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    突發(fā)事件問責(zé)“墮距”的生成與彌合

    2022-04-07 09:54:28楊偉民旦雅寧
    學(xué)術(shù)交流 2022年10期
    關(guān)鍵詞:問責(zé)制問責(zé)突發(fā)事件

    楊偉民,旦雅寧

    (1.中共河南省委黨校 黨建教研部,鄭州 450000;2.云南大學(xué) 民族政治研究院,昆明 650091)

    當(dāng)前,“世界百年未有之大變局加速演進(jìn),新冠肺炎疫情仍在蔓延,各類安全挑戰(zhàn)層出不窮”[1],嚴(yán)重威脅著國家安全,不斷考驗(yàn)國家綜合應(yīng)急能力。為了全面提升突發(fā)事件應(yīng)急能力,我國需要不斷總結(jié)突發(fā)事件處置的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),構(gòu)建制度化、專業(yè)化、規(guī)范化的突發(fā)事件問責(zé)制度,據(jù)以厘清突發(fā)事件的經(jīng)過、原因和責(zé)任歸屬,扎實(shí)推進(jìn)依法問責(zé)追責(zé),向人民交上滿意的答卷。因此,健全突發(fā)事件問責(zé)制度既符合我國應(yīng)急管理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要,也是維護(hù)國家安全的必然要求,更是建設(shè)法治政府和“回應(yīng)型政府”的意蘊(yùn)所在。

    顧名思義,問責(zé)是一種責(zé)任追究行為。問責(zé)旨在監(jiān)督和約束公權(quán)力。行政問責(zé)制度是特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員所承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的要求相關(guān)政府及其公務(wù)員承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。突發(fā)事件問責(zé)則指在突發(fā)事件中,特定問責(zé)主體對相關(guān)政府及公務(wù)員的違法失職行為追究行政責(zé)任和法律責(zé)任。突發(fā)事件問責(zé)具有以個人問責(zé)為主、重救援建設(shè)問責(zé)而輕預(yù)警問責(zé)、重道德和程序能力問責(zé)而輕技術(shù)能力問責(zé)等特點(diǎn)。[2]在責(zé)任分配上,我國突發(fā)事件行政問責(zé)體系是政府縱向職責(zé)體系的現(xiàn)實(shí)映射:官員層級越低,被問責(zé)的可能性越大;官員層級越高,被問責(zé)的可能性越小。通常,上級對下級派發(fā)“軍令狀”,形成“一種極具剛性的問責(zé)手段”,“在地方政府中形成巨大的問責(zé)壓力”[3]。然而,下級政府也并非完全被動。雖然上級可能通過“工作留痕”而“甩鍋”給下級,但下級政府和官員也會采取“蒙蔽性操控、甩鍋及責(zé)任上轉(zhuǎn)下移、躲禍和選擇性過濾、‘一刀切’式應(yīng)急回應(yīng)”[4]以及“制造數(shù)字景觀”[5]等策略來逃避和消解責(zé)任。各主體通過避責(zé)博弈行為而成功逃脫問責(zé)追責(zé),反映出突發(fā)事件問責(zé)制度本身存在諸多問題,導(dǎo)致問責(zé)不精準(zhǔn),給問責(zé)對象留下很大的避責(zé)空間。為完善我國突發(fā)事件問責(zé)制度,學(xué)者提出,應(yīng)著力構(gòu)建啟動、執(zhí)行、救濟(jì)一體的無縫隙行政問責(zé)機(jī)制[6],甄別直接問責(zé)和間接問責(zé),形成合理的問責(zé)力度,還要加強(qiáng)“突發(fā)事件防控過程考核”,“強(qiáng)化信息處理不力的問責(zé)力度”[7]。

    綜上,已有的學(xué)術(shù)成果大多基于聲譽(yù)模型、期望管理范式、價值理性等理論視角對問責(zé)要素進(jìn)行闡述和研究,然后從問責(zé)結(jié)果來反思問責(zé)漏洞,而未從突發(fā)事件全周期的視角分析論述。本文從墮距理論出發(fā),根據(jù)突發(fā)事件演化邏輯,構(gòu)建“評估—調(diào)查—問責(zé)—學(xué)習(xí)—改進(jìn)”的問責(zé)閉環(huán),探究突發(fā)事件問責(zé)“墮距”的生成邏輯和彌合對策,推進(jìn)突發(fā)事件問責(zé)“關(guān)口前移”,以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)、精準(zhǔn)落實(shí)。

    一、理論基礎(chǔ)

    “墮距”理論來源于社會學(xué)領(lǐng)域。一百年前,美國社會學(xué)家奧格本率先提出了“文化墮距”理論。他認(rèn)為社會變遷主要是文化的變遷,“文化墮距”是指一部分文化變化遲滯于另一部分文化而出現(xiàn)的差距。[8]通俗地講,“文化墮距”就是文化的“變遷滯后和差距”[9]。據(jù)此,“墮距”現(xiàn)象可簡單理解為某一事物發(fā)展變化過程中各組成部分變遷速率不一致而形成的參差不齊狀態(tài),或事物實(shí)際成效、制度狀態(tài)、應(yīng)然狀態(tài)之間的落差現(xiàn)象。在“墮距”理論基礎(chǔ)上,我國學(xué)者結(jié)合實(shí)踐提出了“職能墮距”[10]、“制度墮距”[11]、“政策墮距”[12]、“能力墮距”[13]等概念。

    從我國應(yīng)急管理問責(zé)實(shí)踐看,應(yīng)急管理問責(zé)制度成效滯后于應(yīng)急管理現(xiàn)代化的需求,表現(xiàn)為突發(fā)事件問責(zé)的制度愿景與現(xiàn)有應(yīng)急管理問責(zé)制度、問責(zé)主體能力、問責(zé)理念文化等變化速度不一致,即理想狀態(tài)、制度狀態(tài)、運(yùn)行狀態(tài)之間存在巨大差距,形成突發(fā)事件問責(zé)“墮距”。[14]68突發(fā)事件問責(zé)制度的理想狀態(tài)為預(yù)設(shè)的最佳模式和完美形態(tài),制度狀態(tài)為制度文本所追求的結(jié)果,而運(yùn)行狀態(tài)為制度實(shí)際運(yùn)行情況,三者依次遞減,符合“墮距”的表現(xiàn)形態(tài)和理論條件,也很切合我國突發(fā)事件問責(zé)制度的現(xiàn)實(shí)。鑒于此,本文基于“墮距”理論視角,分析突發(fā)事件問責(zé)制度“墮距”的具體表現(xiàn)、生成邏輯和優(yōu)化對策,以期縮小突發(fā)事件問責(zé)制度文本狀態(tài)、問責(zé)實(shí)踐狀態(tài)、問責(zé)制度理想狀態(tài)之間的“墮距”,補(bǔ)齊問責(zé)短板,優(yōu)化突發(fā)事件問責(zé)體制機(jī)制。

    二、突發(fā)事件問責(zé)“墮距”的表現(xiàn)

    (一)制度“墮距”

    根據(jù)制度變遷相關(guān)理論,結(jié)合我國突發(fā)事件問責(zé)制度框架和問責(zé)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐,可將突發(fā)事件問責(zé)制度分為“理想狀態(tài)、制度狀態(tài)和運(yùn)行狀態(tài)”[14]68。具體而言,我國突發(fā)事件問責(zé)制度的理想狀態(tài)是適應(yīng)應(yīng)急管理現(xiàn)代化要求,建立“全過程、全方位、全周期追責(zé)”和精準(zhǔn)化問責(zé)。習(xí)近平總書記在武漢考察疫情防控時指出,“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系,樹立‘全周期管理’意識,努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”[15]。全周期問責(zé)追責(zé)需要從突發(fā)事件的預(yù)防階段出發(fā),著力加強(qiáng)全社會風(fēng)險管理和危機(jī)預(yù)防。我國突發(fā)事件問責(zé)的制度狀態(tài)是權(quán)責(zé)一致、依法問責(zé)。我國應(yīng)急管理形勢復(fù)雜多變,多部門應(yīng)急聯(lián)動、跨界應(yīng)急管理協(xié)作等實(shí)踐越來越多,突發(fā)事件問責(zé)面臨著新挑戰(zhàn),迫切需要轉(zhuǎn)變問責(zé)理念,健全規(guī)范化問責(zé)追責(zé)機(jī)制。從我國突發(fā)事件問責(zé)制度運(yùn)行狀態(tài)看,雖然突發(fā)事件問責(zé)制度初步形成,但實(shí)踐中地方問責(zé)容錯標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,問責(zé)工作泛化、上下級問責(zé)尺度不一致、問責(zé)主體缺位等情況時有發(fā)生,乃至問責(zé)過程異化為突發(fā)事件責(zé)任推諉過程。突發(fā)事件問責(zé)過程的運(yùn)行狀態(tài)、制度狀態(tài)、理想狀態(tài)之間存在鴻溝,產(chǎn)生了突發(fā)事件問責(zé)制度“墮距”現(xiàn)象。

    (二)主體“墮距”

    1.橫向維度:黨委、政府、人大等多元問責(zé)主體之間的“墮距”

    突發(fā)事件問責(zé)對象包括當(dāng)?shù)卣话咽?、監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管部門的上級領(lǐng)導(dǎo)部門、業(yè)務(wù)執(zhí)行人員等,問責(zé)對象繁多,層級范圍廣,且不同問責(zé)對象歸屬于不同問責(zé)主體。長期以來,我國黨政干部問責(zé)主要依據(jù)行政問責(zé)辦法。黨的十八大之后,隨著我國監(jiān)察法的改革和黨內(nèi)問責(zé)制度的逐漸完善,形成了黨政問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)、人大問責(zé)等外部問責(zé)共存的局面,構(gòu)建了多元主體、多層次的突發(fā)事件問責(zé)體系,極大地增強(qiáng)了多元問責(zé)主體之間的互動,有效提高了突發(fā)事件問責(zé)的透明度和公平性。然而,在實(shí)際執(zhí)行過程中,仍然是以黨政問責(zé)為主,其他主體缺乏獨(dú)立的問責(zé)渠道,外部問責(zé)力量薄弱,公民的參與尤為不足,嚴(yán)重制約了突發(fā)事件問責(zé)效能的發(fā)揮。

    2.縱向維度:中央問責(zé)主體與地方問責(zé)主體之間的“墮距”

    我國突發(fā)事件問責(zé)主體間的能力“墮距”表現(xiàn)為:中央政府已經(jīng)形成較為專業(yè)的突發(fā)事件問責(zé)程序,問責(zé)調(diào)查周期較長,事件通報內(nèi)容翔實(shí);相比之下,地方政府的突發(fā)事件調(diào)查過程簡略,事件通報的公開性和規(guī)范性不足。特大突發(fā)事件問責(zé)一般由國務(wù)院或國家部委負(fù)責(zé),過程較為規(guī)范;而其他等級事故的問責(zé)仍存在諸多問題。具體而言,我國特大安全事故一般由黨中央領(lǐng)導(dǎo)人作出批示,國務(wù)院或國家部委派出工作組,聯(lián)合地方政府、應(yīng)急管理部門、技術(shù)專家等組成專項(xiàng)調(diào)查組,迅速啟動事故調(diào)查問責(zé),細(xì)致開展現(xiàn)場勘查、調(diào)查取證、專業(yè)論證等工作,最后形成規(guī)范的事故調(diào)查報告。事故調(diào)查報告中會詳細(xì)分析相關(guān)部門在監(jiān)管、處置等過程中的違法違規(guī)審批、違規(guī)操作等失職失責(zé)行為,并對相關(guān)責(zé)任人失職情況進(jìn)行認(rèn)定。但其他等級突發(fā)事件(重大突發(fā)事件、較大突發(fā)事件和一般突發(fā)事件)大多由事件發(fā)生地政府、黨委或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)事故調(diào)查和問責(zé)。一些地方政府問責(zé)能力不足,對突發(fā)事件的問責(zé)調(diào)查過程較為粗略,問責(zé)過程存在不規(guī)范現(xiàn)象。尤其是自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件,問責(zé)調(diào)查報告多以政府通報形式發(fā)布在地方紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站,問責(zé)緣由大多使用“履職不到位”“監(jiān)督檢查不到位”等概括性語言來表述,整個報告?zhèn)戎貙ω?zé)任類型、問責(zé)結(jié)果進(jìn)行概述,而在突發(fā)事件事實(shí)還原、事故原因、防范對策等方面論述不足。

    此外,中央政府與地方政府在問責(zé)意愿方面也存在“墮距”。中央政府問責(zé)對突發(fā)事件問責(zé)過程形成一種“高層介入”,調(diào)查問責(zé)人員受國家領(lǐng)導(dǎo)人或國務(wù)院委托調(diào)查事故原因,代表中央政府的重視和支持,傾向于積極調(diào)查、科學(xué)論證以及對相關(guān)人員進(jìn)行問責(zé),以維護(hù)國家安全和問責(zé)制度公平。而地方政府在問責(zé)過程中會著重考慮地方利益,一些地方政府會為了保護(hù)眼前的地方經(jīng)濟(jì)利益而對突發(fā)事件有關(guān)信息進(jìn)行掩蓋,采取象征性執(zhí)行、轉(zhuǎn)移性執(zhí)行等方式逃避事故問責(zé)追責(zé)。

    (三)文化“墮距”

    在制度變遷過程中,機(jī)構(gòu)調(diào)整、制度創(chuàng)建、人員配備等工作可以在短時間內(nèi)完成,但文化理念和職能的轉(zhuǎn)變往往需要很長時間的過渡。我國突發(fā)事件全周期問責(zé)理念尚未落實(shí),突發(fā)事件問責(zé)制度的應(yīng)然狀態(tài)與實(shí)然狀態(tài)差異較大,突發(fā)事件問責(zé)中“追責(zé)”導(dǎo)向較強(qiáng),“問責(zé)”甚至異化為一種單純的懲治工具,而非系統(tǒng)梳理突發(fā)事件應(yīng)急管理全過程中各主體各項(xiàng)職責(zé)、細(xì)致排查應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)疏漏以防類似問題再度發(fā)生。最重要的是,突發(fā)事件問責(zé)缺乏對風(fēng)險管理失職行為的問責(zé),有礙突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)防觀念的貫徹落實(shí)。我國突發(fā)事件問責(zé)一直側(cè)重對突發(fā)事件處置過程中各行為主體的失職失責(zé)行為進(jìn)行問責(zé),尤其是對處置突發(fā)事件不力的人員或組織進(jìn)行問責(zé)追責(zé),這仍舊是一種事后問責(zé),缺乏事前事中的防范。在問責(zé)尺度上,對風(fēng)險管理階段失職失責(zé)行為的問責(zé)力度與對事件處置階段失職失責(zé)行為的問責(zé)力度大相徑庭。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定“突發(fā)事件應(yīng)對工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則”。然而,實(shí)際的突發(fā)事件問責(zé)受到應(yīng)急權(quán)責(zé)分配格局、績效可見性等因素影響,問責(zé)過程存在重處置、輕預(yù)防的慣性,仍是以追究應(yīng)急處置失職失責(zé)行為為主,對風(fēng)險管理及預(yù)防階段的問責(zé)懲罰較輕。此外,問責(zé)反思理念有待加強(qiáng),未建立常態(tài)化的問責(zé)反思學(xué)習(xí)機(jī)制。當(dāng)前突發(fā)事件問責(zé)過度強(qiáng)調(diào)問責(zé)追責(zé),對追責(zé)后的反思和學(xué)習(xí)較為忽視,多采取運(yùn)動式整改,而對問責(zé)整改措施是否落地、成效如何等問題關(guān)注較少。

    三、突發(fā)事件問責(zé)“墮距”的生成原因

    (一)應(yīng)急管理權(quán)責(zé)分配機(jī)制不完善和問責(zé)制度碎片化造成制度“墮距”

    1.應(yīng)急管理權(quán)責(zé)分配不清晰

    權(quán)責(zé)關(guān)系是影響突發(fā)事件問責(zé)制度走向的核心要素。突發(fā)事件問責(zé)中,權(quán)責(zé)不對稱造成信息、資源不對稱,從而導(dǎo)致“推責(zé)游戲”的出現(xiàn)。[16]例如,天津港大爆炸事故中,由于天津綜合港規(guī)劃不當(dāng)、管理混亂、監(jiān)管職能重疊,問責(zé)過程中涉事各方主體試圖相互推諉。[17]在壓力型體制下,上級政府權(quán)大責(zé)小,信息資源較為豐富,也擁有較強(qiáng)的責(zé)任承擔(dān)能力。與之相對,基層政府處于行政體制末梢,權(quán)小責(zé)大。受制于權(quán)責(zé)等級關(guān)系和屬地管理原則,突發(fā)事件屬地管理成為上級政府避責(zé)的最佳擋箭牌,所以問責(zé)過程中通常會出現(xiàn)兩種博弈互動:一種是上下級共謀,另一種是上級向下級推責(zé)。學(xué)者指出,我國政府及部門之間存在“共謀現(xiàn)象”[18]。在突發(fā)事件中,上下級政府或者政府部門常會聯(lián)合起來,集體決策,將信息資源在風(fēng)險共同體內(nèi)部均攤,互相掩蓋問題,統(tǒng)一口徑,將事件信息封鎖在特定層級,共同應(yīng)對中央政府問責(zé)。另一種情況是,上級地方政府將行政執(zhí)行任務(wù)逐層向下派發(fā),直至基層政府,而將“執(zhí)法權(quán)”握在自己手中,把自身角色定位為監(jiān)管主體,只承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。于是,上級政府通過向下派發(fā)文件等方式避責(zé),將事故責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級,基層政府面臨巨大的政治壓力和風(fēng)險壓力,簽訂大批責(zé)任狀,成為風(fēng)險事故責(zé)任的主要承擔(dān)者。

    2.問責(zé)制度碎片化、無序化、模糊化

    突發(fā)事件問責(zé)制度碎片化,缺乏整合性的突發(fā)事件問責(zé)法規(guī)。生產(chǎn)安全事故方面出臺了《中央紀(jì)委國家監(jiān)委開展特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故追責(zé)問責(zé)審查調(diào)查工作規(guī)定(試行)》,強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)安全事故監(jiān)管責(zé)任,即對監(jiān)管責(zé)任人監(jiān)管失責(zé)而導(dǎo)致事故發(fā)生的情況進(jìn)行追責(zé)。但公共衛(wèi)生事件、社會安全事件和自然災(zāi)害事件的問責(zé)并無專門的問責(zé)規(guī)定,而主要依照常態(tài)化的黨政問責(zé)辦法,如《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等有關(guān)規(guī)定,問責(zé)依據(jù)較為零碎。常態(tài)化的行政問責(zé)制度也只是對突發(fā)事件問責(zé)的情形、方式、程序等內(nèi)容作了原則性規(guī)定,不能滿足突發(fā)事件問責(zé)的現(xiàn)實(shí)需求。此外,不同層級、不同地方的突發(fā)事件問責(zé)規(guī)定相互沖突,例如在地方政府及衛(wèi)生部門的突發(fā)事件響應(yīng)、預(yù)警權(quán)責(zé)劃分等方面,《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》相互矛盾。與突發(fā)事件問責(zé)密切相關(guān)的容錯規(guī)定也有待完善,未將容錯的“三個區(qū)分開來”結(jié)合突發(fā)事件性質(zhì)進(jìn)行細(xì)化,問責(zé)與容錯之間界限模糊,不利于精準(zhǔn)把控問責(zé)尺度。

    (二)異體問責(zé)的法律缺失和途徑不暢導(dǎo)致主體“墮距”

    1.人大、政協(xié)、司法部門等主體參與不足

    突發(fā)事件異體問責(zé)主要是黨政機(jī)關(guān)以外的組織機(jī)構(gòu)或公民實(shí)施問責(zé)行為,包括人大問責(zé)、政協(xié)問責(zé)、司法問責(zé)、網(wǎng)絡(luò)問責(zé)等,要求政府對突發(fā)事件處理的相關(guān)問題予以回應(yīng)。與同體問責(zé)相比,異體問責(zé)能有效減少政府內(nèi)部利益關(guān)系干擾,突出問責(zé)的公平性和獨(dú)立性,對建設(shè)透明化、回應(yīng)型的政府具有顯著意義。我國突發(fā)事件問責(zé)初步形成了黨內(nèi)問責(zé)為主、行政問責(zé)為輔、監(jiān)察部門協(xié)作的問責(zé)格局,其中異體問責(zé)較少,異體問責(zé)的主體作用未能充分發(fā)揮。由于缺乏具體的異體問責(zé)制度規(guī)范和操作程序,問責(zé)監(jiān)督機(jī)制不完善,異體問責(zé)長期處于缺位狀態(tài)。首先,雖然憲法賦予各級人大及其常委會質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和罷免權(quán)等,但缺乏相應(yīng)的督促、反饋、追責(zé)規(guī)定,人大問責(zé)很少啟動。其次,政協(xié)、民主黨派缺乏參與突發(fā)事件問責(zé)的有效渠道,對問責(zé)過程參與較少。最后,司法問責(zé)作為黨紀(jì)問責(zé)和行政問責(zé)的“后防線”,常處于問責(zé)過程的末端,對突發(fā)事件問責(zé)介入不足。

    2.網(wǎng)絡(luò)問責(zé)缺乏常態(tài)化機(jī)制

    隨著新媒體的發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)問責(zé)逐漸成為公民問責(zé)的新形式。網(wǎng)絡(luò)問責(zé)通過網(wǎng)絡(luò)平臺迅速將信息擴(kuò)散,形成焦點(diǎn)事件,然后通過輿論壓力倒逼政府作出回應(yīng)。但突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)問責(zé)仍未建立常態(tài)化的問責(zé)和協(xié)商溝通機(jī)制,大多數(shù)情況下輿論風(fēng)暴只是短暫刮過。作為一種新形式的問責(zé)制度,網(wǎng)絡(luò)問責(zé)缺乏足夠的法律保障,信息發(fā)布和回應(yīng)的主動權(quán)仍然掌握在政府手中。在政府消極應(yīng)付的情況下,公民問責(zé)權(quán)利難以有效保障。同時,網(wǎng)絡(luò)問責(zé)也缺乏完善的法律約束,網(wǎng)絡(luò)平臺信息傳播中“情緒先于真相”,可能導(dǎo)致公眾輿論產(chǎn)生極化傾向,造成“謠言滿天飛”和群體沖突等后果。一些網(wǎng)絡(luò)事件之所以迅速擴(kuò)大,部分原因在于政府沒有及時回應(yīng)民眾質(zhì)疑,加之部分網(wǎng)民有意無意地傳播虛假信息,不斷刺激人們?nèi)ァ安槊髡嫦唷焙汀白肪控?zé)任”,導(dǎo)致輿論不斷積累,直至達(dá)到“燃點(diǎn)”,形成“輿論炸彈”,最終演變成群體性事件。

    (三)一些地方政府問責(zé)能力和問責(zé)意愿不足導(dǎo)致主體“墮距”

    1.地方政府問責(zé)能力不足

    從我國突發(fā)事件央地問責(zé)實(shí)踐中可知,地方政府問責(zé)能力不足主要表現(xiàn)在兩個方面。一是問責(zé)調(diào)查倉促,尤其是一般性突發(fā)事件問責(zé),傾向于用“履職不力”概括所有失職失責(zé)行為。問責(zé)過程強(qiáng)調(diào)速度而非質(zhì)量,盲目追求調(diào)查問責(zé)越快越好、被問責(zé)人員越多越好,甚至事情還未查清就作出處罰決定,對有關(guān)責(zé)任人員“一免了之”,“快刀斬亂麻”平息網(wǎng)絡(luò)輿論。這種問責(zé)方式嚴(yán)重違反了權(quán)責(zé)一致原則,調(diào)查過程不科學(xué),問責(zé)過程不規(guī)范,追責(zé)原因不清晰,容易滋生避責(zé)、推責(zé)行為。二是突發(fā)事件問責(zé)信息透明度不足,使問責(zé)過程成為一個“黑箱”。問責(zé)信息公布只著重公布問責(zé)結(jié)果,對責(zé)任人的具體履責(zé)情況和具體失職失責(zé)行為語焉不詳,缺乏事件原因、關(guān)聯(lián)邏輯、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵要素。突發(fā)事件調(diào)查報告的內(nèi)容也十分簡單。

    2.地方政府問責(zé)意愿不足

    一些地方問責(zé)意愿不強(qiáng),主要有以下兩個原因:一是避責(zé)的自利動機(jī)。地方主要領(lǐng)導(dǎo)一般會著重處理突發(fā)事件處置階段的失職失責(zé)行為,迅速發(fā)布問責(zé)結(jié)果。因?yàn)樵谝话闶录蛘咻^大、重大事件中,如果追究突發(fā)事件預(yù)防、預(yù)案、監(jiān)測、預(yù)警等階段的所有信息,很可能會導(dǎo)致地方主要領(lǐng)導(dǎo)自身難辭其咎,比如指導(dǎo)監(jiān)督失察。地方政府迅速啟動問責(zé),將領(lǐng)導(dǎo)擺在突發(fā)事件監(jiān)管者位置,能夠撇清關(guān)聯(lián)責(zé)任,對下級應(yīng)急處置失職失責(zé)行為進(jìn)行追責(zé),將其他環(huán)節(jié)的責(zé)任盡量縮小或轉(zhuǎn)移,避重就輕,以問責(zé)組織代替問責(zé)個人、問責(zé)下級代替問責(zé)本級。例如,東北某市開展畜牧業(yè)專項(xiàng)疫情防控工作,對工作不力的40多人進(jìn)行問責(zé),其中90%都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下工作人員,20多人是村級防疫人員。[19]二是維護(hù)地方政府形象的動機(jī)。在突發(fā)事件問責(zé)中,地方政府一些干部怕給當(dāng)?shù)啬ê诨蛴绊懽约赫?,往往以“維護(hù)地方形象”為名,對問責(zé)過程和問責(zé)結(jié)果進(jìn)行遮掩,僅簡單公示必須公示的部分,對此外的過程全部保密。

    (四)缺乏應(yīng)急管理績效評估和問責(zé)反思學(xué)習(xí)導(dǎo)致文化“墮距”

    1.應(yīng)急管理績效評估意識不強(qiáng)

    突發(fā)事件處置階段的工作成效能夠通過具體指標(biāo)直接體現(xiàn)出來,例如救治人數(shù)的報道、領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場指導(dǎo)的報道等,績效可見性較強(qiáng),對政府和官員具有較強(qiáng)的行為導(dǎo)向和激勵作用。而突發(fā)事件前期階段,預(yù)防、預(yù)案、監(jiān)測、預(yù)警等工作的績效可見性差,需要投入的成本較大,短期回報卻較小。因此,很多地方政府出于成本效益考量,會將資源、精力用在績效可見性較強(qiáng)的應(yīng)急處置和恢復(fù)階段,懷有“等出事了再去解決,而非投入大量精力去防備”的心理,忽視應(yīng)急準(zhǔn)備工作。究其根本,是全過程應(yīng)急管理績效評估和應(yīng)急能力評估不足。一方面,應(yīng)急管理績效評估不足,預(yù)防階段的應(yīng)急管理績效評估尤為欠缺,導(dǎo)致風(fēng)險管理工作長期被忽視。另一方面,應(yīng)急能力評估多集中在安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生方面,自然災(zāi)害、社會安全事件等領(lǐng)域的應(yīng)急能力評估較少,且城市、鄉(xiāng)村風(fēng)險綜合評估不足,未對致災(zāi)因子、承災(zāi)體和孕災(zāi)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)分析[20],也無法準(zhǔn)確了解各地實(shí)際應(yīng)急管理能力與期望要求之間的差距。平時忽視應(yīng)急管理績效評估和應(yīng)急能力評估,事故調(diào)查中就難以精準(zhǔn)分析突發(fā)事件前期的組織責(zé)任和個人責(zé)任,也難確保突發(fā)事件各階段問責(zé)的準(zhǔn)確性、有效性和公平性。

    2.問責(zé)反思學(xué)習(xí)欠缺

    突發(fā)事件反思學(xué)習(xí)是銜接突發(fā)事件處理最后一個階段與新一輪防范工作開端的重要節(jié)點(diǎn)。加強(qiáng)突發(fā)事件問責(zé),不斷總結(jié)事故教訓(xùn)和處置經(jīng)驗(yàn),才能逐漸完善國家應(yīng)急管理體系。但在現(xiàn)實(shí)的事故調(diào)查報告中,事故原因、事故教訓(xùn)的分析總結(jié)多是宏觀的,例如“發(fā)展安全理念不牢固”“未依法履行監(jiān)管職能”等,而對后續(xù)工作具體如何改進(jìn)未作出明確回答,事故調(diào)查總結(jié)的這種“宏觀性”制約了“從災(zāi)難中學(xué)習(xí)”[21]的步伐。問責(zé)追責(zé)環(huán)節(jié)與反思學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)之間發(fā)生斷裂,通常突發(fā)事件問責(zé)結(jié)束就代表該事件終結(jié),事故學(xué)習(xí)反思過程草草結(jié)束。而且,問責(zé)調(diào)查反思主要是以組織檢討的形式進(jìn)行,責(zé)令事發(fā)地政府作出檢討,而對整改措施落實(shí)和監(jiān)督并未作出具體規(guī)定。《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定應(yīng)“總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),制定改進(jìn)措施,并向上一級人民政府提出報告”。但是,如果不對問責(zé)后續(xù)的學(xué)習(xí)、整改情況進(jìn)行跟蹤,僅在短暫的事故風(fēng)波中進(jìn)行應(yīng)對式的反思和整改,那么這種整改過后,突發(fā)事件防范工作得不到有效改進(jìn),只會造成應(yīng)急預(yù)防的重復(fù)浪費(fèi)。例如,四川涼山州西昌火災(zāi)事故調(diào)查報告中多次提到相關(guān)人員未重視事故反思學(xué)習(xí)、未認(rèn)真吸取本州木里縣火災(zāi)的教訓(xùn)、未明確整改和督促制定防范措施,充分說明了事故學(xué)習(xí)反思意識的欠缺。

    四、突發(fā)事件問責(zé)“墮距”的彌合策略

    (一)系統(tǒng)梳理應(yīng)急管理權(quán)責(zé)關(guān)系和制度規(guī)范,彌合制度“墮距”

    1.明確應(yīng)急管理權(quán)責(zé)關(guān)系

    問責(zé)首先需要明責(zé),只有厘清應(yīng)急管理權(quán)責(zé)關(guān)系,才能實(shí)現(xiàn)精確問責(zé)。當(dāng)前問責(zé)過程中的推責(zé)、避責(zé)等行為,如拍腦袋式問責(zé)、湊數(shù)式問責(zé)、蒙蔽式問責(zé)等,都反映出應(yīng)急管理權(quán)責(zé)不明晰、應(yīng)急管理權(quán)責(zé)交叉重疊,如多個部門分管一項(xiàng)事務(wù)的不同方面,各方在突發(fā)事件問責(zé)過程中相互推諉。因此,必須厘清應(yīng)急管理權(quán)責(zé)關(guān)系和職責(zé)范圍,準(zhǔn)確界定各方應(yīng)急管理責(zé)任,為精準(zhǔn)問責(zé)奠定基礎(chǔ)。一方面,可以探索黨政應(yīng)急責(zé)任清單模式,實(shí)行事項(xiàng)責(zé)任人制度,按照權(quán)責(zé)一致的原則,明確不同職能部門、不同層級黨政機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé),精確到個人,有效避免稀釋或轉(zhuǎn)移責(zé)任的行為。針對上下級政府權(quán)責(zé)錯位現(xiàn)象,應(yīng)根據(jù)應(yīng)急管理事項(xiàng)內(nèi)容,具體劃分上下級的事權(quán)和責(zé)任,分清不同應(yīng)急管理事項(xiàng)中上級和下級的主體角色、協(xié)作角色,而不是一味將一切事項(xiàng)歸到屬地單位。另一方面,要強(qiáng)化應(yīng)急管理體制機(jī)制改革的制度保障,在應(yīng)急管理部門機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的過程中保障配套資源落實(shí),厘清主體職能范圍,消除監(jiān)管真空現(xiàn)象。在應(yīng)急治理重心下移的同時,保障權(quán)力和資源的下放,做到權(quán)責(zé)一致,全面提升基層政府應(yīng)急管理能力。

    2.加大問責(zé)制度供給與整合

    在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上,習(xí)近平總書記指出當(dāng)前“問責(zé)規(guī)定零散、內(nèi)容不聚焦。要整合問責(zé)制度,健全問責(zé)機(jī)制”[22]。為了貫徹落實(shí)全周期問責(zé)和精準(zhǔn)化追責(zé)的理念,需強(qiáng)化制度頂層設(shè)計(jì)和配套措施,將制度理念轉(zhuǎn)化為明確的政策內(nèi)容和可執(zhí)行的目標(biāo)鏈,如制定具體的問責(zé)辦法、精準(zhǔn)的問責(zé)等級、明確的問責(zé)流程,逐步彌合突發(fā)事件問責(zé)制度實(shí)然狀態(tài)與理想狀態(tài)之間的落差。要整合現(xiàn)有的突發(fā)事件問責(zé)規(guī)定,修訂陳舊過時和相互沖突的問責(zé)制度,精簡無效、冗余的規(guī)定,構(gòu)建高效精簡的問責(zé)制度體系,以實(shí)現(xiàn)依法問責(zé)。對于分布在規(guī)章制度中的突發(fā)事件問責(zé)規(guī)定,需要將其內(nèi)容進(jìn)行整合,將紀(jì)委問責(zé)、行政問責(zé)、司法問責(zé)中有關(guān)突發(fā)事件問責(zé)的內(nèi)容進(jìn)行有效銜接,特別是完善行政問責(zé)制度和紀(jì)委問責(zé)規(guī)定。此外,為了提高突發(fā)事件問責(zé)的規(guī)范性,在問責(zé)基本法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,要鼓勵地方嘗試制定突發(fā)事件精準(zhǔn)化問責(zé)辦法、條例、意見等,在具體實(shí)踐中細(xì)化和完善問責(zé)容錯規(guī)定,但須保證各地問責(zé)基本情形、問責(zé)尺度不能差異過大。

    (二)健全異體問責(zé)法律保障和有效途徑,彌合主體“墮距”

    1.完善黨政、人大、政協(xié)等多元主體問責(zé)規(guī)定

    黨政問責(zé)具有針對性和信息便利優(yōu)勢,但也存在自體問責(zé)缺乏獨(dú)立性的不足。為了適應(yīng)我國監(jiān)察體制改革和突發(fā)事件問責(zé)制度創(chuàng)新步伐,需要構(gòu)建多元化的突發(fā)事件問責(zé)制度體系,完善突發(fā)事件“異體問責(zé)”[23]規(guī)定,發(fā)揮人大、政協(xié)、民主黨派、司法機(jī)關(guān)的問責(zé)建議和問責(zé)質(zhì)詢功能。要在突發(fā)事件問責(zé)制度中規(guī)定人大、政協(xié)等多元主體參與問責(zé)的渠道、流程和規(guī)范,著重完善問責(zé)過程的質(zhì)詢、反饋和追責(zé)機(jī)制,形成多元主體問責(zé)網(wǎng)絡(luò),保障各主體參與突發(fā)事件問責(zé)的法律地位和問責(zé)權(quán)。另外,還可以組建問責(zé)委員會,加強(qiáng)與黨政問責(zé)機(jī)構(gòu)的交流,及時向黨政問責(zé)機(jī)構(gòu)提出建議,形成常態(tài)化的問責(zé)調(diào)查和協(xié)商機(jī)制,例如在官員復(fù)出環(huán)節(jié)加強(qiáng)人大審批和民主表決,切實(shí)保障異體問責(zé)制度有效實(shí)施。

    2.建立健全網(wǎng)絡(luò)問責(zé)制度機(jī)制

    在新媒體環(huán)境中,隨著信息傳播渠道的拓寬和新媒體技術(shù)的更新,突發(fā)事件的事故原因、傷亡情況、調(diào)查問責(zé)等信息能通過新媒體平臺全方位擴(kuò)散和迅速傳播,有效滿足網(wǎng)民即時獲得信息的需求。憑借渠道優(yōu)勢和網(wǎng)絡(luò)資源,突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)問責(zé)逐漸興起。為了充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的優(yōu)勢,回避其劣勢,實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)問責(zé)良性運(yùn)行和健康發(fā)展,必須建立健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督辦法和問責(zé)平臺,如在政府網(wǎng)站建立監(jiān)督舉報專區(qū)等,不斷拓寬網(wǎng)絡(luò)問責(zé)渠道,充分反映網(wǎng)絡(luò)民意,真正發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的價值功能。同時,需要推動網(wǎng)絡(luò)問責(zé)與制度問責(zé)協(xié)調(diào)發(fā)展,強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)問責(zé)與其他問責(zé)方式的聯(lián)動,例如在聲譽(yù)好、信譽(yù)高的民間網(wǎng)站與政府問責(zé)網(wǎng)站之間開展合作,這樣不僅能收集網(wǎng)絡(luò)民意,探究突發(fā)事件的網(wǎng)絡(luò)傳播規(guī)律和網(wǎng)絡(luò)輿情走勢,還能防止輿論極化,防范化解網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)。在此過程中,政府要積極回應(yīng),設(shè)定輿情預(yù)警范圍和等級,對不同程度的網(wǎng)絡(luò)輿情給予不同形式的回應(yīng)。

    (三)提升地方政府問責(zé)能力和問責(zé)規(guī)范性,彌合主體“墮距”

    1.增強(qiáng)地方政府的問責(zé)調(diào)查能力

    在信息化時代,政府的透明性、回應(yīng)性和公信力尤為重要,政府要敢于糾錯、勇于改正,才能真正贏得人民的認(rèn)同和支持。地方政府需要堅(jiān)持公平公正的問責(zé)理念,統(tǒng)籌安全與發(fā)展,從地方長遠(yuǎn)發(fā)展的角度看待突發(fā)事件問責(zé),堅(jiān)決摒棄“維護(hù)地方形象”和隱瞞問責(zé)信息的短視行為。要加強(qiáng)地方政府問責(zé)的培訓(xùn)學(xué)習(xí),提高事故調(diào)查問責(zé)能力。地方黨委、紀(jì)委要認(rèn)真學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)和國家政策法規(guī),系統(tǒng)學(xué)習(xí)黨的問責(zé)條例,領(lǐng)會問責(zé)精神要義,熟悉針對不同問責(zé)對象應(yīng)當(dāng)采取的問責(zé)方式,精準(zhǔn)把握問責(zé)尺度。在突發(fā)事件調(diào)查過程中,地方政府必須按照規(guī)范化的問責(zé)調(diào)查程序,邀請專業(yè)人員參與調(diào)查過程,重點(diǎn)提高證據(jù)采集、事實(shí)論證、資源整合等能力,細(xì)致排查相關(guān)責(zé)任人在突發(fā)事件全周期中的失職失責(zé)行為,確保突發(fā)事件問責(zé)過程清楚、證據(jù)確鑿、程序規(guī)范,提高突發(fā)事件問責(zé)工作質(zhì)量。

    2.規(guī)范突發(fā)事件通報

    政府發(fā)布的突發(fā)事件通報是對整個突發(fā)事件處置過程的總結(jié),如果這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)“掉鏈子”的問題,就會使群眾質(zhì)疑突發(fā)事件問責(zé)過程,因而損害政府形象和公信力,甚至使政府陷入輿情危機(jī)。在一些災(zāi)害事故情況通報中,過多地強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)指示”“領(lǐng)導(dǎo)批示”等,事故通報變成了領(lǐng)導(dǎo)的功勞簿,引起民眾的心理不適乃至反感。為了提交令人民滿意的問責(zé)答卷,需規(guī)范突發(fā)事件通報。一方面,要構(gòu)建規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的突發(fā)事件通報模式,確保突發(fā)事件問責(zé)通報要素完備,“包括事故原因分析、相關(guān)部門和人員的職責(zé)及履職情況、相關(guān)人員的處分和通報情況、安全警示等”[24]。另一方面,要按不同責(zé)任主體具體劃分。突發(fā)事件一般涉及多個主體,需要對每一個問責(zé)客體的問責(zé)緣由、責(zé)任類型進(jìn)行區(qū)分和細(xì)化,而不是簡單將大批人員的問責(zé)結(jié)果“一筆帶過”。另外,事故調(diào)查報告不能以思想反思代替行為整改,報告提出的事故教訓(xùn)和改進(jìn)措施要有針對性,具體指出下一步如何整改,如何防止類似事件發(fā)生。

    (四)增強(qiáng)應(yīng)急管理績效評估和反思學(xué)習(xí)意識,彌合文化“墮距”

    1.增強(qiáng)應(yīng)急管理績效評估和應(yīng)急能力評估

    科學(xué)的問責(zé)依據(jù)是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)的前提條件和基礎(chǔ)保障,而應(yīng)急管理績效評估是精準(zhǔn)把握問責(zé)尺度、實(shí)現(xiàn)科學(xué)問責(zé)的關(guān)鍵所在。應(yīng)急管理績效評估和應(yīng)急能力評估能夠及時記錄與突發(fā)事件有關(guān)的履責(zé)情況,防止突發(fā)事件問責(zé)中無據(jù)可循、隨意問責(zé)的現(xiàn)象。要積極轉(zhuǎn)變觀念,不斷提高對應(yīng)急管理績效評估和應(yīng)急能力評估的重視程度,運(yùn)用科學(xué)的績效評估方法,增強(qiáng)應(yīng)急管理績效評估的科學(xué)性、專業(yè)性。要引進(jìn)專家智囊團(tuán)或者有資質(zhì)的第三方評估機(jī)構(gòu),對突發(fā)事件全周期進(jìn)行監(jiān)督和溯源,科學(xué)評估應(yīng)急管理的績效和不足。要加強(qiáng)政府應(yīng)急能力評估,厘清不同主體的應(yīng)急責(zé)任和應(yīng)具備的應(yīng)急能力,認(rèn)真評估政府應(yīng)急準(zhǔn)備情況,包括應(yīng)急準(zhǔn)備計(jì)劃、應(yīng)急培訓(xùn)、致災(zāi)因子分析等內(nèi)容,從而及時發(fā)現(xiàn)防范工作的不足。在危機(jī)恢復(fù)階段,對政府部門和人員的職責(zé)履行情況進(jìn)行評估,以專業(yè)性的知識來評判應(yīng)急處置過程的得與失,將評估結(jié)果作為突發(fā)事件問責(zé)的一項(xiàng)事實(shí)依據(jù)。

    2.加強(qiáng)問責(zé)反思和學(xué)習(xí)

    問責(zé)結(jié)果的發(fā)布并不代表問責(zé)過程完全結(jié)束,問責(zé)后續(xù)的反思和學(xué)習(xí)過程也十分重要。只有將事故教訓(xùn)真正融入新一輪突發(fā)事件防范工作之中,不斷優(yōu)化突發(fā)事件防控、預(yù)警、處理機(jī)制,才算真正終結(jié)了一個突發(fā)事件問責(zé)過程。針對突發(fā)事件問責(zé)中經(jīng)常出現(xiàn)的“風(fēng)暴式問責(zé)”和敷衍式整改,上級政府需要對問責(zé)整改效果進(jìn)行追蹤檢查,明確整改的任務(wù)計(jì)劃和完成時間,細(xì)化整改落實(shí)方案,確保按照整改計(jì)劃有序推進(jìn)。要完善問責(zé)反思和學(xué)習(xí)的規(guī)定,如在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中補(bǔ)充問責(zé)反思和學(xué)習(xí)等內(nèi)容。為了保證問責(zé)后反思和學(xué)習(xí)的效果,可以建立健全常態(tài)化問責(zé)反思和學(xué)習(xí)機(jī)制,如借鑒政府專項(xiàng)督查的形式,持續(xù)跟進(jìn)問責(zé)學(xué)習(xí)和結(jié)果檢查,確保應(yīng)急管理弱項(xiàng)及時得到整改。要以動態(tài)眼光看待突發(fā)事件問責(zé)制度的發(fā)展,通過加強(qiáng)問責(zé)與學(xué)習(xí)過程的銜接,總結(jié)突發(fā)事件問責(zé)經(jīng)驗(yàn),優(yōu)化突發(fā)事件問責(zé)機(jī)制,加強(qiáng)應(yīng)急管理問責(zé)各環(huán)節(jié)的有序銜接,形成突發(fā)事件問責(zé)閉環(huán)。

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