氣候變化應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防管控納入環(huán)境法典污染控制編的射程范圍已具備法理正當(dāng)性與實(shí)踐必要性。環(huán)境法的基本原則是指環(huán)境法所確認(rèn)并反映環(huán)境法本質(zhì)和特征的原則，是貫穿整個(gè)環(huán)境法體系、具有普遍意義的指導(dǎo)性原則[31]。治理事項(xiàng)的綜合性已經(jīng)成為污染控制編的內(nèi)在屬性，有必要從治理事項(xiàng)綜合性的維度界定污染控制編綜合治理原則，以使其規(guī)范效力輻射至環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與氣候變化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，彰顯綜合治理原則對(duì)污染控制編規(guī)范條文的指導(dǎo)地位。

四、 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，適逢我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的戰(zhàn)略推進(jìn)期與環(huán)境法典編纂研究的熱議爭(zhēng)鳴期，環(huán)境法治的實(shí)踐需求使在環(huán)境法典編纂中表達(dá)降碳議題顯得可行且緊迫，其中，減污降碳的環(huán)境法典表達(dá)是急切需要環(huán)境法學(xué)研究提供理論支撐與論證的重要議題。將減污降碳協(xié)同增效的政治話語(yǔ)與行動(dòng)嵌入環(huán)境法律系統(tǒng)中，需要在體系性思考當(dāng)前環(huán)境法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)上在環(huán)境法典污染控制編中建構(gòu)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制。環(huán)境法典污染控制編減污降碳協(xié)同治理的機(jī)制構(gòu)建的核心在于從以下兩層面給出構(gòu)造方案：在底層邏輯層面，需要基于調(diào)適與融合污染控制與溫室氣體減排兩方面制度需求的功能定位、實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的實(shí)質(zhì)表達(dá)以提升該編生態(tài)環(huán)境治理的整體效能、明確生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的監(jiān)管主體地位、為針對(duì)監(jiān)管性制度機(jī)制入典預(yù)留規(guī)范空間這四大理路建構(gòu)減污降碳協(xié)同治理機(jī)制。在規(guī)范進(jìn)路層面，應(yīng)通過(guò)將減污降碳協(xié)同治理機(jī)制配置于環(huán)境法典污染控制編“基本規(guī)定”一章、在環(huán)境法典污染控制編“基本規(guī)定”一章中創(chuàng)制減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的基礎(chǔ)性與配套性條款、拓展調(diào)整范圍條款意涵與基本原則條款邊界三大方面進(jìn)行減污降碳協(xié)同治理機(jī)制的規(guī)范構(gòu)建。