垂改背景下縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的法制困境與法典回應(yīng)

劉 超，伍 森

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021)

一、 問題的提出

2021年，全國(guó)人大常委會(huì)將研究、啟動(dòng)環(huán)境法典編纂納入立法工作計(jì)劃，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境法典從學(xué)理探討向立法探索邁出了重要一步[1]。通過編纂環(huán)境法典，矯正當(dāng)前環(huán)境立法的體系性不足、協(xié)調(diào)性不夠、銜接性不強(qiáng)以及協(xié)同性較弱等弊端，實(shí)現(xiàn)提升生態(tài)環(huán)境的立法質(zhì)量以契合生態(tài)文明建設(shè)的需求，已經(jīng)是一個(gè)可行選項(xiàng)。當(dāng)前學(xué)界和實(shí)務(wù)界贊同環(huán)境法典的編纂要遵循“適度法典化”的模式，編纂環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)既要“編”又要“纂”[2]，既要總結(jié)四十年來生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，也要通過立法來吸納和鞏固生態(tài)文明體制改革中取得的豐碩成果。黨的十八大以來，我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域取得了非凡成就，生態(tài)文明體制改革快速推進(jìn)，這既為完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律體系提供了鮮活動(dòng)力、創(chuàng)新了制度工具，同時(shí)也提出了與時(shí)俱進(jìn)地將政策轉(zhuǎn)換為法律以吸納和鞏固生態(tài)文明體制改革成果的立法需求。

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是國(guó)家承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的重要方式，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是指生態(tài)環(huán)境部門為了保護(hù)和監(jiān)管生態(tài)環(huán)境，將統(tǒng)一監(jiān)管與有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的體制和責(zé)任機(jī)制[3]。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制本質(zhì)上涉及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分及其運(yùn)行方式。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分與權(quán)力分配是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的核心[4]。因此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革是生態(tài)文明體制改革的應(yīng)有之義和核心范疇，也是我國(guó)環(huán)境法典編纂回應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的重要法律機(jī)制革新。近幾年來，我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的重要進(jìn)展與突出特色在于推動(dòng)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，這一制度改革在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的理念與制度上，均對(duì)以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)為統(tǒng)領(lǐng)的現(xiàn)行環(huán)境法律體系所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制形成了挑戰(zhàn)，導(dǎo)致現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境單行法體系中規(guī)定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與國(guó)家正在全面鋪陳的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制并不一致，亟待已經(jīng)啟動(dòng)編纂研究的環(huán)境法典作出回應(yīng)。本文從環(huán)保垂直管理改革(以下簡(jiǎn)稱環(huán)保垂改)的事權(quán)配置邏輯出發(fā)，剖析垂改背景下縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的法制困境，進(jìn)而探析在環(huán)境法典編纂中回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)問題的立法路徑。

二、 環(huán)保垂改對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的更新

生態(tài)文明體制改革必須契合生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制按照以屬地政府管理為主、上級(jí)主管部門指導(dǎo)為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式構(gòu)建，這種模式導(dǎo)致地方生態(tài)環(huán)境主管部門在履行職責(zé)時(shí)無法脫離地方保護(hù)主義的干擾[5]。舊的環(huán)境監(jiān)管體制桎梏了新時(shí)代生態(tài)環(huán)境事業(yè)的發(fā)展，迫切需要予以革新與重塑。

2016年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《垂改意見》)，2018年11月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作的通知》，標(biāo)志著省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)垂直管理改革在全國(guó)范圍內(nèi)正式鋪開。省級(jí)以下環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的垂直改革是生態(tài)文明體制改革的重要?jiǎng)?chuàng)新，其體制創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)在于更新地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)制的事權(quán)配置，打破地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)在事權(quán)與財(cái)權(quán)上過度依賴屬地政府的格局。環(huán)保垂改的事權(quán)配置邏輯可以概括為以下幾個(gè)方面。

1. 地方政府環(huán)境質(zhì)量保障義務(wù)的機(jī)制化

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(2022年修正)第七十三條規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使的職權(quán)包括管理本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源等行政工作。《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第六條第二款強(qiáng)調(diào)地方人民政府對(duì)地方行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。在舊的環(huán)境監(jiān)管體制下，地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任不明、職責(zé)劃分不清，地方政府主要依靠生態(tài)環(huán)境部門來履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，將本屬于地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)換為生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)[6]，以至于地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展實(shí)際上是由環(huán)保部門單打獨(dú)斗。這種監(jiān)管體制的邏輯是信奉精通各規(guī)制領(lǐng)域業(yè)務(wù)的專門機(jī)構(gòu)可以專業(yè)高效地履行監(jiān)管職責(zé)，其導(dǎo)致的監(jiān)管困境包括：①保障“環(huán)境質(zhì)量”的思路偏差。《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，環(huán)境質(zhì)量是一個(gè)包含但超越具體要素環(huán)境質(zhì)量的上位和整體概念，并不能完全分解為由單一要素環(huán)境質(zhì)量的簡(jiǎn)單疊加，而舊的環(huán)境監(jiān)管體制在還原主義下秉持分割化、碎片化的環(huán)境觀念[7]，各環(huán)境行政職能部門依據(jù)不同的環(huán)境單行法擔(dān)負(fù)著其各自環(huán)境要素風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，這種立法上的分割與行政上的分業(yè)體制不能體現(xiàn)環(huán)境整體性[8]，導(dǎo)致地方政府難以切實(shí)履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的保障“環(huán)境質(zhì)量”的職責(zé)。②保障“環(huán)境質(zhì)量”的路徑失效。以2018年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》為節(jié)點(diǎn)，原有的環(huán)境監(jiān)管體制可以概括地分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，實(shí)行縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)行專項(xiàng)監(jiān)督管理相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體制。從職責(zé)定位和監(jiān)管實(shí)踐來看，環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)集中于環(huán)境污染防治的監(jiān)管，而資源保護(hù)與生態(tài)監(jiān)管仍舊由其他行政主管部門實(shí)施監(jiān)督管理，制度設(shè)計(jì)上的劃分導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的破碎，生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的“執(zhí)法內(nèi)耗”又加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞[9]。第二個(gè)階段是2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一履行生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治職責(zé)，矯正了長(zhǎng)期以來在環(huán)境監(jiān)管體制設(shè)計(jì)方面條塊分割過細(xì)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散導(dǎo)致的體制性障礙。但此改革也只是在一定程度上讓困境有所緩解：第一，根據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第十條的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(生態(tài)環(huán)境部門)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，機(jī)構(gòu)改革后的生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使了生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，但卻無法改變其作為本級(jí)地方人民政府職能部門的定位，地方環(huán)境監(jiān)管體制依然存在“以塊為主”的突出問題[10]；第二，制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染排放標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境監(jiān)管的重要手段之一，《環(huán)境保護(hù)法》第十五、十六條授權(quán)省級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的項(xiàng)目制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，與前述第十條的規(guī)定存在矛盾。因此，“以塊為主”的環(huán)境監(jiān)管體制在制度設(shè)計(jì)上存在著制度不協(xié)調(diào)和內(nèi)生邏輯困境，環(huán)保垂直管理改革的首要任務(wù)是如何壓實(shí)地方人民政府及其相關(guān)部門在“塊”上的責(zé)任。

具體而言，環(huán)保垂改從以下三個(gè)方面來明晰地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)：①?gòu)?qiáng)化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。履行地方環(huán)境保護(hù)工作的主體是地方黨委和政府，而不是某一職能部門?！洞垢囊庖姟芬环矫娣e極地加大對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保目標(biāo)的考核力度，督促地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，同時(shí)也從消極方面“建立和實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法活動(dòng)、插手具體環(huán)境保護(hù)案件查處的責(zé)任追究制度”。②強(qiáng)化地方環(huán)保部門職責(zé)?！洞垢囊庖姟芬蟀l(fā)揮省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的作用，指導(dǎo)市縣兩級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，市級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)全市環(huán)境執(zhí)法，“縣級(jí)環(huán)保部門強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)許可等職能上交市級(jí)環(huán)保部門，在市級(jí)環(huán)保部門授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)部分環(huán)境保護(hù)許可具體工作”。③明確相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)職責(zé)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)不是某一部門的專屬責(zé)任，相關(guān)部門也應(yīng)該肩負(fù)起保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，《垂改意見》規(guī)定各地要制定相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，明確相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“管發(fā)展必須管環(huán)保，管生產(chǎn)必須管環(huán)保”。

2. 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法地方保護(hù)主義因應(yīng)措施的體系化

我國(guó)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制可以用“委托-代理”這一理論予以闡釋，中央政府作為委托人，負(fù)責(zé)各項(xiàng)政策與制度的頂層設(shè)計(jì)，即委托事項(xiàng)的確定；地方各級(jí)人民政府作為受托人，負(fù)責(zé)落實(shí)中央各項(xiàng)政策與制度頂層設(shè)計(jì)，即委托事項(xiàng)的執(zhí)行。中央政府作為委托人高高在上，雖然擁有極大的權(quán)威，但卻無法接觸基層權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際情況[11]，信息的不對(duì)稱和有限理性問題的存在,導(dǎo)致地方政府在細(xì)化與落實(shí)頂層設(shè)計(jì)時(shí)必須對(duì)中央的政策再界定[12]。地方政府在對(duì)政策再界定過程中，受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，往往基于地方保護(hù)主義干預(yù)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。環(huán)保垂直管理改革的核心是“以‘國(guó)家-省’的單層級(jí)環(huán)境監(jiān)管科層體系取代現(xiàn)有的多層級(jí)科層體系”[13]，打破既往以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的“塊塊”管轄模式。

環(huán)保垂改在破除地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)上主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：①調(diào)整市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系。按照《垂改意見》的要求，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的事權(quán)與財(cái)權(quán)上收到市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門，由市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)，不再作為同級(jí)人民政府的組成部門，市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門仍然作為同級(jí)人民政府的組成部門，但是市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門領(lǐng)導(dǎo)干部的人事任免權(quán)主要?dú)w于省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門。②分類別上收環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)?！洞垢囊庖姟芬?guī)定，“現(xiàn)有的市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，由省級(jí)環(huán)保部門直接管理，現(xiàn)有縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)隨縣級(jí)環(huán)保局一并上收到市級(jí)”。上收后的兩級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)具有不同的職能定位，“省級(jí)和駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)”，保障環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與可靠性，“現(xiàn)有縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測(cè)”，其主要目的在于“查企”，直面生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的第一線[14]。③上收環(huán)境監(jiān)察職能。環(huán)保垂改后市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)察職能由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)省級(jí)政府授權(quán)，對(duì)市縣兩級(jí)政府及相關(guān)部門環(huán)保法律、標(biāo)準(zhǔn)、政策、規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督與考察，并向省級(jí)黨委和政府報(bào)告。

3. 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度的結(jié)構(gòu)化

環(huán)保垂改預(yù)期實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度的結(jié)構(gòu)化，體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的決策主體與執(zhí)法主體的分工與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境問題跨區(qū)域性因應(yīng)與執(zhí)法屬地針對(duì)性的兼顧，包括構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制和強(qiáng)化市縣兩級(jí)的環(huán)境執(zhí)法力量?jī)蓚€(gè)維度。

(1)構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制

環(huán)境問題的顯著特征是整體性特征[15]，環(huán)境諸要素之間存在物質(zhì)流通、能量傳遞、形態(tài)轉(zhuǎn)換，與此同時(shí)也會(huì)形成新的環(huán)境要素，進(jìn)而影響整個(gè)生態(tài)環(huán)境[16]。環(huán)境要素的流動(dòng)性對(duì)環(huán)境的整體性影響?yīng)毩⒂谌藶閯澐值男姓^(qū)域，因此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制需要順應(yīng)環(huán)境要素跨區(qū)域流動(dòng)的特征，突破行政區(qū)劃的限制壁壘。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條確立了跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，雖然京津冀、長(zhǎng)三角等地區(qū)在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方面取得了一定成就[17]，但以“塊”為主的地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制阻礙了跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的深入推進(jìn)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的目標(biāo)被長(zhǎng)期懸置。《垂改意見》明確省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直改革的重要目的是服務(wù)于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，由省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一調(diào)配生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察力量，市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一指揮全市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量，“省級(jí)環(huán)保廳(局)可選擇綜合能力較強(qiáng)的駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)職能”。申言之，環(huán)保垂直改革將下級(jí)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力上收，在省內(nèi)開展跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門可以有效協(xié)調(diào)全省范圍內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門可以協(xié)調(diào)全市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量開展跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)，進(jìn)而將《環(huán)境保護(hù)法》確立的跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的目標(biāo)落到實(shí)處。

(2)強(qiáng)化市縣兩級(jí)的環(huán)境執(zhí)法力量

當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法能力與屬地污染狀況呈現(xiàn)出“倒金字塔形”特征[18]。市縣兩級(jí)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法需求較大，但市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量與執(zhí)法能力相對(duì)薄弱。環(huán)保垂改也旨在加強(qiáng)市縣兩級(jí)的環(huán)境執(zhí)法工作。按照《垂改意見》的要求，環(huán)境執(zhí)法的重心要向市縣下移，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化屬地執(zhí)法。為了切實(shí)加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，2018年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保綜合行政執(zhí)法改革意見》)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革是對(duì)省以下環(huán)保垂直改革的銜接與配合，其總體目標(biāo)是有效整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍。

環(huán)保垂改對(duì)于強(qiáng)化市縣兩級(jí)的環(huán)境執(zhí)法力量的功效可以體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一方面，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置上，《環(huán)保綜合行政執(zhí)法改革意見》延續(xù)了《垂改意見》關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的調(diào)整思路，將縣級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍隨同同級(jí)生態(tài)環(huán)境部門一并上收到設(shè)區(qū)的市，由設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮?？h級(jí)生態(tài)環(huán)境分局與縣級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行“局隊(duì)合一”體制，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，其環(huán)境保護(hù)許可等職能上收到設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境局，分離環(huán)境審批職能與環(huán)境執(zhí)法職能，壓實(shí)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的行政執(zhí)法職責(zé)，“加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的責(zé)任，改變重審批輕監(jiān)管的行政管理方式，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來”。另一方面，在執(zhí)法層級(jí)設(shè)置上，《環(huán)保綜合行政執(zhí)法改革意見》明確減少環(huán)境執(zhí)法的層級(jí)，“執(zhí)法事項(xiàng)主要由市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)”，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)，原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)于法律法規(guī)明確規(guī)定由省級(jí)承擔(dān)的執(zhí)法事項(xiàng)由省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革厘清了省級(jí)與市縣兩級(jí)之間的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法層級(jí)設(shè)置，強(qiáng)化了市縣兩級(jí)的環(huán)境執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)了環(huán)保垂改下沉環(huán)境執(zhí)法重心的要求。

三、 垂改背景下縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的法制困境

監(jiān)管是現(xiàn)代國(guó)家的基本職能，監(jiān)管體制是構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系的基本制度安排，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，加快生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革、構(gòu)建日趨完善的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，是現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的重心之一。上述關(guān)于環(huán)保垂改更新生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、矯正原有環(huán)境監(jiān)管體制“以塊為主”的內(nèi)生困境的分析，主要是從現(xiàn)實(shí)需求、問題導(dǎo)向與機(jī)制創(chuàng)新角度展開的論述。環(huán)保垂改已經(jīng)基本完成，需要通過完善法律體系以吸納和表達(dá)這項(xiàng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革成果，而這就要求從必要性改革轉(zhuǎn)入可行性的方案設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)。環(huán)保垂改并非僅僅是關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度設(shè)計(jì)的改革，更是從生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的理念、方法與路徑等多個(gè)維度進(jìn)行的系統(tǒng)創(chuàng)新，這必然會(huì)對(duì)當(dāng)前分散制定的多部生態(tài)環(huán)境單行法中規(guī)定的監(jiān)管體制提出了系統(tǒng)審視與全面更新的需求。法律的穩(wěn)定性使其具有邏輯的自洽性與連續(xù)性[19]，這也導(dǎo)致法律規(guī)范的修改滯后于社會(huì)關(guān)系的發(fā)展。雖然全國(guó)各地省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直改革已經(jīng)基本完成，但是現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范因其自身所具有的穩(wěn)定性，使得其修改滯后于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革實(shí)踐。從我國(guó)的環(huán)境法治建設(shè)歷程及其經(jīng)驗(yàn)來看，中國(guó)環(huán)境法律體系最具特色的屬性在于環(huán)境立法和環(huán)境政策的相互協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化，一些行之有效的環(huán)境法基本制度都經(jīng)歷了“政策提出-試行探索-立法確認(rèn)”的政策法律化過程[20]。我國(guó)生態(tài)文明法治是典型的由強(qiáng)有力的政治支持推動(dòng)環(huán)境立法創(chuàng)設(shè)領(lǐng)域[21]。質(zhì)言之，我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)具有鮮明的政策與法律交融互動(dòng)的屬性，只是在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，政策具有較高的靈活性，法律則更強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性和權(quán)威性，生態(tài)文明建設(shè)政策體系不僅用于先見性地規(guī)定生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)、方向和宏觀戰(zhàn)略(原則性政策)，而且有時(shí)作為先導(dǎo)性和實(shí)驗(yàn)性的實(shí)施性工具予以運(yùn)用(具體性政策)，政策的法律化需要對(duì)現(xiàn)行政策中的規(guī)則進(jìn)行提煉，將符合法律規(guī)范和協(xié)同治理需要的部分予以確認(rèn)[22]。因此，在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，政策的更新先于法律的修改，《垂改意見》等政策文件關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的更新，需要經(jīng)由對(duì)現(xiàn)行環(huán)保垂改政策的規(guī)范性和合法性的系統(tǒng)梳理后進(jìn)入現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法。而這項(xiàng)工作的前提是，以環(huán)保垂改的原則與機(jī)制審視現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境單行法中的相關(guān)規(guī)定，歸納現(xiàn)行的單行法體系規(guī)定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制存在何種亟待應(yīng)對(duì)的法制困境。

1. 現(xiàn)行地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門立法定位之抵牾

現(xiàn)行環(huán)境法律體系中的單行法規(guī)范均規(guī)定了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度。但是，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律體系龐大、立法分散，單行法的制定或者修改與國(guó)家推動(dòng)環(huán)保垂改進(jìn)程時(shí)間交錯(cuò)，導(dǎo)致不同單行法規(guī)范中對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的規(guī)定存在多樣性。具體到縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的規(guī)定而言，部分環(huán)保垂直改革前制定或修改的法律仍然規(guī)定監(jiān)管主體是縣級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門；部分法律制定或修改后，雖然在形式上契合改革的需要，解決了法律規(guī)定的監(jiān)管主體空白的問題，但是尚未正面回應(yīng)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局執(zhí)法權(quán)限的問題?，F(xiàn)有法律規(guī)范對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的規(guī)定主要分為以下兩大類型：

(1)規(guī)定縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門為監(jiān)管主體

垂改前制定或修改的法律大多規(guī)定了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的行政層級(jí)，在表述方式上有以下幾種形式：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門……”(1)采用這種表述的法律條文包括：《環(huán)境保護(hù)法》第二十四、二十五、五十四、五十七、六十、六十三、六十八條，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》)第九、八十一、八十二、八十三、九十三、九十四條。“縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門……”(2)采用這種表述的法律條文包括：《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》第八十九條，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》)第五、三十、九十八、九十九、一百、一百零五、一百零八、一百一十二、一百一十四、一百一十七、一百二十二、一百二十六條，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡(jiǎn)稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》)第九十條?！翱h級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門……”(3)采用這種表述形式的法律條文包括：《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《放射性污染防治法》)第四十九、五十三、五十四、五十五條?！翱h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門……”(4)采用這種表述形式的法律條文包括：《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十七條，《放射性污染防治法》第十一條?！翱h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門……”(5)采用這種表述形式的法律條文包括：《環(huán)境保護(hù)法》第十、十三、五十四、六十二條，《水污染防治法》第八十四、八十五、九十一條?！翱h級(jí)以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門……”(6)采用這種表述形式的法律條文包括：《大氣污染防治法》第二十三、五十三、一百零七、一百二十條。。在環(huán)保垂改后，這種明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府的組成部門為監(jiān)管部門的表述方式，在實(shí)踐中容易造成法律所規(guī)定的監(jiān)管主體空白的問題。申言之，這種類型的法律文本中對(duì)縣級(jí)以上人民政府的表述包括了縣級(jí)人民政府，環(huán)保垂改后，原來的縣級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門的事權(quán)、財(cái)權(quán)都上收到市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(7)“市”是中國(guó)行政區(qū)劃之一，根據(jù)行政地位的不同，“市”分為屬省級(jí)行政區(qū)的直轄市、屬地級(jí)行政區(qū)的地級(jí)市、屬縣級(jí)行政區(qū)級(jí)別的縣級(jí)市。根據(jù)該市是否設(shè)區(qū)，將直轄市以外的市分為設(shè)區(qū)的市、不設(shè)區(qū)的市?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》將直轄市以外的市分為“設(shè)區(qū)的市”和“不設(shè)區(qū)的市”，其中“設(shè)區(qū)的市”基本等同于地級(jí)市，全國(guó)絕大部分的地級(jí)市都設(shè)有市轄區(qū)，但是也有幾個(gè)地級(jí)市是沒有設(shè)立市轄區(qū)的，不是“設(shè)區(qū)的市”。在《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》中，使用了“縣級(jí)環(huán)保局”與“市級(jí)環(huán)保局”的對(duì)稱概念，因此，在省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革背景下，“市級(jí)環(huán)保局”中的“市”本質(zhì)上作為地級(jí)行政區(qū)的“設(shè)區(qū)的市”。為了表述方便，同時(shí)也與《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的表述統(tǒng)一，在本文中，如果沒有特別說明，即在“設(shè)區(qū)的市”意義上使用“市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門”這一概念。，不再作為同級(jí)人民政府的組成部門，取而代之的是縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局，其并不是縣級(jí)人民政府的生態(tài)環(huán)境主管部門。因此，在垂改背景下，現(xiàn)行單行法為縣級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門賦予的職權(quán)，難以適用于市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門的派出機(jī)構(gòu)，但是，現(xiàn)行單行法中又沒有為市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門的派出機(jī)構(gòu)賦予法定職權(quán)。質(zhì)言之，環(huán)保垂改完成后，以《環(huán)境保護(hù)法》為代表和統(tǒng)領(lǐng)的那些依然規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(生態(tài)環(huán)境主管部門)為統(tǒng)一監(jiān)督管理主體的單行法，其規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)保垂改的最新要求，不能作為新的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制實(shí)施的法律依據(jù)。

(2)規(guī)定模糊的生態(tài)環(huán)境主管部門行政層級(jí)

在我國(guó)環(huán)保垂改進(jìn)程中頒布或者修訂的部分生態(tài)環(huán)境單行法，比如《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》)《固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》)等，在進(jìn)行監(jiān)管主體的立法表述時(shí)，模糊了對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的層級(jí)的具體表述，沒有明確行政層級(jí)上的隸屬關(guān)系。這些法律規(guī)范可以具體歸納為以下兩類：

①模糊規(guī)定監(jiān)管部門的行政層級(jí)。這種方式直接回避條文中對(duì)監(jiān)管部門層級(jí)的限定，籠統(tǒng)規(guī)定為“生態(tài)環(huán)境主管部門”或者“地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門”(8)這里所稱“生態(tài)環(huán)境主管部門”僅指為了應(yīng)對(duì)環(huán)保垂改而調(diào)整的法律條文，不包括雖然規(guī)定為“生態(tài)環(huán)境主管部門”，但是依據(jù)法條前后語境可以確定主管部門行政層級(jí)的法律條文。。這種立法模式主要體現(xiàn)在《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》的相關(guān)規(guī)定中(9)采用這種表述形式的法律條文包括：《土壤污染防治法》第七、十七、二十五、二十八、四十一、四十八、五十五、五十九、六十二、六十三、六十四、六十五、六十七、七十七、七十八、七十九、八十一、八十四、八十五、八十六、八十七、八十九、九十、九十一、九十二、九十三、九十四、九十五條，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第九、二十六、二十七、二十八、三十一、三十九、五十六、七十一、七十八、八十一、八十五、八十六、八十七、一百零一、一百零二、一百零三、一百零四、一百零七、一百一十、一百一十二、一百一十三、一百一十四、一百一十八條。，這些法律制定或者修改在環(huán)保垂改全面推行以后，采用模糊主管部門行政層級(jí)的方式，避免因規(guī)定明確的行政層級(jí)而不能切合改革的要求。譬如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零三條，對(duì)被監(jiān)管主體拒絕、阻撓環(huán)境監(jiān)督檢查的行為給予處罰的行政部門，由原來的“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門”修改為“生態(tài)環(huán)境主管部門”，從文義解釋角度看，國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)三級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門均有權(quán)行使處罰權(quán)，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門因改革的調(diào)整而不再是同級(jí)政府組成部門，自然也就不是生態(tài)環(huán)境主管部門，避免了法定監(jiān)管主體空白的尷尬。

②弱化監(jiān)管部門的行政隸屬關(guān)系。這種方式在立法中采用“縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門”的表述形式，沒有在“以上生態(tài)環(huán)境主管部門”前面加上“人民政府”的界定，主要體現(xiàn)在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條(10)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分。建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令備案，處五萬元以下的罰款。海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位有本條所列違法行為的，依照《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定處罰?！?。這種立法表述沒有刻意強(qiáng)調(diào)履行職責(zé)的主體是政府的組成部門，從表面上看，似乎把縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局也囊括進(jìn)來了，但是從《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的修訂歷史來看，2016年7月2日修正的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條規(guī)定的處罰機(jī)關(guān)是“縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門”，2018年底受“大部制”機(jī)構(gòu)改革的影響，該條的表述調(diào)整為“縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門”，而《垂改意見》是2016年9月份印發(fā)的，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的修正時(shí)間早于《垂改意見》的印發(fā)時(shí)間，不可能對(duì)環(huán)保垂直改革未卜先知，因此，不大可能是從與環(huán)保垂改相配套的角度做出的立法修改。進(jìn)一步考察法條的歷史變遷，2002年制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條規(guī)定的處罰機(jī)關(guān)為“有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門”，也沒有強(qiáng)調(diào)某一層級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門。因此，也有學(xué)者認(rèn)為，表面上疑似是對(duì)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的授權(quán)，但并不是明確授權(quán)[23]。質(zhì)言之，環(huán)保垂改后，“縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門”從文義上來看包括“設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門”“省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門”“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門”這三級(jí)人民政府主管部門，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局作為派出機(jī)構(gòu)并不是一級(jí)人民政府的主管部門，“縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門”的規(guī)定，并不是對(duì)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的授權(quán)。

上述兩種模糊層級(jí)的做法，雖然從立法初衷上看，并非全然為了與環(huán)保垂改的導(dǎo)向和制度相對(duì)應(yīng)，但客觀上舒緩了法定監(jiān)管主體與環(huán)保垂改定位不一致的尷尬，不會(huì)造成行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)不明的問題，一定程度上契合環(huán)保垂直改革的要求。但是，需要強(qiáng)調(diào)并予以重視的是，前述的單行法中關(guān)于環(huán)保垂改后生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中監(jiān)管主體的規(guī)定，雖然以不同的方式規(guī)避了直接將縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門作為縣級(jí)人民政府職能部門的立法定位，緩解了法律規(guī)定與環(huán)保垂改原則之間的沖突，但處理方式并不一致，有損立法的統(tǒng)一性與權(quán)威性，并沒有解決縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局沒有執(zhí)法權(quán)限這一現(xiàn)實(shí)問題。再加上以《環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)的部分生態(tài)環(huán)境單行法制定或者修改于環(huán)保垂改之前，依然采取“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”的立法定位，使得從總體上看，多部生態(tài)環(huán)境單行法關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體定位的立法存在抵牾。

2. 監(jiān)管主體上下級(jí)之間事權(quán)配置的同質(zhì)化

在現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體的規(guī)定中，涉及縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的條文表述內(nèi)容均為“縣級(jí)以上”。依照文義解釋，“縣級(jí)以上”的規(guī)定意味著國(guó)務(wù)院、省、市、縣四級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門，對(duì)同一執(zhí)法事項(xiàng)均有執(zhí)法權(quán)限，這就導(dǎo)致各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門之間存在著多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法之亂象[18]。上級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門的行政監(jiān)管權(quán)與下級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門的行政監(jiān)管權(quán)同質(zhì)化，同一執(zhí)法事項(xiàng)只要是縣級(jí)以上的生態(tài)環(huán)境主管部門均有執(zhí)法的權(quán)限，上下級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門的執(zhí)法權(quán)限“上下一般粗”[18]，縱向上導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門上下級(jí)之間的責(zé)任劃分不明確。

按照《垂改意見》的要求，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直改革旨在建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理體制，環(huán)保垂改和生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革均強(qiáng)調(diào)環(huán)境執(zhí)法的重心向市縣下移，縱向上劃定了上下級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法邊界，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督指導(dǎo)，市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門承擔(dān)執(zhí)法事項(xiàng)，減少執(zhí)法層級(jí)，著力解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法的問題，厘清生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門上下級(jí)之間的監(jiān)管職責(zé)。在當(dāng)前國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，中央與地方政府之間的權(quán)力縱向配置，應(yīng)當(dāng)從等級(jí)制的權(quán)力配置制度轉(zhuǎn)向契約制的權(quán)力配置制度和網(wǎng)絡(luò)制的權(quán)力配置制度，建立多中心的中央與地方政府權(quán)力配置體制[24]?，F(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范中生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門“上下一般粗”的監(jiān)管職權(quán)配置亟待及時(shí)修改完善，以在環(huán)保垂改背景下契合生態(tài)環(huán)境監(jiān)管縱向事權(quán)配置的內(nèi)在需求。

3. 縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的法律地位不明

環(huán)保垂改的初衷是為了解決現(xiàn)行以塊為主的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，破除地方保護(hù)主義對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干擾。但是，現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范滯后于體制改革的步伐，使得現(xiàn)行的法律規(guī)范與現(xiàn)行的管理體制相脫節(jié)，在行政機(jī)關(guān)職權(quán)配置、生態(tài)環(huán)境分局的處罰權(quán)限、司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)構(gòu)改革的理解與適用等方面產(chǎn)生障礙。

(1)地方政府對(duì)同級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的定位存在誤區(qū)

地方人民政府在依法制定各部門的權(quán)責(zé)清單時(shí)，傾向于根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第十條的規(guī)定組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，由同級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一行使縣級(jí)行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)。在全國(guó)各地省級(jí)以下環(huán)保垂改工作已經(jīng)完成的大背景下，部分縣級(jí)人民政府仍然將生態(tài)環(huán)境分局視為本級(jí)人民政府的職能部門，為其分配生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職權(quán)職責(zé)，這樣的安排顯然是“新瓶裝舊酒”，僅僅是在名稱上將縣環(huán)境保護(hù)局變更為縣生態(tài)環(huán)境分局，有的地方甚至直接命名為生態(tài)環(huán)境局，不采用“分局”的命名，容易造成生態(tài)環(huán)境局就是同級(jí)人民政府組成部門的假象，不符合環(huán)保垂改的精神與邏輯。從本質(zhì)上看，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直改革不僅僅是改變了縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的性質(zhì)與市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的管理體制，更是對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定的監(jiān)管體制的系統(tǒng)突破與更新。在強(qiáng)化省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門對(duì)市縣兩級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察的管理、強(qiáng)化地方黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的總體思路下，縣級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門不復(fù)存在，取而代之的是縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局，縣級(jí)人民政府不再負(fù)擔(dān)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)，生態(tài)環(huán)境分局的領(lǐng)導(dǎo)干部也不由同級(jí)人民政府任免。因此，需要在體制改革的目標(biāo)與邏輯下，系統(tǒng)梳理和修改法律規(guī)定的監(jiān)管部門，在法律規(guī)范中明確縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的性質(zhì)定位。

(2)生態(tài)環(huán)境分局是否具有處罰權(quán)限存在爭(zhēng)議

環(huán)保垂改后，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局不是獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，在沒有授權(quán)的情況下，不享有獨(dú)立的處罰權(quán)限。環(huán)保垂改調(diào)整了地方環(huán)境保護(hù)管理體制，尤其是市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制，但當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境單行法尚未系統(tǒng)、明確地在監(jiān)管體制條款立法上予以及時(shí)回應(yīng)，再加之不同地方政府對(duì)于該項(xiàng)改革的理解與落實(shí)的程度存在差異，實(shí)踐中呈現(xiàn)出對(duì)改革要求落實(shí)不徹底的問題，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，關(guān)于縣生態(tài)環(huán)境分局是否享有處罰權(quán)限，即使同一省份的兩地做法也大相徑庭：①縣級(jí)分局以市局名義作出處罰決定。在安徽省蚌埠市生態(tài)環(huán)境局對(duì)寧某的行政處罰一案中(11)參見：安徽省蚌埠市生態(tài)環(huán)境局蚌固環(huán)罰字(2022)011號(hào)行政處罰決定書。，行政處罰決定書載明的處罰機(jī)關(guān)是蚌埠市生態(tài)環(huán)境局，而行政處罰決定書中載明的地址卻是蚌埠市生態(tài)環(huán)境局下屬分局的地址，行政處罰決定書的編號(hào)體例也是適用于唯一的下屬分局，這是下屬縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局以蚌埠市局名義作出的，這種做法符合環(huán)保垂改的事權(quán)配置要求。②縣級(jí)分局自行作出處罰決定。在安徽省亳州市生態(tài)環(huán)境局利辛分局對(duì)利辛縣信達(dá)家庭農(nóng)場(chǎng)行政處罰一案中(12)參見：安徽省利辛縣生態(tài)環(huán)境分局利環(huán)罰字(2022)40號(hào)行政處罰決定書。，處罰決定是利辛縣生態(tài)環(huán)境分局以自己的名義作出的，這份行政處罰決定書作出的時(shí)間是2022年5月17日，顯然不是環(huán)保垂改前的行政處罰決定書，而是在環(huán)保垂改下機(jī)構(gòu)及其職能調(diào)整后作出的。上述兩種截然不同的做法，既反映出地方政府與相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保垂改的認(rèn)識(shí)程度的不統(tǒng)一，也暴露出法律規(guī)范滯后于行政機(jī)構(gòu)改革所帶來的執(zhí)法困境。因此，迫切需要按照環(huán)保垂改的要求及時(shí)修改法律規(guī)范，為行政執(zhí)法提供明確的法律依據(jù)。

(3)不同法院對(duì)行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)知存在偏差

之所以梳理和研究環(huán)保垂改后不同法院對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，尤其是縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門性質(zhì)與職能的認(rèn)知偏差，是因?yàn)樽鳛閷徟袡C(jī)關(guān)的法院，在社會(huì)事務(wù)與日常生活中具有很強(qiáng)的專業(yè)性、很高的權(quán)威性，各地法院對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局性質(zhì)與地位的如何認(rèn)識(shí)、能否正確定位，會(huì)在一定程度上影響行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾對(duì)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的認(rèn)知與理解。與此同時(shí)，法院作為適用法律的司法機(jī)關(guān)之一，其對(duì)于環(huán)保垂改后生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的性質(zhì)與地位的認(rèn)識(shí)與定位是否準(zhǔn)確，也是評(píng)價(jià)我國(guó)當(dāng)前的環(huán)保垂改體制機(jī)制成果是否有效轉(zhuǎn)換為立法、成為司法裁判的法律依據(jù)的重要指標(biāo)之一。

當(dāng)前不同法院對(duì)于縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的性質(zhì)定位及其承擔(dān)職能的理解存在偏差，造成相同案件的裁判邏輯與判決結(jié)果不同。對(duì)于縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局是否具備獨(dú)立的執(zhí)法主體資格、是否享有處罰權(quán)，各地審判機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)不一，呈現(xiàn)出兩種截然相反的裁判思路：①認(rèn)定縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局屬于市級(jí)生態(tài)環(huán)境局的派出機(jī)構(gòu)。有些法院的裁判邏輯符合環(huán)保垂改的要求，認(rèn)為縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局在性質(zhì)上屬于上級(jí)主管部門的派出機(jī)構(gòu)，如果沒有法律法規(guī)的授權(quán)，則不具有行政主體資格，不得對(duì)外作出行政處罰的決定，遂駁回了行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的訴訟請(qǐng)求(13)參見：安徽省淮南市潘集區(qū)人民法院(2020)皖0406行審16號(hào)行政裁定書。。②認(rèn)定縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局就是縣級(jí)人民政府的工作部門。由于環(huán)保垂改完成不久，生態(tài)環(huán)境法律尚未及時(shí)系統(tǒng)地調(diào)整，不少法院對(duì)生態(tài)環(huán)境分局的性質(zhì)定位上，依然停留于其為縣級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(14)參見：遼寧省沈陽市中級(jí)人民法院(2021)遼01行終51號(hào)行政判決書。，按照《環(huán)境保護(hù)法》第十條“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的規(guī)定，以及具體的污染防治單行法的規(guī)定，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境分局具有行政處罰的法定資格。在環(huán)保垂改系列政策已經(jīng)明確將縣級(jí)生態(tài)環(huán)境局調(diào)整為市級(jí)生態(tài)環(huán)境局的派出分局并上收?qǐng)?zhí)法監(jiān)測(cè)職能的背景下，對(duì)于縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的法律性質(zhì)與定位就不存在多重理解的制度空間，只存在一種正確的解釋與認(rèn)定。而有些法院依然將縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局認(rèn)定為縣級(jí)人民政府的工作部門，固然有其對(duì)當(dāng)前的環(huán)保垂改政策精神與規(guī)定的認(rèn)識(shí)與理解不夠及時(shí)、深入和全面的原因，同時(shí)，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境單行法中關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的相關(guān)規(guī)定沒有及時(shí)吸納環(huán)保垂改的制度成果、不能為法院提供明確的法律適用依據(jù)，也是一個(gè)重要原因。

四、 垂改語境下縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門立法需求的法典回應(yīng)

前述內(nèi)容梳理了環(huán)保垂改對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的更新、剖析了垂改背景下縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的法制困境。環(huán)保垂改對(duì)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境局的性質(zhì)與管理體制有了全新定位，但現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的立法普遍滯后于環(huán)保垂改的最新導(dǎo)向與規(guī)定，呈現(xiàn)出了現(xiàn)實(shí)的法律困境?；谡h(huán)境監(jiān)管體制在環(huán)境治理體系中處于基礎(chǔ)和核心地位[25]，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范均會(huì)予以規(guī)定的基本制度。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的滯后，亟待修改完善現(xiàn)行單行法體系，修改的路徑有二：一是系統(tǒng)地修改現(xiàn)行的單行法，但此種路徑的立法成本過高；二是通過法典化的路徑系統(tǒng)規(guī)定環(huán)保垂改下的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，并規(guī)定縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)定位。環(huán)境法典編纂不僅是現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的系統(tǒng)匯總和科學(xué)整理，而且需要將我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略下體制改革目標(biāo)予以法律表達(dá)、對(duì)我國(guó)生態(tài)文明體制改革成果予以吸納與提煉，并系統(tǒng)規(guī)定最基礎(chǔ)、最核心的制度體系。在當(dāng)前我國(guó)正式啟動(dòng)環(huán)境法典編纂研究的背景下，在環(huán)境法典的相關(guān)條款中，規(guī)定契合環(huán)保垂改原則的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度，是發(fā)揮法典體系化效益、實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制系統(tǒng)更新、為縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門承擔(dān)的監(jiān)管職能提供明確法律依據(jù)的務(wù)實(shí)選擇。

1. 環(huán)境法典編纂完成前的過渡方案及檢討

在編纂環(huán)境法典時(shí)，吸納環(huán)保垂改的體制改革成果、系統(tǒng)規(guī)定生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是應(yīng)對(duì)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制困境、強(qiáng)化縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法職責(zé)的理想方案和法治路徑。然而，編纂環(huán)境法典是一個(gè)曠日持久的系統(tǒng)工程，難以一蹴而就，務(wù)實(shí)的選擇是，在環(huán)境法典編纂完成與頒布實(shí)施之前，為縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門履行環(huán)保垂改政策定位中的職責(zé)提供過渡方案，化解多部單行法尚未及時(shí)調(diào)整但省以下環(huán)保管理體制在現(xiàn)實(shí)中完成調(diào)整的尷尬。

(1)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門職責(zé)履行的實(shí)踐探索檢討

我國(guó)當(dāng)前的環(huán)保垂改是通過中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《垂改意見》《環(huán)保綜合行政執(zhí)法改革意見》等政策啟動(dòng)和推進(jìn)的，是對(duì)現(xiàn)行單行法體系規(guī)定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的系統(tǒng)改革?，F(xiàn)行生態(tài)環(huán)境單行法漸次制定或修改，與環(huán)保垂改進(jìn)程并不同步，在通過立法提煉與確認(rèn)環(huán)保垂改制度成果前，必須采取措施因應(yīng)現(xiàn)行單行法體系規(guī)定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與環(huán)保垂改原則和制度不盡一致的問題。實(shí)踐中，地方政府各循依據(jù)進(jìn)行了積極探索，形成了多樣性的應(yīng)對(duì)方案，以解決現(xiàn)行法律規(guī)定的縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門法律定位和履職權(quán)限與環(huán)保垂改不盡一致的問題。這些方案在制度合法性、機(jī)制穩(wěn)定性等方面均難免存在爭(zhēng)議。

①設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)充當(dāng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

環(huán)保垂改后縣級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門由市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)，不再作為縣級(jí)人民政府的組成部門。為了妥善處理縣級(jí)黨委、政府在落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任時(shí)缺少必要的職能部門，《垂改意見》要求縣級(jí)以上地方人民政府建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，研究解決本地區(qū)環(huán)境保護(hù)重大問題，以強(qiáng)化綜合決策，形成工作合力。各省的垂改方案紛紛響應(yīng)，指導(dǎo)地方人民政府建立議事協(xié)調(diào)機(jī)制，各級(jí)政府成立以生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)為主要形式的議事協(xié)調(diào)機(jī)制。在縣這一層級(jí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)作為政府開展環(huán)境保護(hù)工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，充當(dāng)聯(lián)系縣級(jí)人民政府和縣生態(tài)環(huán)境分局的紐帶。實(shí)踐中，一些地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)由縣級(jí)黨委政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任，生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的辦公室設(shè)在縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局，由縣級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員和縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)擔(dān)任主任。

縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室來部署相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，客觀上有效緩解了垂改后縣級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門缺失所帶來的困境?？h級(jí)黨委政府主要負(fù)責(zé)人均擔(dān)任生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)主任，強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)工作的黨政同責(zé)，縣級(jí)黨委政府還可以通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室加強(qiáng)重點(diǎn)問題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境綜合決策(15)參見：生態(tài)環(huán)境部“對(duì)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議第1248號(hào)建議的答復(fù)”。，落實(shí)縣級(jí)黨委政府及相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

但是，設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，存在一些內(nèi)生困境。作為宏觀政策的《垂改意見》僅在“建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制”部分概括地提出，“建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制。試點(diǎn)省份縣級(jí)以上地方政府要建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制”，預(yù)期在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)權(quán)力上收、督察問責(zé)下行的背景下，為縣級(jí)人民政府切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)創(chuàng)設(shè)新型機(jī)制。然而，各地設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)作為環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施載體，某種意義上，是在上收縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法權(quán)、改變縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門法律地位、導(dǎo)致縣級(jí)人民政府被要求履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)但沒有抓手的背景下，《垂改意見》采取的一種折中甚至是妥協(xié)的變通之舉。況且，由于《垂改意見》具有宏觀政策的屬性，其對(duì)“建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制”概括規(guī)定、語焉不詳，使得各地對(duì)于如何建立環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制、如何設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在較大的解釋適用空間。從法理層面審視，地方設(shè)立的生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的合法性基礎(chǔ)與權(quán)力制約仍然處于缺位狀態(tài)，有礙生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與環(huán)境監(jiān)管權(quán)的有效運(yùn)行[26]。

②通過形式的變通提高文書制作的便利性

在前述安徽省蚌埠市生態(tài)環(huán)境局的例子中，蚌埠市生態(tài)環(huán)境局采用不同的文書編號(hào)來完善內(nèi)部執(zhí)法流程，即每個(gè)分局制作的行政處罰文書名義上是蚌埠市局作出的，但是通過文書編號(hào)可以識(shí)別具體的執(zhí)法分局，這種細(xì)微的變通沒有影響文書的對(duì)外效力，仍然是由蚌埠市生態(tài)環(huán)境局對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。在對(duì)內(nèi)關(guān)系上，市局可以通過行政處罰文書的編號(hào)準(zhǔn)確分辨出實(shí)際開展執(zhí)法活動(dòng)的下屬分局，在內(nèi)部執(zhí)法流程上便于認(rèn)定具體的責(zé)任主體。

除了在文書編號(hào)上進(jìn)行變通，在環(huán)保垂改伊始，有學(xué)者建議采用給市局印章編號(hào)的形式來變通解決垂改后縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局文書制作上的障礙[23]?？h級(jí)生態(tài)環(huán)境分局身處生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的第一線，日常業(yè)務(wù)需要制作大量的執(zhí)法文書來實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)督與管理。環(huán)保垂改后，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門的事權(quán)上收到市級(jí)，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局對(duì)外不再享有獨(dú)立的處罰資格，其制作的行政處罰執(zhí)法文書必須以市局的名義作出才具有法律效力。由于市級(jí)生態(tài)環(huán)境局管轄的范圍廣闊，下屬各生態(tài)環(huán)境分局往返市局的路途遙遠(yuǎn)，導(dǎo)致縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的行政處罰文書制作煩瑣。從便于行政執(zhí)法決定文書制作的角度考量，采用形式上的變通方式，即制作多枚市級(jí)生態(tài)環(huán)境局的印章，按照縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局地域分布對(duì)每一枚印章進(jìn)行編號(hào)，每一分局均持有一枚，以方便分局做出行政處罰決定書。

這種做法的初衷是在嚴(yán)格遵守縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局不具有執(zhí)法權(quán)限的前提下，方便縣級(jí)分局對(duì)外行政執(zhí)法，提高執(zhí)法的效率。但實(shí)際上是“新瓶裝舊酒”，為每一分局制作不同編號(hào)的印章，而印章都是由分局保管，多數(shù)情況下印章的戳與不戳均由分局機(jī)關(guān)自己決定，畢竟分局不可能事事都向市局匯報(bào)。倘若市局明確規(guī)定縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局可以自行加蓋市局印章的范圍，這實(shí)際上是對(duì)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的變相授權(quán)，與賦予分局執(zhí)法權(quán)限在處罰決定書上戳分局的印章沒有本質(zhì)區(qū)別，處罰的決定權(quán)都由縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局掌握。此外，不同編號(hào)的市局印章代表了行政處罰決定書在名義上是由市局做出的，所以市局是行政復(fù)議的被申請(qǐng)人，在行政復(fù)議時(shí)，市局為了不過于被動(dòng)，往往還要通過縣級(jí)分局了解案件的具體情況。

(2)過渡時(shí)期縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門履職的協(xié)調(diào)路徑及不足

環(huán)保垂改語境下的縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門履行法定職責(zé)，必須根據(jù)《垂改意見》所調(diào)整的市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制修改以《環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)的各單行法，以提供明確的法律依據(jù)。但是，編纂環(huán)境法典需要較長(zhǎng)立法周期，即使是修改現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境單行法作為權(quán)宜之計(jì)，也需要時(shí)間成本，而實(shí)踐中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管需求則迫在眉睫，無法等待根據(jù)《垂改意見》修改完善的制度供給。因此，必須提供立法修改過渡期的變通路徑，這一變通路徑可以采取市級(jí)生態(tài)環(huán)境局委托縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局執(zhí)法的方式。

現(xiàn)行行政委托是行政機(jī)關(guān)將自己管理的事務(wù)全部或者部分委托給其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或者個(gè)人實(shí)施，后者以委托機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)，其行為后果由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。上級(jí)行政機(jī)關(guān)將自己的職權(quán)委托給下級(jí)行政機(jī)關(guān)是行政委托的一種方式[27]。環(huán)保垂改后，短期內(nèi)法律沒有明確賦予縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的執(zhí)法主體資格，但是縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局又面臨著一線執(zhí)法的迫切需要，由市級(jí)生態(tài)環(huán)境局委托縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局執(zhí)法不失為一種過渡時(shí)期的解決方案。

2021年新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十一條規(guī)定，受委托組織必須符合三個(gè)條件：第一，依法成立并具有管理公共事務(wù)職能；第二，有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)并取得行政執(zhí)法資格的工作人員；第三，需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。作為縣級(jí)環(huán)保主管部門調(diào)整而來的生態(tài)環(huán)境分局，承繼了縣級(jí)環(huán)保主管部門在行政處罰上的執(zhí)法能力與執(zhí)法力量，天然地符合受委托組織的法定條件。因此，在環(huán)境法典編纂完成之前，且有關(guān)規(guī)定分散在多部生態(tài)環(huán)境單行法難以系統(tǒng)地、及時(shí)地修改的背景下，建議可以采取的一個(gè)過渡時(shí)期方案是，由生態(tài)環(huán)境部制定頒布專門規(guī)章規(guī)定對(duì)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的委托執(zhí)法。在委托執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定中，明確委托行政機(jī)關(guān)和受委托組織應(yīng)當(dāng)將載明委托的具體事項(xiàng)、權(quán)限、期限委托書向社會(huì)公布，一定程度上解決縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局不具有執(zhí)法權(quán)限的問題。

盡管委托執(zhí)法能夠解決縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局開展執(zhí)法活動(dòng)時(shí)名不正言不順的問題，但是受制于委托執(zhí)法的缺陷，委托執(zhí)法也會(huì)帶來新的問題。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，還是需要通過立法的形式，在環(huán)境法典編纂中明確縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的執(zhí)法權(quán)限。

2. 環(huán)境法典回應(yīng)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門法制困境的制度路徑

法典化的應(yīng)對(duì)思路是解決垂改語境下縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門法制困境的有效路徑，環(huán)境法典的編纂需要從體系化規(guī)定環(huán)保垂改背景下的生態(tài)環(huán)境管理體制，準(zhǔn)確界定縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門在整個(gè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中的制度定位，明晰縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的職責(zé)范圍。

(1)環(huán)境法典回應(yīng)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門法制困境的邏輯機(jī)理

隨著環(huán)保垂改的系統(tǒng)推進(jìn)，全國(guó)省、市、縣級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)組建基本完成。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境政策成為生態(tài)環(huán)境法律的先導(dǎo)，環(huán)保機(jī)構(gòu)定位與職權(quán)配置的改革領(lǐng)先于法律供給，由此在事實(shí)層面上導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境單行法中規(guī)定的縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的定位與職責(zé)出現(xiàn)法制困境，即現(xiàn)行立法難以為環(huán)保垂改背景下的縣級(jí)生態(tài)環(huán)保執(zhí)法提供明確的法律依據(jù)。當(dāng)現(xiàn)有立法與環(huán)保垂改關(guān)于各級(jí)生態(tài)環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位與事權(quán)配置的原則與導(dǎo)向相抵牾時(shí)，各地在實(shí)踐中采取了多樣化的變通措施，但這些措施在合法性基礎(chǔ)等方面存在爭(zhēng)議，而在現(xiàn)行立法制度表述滯后于環(huán)保垂改導(dǎo)向之下采取的權(quán)宜之計(jì)也難以形成穩(wěn)固機(jī)制。編纂環(huán)境法典的任務(wù)在于，通過使用“提取公因式”等立法技術(shù)科學(xué)整理現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境單行法體系，并吸納當(dāng)前的生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)制度成果。因此，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境法典編纂為契機(jī)，理順各層級(jí)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管事權(quán)，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門及其事權(quán)配置改革的制度化，借此可以有效應(yīng)對(duì)前述歸納的垂改背景下當(dāng)前單行法體系中關(guān)于縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門立法的法制困境。

①法典編纂解決多部單行法中地方生態(tài)環(huán)境部門立法定位之抵牾

前述內(nèi)容已梳理與闡釋，在我國(guó)當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域分散立法、環(huán)保垂改與單行法修改時(shí)間交錯(cuò)的背景下，現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境立法關(guān)于生態(tài)環(huán)境部門立法呈現(xiàn)出不統(tǒng)一特性。具體到關(guān)于縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的法律性質(zhì)界定層面，既有規(guī)定縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門為監(jiān)管主體，又有模糊生態(tài)環(huán)境主管部門行政層級(jí)的概括性規(guī)定，由此，直接造成了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制在監(jiān)管部門定性、事權(quán)配置等方面的立法不統(tǒng)一。

現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境單行法中關(guān)于地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門立法定位的不統(tǒng)一，源于單行法制定與修改與環(huán)保垂改的進(jìn)程路徑并行、時(shí)間交錯(cuò)，環(huán)保垂改制度成果影響單行法中生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的時(shí)間有先后、程度有差異。通過逐一修改單行法是一種路徑，但立法成本過高，且單行法變動(dòng)頻繁也難免會(huì)影響到法律的穩(wěn)定性與權(quán)威性。在環(huán)境法典中為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制提供統(tǒng)一方案是可行選擇。“我國(guó)環(huán)境單行法律中已確立大量具有共通性的環(huán)境保護(hù)行為模式和規(guī)則，這些規(guī)則普遍適用于污染防治和自然保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)在提取公因式規(guī)則時(shí)將它們納入環(huán)境法典總則編的基本制度體系中”[28]。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是單行法中均予以規(guī)定的共通性制度，應(yīng)當(dāng)在《生態(tài)環(huán)境法典》“總則編”的制度體系中進(jìn)行專門規(guī)定，在規(guī)定生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制時(shí)吸納環(huán)保垂改的最新制度成果，從而一體適用于污染控制和自然資源保護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域。

②法典編纂明確規(guī)定監(jiān)管主體上下級(jí)之間事權(quán)配置的層次性

當(dāng)前單行法規(guī)范關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的條款對(duì)地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體的規(guī)定，多采用“縣級(jí)以上”的立法表述，典型如《環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定的“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。這種表述形式實(shí)質(zhì)上會(huì)導(dǎo)致不同層級(jí)監(jiān)管主體執(zhí)法權(quán)限配置同質(zhì)化的立法效果，模糊了生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的縱向分工，難以真正貫徹落實(shí)地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的立法原則?！洞垢囊庖姟穼ⅰ皬?qiáng)化履職盡責(zé)”確立為環(huán)保垂改的基本原則之一，要求“建立健全職責(zé)明晰、分工合理的環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系”，并為此調(diào)整和體系化明確了地方環(huán)境保護(hù)管理體制。《生態(tài)環(huán)境法典》可以在總則編關(guān)于監(jiān)管體制的一般規(guī)定中，矯正和超越現(xiàn)行單行法概括規(guī)定的“縣級(jí)以上”地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的簡(jiǎn)單立法，體系化地吸納《垂改意見》等關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理改革的制度成果，系統(tǒng)地規(guī)定多層級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體的法律定位與職責(zé)分工，以實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的明確、分解及落實(shí)。

③法典編纂中明確縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的法律地位

環(huán)保垂改通過調(diào)整地方環(huán)境保護(hù)管理體制，壓實(shí)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，提升生態(tài)環(huán)境治理能力。省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革目的是解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，其核心邏輯與改革重點(diǎn)體現(xiàn)在三個(gè)維度：第一，體系化定位省、市、縣生態(tài)環(huán)境部門之間的層級(jí)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法事權(quán)在各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門之間的分工協(xié)作的結(jié)構(gòu)性；第二，市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)察職能向省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門上收與環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移并重；第三，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境局調(diào)整為市級(jí)生態(tài)環(huán)境局的派出分局，由市級(jí)生態(tài)環(huán)境局直接管理，其不再作為縣級(jí)政府工作部門?？h級(jí)生態(tài)環(huán)境部門法律定位與性質(zhì)的改變，是環(huán)保垂改最突出的特色之一，也是對(duì)現(xiàn)行單行法關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制既有規(guī)定沖擊最大、最直接且亟待應(yīng)對(duì)的內(nèi)容之一。

在當(dāng)前多部單行法關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制立法現(xiàn)狀與環(huán)保垂改原則與內(nèi)容不一致的情況下，出現(xiàn)了地方政府依現(xiàn)行規(guī)定與慣性經(jīng)驗(yàn)對(duì)同級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的定位存在誤區(qū)、對(duì)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局是否具有處罰權(quán)限存在爭(zhēng)議、司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)知存在偏差。任何階段性的應(yīng)對(duì)措施都是權(quán)宜之計(jì)，難免會(huì)進(jìn)一步引發(fā)此起彼伏的爭(zhēng)議。根本的解決措施是通過編纂環(huán)境法典，在其總則編關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的規(guī)定中參照《垂改意見》關(guān)于調(diào)整地方環(huán)境保護(hù)管理體制的原則與內(nèi)容，在相關(guān)條款規(guī)定中明確界定縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的法律定位，消弭當(dāng)前生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中的誤讀與爭(zhēng)議。

(2)環(huán)境法典回應(yīng)環(huán)保垂改的路徑與內(nèi)容

前述內(nèi)容已論述，編纂環(huán)境法典是我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法吸納環(huán)保垂改制度成果、回應(yīng)垂改背景下縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門法制困境的重要契機(jī)與可行路徑。環(huán)保垂改后縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門不再是縣政府的工作部門，而是作為市級(jí)生態(tài)環(huán)境局的派出分局，在性質(zhì)上是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)，代表市級(jí)生態(tài)環(huán)境局在一定范圍內(nèi)從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政事項(xiàng)的管理工作，其自身原則上沒有獨(dú)立的法律地位[29]。在我國(guó)行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)中，并非所有的派出機(jī)構(gòu)都沒有執(zhí)法的權(quán)限。譬如，公安派出所是縣級(jí)公安局在各地設(shè)置的治安維穩(wěn)派出機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)的行政行為由縣級(jí)公安局承擔(dān)責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九十一條授予公安派出所警告、五百元以下罰款的處罰權(quán)限。同樣作為派出機(jī)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境分局，雖然在設(shè)置層級(jí)上略高于公安派出所，但是同樣也直接面對(duì)執(zhí)法的第一線，生態(tài)環(huán)境分局沒有獨(dú)立的處罰權(quán)就等于沒有治理生態(tài)環(huán)境問題的有效手段。環(huán)保垂改的核心目的是讓縣級(jí)環(huán)境監(jiān)管部門在屬地政府的束縛中突圍，擺脫地方保護(hù)主義的干涉。倘若全盤否定縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的處罰權(quán)，堅(jiān)持縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局不能獨(dú)立開展執(zhí)法活動(dòng)，那么縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局對(duì)私人主體監(jiān)管時(shí)就要遵循上報(bào)的流程，這一煩瑣流程難以及時(shí)、有效制約被監(jiān)管的私人主體，被監(jiān)管的對(duì)象就會(huì)時(shí)而發(fā)生不配合縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局監(jiān)管的行為。因此，可以授予縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局在警告、一定數(shù)額范圍內(nèi)的罰款等處罰權(quán)限，簡(jiǎn)化輕微行政違法案件的處罰流程，對(duì)被監(jiān)管的私人主體形成一定威懾。

編纂環(huán)境法典的重要目的在于解決現(xiàn)行分散的環(huán)境立法中不協(xié)調(diào)、不一致、不順暢的規(guī)定，進(jìn)而形成邏輯自洽的環(huán)境法律規(guī)范體系。環(huán)境法典需要確立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，按照不同監(jiān)管層級(jí)的事權(quán)配置要求，規(guī)定國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)三級(jí)“法定的監(jiān)管主體”，不再將縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門作為監(jiān)管的一級(jí)，同時(shí)慎用“以上”的表述，避免“上下一般粗”帶來多層執(zhí)法之困。對(duì)于授予縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局一定的行政處罰權(quán)，可以在環(huán)境法典中為地方性法規(guī)等下位法留下授權(quán)的空間。2015年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》第七十二條規(guī)定設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)可以針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十二條規(guī)定地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰，由地方性法規(guī)等下位法來授予縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局一定處罰權(quán)并不違反上位法的規(guī)定，而且各地區(qū)可以結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，充分利用地方立法權(quán)來決定授予縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局處罰權(quán)限的范圍。

因此，基于上述論述內(nèi)容，環(huán)境法典吸納環(huán)保垂改制度成果、回應(yīng)垂改背景下縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門法制困境的具體路徑如下：第一，基于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是落實(shí)國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)和政府履行環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任的重要方式，其應(yīng)當(dāng)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本制度而規(guī)定于《生態(tài)環(huán)境法典》“總則編”中；第二，基于監(jiān)管體制是構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系的基本制度安排，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是提升生態(tài)環(huán)境治理能力的重要制度設(shè)計(jì)，因此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制應(yīng)規(guī)定于《生態(tài)環(huán)境法典》“總則編”的“生態(tài)環(huán)境治理體系”一章中“公權(quán)力主體與監(jiān)管體制”一節(jié)；第三，基于環(huán)保垂改對(duì)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)整，建議專門規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”的具體條文包括“中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)，地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民政府建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，整合生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水行政、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)，統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能。省級(jí)人民政府按照有關(guān)規(guī)定對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法進(jìn)行垂直管理，保障環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局作為市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的派出機(jī)構(gòu)，由市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門直接管理，依照法律法規(guī)的規(guī)定開展執(zhí)法活動(dòng)”。

五、 結(jié)論

省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革是有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中的“四個(gè)突出問題”的重要舉措。生態(tài)環(huán)境法律修改滯后于具有靈活性的環(huán)境政策的制定，使得生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革后，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門處于“非法”的尷尬地位。在環(huán)境法典正式頒布之前，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門可以通過上級(jí)主管部門委托執(zhí)法的方式來行使執(zhí)法權(quán)。在編纂環(huán)境法典的過程中，需要對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行總結(jié)與探究，理順環(huán)境法律規(guī)范中關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制不一致、不協(xié)調(diào)的規(guī)定，基于從中央到地方不同層級(jí)生態(tài)環(huán)境管理職能分工的需要，在環(huán)境法典中區(qū)分不同層級(jí)監(jiān)管事權(quán)配置的要求，規(guī)定三級(jí)“法定的監(jiān)管主體”，同時(shí)允許法律、法規(guī)在一定范圍內(nèi)授予縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)限，為地方性法規(guī)等下位法授權(quán)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門獨(dú)立開展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)留下適用的空間。