國(guó)家治理現(xiàn)代化中基層政府軟執(zhí)行力提升研究

韓艷麗，苗俊玲

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要命題。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，作為國(guó)家政策執(zhí)行者的基層政府，要切實(shí)增強(qiáng)對(duì)當(dāng)前基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)力和政策執(zhí)行效度，需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷優(yōu)化自身的執(zhí)行理念和行為。在執(zhí)行過程中，依據(jù)復(fù)雜而變化著的執(zhí)行情境和執(zhí)行對(duì)象的實(shí)際和需要，基層政府要不斷探索并采取更加人性化，充滿彈性、精準(zhǔn)性、靈活性的執(zhí)行手段和方法?；诖耍疚囊搿盎鶎诱泩?zhí)行力”的概念，指出基層政府軟執(zhí)行力的提升是當(dāng)前基層政府優(yōu)化執(zhí)行理念和執(zhí)行行為的關(guān)鍵，也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的緊迫訴求。

一、提升基層政府軟執(zhí)行力：國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下基層政府有效執(zhí)行的必然要求

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的非同步性，基層社會(huì)一直被認(rèn)為是相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)形態(tài)，生產(chǎn)力水平較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對(duì)緩慢，社會(huì)群體內(nèi)部的收入差距較小，社會(huì)生活形式也較為單一，這使得社會(huì)群體內(nèi)部的差異性較少，社會(huì)問題也并不復(fù)雜，容易被認(rèn)知和解決。特別是，基層社會(huì)更多是農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)社會(huì)較為封閉和保守，規(guī)范和價(jià)值觀具有較強(qiáng)的一致性。同時(shí)農(nóng)業(yè)社會(huì)也是一個(gè)熟人社會(huì)，“熟人社會(huì)中的一切都是具有確定性的”[1]，農(nóng)民群體的行為“圍繞著人情關(guān)系展開，行動(dòng)準(zhǔn)則是人情規(guī)范”[2]，對(duì)鄰里關(guān)系、親屬關(guān)系和宗族關(guān)系等人情關(guān)系的重視，使得農(nóng)業(yè)社會(huì)內(nèi)部的矛盾和沖突較少，所產(chǎn)生的矛盾和沖突也能夠運(yùn)用這些關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)和化解。由此，基層社會(huì)常常被認(rèn)為是內(nèi)部復(fù)雜性較低、同質(zhì)性較高的社會(huì)。相應(yīng)的，在執(zhí)行公共政策的過程中，基層政府執(zhí)行者往往將基層社會(huì)或者其內(nèi)部某一群體當(dāng)作一個(gè)整體來對(duì)待，習(xí)慣性地運(yùn)用統(tǒng)一的、無差別化的執(zhí)行思路開展執(zhí)行活動(dòng)。即使基層社會(huì)或者某一群體內(nèi)存在著“具體而微小”的特殊問題，需要引起重視和關(guān)注，執(zhí)行者往往也只是采取“抓大放小”的策略來對(duì)待。另外，由于執(zhí)行情境較為簡(jiǎn)單，執(zhí)行者對(duì)執(zhí)行手段的合理性往往不會(huì)謹(jǐn)慎思辨，對(duì)執(zhí)行方案的科學(xué)性也不會(huì)周密分析。在這種執(zhí)行狀態(tài)下，執(zhí)行人員對(duì)于執(zhí)行理念和執(zhí)行手段的創(chuàng)新有著較強(qiáng)的惰性，在執(zhí)行活動(dòng)中總是反復(fù)地采用已經(jīng)熟練的執(zhí)行方案。這樣的執(zhí)行，由于不需要太多顧及零散的和個(gè)別的特殊問題，具有執(zhí)行時(shí)間短、成本低及效率高的特點(diǎn)，所以能夠較為快速地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。但不難發(fā)現(xiàn)，其中潛藏著各種執(zhí)行漏洞和問題。因?yàn)椋鶎由鐣?huì)并非真正無差別的社會(huì)，基層政府沒有將某些問題和某些個(gè)體的特殊性考慮在執(zhí)行之內(nèi)，這意味著執(zhí)行其實(shí)是粗略的、籠統(tǒng)的、簡(jiǎn)化的，所實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)也就打了折扣，并沒有真正達(dá)到本來的政策預(yù)期和目標(biāo)，只是一種“粗糙的實(shí)現(xiàn)”，或者是“低水平的實(shí)現(xiàn)”，其中充滿了漏洞和瑕疵。另外，對(duì)于執(zhí)行手段創(chuàng)新的惰性，使得執(zhí)行手段在執(zhí)行過程中逐漸被固化，也逐漸走向僵化，缺乏靈活性和彈性。就目前和未來發(fā)展趨勢(shì)來看，由于城市化的快速推進(jìn)，交通便捷化的提升以及網(wǎng)絡(luò)的普及使用，基層社會(huì)的開放性和流動(dòng)性程度越來越高，貧富差距和認(rèn)知差距使社會(huì)高度分化，不同性質(zhì)和類型的社會(huì)群體發(fā)展起來，從價(jià)值觀到社會(huì)行為的差異性越來越多，群體與群體之間、群體內(nèi)部每個(gè)個(gè)體所處的境遇和面對(duì)的問題也越發(fā)不同，社會(huì)的異質(zhì)性大大增強(qiáng)。可以說，基層社會(huì)的復(fù)雜性在“驟然激增”，同時(shí)“社會(huì)的復(fù)雜性是無法消除、無從轉(zhuǎn)嫁也不可能被強(qiáng)行按壓下去的客觀存在”[3]，隨著時(shí)間推移還將不斷上升，這意味著已經(jīng)“很難用簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)來辨別和處理社會(huì)事實(shí)，也不可能用單一方法來應(yīng)對(duì)所有問題”[4]。如果基層政府再延續(xù)簡(jiǎn)單社會(huì)下形成的執(zhí)行習(xí)慣，必然會(huì)暴露出更嚴(yán)重的執(zhí)行問題，也將越來越行不通。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，基層政府要增強(qiáng)在復(fù)雜社會(huì)中執(zhí)行的適應(yīng)性和有效性，就必須擺脫完全追求整體化和一致化的執(zhí)行思維，發(fā)展出更加精準(zhǔn)化的執(zhí)行，在執(zhí)行過程中能夠更全面而深入掌握社會(huì)情況，充分識(shí)別并分析社會(huì)存在的個(gè)體化的情況和問題，同時(shí)能夠因人而異探索并運(yùn)用多樣化的、富有彈性和靈活性的執(zhí)行方法。

另外，我國(guó)基層政府在執(zhí)行過程中還一直存在著“硬執(zhí)行”過度的問題。在官僚制行政體制下，基層政府在執(zhí)行效率和績(jī)效的驅(qū)動(dòng)下，為了更快速地執(zhí)行上級(jí)政府的各項(xiàng)政策，在短期內(nèi)達(dá)到政策目標(biāo)，往往更傾向于采用作用直接、短期效果明顯的執(zhí)行方式，“習(xí)慣于依靠科層力量和行政權(quán)威”[5]136，使用行政式、命令式、強(qiáng)制性的硬性執(zhí)行手段，迫使執(zhí)行對(duì)象的遵從和配合，以消除各種可能的政策執(zhí)行阻礙，減少政策執(zhí)行中的不確定性。然而，硬執(zhí)行并不總是能夠帶來穩(wěn)定的、可持續(xù)的執(zhí)行效果。長(zhǎng)期頻繁使用硬執(zhí)行，使政策執(zhí)行階段的情感因素被忽視和邊緣化了，割裂了與基層社會(huì)公眾之間的情感聯(lián)系，難以避免情感缺失的消極后果。我國(guó)是一個(gè)“情本體”社會(huì)、“情理社會(huì)”、“感性社會(huì)”，在社會(huì)生活中“如果我們的行動(dòng)符合了人們的情感期待和情感反應(yīng)模式，那么，我們的行動(dòng)就不但被他人所認(rèn)可和接受，而且被他人所喜好”[6]。同樣，在國(guó)家治理過程中，“情感維度成為治理中重要的合法性來源”[7]，政府行動(dòng)只有重視情感、合乎情感并依據(jù)情感規(guī)則來進(jìn)行，才能夠得到社會(huì)公眾的情感認(rèn)同，贏得人心，獲得治理中的合法性立場(chǎng)。我國(guó)一直重視國(guó)家治理中的情感表現(xiàn)，提出的“立黨為公、執(zhí)政為民”“科學(xué)發(fā)展觀，正確政績(jī)觀”“以民為本”等治理理念都帶有強(qiáng)烈情感導(dǎo)向，而在治理行動(dòng)中也“使用了非常多的情感技術(shù)，以情感的工作方式獲得民眾的支持”[8]41，這些構(gòu)成了國(guó)家、政府與基層社會(huì)公眾持續(xù)良性互動(dòng)的基礎(chǔ)，也成為達(dá)成治理目標(biāo)的基礎(chǔ)性條件。然而，當(dāng)前我國(guó)基層政府的硬執(zhí)行，呈現(xiàn)出更多的是硬生生和冷冰冰的執(zhí)行形式，缺乏親和力和情感溫度，忽視了基層社會(huì)公眾的情感需求和感受，容易使基層社會(huì)公眾出現(xiàn)不理解、不滿、冷漠、抱怨或者抵觸等情感反應(yīng)，甚至有時(shí)會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾和沖突，進(jìn)而造成基層政府與基層社會(huì)公眾之間關(guān)系的緊張。而更嚴(yán)重的，還可能導(dǎo)致國(guó)家合法性的弱化。國(guó)家針對(duì)基層社會(huì)所制定的各項(xiàng)政策，本身都在通過政策價(jià)值和政策績(jī)效來傳遞和實(shí)現(xiàn)，表達(dá)對(duì)基層社會(huì)公眾的關(guān)注和重視，是溝通國(guó)家與基層社會(huì)公眾情感聯(lián)系的渠道，進(jìn)而加強(qiáng)基層社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家的情感認(rèn)同。然而，基層政府的硬執(zhí)行，使得政策中的國(guó)家情感表達(dá)被基層政府過于強(qiáng)硬的執(zhí)行手段所遮蔽，有時(shí)也會(huì)使基層社會(huì)公眾對(duì)政策本身的合理性產(chǎn)生誤會(huì)和質(zhì)疑，進(jìn)而破壞國(guó)家親民形象，弱化國(guó)家的合法性基礎(chǔ)。另外，由于基層政府硬執(zhí)行中的情感缺失，也阻礙了基層社會(huì)公眾的參與。隨著民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，基層社會(huì)公眾也期望更多地參與到政策執(zhí)行過程中，通過具體了解政策及其執(zhí)行的相關(guān)信息，提出更有利于自身的各種意愿和訴求，同時(shí)也能夠?qū)€(gè)人所掌握的信息、知識(shí)、技能、資源等運(yùn)用到執(zhí)行過程中，形成對(duì)政策執(zhí)行的有效助益。然而，基層政府的硬執(zhí)行，在執(zhí)行過程中缺少情感層面的良好互動(dòng)，更強(qiáng)調(diào)按照自己的意志來執(zhí)行，不習(xí)慣外部力量擾亂執(zhí)行節(jié)奏，這往往阻礙了基層社會(huì)公眾參與的積極性，難以促進(jìn)基層社會(huì)公眾在執(zhí)行過程中形成支持、響應(yīng)和參與的行為傾向，進(jìn)而導(dǎo)致難以通過公眾參與的作用來增進(jìn)和改善政策執(zhí)行績(jī)效。由此，在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，政策執(zhí)行不應(yīng)再僅僅符合效率和績(jī)效層面要求，而且還應(yīng)符合情感層面要求，基層政府必須要充分認(rèn)識(shí)到硬執(zhí)行的情感缺陷，注重在執(zhí)行過程中的情感聯(lián)系，使用更加人性化的、柔性的、非強(qiáng)制性的執(zhí)行手段，使整個(gè)執(zhí)行活動(dòng)充滿溫情。

“基層政策執(zhí)行是中國(guó)治理實(shí)踐的重要環(huán)節(jié)”[5]135，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，勢(shì)必需要基層政府不斷修正和完善自身的執(zhí)行行為，不斷提高政策執(zhí)行的有效性，以執(zhí)行現(xiàn)代化不斷推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，這就對(duì)基層政府執(zhí)行力提出了新的要求。一般而言，政府執(zhí)行力是指“有效地執(zhí)行公共政策以及執(zhí)行政府日常性公共事務(wù)和實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的政府內(nèi)在力”[9]。以往關(guān)于政府執(zhí)行力的解讀更多的是以“執(zhí)行結(jié)果”為導(dǎo)向，將關(guān)注的焦點(diǎn)放置在政府組織及其行政人員的執(zhí)行行為如何能夠有效地實(shí)現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)上，更重視和強(qiáng)調(diào)“效率”和“效果”。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出，基層政府執(zhí)行力更需要將“人性化”“彈性”“精準(zhǔn)性”“靈活性”“柔性化”等時(shí)代要求納入其中，將其作為優(yōu)化自身執(zhí)行行為以及執(zhí)行有效性的關(guān)鍵路徑，而與此相契合的就是要不斷加強(qiáng)基層政府軟執(zhí)行力的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層政府軟執(zhí)行力的提升。

二、 基層政府軟執(zhí)行力的內(nèi)涵與價(jià)值

在理論研究上，目前關(guān)于軟執(zhí)行力的相關(guān)研究已經(jīng)積累了一些研究成果。在國(guó)際政治領(lǐng)域研究中，美國(guó)學(xué)者約瑟夫·奈在1990年提出了“軟實(shí)力”(soft power)的概念，認(rèn)為軟實(shí)力是“通過自己思想的吸引力或者決定政治議題的能力，讓其他國(guó)家自愿效仿或者接受體系的規(guī)則”[10]；在政黨理論研究中，我國(guó)學(xué)者崔保鋒、孫秀民提出了“軟力量”的概念，認(rèn)為軟力量是政黨自身的價(jià)值觀念、行為方式、政策主張等所具有的非強(qiáng)制性且非誘惑性影響力，使社會(huì)成員能夠認(rèn)同政黨的主張，以產(chǎn)生政黨所希望的結(jié)果，同時(shí)具有吸引力、感召力、同化力、包容力、親和力、凝聚力等多種不同形態(tài)[11]；在政府社會(huì)管理研究中，我國(guó)學(xué)者門中敬和余湘青、陳朋、于洪生等對(duì)“軟權(quán)力”進(jìn)行了闡釋[12-14]，學(xué)者劉祖云和孔德斌、周根才、任勇和肖寧等探討了“軟治理”，指出政府要更多地依賴調(diào)解、協(xié)商、討論、指導(dǎo)、說服、人文關(guān)懷、疏導(dǎo)、合作等柔性手段，這些體現(xiàn)出現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力的內(nèi)在品格和基本屬性，具有彌漫與滲透性、非強(qiáng)制與柔韌性、互動(dòng)與對(duì)應(yīng)性、累積與擴(kuò)散性等特點(diǎn)，其影響往往是無形、深刻而持久的。[15-17]我國(guó)學(xué)者麻寶斌、董曉倩在2012年最早提出了“政府軟執(zhí)行力”，指出“政府軟執(zhí)行力”是政府組織在履行管理社會(huì)事務(wù)職能過程中所體現(xiàn)出來的軟權(quán)力，通過尊重并順應(yīng)管理和服務(wù)對(duì)象的社會(huì)心理和個(gè)體情感等因素，運(yùn)用“價(jià)值播種”、輿論宣傳、文化傳導(dǎo)、說服教育、精神號(hào)召等柔性手段，充分發(fā)揮社會(huì)組織和公民的作用，以實(shí)現(xiàn)改變?nèi)藗冃袨榕c社會(huì)風(fēng)氣等政策目標(biāo)的程度。[18]這些研究，為本文進(jìn)行基層政府軟執(zhí)行力研究奠定了良好基礎(chǔ)。

本文將基層政府在政策執(zhí)行過程中擁有和表現(xiàn)出的軟執(zhí)行力稱為基層政府軟執(zhí)行力，是指基層政府在執(zhí)行各項(xiàng)政策方針的過程中，在細(xì)致調(diào)研和掌握基層社會(huì)內(nèi)部個(gè)體的問題、利益需求及其情感訴求的基礎(chǔ)上，同時(shí)考慮基層社會(huì)不同個(gè)體對(duì)執(zhí)行手段的認(rèn)可和接受程度，善于運(yùn)用各種非強(qiáng)制性的柔性執(zhí)行方式，更加精準(zhǔn)而細(xì)致地開展執(zhí)行工作，進(jìn)而更高質(zhì)量地達(dá)成政策目標(biāo)，并獲得基層社會(huì)滿意度的政府內(nèi)在力。具體來看，基層政府軟執(zhí)行力有著豐富的內(nèi)涵：首先，以基層社會(huì)個(gè)體作為執(zhí)行對(duì)象?；鶎诱泩?zhí)行力側(cè)重運(yùn)用各種非強(qiáng)制性的柔性執(zhí)行方式來開展執(zhí)行工作，然而并非對(duì)所有執(zhí)行對(duì)象采取相同的柔性執(zhí)行方式都是同等有效且被認(rèn)可的。由此，基層政府軟執(zhí)行力強(qiáng)調(diào)重視個(gè)體，尊重基層社會(huì)內(nèi)部的每一個(gè)個(gè)體，關(guān)注每一個(gè)個(gè)體的特殊性，同時(shí)重視他們?cè)谡邎?zhí)行中的獲得感。由此，在執(zhí)行過程中，基層政府通過深入基層社會(huì)，傾聽社會(huì)的心聲，在對(duì)基層社會(huì)內(nèi)部個(gè)體的綜合情況進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，再因人而異地選擇和采取相應(yīng)的柔性執(zhí)行手段，以此作為在基層社會(huì)執(zhí)行公共政策的基本邏輯。其次，以柔性執(zhí)行方式開展執(zhí)行工作?；鶎诱泩?zhí)行力的本質(zhì)是“以人為本”，要求在執(zhí)行過程中摒棄硬性的執(zhí)行方式，更依賴使用非強(qiáng)制性的柔性方式達(dá)到政策目標(biāo)，如更多地運(yùn)用細(xì)致的宣傳溝通、耐心的具體指導(dǎo)、平等的協(xié)商合作、理性的分歧化解等方式展開執(zhí)行，以更加親民、平等、文明、有情感溫度的執(zhí)行形式，滿足基層社會(huì)公眾更高層次的心理需求，進(jìn)而也能夠獲得他們更多的理解、信任和支持，這樣能夠不斷減少因硬性和強(qiáng)制性的執(zhí)行所引發(fā)的摩擦和矛盾，建立起基層政府與基層社會(huì)公眾之間的密切聯(lián)系。最后，以基層社會(huì)公眾的滿意度衡量執(zhí)行效果?；鶎诱泩?zhí)行力不僅追求執(zhí)行的效率和效果，而且更重視基層社會(huì)公眾的滿意度，以基層社會(huì)公眾的滿意度水平作為評(píng)價(jià)和衡量執(zhí)行效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。可以說，重視基層社會(huì)公眾的滿意度，這也是在執(zhí)行中“以人為本”的重要表現(xiàn)。基層政府軟執(zhí)行力水平越高，越依賴柔性的執(zhí)行方式達(dá)成政策目標(biāo)，也更能夠贏得基層社會(huì)公眾的滿意；而以基層社會(huì)公眾滿意度來衡量執(zhí)行效果，也能夠使基層政府在執(zhí)行過程中將更多的注意力放置在如何提升自身的軟執(zhí)行力水平上。

基層政府軟執(zhí)行力概念的提出，是對(duì)基層政府執(zhí)行的再審視，是對(duì)基層政府在執(zhí)行過程中的執(zhí)行理念、執(zhí)行手段和執(zhí)行目標(biāo)的重新定義和變革，要求在思想觀念和行為方式上都實(shí)現(xiàn)重大的變化。

第一， 執(zhí)行理念的深刻轉(zhuǎn)變。“政府執(zhí)行理念是政府執(zhí)行行為的觀念導(dǎo)向和行為標(biāo)尺”[19]，是支配并制約執(zhí)行行為的精神要素。執(zhí)行行為受到執(zhí)行理念的驅(qū)動(dòng)，不同的執(zhí)行理念塑造著不同的執(zhí)行行為。在原有政府執(zhí)行力的指向下，基層政府更多奉行的是“效率至上”“效果至上”的執(zhí)行理念，力求在較短的時(shí)間內(nèi)達(dá)成上級(jí)政府所預(yù)期的政策目標(biāo)，因此更重視結(jié)果以及達(dá)成結(jié)果的速度，這就使得基層政府更傾向于采取能夠更快速實(shí)現(xiàn)結(jié)果的執(zhí)行手段，致使其執(zhí)行行為有時(shí)缺乏應(yīng)有的人文關(guān)懷。而基層政府軟執(zhí)行力則堅(jiān)持“以人為本”的執(zhí)行理念，尊重基層社會(huì)公眾的個(gè)體差異、利益、需求和情感，將其作為選擇相應(yīng)的執(zhí)行方式的重要依據(jù)，能夠自覺地做出符合基層社會(huì)公眾需要的執(zhí)行行為?？梢哉f，相對(duì)于以往所秉持的執(zhí)行理念，基層政府軟執(zhí)行力中執(zhí)行理念的這種轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出基層政府在執(zhí)行過程中關(guān)于自身角色和行為的正確認(rèn)識(shí)，同時(shí)也是對(duì)執(zhí)行本身的目的和意義的重新解讀。

第二， 執(zhí)行手段的有效創(chuàng)新。在原有的執(zhí)行理念影響下，基層政府往往將整個(gè)基層社會(huì)作為執(zhí)行對(duì)象，忽視或者擔(dān)心基層社會(huì)內(nèi)部的差異性給政策執(zhí)行帶來的不確定影響，害怕耽誤和延遲執(zhí)行的進(jìn)度，因而更習(xí)慣約束或者控制整個(gè)社會(huì)，使整個(gè)社會(huì)都按照其設(shè)定的執(zhí)行方向來運(yùn)轉(zhuǎn)，不得偏離預(yù)期的軌道，讓整個(gè)社會(huì)都處在基層政府的管控之中，因而所采取的執(zhí)行手段常常帶有命令式、強(qiáng)制性、被迫性的特征?；鶎诱泩?zhí)行力則承認(rèn)基層社會(huì)內(nèi)部群體的差異性，在尊重差異性的基礎(chǔ)上，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)娜嵝詧?zhí)行手段展開執(zhí)行，使每個(gè)社會(huì)個(gè)體都能夠深切感受到基層政府是在平等而無差別地對(duì)待他們，從而將“以人為本”的執(zhí)行理念真正融入到執(zhí)行過程中。另外，在原有的執(zhí)行思維下，基層政府往往缺乏對(duì)執(zhí)行手段創(chuàng)新的動(dòng)力，習(xí)慣沿用帶有強(qiáng)制性的執(zhí)行手段面對(duì)和解決所有的問題，不能根據(jù)具體的執(zhí)行情況靈活而富有彈性地選擇執(zhí)行手段?；鶎诱泩?zhí)行力則非常重視執(zhí)行手段的創(chuàng)新。因?yàn)榛鶎由鐣?huì)公眾內(nèi)部的差異性表現(xiàn)在方方面面，每個(gè)個(gè)體都各有不同，基層政府難以通過固定的、常規(guī)的、習(xí)慣使用的一些柔性執(zhí)行手段游刃有余地面對(duì)每個(gè)個(gè)體，這就需要不斷摸索和創(chuàng)新，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，發(fā)展出更多符合實(shí)際需要、富含親民色彩、具有非強(qiáng)制性的柔性執(zhí)行手段，切實(shí)提高執(zhí)行的有效性。因此，基層政府軟執(zhí)行力對(duì)于執(zhí)行手段有著更高的要求。隨著執(zhí)行手段的不斷拓展和豐富，其軟執(zhí)行力也將進(jìn)一步提升。

第三， 執(zhí)行目標(biāo)的重新認(rèn)識(shí)。執(zhí)行目標(biāo)決定著整個(gè)執(zhí)行活動(dòng)的方向。對(duì)執(zhí)行目標(biāo)認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確，往往會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的執(zhí)行行動(dòng)以及后果。就基層社會(huì)的各項(xiàng)公共政策而言，上級(jí)政府所制定的政策目標(biāo)與基層社會(huì)公眾的利益本身是一致的，政策目標(biāo)最終都是為了增進(jìn)基層社會(huì)公眾的共同利益。在原有的執(zhí)行中，基層政府在設(shè)定和實(shí)現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)時(shí)，有時(shí)片面地重視達(dá)成政策目標(biāo)的效率和效果，卻導(dǎo)致政策目標(biāo)偏離了基層社會(huì)公眾的共同利益。在執(zhí)行過程中，為了突出效率和效果，基層政府在某些情況下存在著不考慮成本、不計(jì)較代價(jià)的問題，或者出現(xiàn)流于形式、做表面文章的情況，雖然看似非常高效地達(dá)到了政策目標(biāo)，但是實(shí)質(zhì)上卻充滿了漏洞和不足，沒能夠真正維護(hù)基層社會(huì)公眾的共同利益，從而違背了政策目標(biāo)的本質(zhì)。而基層政府軟執(zhí)行力是對(duì)政策目標(biāo)的重新認(rèn)知，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行不單純是有效率和有效果地達(dá)成政策目標(biāo)，而且必須要有益于基層社會(huì)公眾的共同利益，將是否增進(jìn)基層社會(huì)公眾的共同利益作為考量政策目標(biāo)達(dá)成程度的重要依據(jù)。同時(shí)，基層政府軟執(zhí)行力對(duì)于基層社會(huì)公眾共同利益的認(rèn)識(shí)，也不再是模糊而抽象的，而是具體到每一項(xiàng)政策中的每一個(gè)個(gè)體的利益，不會(huì)忽視每一個(gè)個(gè)體的合理利益訴求，也不會(huì)為了一些人的利益而犧牲掉另外一些人的利益，每一個(gè)個(gè)體的利益都是共同利益中不可缺少的部分。因此，基層政府軟執(zhí)行力對(duì)于執(zhí)行目標(biāo)有了更清晰而準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。

綜上可見，基層政府軟執(zhí)行力彌補(bǔ)了政府執(zhí)行力的諸多不足，是不斷修正和優(yōu)化當(dāng)前基層政府執(zhí)行的一個(gè)重要突破口。對(duì)于日益復(fù)雜的基層社會(huì)而言，將基層政府軟權(quán)力引入政府執(zhí)行力之中，不斷提升基層政府的軟執(zhí)行力水平，能夠使基層政府在執(zhí)行中更好地回應(yīng)和滿足現(xiàn)實(shí)需要。首先，提高執(zhí)行的精準(zhǔn)性?；鶎诱泩?zhí)行力以基層社會(huì)個(gè)體作為執(zhí)行對(duì)象，密切關(guān)注個(gè)體化的社會(huì)單元?？梢哉f，對(duì)執(zhí)行對(duì)象情況掌握得越是充分，越能夠使基層政府更準(zhǔn)確地知道應(yīng)該如何去執(zhí)行。通過對(duì)個(gè)體情況的了解和挖掘，能夠突破對(duì)基層社會(huì)淺顯和表層的認(rèn)知，接觸到更多具體而微觀的現(xiàn)實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)更多潛藏在基層社會(huì)內(nèi)部的特殊問題，從而獲得更豐富的執(zhí)行信息。在此基礎(chǔ)上，基層政府軟執(zhí)行力要求有針對(duì)性地選擇相應(yīng)的執(zhí)行手段，去應(yīng)對(duì)不同執(zhí)行對(duì)象所面臨的問題和情況，使執(zhí)行更有針對(duì)性，能夠集中力量，準(zhǔn)確發(fā)力。因此，基層政府軟執(zhí)行力對(duì)于執(zhí)行對(duì)象和執(zhí)行手段的界定和選擇，更好地實(shí)現(xiàn)了對(duì)執(zhí)行對(duì)象和執(zhí)行手段的瞄準(zhǔn)，進(jìn)而提高執(zhí)行的精準(zhǔn)性。其次，增進(jìn)執(zhí)行的彈性和靈活性?；鶎诱泩?zhí)行力強(qiáng)調(diào)執(zhí)行手段的選擇要“因人而異”，要求突破一致化思維，不再只是按照事前所統(tǒng)一規(guī)定或者設(shè)計(jì)好的執(zhí)行手段來執(zhí)行，而是在與執(zhí)行對(duì)象的不斷接觸和互動(dòng)中，通過對(duì)執(zhí)行對(duì)象的觀察和了解，依據(jù)對(duì)執(zhí)行情況的分析判斷逐漸確定下來的。由于不同執(zhí)行對(duì)象情況的差異性，在政策和相關(guān)規(guī)定允許的范圍內(nèi)，基層政府軟執(zhí)行力鼓勵(lì)采用各種可行的、新的柔性執(zhí)行手段，以盡可能探索和尋求到最適合的執(zhí)行手段，以提高執(zhí)行的有效性。這樣，在實(shí)際的執(zhí)行過程中，基層政府在面對(duì)不同的執(zhí)行對(duì)象時(shí)就將逐漸淘汰掉一些不適合的、舊有的執(zhí)行手段，或者對(duì)一些舊有的執(zhí)行手段重新修正和調(diào)整，或者嘗試性地使用新的執(zhí)行手段，久而久之，隨著基層政府對(duì)執(zhí)行手段經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的積累，適合不同執(zhí)行情況的執(zhí)行手段逐漸被發(fā)展出來，也能夠越發(fā)嫻熟而成功地應(yīng)對(duì)各種執(zhí)行情況。因此，基層政府軟執(zhí)行力對(duì)執(zhí)行手段的要求，都是立足于具體實(shí)情的，也能夠最大限度地回應(yīng)和滿足復(fù)雜的、帶有差異性的、變化的各種實(shí)際執(zhí)行情況的需要，能夠富有彈性而靈活性地開展執(zhí)行活動(dòng)。最后，彰顯執(zhí)行的柔性化和人性化?；鶎诱泩?zhí)行力的最大特征在于柔性化和人性化，而柔性化和人性化的執(zhí)行也是基層政府在執(zhí)行過程中情感的投入過程。通過柔性化和人性化的執(zhí)行，在執(zhí)行中能夠更好地詮釋“理解”“尊重”“親民”等情感內(nèi)涵，表現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)公眾的關(guān)心。這使得整個(gè)執(zhí)行就不再是生硬和冰冷的，而是充滿了情感的溫度，讓基層社會(huì)公眾能夠更強(qiáng)烈地感受到被重視；這也能夠更多地激發(fā)出他們積極的和正向的情感回應(yīng)，增加對(duì)政策和執(zhí)行的內(nèi)心認(rèn)同，不斷增進(jìn)對(duì)國(guó)家和政府的信任；這無形中有助于基層政府執(zhí)行的順利推進(jìn)，同時(shí)也有助于基層社會(huì)公眾在良好的互動(dòng)氛圍中參與執(zhí)行活動(dòng)，從而減少基層政府“硬執(zhí)行”所帶來的消極影響。

三、當(dāng)前基層政府軟執(zhí)行力提升的現(xiàn)實(shí)困境

基層政府軟執(zhí)行力是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。提升基層政府軟執(zhí)行力順應(yīng)了基層社會(huì)發(fā)展變化的要求，也符合治理變革的深刻要求。但就目前來看，要實(shí)現(xiàn)基層政府軟執(zhí)行力的提升仍存在著諸多現(xiàn)實(shí)困境。

(一)壓力型體制下的任務(wù)壓力

壓力型體制是我國(guó)官僚組織執(zhí)行政策過程的基本制度框架。在壓力型體制下，“上級(jí)政府往往會(huì)按照自己的意志來確定下級(jí)政府部門的工作目標(biāo)”[20]，而基層政府為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)和目標(biāo)，會(huì)把這些任務(wù)和目標(biāo)“層層量化分解，下派給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲”[21]。正是基于這種自上而下的壓力型體制，在有限的資源和較短的時(shí)間內(nèi)，各項(xiàng)政策方針在我國(guó)基層社會(huì)被有效地貫徹執(zhí)行，政策目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。就此而言，壓力型體制對(duì)于推進(jìn)政策執(zhí)行是非常有效的。但是，壓力型體制給基層政府執(zhí)行者所帶來的任務(wù)壓力，也使其難以有充分的精力和心思來關(guān)注軟執(zhí)行力。在壓力型體制下，由于完成任務(wù)的情況直接關(guān)系到基層政府執(zhí)行者的切身利益，出于維護(hù)自身利益的考量，集中精力完成上級(jí)政府所布置的各項(xiàng)執(zhí)行任務(wù)就成為其理性的選擇，執(zhí)行行為都圍繞著完成上級(jí)政府的執(zhí)行任務(wù)而運(yùn)作。但是，政策執(zhí)行經(jīng)常時(shí)間緊、任務(wù)重，同時(shí)上級(jí)政府往往還通過“層層加碼、逐級(jí)施壓”將自身的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到下級(jí)政府，作為壓力型體制末端的基層政府無疑承受著最重的任務(wù)完成的壓力。這樣，基層政府執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中經(jīng)常是異常緊張、精疲力竭的，所承擔(dān)的任務(wù)經(jīng)常超出自身的能力限度，這使其很難有足夠的時(shí)間和精力去關(guān)照基層社會(huì)中大量具體的、個(gè)體化、多樣化的問題和訴求。因?yàn)?，如果?duì)基層社會(huì)中存在的大量個(gè)體的問題和訴求進(jìn)行發(fā)掘和回應(yīng)，往往會(huì)分散時(shí)間、精力和資源，從而導(dǎo)致執(zhí)行任務(wù)的遲滯。由此，基層政府執(zhí)行者在政策執(zhí)行中更傾向于將錯(cuò)綜復(fù)雜的執(zhí)行情境簡(jiǎn)單化，更多地只關(guān)注帶有普遍性的問題和訴求，這樣的執(zhí)行被認(rèn)為是最有效率的、也是最容易被上級(jí)政府看見成效和政績(jī)的，這就使其無法將社會(huì)個(gè)體作為執(zhí)行對(duì)象。而即使想要將社會(huì)個(gè)體作為執(zhí)行對(duì)象，在執(zhí)行時(shí)限的約束下，基層政府執(zhí)行者往往也難以投入足夠的耐心，一直秉持柔性的執(zhí)行方式開展執(zhí)行工作。

(二)現(xiàn)有績(jī)效考核中的達(dá)標(biāo)要求

壓力型體制下為了督促基層政府扎實(shí)地完成政策執(zhí)行任務(wù)，上級(jí)政府制定并實(shí)行嚴(yán)格的績(jī)效考核體系，用細(xì)致的量化指標(biāo)來分解考核內(nèi)容，同時(shí)“上級(jí)對(duì)基層政府的政績(jī)?cè)u(píng)定建立在所設(shè)定的指標(biāo)完成效果基礎(chǔ)上”[16]，進(jìn)而自上而下地強(qiáng)化對(duì)基層政府的支配和控制。可以說，現(xiàn)有的績(jī)效考核體系，構(gòu)成了壓力型體制的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，是促使基層政府按期完成各項(xiàng)政策任務(wù)的有力保證。但是，現(xiàn)有績(jī)效考核體系的達(dá)標(biāo)要求，也是導(dǎo)致基層政府忽視軟執(zhí)行力的重要原因?？?jī)效考核體系指標(biāo)設(shè)計(jì)多是量化指標(biāo)，更多地采用“那些用數(shù)字加以明確規(guī)定、并能對(duì)任務(wù)完成情況予以清晰評(píng)估的任務(wù)指標(biāo)”[22]。伴隨著執(zhí)行任務(wù)逐級(jí)向基層政府轉(zhuǎn)嫁，量化指標(biāo)又進(jìn)一步被細(xì)化和分解，甚至在范圍上有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，而這些細(xì)化的量化指標(biāo)最終都需要基層政府進(jìn)行確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，這些指標(biāo)中的一些主要部分所采取的評(píng)價(jià)方式是“一票否決”，一旦某項(xiàng)執(zhí)行任務(wù)沒有達(dá)到指標(biāo)考核要求，就視其全年工作不合格，甚至是零分。因此，基層政府往往為了這些指標(biāo)能夠達(dá)標(biāo)而展開執(zhí)行，而那些沒有納入指標(biāo)體系或者在指標(biāo)體系中權(quán)重較低的非量化指標(biāo)就難以引起基層政府的足夠重視?；鶎诱泩?zhí)行力強(qiáng)調(diào)“以人為本”，在執(zhí)行中要關(guān)注和尊重基層社會(huì)公眾的個(gè)體差異、利益、需求和情感，重視采用柔性執(zhí)行方法完成執(zhí)行任務(wù)。而“以人為本”“尊重”“柔性”等基本都屬于非量化指標(biāo)，在績(jī)效考核體系中一直沒有得到足夠重視，基層政府在執(zhí)行中也就缺少了貫徹執(zhí)行這些指標(biāo)的積極性。另外，現(xiàn)有的績(jī)效考核往往是結(jié)果導(dǎo)向的，更傾向于考核政策執(zhí)行的結(jié)果，忽視了對(duì)執(zhí)行過程的關(guān)注，違背了過程和結(jié)果相統(tǒng)一的原則。由于缺少對(duì)執(zhí)行過程的控制，也就無法對(duì)基層政府的執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督和控制，這導(dǎo)致基層政府更愿意使用“效率高、見效快”的硬性執(zhí)行手段來達(dá)到考核結(jié)果。但是，柔性的執(zhí)行方式則需要在執(zhí)行過程中投入更多的時(shí)間和精力，有時(shí)還見效慢，這就使得柔性執(zhí)行方式失去了被重視和應(yīng)用的空間。

(三)基層政府執(zhí)行者的執(zhí)行習(xí)慣

作為執(zhí)行主體，基層政府執(zhí)行者的執(zhí)行理念和行為是否發(fā)生轉(zhuǎn)變，是否自覺將軟執(zhí)行力的相關(guān)要求作為自身內(nèi)在的精神追求和外在的行為方向，對(duì)軟執(zhí)行力的提升有著關(guān)鍵性的影響。那么，基層政府執(zhí)行者在長(zhǎng)期執(zhí)行中所形成的執(zhí)行習(xí)慣，無疑也是阻礙軟執(zhí)行力提升的重要因素。在傳統(tǒng)的官僚科層組織中，基層政府更多地只對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，這逐漸使其置身在一個(gè)相對(duì)封閉的、排他的執(zhí)行環(huán)境中，對(duì)基層社會(huì)的問題和需求的敏感性不夠，缺乏對(duì)基層社會(huì)問題和需求的深入采集和吸納。然而，在軟執(zhí)行力運(yùn)用中，最基本的就是要深入到基層社會(huì)進(jìn)行調(diào)查，更全面地了解基層社會(huì)個(gè)體化的問題和需求，掌握更詳細(xì)的社會(huì)信息。另外，科層制要求按照規(guī)章操作，行事要遵從正式的規(guī)章制度，一些基層政府執(zhí)行者在執(zhí)行過程中害怕因?yàn)槌鲥e(cuò)而擔(dān)責(zé)，為了減少不確定性的后果，往往只遵循規(guī)定的、常規(guī)的、程序性的方式來處理執(zhí)行問題，即使面臨著新任務(wù)和新情況，也不愿意或者不敢突破常規(guī)，總是在文件中尋找解決方案，或者按照以前的經(jīng)驗(yàn)和慣例來處理。也因?yàn)檫@樣，一些執(zhí)行者在執(zhí)行中逐漸形成了喜歡穩(wěn)定、討厭麻煩的惰性心理，一直偏好用剛性手段去執(zhí)行，不愿意面對(duì)變化和開展創(chuàng)新。但是，在軟執(zhí)行力的運(yùn)用中，打破常規(guī)、不斷創(chuàng)新卻是基層政府必備的品質(zhì)和習(xí)慣，因?yàn)檐泩?zhí)行力強(qiáng)調(diào)要基于不同執(zhí)行對(duì)象的需求和問題來展開執(zhí)行，這就需要從實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)具體情況的需要，靈活而有創(chuàng)造性地運(yùn)用各種執(zhí)行方法，尤其是要不斷探索各種適宜的柔性方法?？梢哉f，當(dāng)前基層政府執(zhí)行者的執(zhí)行習(xí)慣，與軟執(zhí)行力運(yùn)行的要求還有很大的差距。而長(zhǎng)久所形成的執(zhí)行習(xí)慣，使基層政府執(zhí)行者的執(zhí)行觀念、思維和行為不斷被固化，也不斷侵蝕著他們的積極性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，這也容易對(duì)軟執(zhí)行力所要求的執(zhí)行理念和行為產(chǎn)生抗拒和抵觸的心理，進(jìn)而阻礙著軟執(zhí)行力的提升。

四、基層政府軟執(zhí)行力提升的策略和路徑

在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的背景下，如何提升基層政府軟執(zhí)行力，使基層政府能夠更加柔性、精準(zhǔn)、富有靈活性和彈性地來展開執(zhí)行活動(dòng)，增加對(duì)當(dāng)前基層社會(huì)執(zhí)行新情況和期待的觀照和回應(yīng)，是亟需面對(duì)和破解的難題?？梢哉f，在執(zhí)行過程中運(yùn)用軟執(zhí)行力，代表著一種新的執(zhí)行思路和方案。通過上面對(duì)基層政府軟執(zhí)行力提升現(xiàn)實(shí)困境的分析，要實(shí)現(xiàn)基層政府軟執(zhí)行力的提升，就需要從既有的管理模式和思維框架下超脫出來，從結(jié)構(gòu)、制度、思維和行動(dòng)等層面尋求嘗試性的變革和創(chuàng)新，為基層政府軟執(zhí)行力的提升提供有效的支撐。

(一)優(yōu)化政府內(nèi)部縱向權(quán)力關(guān)系

基層政府軟執(zhí)行力的提升，并非基層政府單獨(dú)努力能夠?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果。來自上級(jí)政府繁重的任務(wù)壓力和績(jī)效達(dá)標(biāo)要求，通過對(duì)基層政府行為過程及其效果的控制和約束，使基層政府失去了在執(zhí)行行為上有更多選擇的可能性，這使得軟執(zhí)行力往往難以被重視和運(yùn)用。因此，需要不斷優(yōu)化政府內(nèi)部縱向權(quán)力關(guān)系，才能夠?yàn)榛鶎诱泩?zhí)行力提升創(chuàng)造良好的條件。

一是上級(jí)政府對(duì)基層政府要合理施壓，使基層政府有更多的精力關(guān)注軟執(zhí)行力的提升。基層政府的任務(wù)壓力在合理的范圍內(nèi)，才能夠使其擁有較為充沛的精力來開展執(zhí)行活動(dòng)，才能夠更多關(guān)注基層社會(huì)差異化和個(gè)體化問題和訴求。而有了更為充沛的精力，才能夠使基層政府在執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出更積極的情緒和情感，增加對(duì)工作的耐心和投入度，從而更愿意用軟執(zhí)行力來達(dá)成相應(yīng)的執(zhí)行目標(biāo)?；诖耍@就需要上級(jí)政府對(duì)基層政府合理施壓，釋放基層政府所承載的任務(wù)壓力，改變作為最末端政府層級(jí)的基層政府要承接所有基層治理壓力的狀況。一方面，這就需要規(guī)范縱向政府之間權(quán)力和責(zé)任的邊界，規(guī)范權(quán)力的縱向運(yùn)行過程，上級(jí)政府不能隨意通過“層層加碼，逐級(jí)施壓”的方式將任務(wù)都轉(zhuǎn)移和堆疊給基層政府，要明確各自的責(zé)任和任務(wù)范疇；另一方面，上級(jí)政府在執(zhí)行目標(biāo)制定和考核上應(yīng)給予基層政府適當(dāng)?shù)臅r(shí)間彈性，緩解基層政府在執(zhí)行過程中的時(shí)間壓力。在相對(duì)寬松的時(shí)間跨度內(nèi)，基層政府才能夠在“時(shí)間投入多，見效相對(duì)較慢”的軟執(zhí)行力運(yùn)用上不斷進(jìn)行探索。

二是上級(jí)政府要合理向基層政府賦權(quán)，使基層政府擁有更多的自主性運(yùn)用軟執(zhí)行力。只有具備充分的自主性，基層政府才能夠在執(zhí)行過程中擁有更多的自由和靈活性，這樣在探索運(yùn)用軟執(zhí)行力上才能有更多的機(jī)會(huì)空間。就當(dāng)前的政府縱向權(quán)力關(guān)系來看，這就需要改變行政權(quán)力的集中化配置。行政權(quán)力過于向上級(jí)政府集中，“上級(jí)擁有絕對(duì)權(quán)威，通過發(fā)出指令控制下級(jí)完成任務(wù)，而下級(jí)則擁有較少的自主性，以對(duì)上級(jí)命令的服從為主要行動(dòng)邏輯”[23]，這就使得基層政府被置于自主性收縮和限定的權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，并不能按照自己的意愿來設(shè)計(jì)和實(shí)踐執(zhí)行任務(wù)，容易導(dǎo)致執(zhí)行行動(dòng)陷入僵化和定式。因此，上級(jí)政府應(yīng)合理向基層政府賦權(quán)，讓基層政府獲得更多的自主性，這既能夠增加其使用軟執(zhí)行力的可能性，同時(shí)也能夠激發(fā)其在使用軟執(zhí)行力方面的創(chuàng)造性。在執(zhí)行過程中，基層政府能夠更多地去探索恰當(dāng)?shù)能泩?zhí)行力方案，能夠不斷自主創(chuàng)新。久而久之，基層政府在執(zhí)行過程中的主體性能力得以不斷增強(qiáng)，在軟執(zhí)行力運(yùn)用上也將逐漸變得穩(wěn)定和嫻熟。

(二)轉(zhuǎn)變執(zhí)行理念和執(zhí)行思維

執(zhí)行理念和執(zhí)行思維的轉(zhuǎn)變，是基層政府軟執(zhí)行力提升的基礎(chǔ)。因?yàn)?，?zhí)行者基于何種執(zhí)行理念和思維看待執(zhí)行，也同樣會(huì)基于這種理念和思維去尋求執(zhí)行問題的解決方案，在具體的執(zhí)行實(shí)踐中就會(huì)表現(xiàn)出與此相應(yīng)的執(zhí)行行為。軟執(zhí)行力是一種全新的執(zhí)行策略和方案，如果執(zhí)行者在執(zhí)行理念和思維上沒有發(fā)生真正轉(zhuǎn)變，還是延續(xù)以往的執(zhí)行理念和思維，就難以出現(xiàn)所期待的執(zhí)行行為及其效果。因此，要實(shí)現(xiàn)基層政府軟執(zhí)行力的提升，首先要轉(zhuǎn)變執(zhí)行理念和思維。

一是要改變“事本主義”的執(zhí)行理念，秉持“以人為本”的服務(wù)理念?！耙匀藶楸尽钡姆?wù)理念是軟執(zhí)行力的深層精神內(nèi)核和價(jià)值意蘊(yùn)。沒有“以人為本”的服務(wù)理念作為支撐，軟執(zhí)行力的生成就失去了內(nèi)在根基。可以說，只有執(zhí)行者真正將“以人為本”的服務(wù)理念內(nèi)化為自身的價(jià)值追求，在具體的執(zhí)行實(shí)踐中才能夠更貼近民眾，用心去了解社會(huì)公眾的問題和需求，自覺地運(yùn)用社會(huì)公眾更容易接受的軟執(zhí)行力開展執(zhí)行活動(dòng)，這就使其在運(yùn)用軟執(zhí)行力上有了更多的內(nèi)在自覺性，同時(shí)也能夠保持運(yùn)用軟執(zhí)行力行為上的自律性。隨著基層社會(huì)日益復(fù)雜的執(zhí)行環(huán)境，在執(zhí)行過程中不存在普遍適用的軟執(zhí)行力方案，執(zhí)行者往往需要基于不同的執(zhí)行情境而采取不同的方案，這就使其行為充滿了變化，帶來了不確定性。只有將“以人為本”的服務(wù)理念作為行為標(biāo)準(zhǔn)，帶著這種服務(wù)理念開展執(zhí)行，執(zhí)行者才能夠更加自律，在面對(duì)各種價(jià)值沖突和緊張關(guān)系時(shí)才能夠作出正確的價(jià)值取舍，同時(shí)不斷自我反思，調(diào)整自身的行為，使一切行為都能夠自覺朝著有利于社會(huì)公眾的方向而努力。即使在執(zhí)行過程中遇到了困難和挫折，也能夠以積極的心態(tài)去尋找合理的解決方案，從而在運(yùn)用軟執(zhí)行力的行為上充滿韌性和持久性。然而，當(dāng)前基層政府執(zhí)行者更多地還是秉持著“事本主義”的執(zhí)行理念，仍然將有效率地完成上級(jí)政府布置的執(zhí)行任務(wù)作為主要目標(biāo)，其行為所呈現(xiàn)出的都是“對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)”，而非更多地投入到對(duì)基層社會(huì)和公眾的觀照。因此，要提升基層政府的軟執(zhí)行力，就必須使其從“事本主義”的執(zhí)行理念向“以人為本”的服務(wù)理念進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

二是要轉(zhuǎn)變“定式思維”，在執(zhí)行中擁有“開放思維”。在執(zhí)行過程中，執(zhí)行者只有以開放思維去認(rèn)識(shí)基層社會(huì)，才能夠更多地發(fā)現(xiàn)和包容基層社會(huì)存在的各種差異性和多樣性，而不是無視或者排斥，從而能夠更準(zhǔn)確全面地了解基層社會(huì)。同時(shí)，執(zhí)行者只有以開放思維尋求執(zhí)行方案，在面對(duì)各種執(zhí)行情境和場(chǎng)景時(shí)，才能夠隨機(jī)應(yīng)變，基于不同的執(zhí)行情境和場(chǎng)景采取任何可行的軟執(zhí)行力方案，而不拘泥于某種特定的方案。而當(dāng)缺乏成熟的執(zhí)行方案作為參照時(shí)，開放思維也能夠幫助執(zhí)行者開拓思路，打破思維定式，突破常規(guī)和習(xí)慣性路徑，發(fā)揮自身創(chuàng)造性設(shè)計(jì)并實(shí)踐最恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行方案。由此可見，對(duì)于軟執(zhí)行力的生成和運(yùn)用來說，開放思維是執(zhí)行者必須要具備的思維。執(zhí)行者擁有了開放思維，能夠保證執(zhí)行行為更加精準(zhǔn)，同時(shí)富有彈性和靈活性，這更好地契合了軟執(zhí)行力的內(nèi)在要求和特征。而基層政府執(zhí)行者在以往執(zhí)行過程中所形成的定式思維，無疑與軟執(zhí)行力生成和運(yùn)行是不相符的，甚至是背道而馳的。在科層制組織及其結(jié)構(gòu)中，上級(jí)政府為了規(guī)避基層政府行為的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，要求執(zhí)行者按照預(yù)先設(shè)計(jì)好的行為規(guī)則行事，并通過相應(yīng)的控制技術(shù)改變執(zhí)行者的“自由意志、結(jié)構(gòu)化其知識(shí)、定式化其思維，使其理所當(dāng)然地按照經(jīng)過科學(xué)設(shè)計(jì)的規(guī)則行事是最優(yōu)解、最合理的方式”[24]，這就潛移默化使執(zhí)行者形成了定式思維。雖然定式思維增加了行為的可預(yù)期性，但是也導(dǎo)致思想和行為逐漸變得保守和封閉，不愿改變和創(chuàng)新，不斷強(qiáng)化了模式化的思考和行動(dòng)。因此，要實(shí)現(xiàn)基層政府軟執(zhí)行力的提升，必須使執(zhí)行者從“定式思維”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_放思維”。

(三)要實(shí)現(xiàn)軟執(zhí)行能力的提高

要提升基層政府軟執(zhí)行力，雖然需要圍繞外在的結(jié)構(gòu)和制度等層面進(jìn)行適應(yīng)性變革，但是如果作為執(zhí)行主體的執(zhí)行者本身軟執(zhí)行能力不足，所做的一切努力仍是徒勞。對(duì)于基層政府執(zhí)行者來說，在長(zhǎng)期的執(zhí)行實(shí)踐中熟練掌握了一套基于“硬執(zhí)行”的工作模式和方法，而“工作模式越穩(wěn)定，方法越嫻熟，他們?cè)皆敢庖揽楷F(xiàn)有的能力完成政策執(zhí)行任務(wù)”[25]，而這也使得執(zhí)行者一直缺乏軟執(zhí)行能力的實(shí)踐訓(xùn)練和積累，不擅長(zhǎng)依據(jù)軟執(zhí)行能力開展執(zhí)行。因此，要提升基層政府軟執(zhí)行力，關(guān)鍵任務(wù)是要提高執(zhí)行者的軟執(zhí)行能力。

一是要重視緣情執(zhí)行能力的培養(yǎng)和使用。軟執(zhí)行力并不是以基層社會(huì)整體而是以社會(huì)個(gè)體為執(zhí)行對(duì)象展開執(zhí)行的，當(dāng)執(zhí)行者面對(duì)每一個(gè)個(gè)體時(shí)，必然會(huì)發(fā)生與人的直接接觸和互動(dòng)。而軟執(zhí)行力內(nèi)蘊(yùn)的“以人為本”的價(jià)值理念，意味著執(zhí)行者在執(zhí)行中不再是與情感無涉的，與社會(huì)個(gè)體的接觸和互動(dòng)是基于情感進(jìn)行的。因此，執(zhí)行者應(yīng)具備的軟執(zhí)行能力中最基本的就是緣情執(zhí)行能力，即能夠依據(jù)情感行動(dòng)展開執(zhí)行，在執(zhí)行中通過情感投入和情感策略，發(fā)揮情感的積極作用和功能，以此來更好地完成執(zhí)行任務(wù)。緣情執(zhí)行能力，通過有人情味和有溫度的執(zhí)行，能夠柔化執(zhí)行者和社會(huì)公眾之間的關(guān)系，使執(zhí)行者和社會(huì)公眾呈現(xiàn)良好的互動(dòng)，能夠更好地促進(jìn)執(zhí)行的開展，提升社會(huì)公眾對(duì)執(zhí)行的滿意度。因此，要重視對(duì)執(zhí)行者緣情執(zhí)行能力的培養(yǎng)和使用，不斷探索情感行動(dòng)的實(shí)踐方式，使情感行動(dòng)不斷走向成熟。在執(zhí)行過程中，執(zhí)行者能夠使用被社會(huì)公眾所真正認(rèn)可和接受的情感形式來展開執(zhí)行，而不是被認(rèn)為在“作秀”；同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到執(zhí)行中“互動(dòng)的頻率、時(shí)間對(duì)互動(dòng)中所產(chǎn)生的情感聯(lián)接發(fā)揮重要作用”[26]，要重視情感行動(dòng)的持續(xù)性和長(zhǎng)久性，而不是被認(rèn)為“偶爾為之”，進(jìn)而才能夠形成與社會(huì)公眾之間有韌性的、堅(jiān)固的情感關(guān)系。除此之外，緣情執(zhí)行能力作為一種規(guī)范能力，執(zhí)行者在與社會(huì)公眾的互動(dòng)中也要表現(xiàn)出符合自身角色的恰當(dāng)行為，應(yīng)保持適度的情感克制。以情感為紐帶展開執(zhí)行，“并不是要低估法治、政策和制度的重要性，而是要考慮法、理、情三者之間的結(jié)合”[8]41，要警惕情感投入過度所導(dǎo)致的非理性行為，要將法治要求、政策和制度要求與情感要求合理融合在一起來推進(jìn)執(zhí)行。

二是要重視在實(shí)踐探索中去獲得和培養(yǎng)軟執(zhí)行能力。對(duì)于軟執(zhí)行能力，由于一直缺乏對(duì)理論和實(shí)踐的充分重視和摸索，當(dāng)前仍沒有形成一套相對(duì)完備的能力標(biāo)準(zhǔn)，無法為執(zhí)行者提高軟執(zhí)行能力提供方向和參考。而即使存在著這樣一套看似完備的能力標(biāo)準(zhǔn)，也只能使執(zhí)行者學(xué)習(xí)并獲得一般性能力，這些能力可能只滿足于簡(jiǎn)單和常規(guī)的執(zhí)行情境的需要，往往難以有效應(yīng)對(duì)實(shí)踐中各種復(fù)雜的和陌生的執(zhí)行情境，會(huì)使執(zhí)行者變得無所適從。就當(dāng)前來看，要切實(shí)提高執(zhí)行者的軟執(zhí)行能力，更需要重視實(shí)踐的功能和價(jià)值，在實(shí)踐探索中獲得和培養(yǎng)。因?yàn)?，在?shí)踐中，執(zhí)行者能夠接觸到各種差異性的執(zhí)行情境，這使得執(zhí)行者有更多機(jī)會(huì)有意識(shí)地學(xué)習(xí)、培養(yǎng)和使用軟執(zhí)行能力，同時(shí)不斷體驗(yàn)和驗(yàn)證各種軟執(zhí)行能力的效能，這使得在執(zhí)行情境中所錘煉和培養(yǎng)出的軟執(zhí)行能力更加多元和扎實(shí)。與此同時(shí)，由于這些軟執(zhí)行能力是在各種具體而真實(shí)的執(zhí)行情境中形成的，執(zhí)行者通過經(jīng)驗(yàn)總結(jié)能夠更準(zhǔn)確地掌握各種軟執(zhí)行能力所適用和匹配的執(zhí)行情境。在未來遇到相同的執(zhí)行情境時(shí)，執(zhí)行者能夠更加快速而從容地基于相應(yīng)的軟執(zhí)行能力開展執(zhí)行。即使執(zhí)行情境是更加復(fù)雜或者陌生的，執(zhí)行者能夠從過往的相似性情境中汲取有益的參照性能力，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮創(chuàng)造性思維去積極應(yīng)對(duì)。另外，執(zhí)行實(shí)踐是一直在發(fā)展和變化的，執(zhí)行者在應(yīng)對(duì)各種執(zhí)行情境中的新問題和新情況時(shí)，軟執(zhí)行能力也能夠得以不斷更新和提高，避免刻板和僵化，能夠持續(xù)保持與執(zhí)行情境的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。基于此，在軟執(zhí)行能力的培養(yǎng)過程中，要鼓勵(lì)執(zhí)行者積極通過實(shí)踐探索的形式來提高自身的軟執(zhí)行能力。

(四)創(chuàng)新相應(yīng)的制度和機(jī)制

基層政府執(zhí)行是在特定的制度機(jī)制背景下展開的，軟執(zhí)行力的生成和運(yùn)行也必然受到各種制度和機(jī)制因素的外在影響。作為一種新的執(zhí)行思路和構(gòu)想，基層政府軟執(zhí)行力要得到提升，需要從制度和機(jī)制創(chuàng)新中尋求支撐，以制度和機(jī)制創(chuàng)新為其注入新活力。

一是要優(yōu)化績(jī)效評(píng)估制度?？?jī)效評(píng)估作為一種重要的治理技術(shù)，其中的指標(biāo)釋放的是一種明確的治理信號(hào)，影響著被治理者的行為反應(yīng)?！胺磻?yīng)性是人的一種行為特征，當(dāng)他意識(shí)到自己正被評(píng)估、觀察和測(cè)量時(shí)，就會(huì)以改變自身行為的方式來作出反應(yīng)”[27]。因此，上級(jí)政府對(duì)基層政府的績(jī)效評(píng)估，就要強(qiáng)化對(duì)軟執(zhí)行力評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)，以激勵(lì)和促進(jìn)基層政府運(yùn)用軟執(zhí)行力開展執(zhí)行。同時(shí)，在績(jī)效評(píng)估中，不同的指標(biāo)間也是有競(jìng)爭(zhēng)性的，而不同的指標(biāo)代表不同的任務(wù)事項(xiàng)，由于執(zhí)行者的精力有限，這使其“會(huì)對(duì)不同的事項(xiàng)賦予不同的完成標(biāo)準(zhǔn)，或者根據(jù)不同事項(xiàng)的輕重緩急程度，對(duì)其分配不同比例的注意力”[28]，要使執(zhí)行者能夠?qū)⒆⒁饬φ嬲度氲杰泩?zhí)行力上，需要在指標(biāo)中提高軟執(zhí)行力考核的指標(biāo)權(quán)重，成為在執(zhí)行過程中不能被忽視的指標(biāo)。在具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)上，為了保證執(zhí)行者能夠在運(yùn)用軟執(zhí)行力上擁有更多的自主性、靈活性和創(chuàng)新性，可以基于“底線思維”來進(jìn)行評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)，只規(guī)定執(zhí)行行為的底線、邊界和限度，減少對(duì)具體行為標(biāo)準(zhǔn)的要求，留有一定的自由發(fā)揮的空間，放松對(duì)執(zhí)行過程的控制。還需要注意的是，因?yàn)檐泩?zhí)行力具有“投入時(shí)間長(zhǎng)，見效慢”的特點(diǎn)，在時(shí)間評(píng)估指標(biāo)設(shè)置上，要有一定的彈性空間，適當(dāng)放寬時(shí)間要求，使執(zhí)行者能夠在相對(duì)輕松的心態(tài)下探索運(yùn)用軟執(zhí)行力。另外，要發(fā)揮績(jī)效評(píng)估對(duì)軟執(zhí)行力的規(guī)范作用，在對(duì)軟執(zhí)行力有效性的評(píng)估中，除了考慮是否達(dá)成執(zhí)行目標(biāo)外，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其使用結(jié)果是否被社會(huì)公眾認(rèn)可，以社會(huì)公眾的滿意度作為是否有效的重要考核指標(biāo)。

二是需要健全容錯(cuò)制度。軟執(zhí)行力的運(yùn)用尚不成熟和穩(wěn)定，這就需要執(zhí)行者在具體的執(zhí)行情境中不斷進(jìn)行探索和積累，在這個(gè)過程中難免會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤或者失誤。然而，一些執(zhí)行者害怕因?yàn)榉稿e(cuò)被追責(zé)，會(huì)使其不敢大膽地去探索和創(chuàng)新。因此，要保證基層政府執(zhí)行者在探索使用軟執(zhí)行力上的動(dòng)力，就需要不斷健全容錯(cuò)制度。容錯(cuò)制度就是要實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)免責(zé)的制度化，保障因勇于探索而造成消極后果的執(zhí)行者能夠免受責(zé)任追究?！叭蒎e(cuò)彰顯的是鼓勵(lì)創(chuàng)新”[29]，建立容錯(cuò)制度，就是從制度層面支持執(zhí)行者的探索和創(chuàng)新行為。當(dāng)面對(duì)執(zhí)行情境中的新情況和新挑戰(zhàn)時(shí)，在尚無有效的經(jīng)驗(yàn)或者方案可循情況下，使其有更多的勇氣和魄力去探索，打消其后顧之憂，這有助于通過探索來不斷實(shí)現(xiàn)軟執(zhí)行力的提升。另外，建立容錯(cuò)制度，也體現(xiàn)了政府的內(nèi)在溫情，是上級(jí)政府對(duì)基層政府執(zhí)行不易的理解以及無意過失的包容，能夠使基層政府執(zhí)行者感受到溫暖，使其在執(zhí)行中也能夠呈現(xiàn)出更多的溫暖行為，更多地運(yùn)用軟執(zhí)行力開展執(zhí)行。就目前來看，我國(guó)的容錯(cuò)制度建設(shè)仍不完善，雖然一些地方已經(jīng)出臺(tái)了容錯(cuò)免責(zé)的政策性文件，但總體來看，對(duì)于容錯(cuò)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和適用范圍仍不統(tǒng)一和明確，這可能導(dǎo)致容錯(cuò)在具體操作上的隨意性，而隨意容錯(cuò)也會(huì)導(dǎo)致一些并不適合容錯(cuò)的錯(cuò)誤被免責(zé)，進(jìn)而會(huì)使執(zhí)行者缺少在探索中的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性，使得軟執(zhí)行力的探索行為表現(xiàn)得一塌糊涂。因此，要提升軟執(zhí)行力，還需要健全容錯(cuò)制度。

三是需要建構(gòu)責(zé)任制度。在軟執(zhí)行力的運(yùn)用中，執(zhí)行者擁有了行為的自主性和靈活性，才能有效回應(yīng)來自社會(huì)公眾的各種個(gè)體化問題和訴求。然而，如何控制執(zhí)行者自主和靈活的行為中所產(chǎn)生的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，也是需要考慮的一個(gè)重要問題。過度強(qiáng)調(diào)和鼓勵(lì)執(zhí)行者行為的自主性和靈活性，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行處于放任狀態(tài)，造成執(zhí)行的無序和混亂。因此，需要建構(gòu)責(zé)任制度，通過責(zé)任履行來引領(lǐng)和規(guī)范執(zhí)行者的行為選擇。關(guān)于責(zé)任的確定，需要以執(zhí)行任務(wù)的目標(biāo)和要求為主要依據(jù)，但是也需要結(jié)合軟執(zhí)行力的情況和特點(diǎn)。由于軟執(zhí)行力的運(yùn)用會(huì)在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于探索和試錯(cuò)階段，對(duì)于應(yīng)履行的責(zé)任及其如何劃定呈現(xiàn)，這段時(shí)間內(nèi)會(huì)存在一些模糊和不確定的地方，很難被充分認(rèn)識(shí)，這就需要根據(jù)具體情境中的實(shí)踐反復(fù)進(jìn)行提煉、分析和總結(jié)，最終形成基于軟執(zhí)行力的責(zé)任框架，作為制定責(zé)任制度的一般基礎(chǔ)和參照。在具體的某一項(xiàng)執(zhí)行任務(wù)中，關(guān)于具體責(zé)任內(nèi)容界定不宜過于細(xì)致而具體，可以更多從宏觀層面來限定，這樣既能夠讓執(zhí)行者知道自身所承擔(dān)的責(zé)任，又能夠使其在執(zhí)行中具有一定的彈性空間，保護(hù)其在執(zhí)行中行為的自主性和靈活性?？偟膩碚f，就是要構(gòu)建起具有控制力且具有彈性的責(zé)任制度。

四是要建立起有效的共享和學(xué)習(xí)機(jī)制。在軟執(zhí)行力的探索過程中，鼓勵(lì)執(zhí)行者個(gè)人或者集體在具體執(zhí)行情境下積極進(jìn)行嘗試。然而，執(zhí)行者個(gè)人或者集體在探索過程中所積累起的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)或是能力都是基于自身所遇到的執(zhí)行情境而形成的，都有著自身尚未接觸過的執(zhí)行情境，帶有情境的特定性和局限性。另外，這些經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)或者能力往往是執(zhí)行者個(gè)人或者集體自身風(fēng)格和智慧的體現(xiàn)，即使是在相同或相似的執(zhí)行情境下，不同的執(zhí)行者個(gè)人或者集體所形成的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力可能也是不同的，帶有分散和碎片化的特征。要不斷拓寬和豐富軟執(zhí)行力的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力體系，需要建立起有效的共享和學(xué)習(xí)機(jī)制。共享和學(xué)習(xí)機(jī)制建立后，通過成功的案例或者方案的相互交流，對(duì)其中的執(zhí)行情境、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力進(jìn)行提煉、分析和研討，這既能夠了解到更多的執(zhí)行情境，同時(shí)也能對(duì)多源頭的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力進(jìn)行整合。不僅如此，共享和學(xué)習(xí)機(jī)制的建立也有助于糾錯(cuò)。對(duì)于執(zhí)行者個(gè)人或者集體來說，因?yàn)殚L(zhǎng)期的執(zhí)行習(xí)慣或者過度自信，有時(shí)候難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力上帶有的錯(cuò)誤和問題。而通過共享和學(xué)習(xí)，能夠從更多的視角來審視和判斷相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力的正確性和有效性，發(fā)現(xiàn)并糾正其中存在的錯(cuò)誤?？梢哉f，共享和學(xué)習(xí)機(jī)制的建立，有助于在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)軟執(zhí)行力的相關(guān)積累。因此，要重視共享和學(xué)習(xí)機(jī)制的建立，不斷創(chuàng)新共享和學(xué)習(xí)的形式和途徑，創(chuàng)造良好的共享和學(xué)習(xí)氛圍。