農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推動鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐與探索

丁生忠

(寧夏社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所， 銀川 750021)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是新時代盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，健全集體經(jīng)濟(jì)治理體系，實(shí)施鄉(xiāng)村振興的新舉措，也是推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要保障。從2016年中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》以來，每年的中央“一號文件”以及國家“十四五”規(guī)劃中，都對集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出具體要求。在黨的十九大報告中提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，壯大集體經(jīng)濟(jì)”之后，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》進(jìn)一步指出“深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度‘三變’改革，發(fā)展多種形式的股份合作社”。可見，在國家制度層面已經(jīng)夯實(shí)了集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)。

一、問題的提出

根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的消息，全國先后組織開展了五批次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，截至2021年底，除港澳臺外，31個省、市、自治區(qū)基本完成，形成由點(diǎn)到面逐步擴(kuò)展至所有涉農(nóng)縣區(qū)。目前，全國共清查核實(shí)鄉(xiāng)、村、組三級集體資產(chǎn)6.5萬億元，確定集體成員6億多人，43.8萬個村完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革[1]。各地的實(shí)踐探索既有創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，也有改革困境。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與鄉(xiāng)村振興之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，引起學(xué)界的廣泛關(guān)注，多方面、多視角開展研究：

一是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與鄉(xiāng)村振興如何銜接的機(jī)制探討。有學(xué)者提出在“產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明和生活富裕”等五個方面，促使集體產(chǎn)權(quán)改革與鄉(xiāng)村振興有效銜接能夠擺脫改革的困境，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕[2]。集體產(chǎn)權(quán)制度改革構(gòu)建“縣、鎮(zhèn)、村”三級聯(lián)動，走“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展之路，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕[3]。同時，建立健全“城鄉(xiāng)要素融合”自由流通的政策體系，使之成為鄉(xiāng)村振興以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路[4]。

二是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中利益相關(guān)者之間的邏輯關(guān)系，由此分析鄉(xiāng)村振興建設(shè)，側(cè)重鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織治理問題。例如從“地方政府、村委會、村民”三方面分析農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)邏輯與政治邏輯”并存，“政府權(quán)利與村莊權(quán)利”交織，成為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村未來發(fā)展的大局[5]。從“三變”視域建構(gòu)“利益共享機(jī)制、集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制、集體資產(chǎn)法人治理機(jī)制、風(fēng)險防控監(jiān)管機(jī)制”，推動鄉(xiāng)村振興[6]。

三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后建立的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，怎樣促進(jìn)鄉(xiāng)村振興以及共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營類型有“產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、鄉(xiāng)村旅游型、為農(nóng)服務(wù)型和資源開發(fā)型”等四種模式，這是農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營的有機(jī)平衡，成為鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐樣本[7]。此外，新型集體經(jīng)濟(jì)有著“資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多方認(rèn)可”的獨(dú)特優(yōu)勢，從村集體“內(nèi)部”更新思路、完善管理，從“外部”強(qiáng)化合作、優(yōu)化政策，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興[8]。

事實(shí)上，隨著農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村長期以來積累的集體資產(chǎn)因產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)能殘缺，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，集體成員的收益也缺乏契約性規(guī)范，不利于農(nóng)村“共享”發(fā)展。那么，如何創(chuàng)新農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的體制機(jī)制，為推動鄉(xiāng)村振興建設(shè)提供源動力。

二、典型案例理論解析

W村地處西部某省，是國家農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)村。隨著城市規(guī)模的外延村級的邊界已經(jīng)非常模糊，并且與市政府職能部門、商鋪、廣場、學(xué)校等融為一體，唯一能夠作為村莊標(biāo)識的符號便是村辦公大樓門口左側(cè)掛著“村支部委員會”、“村民委員會”和“村監(jiān)督委員會”的牌子，而不是“XX社區(qū)”。然而，右側(cè)懸掛的“某省興南房地產(chǎn)開發(fā)有限公司”和“W村股份經(jīng)濟(jì)合作社”兩塊牌子，表明該村已經(jīng)超出傳統(tǒng)意義上村莊的范疇，由城郊村變成城中村，浸受城市化的洗禮。W村共有6個村民小組，654戶2 009人，耕地280畝，5家村辦集體企業(yè)。

首先，集體資產(chǎn)量化評估。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是促進(jìn)資產(chǎn)有效利用，提升市場化水平的關(guān)鍵，通過清產(chǎn)核資，折股量化促進(jìn)資產(chǎn)從“共同共有”向“按份共有”轉(zhuǎn)變。W村清產(chǎn)核資、登記造冊，明確集體資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，土地資源遵從集體所有和農(nóng)戶承包經(jīng)營等權(quán)屬關(guān)系不變，僅對經(jīng)營性的“非地”資產(chǎn)改革。根據(jù)委托的會計師事務(wù)所進(jìn)行全面的清理和審計，截至2018年改革試點(diǎn)基準(zhǔn)日，集體資產(chǎn)總額53 193萬元，負(fù)債總額38 986.53萬元，凈資產(chǎn)總額14 206.48萬元。預(yù)留在建項(xiàng)目資金后，用于股權(quán)量化的經(jīng)營性凈資產(chǎn)14 195.70萬元。其次，集體成員身份確定。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心和關(guān)鍵問題，是確定集體成員身份“保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”。W村按照“依據(jù)法律、尊重歷史、實(shí)事求是”的原則，根據(jù)戶籍關(guān)系、勞動貢獻(xiàn)兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)確定配股成員，以村在冊人口為綜合計算依據(jù)，共計認(rèn)定成員1 870人。最后，集體產(chǎn)權(quán)股份制改革。W村堅持“只設(shè)人口股，不設(shè)其它股”，按照“一人一股”的人口股設(shè)置辦法，共配置股份654戶1 870股，每股量化經(jīng)營性凈資產(chǎn)75 913元。股權(quán)管理有動態(tài)管理和靜態(tài)管理兩種形式，W村實(shí)行“增人不增股，減人不減股”的靜態(tài)管理。

W村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，實(shí)施了一系列推動鄉(xiāng)村振興建設(shè)的措施：其一，做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)。W村先后投資建成10多個商住項(xiàng)目，既改善轄區(qū)群眾居住條件，又促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2021年村集體純收入近2 000萬元，農(nóng)民人均純收入約2萬元。其二，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。W村依托城市優(yōu)勢積極發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)，確保每戶有一個經(jīng)營項(xiàng)目、商鋪或攤位，在2021年全村90%以上勞動力從事餐飲、加工修理、商品批發(fā)等產(chǎn)業(yè)。其三，提高村民生活水平。W村創(chuàng)立了“分紅+福利”模式，全村1 870名股民(村民)每年每股定期分紅；村集體經(jīng)濟(jì)每年拿出部分收入資金作為福利金，補(bǔ)助大學(xué)生、代交全村新農(nóng)合、補(bǔ)助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、補(bǔ)助老年生活等，其中2019年發(fā)放福利金249萬元。其四，打造宜居環(huán)境。W村每年提取集體經(jīng)濟(jì)純收入的30%,設(shè)立專項(xiàng)基金，用于農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，改善農(nóng)村生態(tài)和生活環(huán)境。其五，規(guī)范基層治理。W村集體產(chǎn)權(quán)股權(quán)改革利益分配與農(nóng)村治理鏈接，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。一方面，成立了文藝隊、秧歌隊、籃球隊，統(tǒng)一購買了服裝、樂器、運(yùn)動器材，不定期舉辦比賽，豐富群眾的精神文化生活；另一方面，制定村規(guī)民約，評選并獎勵“移風(fēng)易俗示范戶”“道德模范戶”“孝敬公婆好兒媳”等，實(shí)行紅白事標(biāo)準(zhǔn)與村福利掛鉤，引導(dǎo)村民共享紅利、共建家園，先后獲得“全國文明村鎮(zhèn)”“民主法制村”等榮譽(yù)稱號。

所謂“產(chǎn)權(quán)”，指“包括一個人或者其他人受損或者收益的權(quán)利”，也就是說產(chǎn)權(quán)“是一種社會工具，能夠幫助擁有者進(jìn)行交易時的合理預(yù)期”[9]，“也是一個社會所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)使用的權(quán)利”[10]。可見，產(chǎn)權(quán)是所有權(quán)制度的核心，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是所有制關(guān)系的表現(xiàn)形式，可以細(xì)分為所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。產(chǎn)權(quán)能夠“分割”的屬性，決定了其具有可“處置性”，如果合約沒有明確規(guī)定，產(chǎn)權(quán)所有人可以處置任何意義上的產(chǎn)權(quán)。從理論上說，所有權(quán)起著決定性作用，其它權(quán)能都是從所有權(quán)派生出來的，產(chǎn)權(quán)具有實(shí)體性、可分離性和流動性，產(chǎn)權(quán)主體不受限制地選擇特殊資源的用途[11]。集體產(chǎn)權(quán)是公有產(chǎn)權(quán)的一種形式，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度作為我國特有的產(chǎn)權(quán)制度，既有一般產(chǎn)權(quán)所具有的公共屬性，也具有村集體擁有的特殊屬性。集體產(chǎn)權(quán)是以“村集體”的名義共同占有，屬于每個個體所擁有的生產(chǎn)資料和勞動成果，集體產(chǎn)權(quán)改革就是協(xié)調(diào)和平衡政府利益、集體利益與個體利益的關(guān)系。

長期以來，由于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)限制了內(nèi)部成員對其應(yīng)有“份額”的權(quán)利，不利于產(chǎn)權(quán)流動、重組和治理結(jié)構(gòu)的健全，需要“國家權(quán)力的介入影響產(chǎn)權(quán)制度安排的供給”[12]。通過改革破解產(chǎn)權(quán)歸屬不清、明晰產(chǎn)權(quán)范圍、明確權(quán)責(zé)關(guān)系，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求“重建合作制”。在集體所有制結(jié)構(gòu)中農(nóng)戶理論上的產(chǎn)權(quán)沒有經(jīng)濟(jì)意義，他們對產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)和收益權(quán)比所有權(quán)更為重要，必須在功能上體現(xiàn)權(quán)能的價值。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革通過不斷調(diào)整和完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系，旨在凸顯農(nóng)民在集體產(chǎn)權(quán)中的收益權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的利益，維護(hù)他們的合法權(quán)益，也為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供基礎(chǔ)，從而成為鄉(xiāng)村振興建設(shè)的重要抓手。

從理論層面看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的學(xué)理研究包括三類：

其一，“產(chǎn)權(quán)清晰+制度激勵”的視角是基于產(chǎn)權(quán)的新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。建立產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰明確的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要提升運(yùn)行效率[13]。同時，激發(fā)參與者的能動性構(gòu)建合理的激勵機(jī)制，一方面，改革始終堅持“還權(quán)于民”的思想，以賦權(quán)激發(fā)農(nóng)戶的主人翁意識，積極參與集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)村公共事務(wù)活動；另一方面，完善基層干部、村干部的正向激勵和考核機(jī)制，化解改革中的“產(chǎn)權(quán)悖論”,激發(fā)他們的主觀能動性并根據(jù)地方特色促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新，為鄉(xiāng)村振興建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

其二，“產(chǎn)權(quán)秩序+基層治理”的視角是基于產(chǎn)權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革建立“政經(jīng)分離”的規(guī)范的產(chǎn)權(quán)秩序，防止著力于農(nóng)村內(nèi)部治理機(jī)制的產(chǎn)權(quán)改革導(dǎo)致的利益糾紛，健全基層社會治理機(jī)制[14]。集體產(chǎn)權(quán)改革存在顯著的政治效應(yīng)，對國家與農(nóng)民的關(guān)系以及基層治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[15]，國家保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的同時，通過資源配置發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的新動能，而在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的市場化改革與本土化治理中，產(chǎn)權(quán)要素與市場要素集聚混合，農(nóng)民享受經(jīng)濟(jì)效益的同時也承擔(dān)市場風(fēng)險，構(gòu)建“過渡性市場”即介于自由化與受保護(hù)市場，具有調(diào)控作用[16]，維護(hù)農(nóng)村社會治理效能。

其三，“產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)+農(nóng)村發(fā)展”的視角是基于產(chǎn)權(quán)嵌入性理論。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)包括集體層次和個人層次，資源性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)包括國家、集體和個人三個層次，并且形成“嵌套性”制度體系，國家層次的制度普適性、穩(wěn)定性、連續(xù)性，以保障集體層次操作簡便和個人層次產(chǎn)權(quán)的完整性，通過正向促進(jìn)和反向倒逼機(jī)制促進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革[17]。同時，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)嵌入在社會關(guān)系、制度情境、利益關(guān)聯(lián)中，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及所有制變遷呈現(xiàn)動態(tài)性和復(fù)雜性。因此，改革具有漸進(jìn)性，從產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制出發(fā)，不斷完善資源要素市場化配置，優(yōu)化政府監(jiān)管體系[18]，推動農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的多元化模式和多樣化地域類型。

綜上所述，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)作為我國特有的產(chǎn)權(quán)類型，其特點(diǎn)是以集體為單位，由集體共有。根據(jù)《民法典》規(guī)定“產(chǎn)權(quán)使用、變動依法經(jīng)集體成員決定”，集體是一個抽象的整體概念，單個成員或少數(shù)成員無法形成集體產(chǎn)權(quán)。集體產(chǎn)權(quán)制度改革重塑產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和責(zé)權(quán)關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村建設(shè)主體(農(nóng)民)的利益發(fā)展空間，調(diào)動參與農(nóng)村事業(yè)的積極性，推動鄉(xiāng)村振興。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推動鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐

(一)政府、村集體、農(nóng)民的目標(biāo)實(shí)踐

從政府視角看，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化是一種全面理性的發(fā)展過程，農(nóng)村現(xiàn)代化是一個有機(jī)整體，關(guān)鍵是釋放農(nóng)村資源的潛能，破解抑制農(nóng)村發(fā)展的體制機(jī)制因素。傳統(tǒng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在農(nóng)村發(fā)展中曾經(jīng)發(fā)揮過重要功能，然而隨著現(xiàn)代化加速推進(jìn)，集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)固化效應(yīng)凸顯，在管理體制、責(zé)權(quán)關(guān)系等方面與時代脫節(jié)，不適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展要求，影響農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。W村堅持“公平、正義”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，就是調(diào)整各種利益關(guān)系，建立符合現(xiàn)代企業(yè)管理理念的集體經(jīng)濟(jì)組織，以制度體系保障集體經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。

人是社會活動的主體，鄉(xiāng)村振興建設(shè)的主體自然是農(nóng)民，他們是農(nóng)村建設(shè)的最主要“利益相關(guān)者”，集體產(chǎn)權(quán)制度改革保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，以財產(chǎn)收益權(quán)為動力，吸引并激發(fā)農(nóng)民保護(hù)自身利益，進(jìn)而參與農(nóng)村公共事務(wù)，形成“財產(chǎn)權(quán)利—公共權(quán)力”之間的良性運(yùn)行[19]。在現(xiàn)代化的進(jìn)程中科技、資本等生產(chǎn)要素不斷涌入農(nóng)村，農(nóng)民的思想觀念、文化知識、技術(shù)技能逐步更新和提高，民主意識逐漸增強(qiáng)，期望獲得更多的權(quán)利。W村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)“資產(chǎn)變股權(quán)、村民變股東”，讓農(nóng)民參與新型股份經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營管理，維護(hù)他們的合法權(quán)益，進(jìn)而給集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。

從村集體的視角看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織，為鄉(xiāng)村振興提供經(jīng)濟(jì)資源?！凹w”在某種程度上是國家治理農(nóng)村的虛擬中介機(jī)構(gòu)而非實(shí)體，它在保證農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民獲得利益，均有不確定性[20]。因此，集體產(chǎn)權(quán)市場化改革讓市場機(jī)制合理配置資源，改革產(chǎn)權(quán)、生產(chǎn)、交易和分配制度，建立符合市場體系、規(guī)范市場秩序、確立市場運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建高效有序、健康文明的制度環(huán)境。W村順應(yīng)市場需求，投資興南摩爾購物廣場等十余個項(xiàng)目，并根據(jù)城郊流動人口多的特點(diǎn)，改造農(nóng)房建鋪進(jìn)行租賃，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過明確集體經(jīng)濟(jì)組織收入和成員個人所占有的股份配額，改變“人人有份、人人無份”的模糊狀態(tài)。改革后，從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)屬性角度看，集體資產(chǎn)的屬性沒有改變，仍然是集體所有，股權(quán)量化，按股分紅，增強(qiáng)了成員分配收益的合法性；從財產(chǎn)權(quán)屬角度看，經(jīng)過清產(chǎn)核資量化到人的股權(quán)，既可以抵押、轉(zhuǎn)讓，也可以享受集體經(jīng)濟(jì)收益，財產(chǎn)權(quán)屬性質(zhì)沒有改變，只是分配收益制度的改革。集體資產(chǎn)的經(jīng)營者可以是集體經(jīng)濟(jì)組織“法人”，也可以聘任職業(yè)經(jīng)理人，專程負(fù)責(zé)投資事宜，理順了成員與集體之間的利益關(guān)系。

從村民視角看，集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)由“共同共有”向“按份共有”轉(zhuǎn)變，使資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，賦予農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的權(quán)利，激發(fā)他們參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)的積極性。此外，為了保證集體經(jīng)濟(jì)組織持續(xù)運(yùn)行，集體成員配額的股份在制度層面不允許兌換成現(xiàn)金。新型集體經(jīng)濟(jì)在市場機(jī)制對資源的有效配置中，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，所有者只憑借所持股份分享收益，經(jīng)營者依據(jù)經(jīng)濟(jì)效益最大化為原則，可以理性選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目參與市場競爭，保障集體資產(chǎn)的保值增值。W村根據(jù)資源稟賦，結(jié)合城中村的優(yōu)勢，依托城市服務(wù)城市，投資旅游、餐飲、加工等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)第一二三產(chǎn)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革構(gòu)建了新的分配機(jī)制，一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大后，農(nóng)村有一定數(shù)量的資金積累，增強(qiáng)了村級組織建設(shè)公共服務(wù)和改善農(nóng)民生活條件的底氣，W村將改造老舊院落與興建住宅樓、景區(qū)建設(shè)相結(jié)合，打造生態(tài)宜居的環(huán)境。另一方面，健全農(nóng)村法治德治自治相互融合的治理體系，推進(jìn)“農(nóng)村組織建設(shè)、農(nóng)村規(guī)則建設(shè)和農(nóng)村精神培育，讓正式組織與非政治組織合力并進(jìn)”[21]，構(gòu)建良善的農(nóng)村秩序。W村從集體純收入中拿出部分資金，通過獎勵措施引導(dǎo)鄉(xiāng)風(fēng)文明，推進(jìn)移風(fēng)易俗，樹立社會新風(fēng)尚，同時成立文藝隊、籃球隊等民間社團(tuán)，開展文體活動，豐富農(nóng)民群眾的精神文化生活，改變農(nóng)民群眾的精神面貌，實(shí)現(xiàn)有效治理。

(二)內(nèi)部機(jī)制與外部機(jī)制融合的治理實(shí)踐

1.集體產(chǎn)權(quán)制度改革內(nèi)部治理機(jī)制：法人治理結(jié)構(gòu)

目前，新型集體經(jīng)濟(jì)組織有三種形式：有限公司、經(jīng)濟(jì)合作社、村股份合作社。根據(jù)《憲法》規(guī)定“社會主義經(jīng)濟(jì)制度包括全民所有制和集體所有制”，《民法典》進(jìn)一步規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，以此保障農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度和政治制度。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后地方政府主管部門給新型集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)證明書，便于申辦組織機(jī)構(gòu)代碼證、開立銀行賬戶、刻制印章、申領(lǐng)票據(jù)、訂立合同等問題。W村所屬市政府頒發(fā)了“股份經(jīng)濟(jì)合作社證明書”，幫助新集體經(jīng)濟(jì)組織建立完備的市場主體地位，并且以戶為單位向所有股東頒發(fā)了“W村股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)證”，作為享受股權(quán)和參與分紅的憑證。按照《公司法》規(guī)定股東登記人數(shù)在50人以內(nèi)，而農(nóng)村新集體經(jīng)濟(jì)組織成員較多，所以只能選舉股東代表行使全體股東的權(quán)利，其他經(jīng)濟(jì)組織成員則被隱去股東身份被稱作“收益性股東”。

法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)內(nèi)部股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等機(jī)構(gòu)，根據(jù)制度設(shè)計或法律規(guī)范形成利益的分配與制衡，這種結(jié)構(gòu)要求企業(yè)所有權(quán)與控股權(quán)的分立，各機(jī)構(gòu)之間不是縱向的等級關(guān)系，而是橫向的契約關(guān)系。股份經(jīng)濟(jì)合作社是一種新型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式，兼具有企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社的“二元結(jié)構(gòu)”特征：從企業(yè)運(yùn)作層面看，設(shè)有董事會、監(jiān)事會，用股東大會代替股東會，由于股東人數(shù)又超過公司法規(guī)定的上限，所以沒有明確的出資方；從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社層面看，對股東成員數(shù)量沒有限制，W村有集體經(jīng)濟(jì)組織成員(股東)1 870人。根據(jù)《W村股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》設(shè)立了股東大會、股東代表會議、董事會、監(jiān)事會等，提出股東大會是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)在決策、管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)采用民主機(jī)制，確保能夠科學(xué)有效運(yùn)行。

2.集體產(chǎn)權(quán)制度改革外部治理機(jī)制：主體治理結(jié)構(gòu)

外部治理機(jī)制的核心是村自治組織與新型集體經(jīng)濟(jì)組織分立。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度除了不能適應(yīng)制度供給變化、市場化、工業(yè)化發(fā)展之外，另一個原因就是長期以來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有基層政權(quán)及其代理人“村兩委”代管，自我拓展和自我革新的動力機(jī)制不足，容易形成“內(nèi)卷化”狀態(tài)。改革后村集體經(jīng)濟(jì)雖然較改革之前取得了巨大成就，但是新成立的村股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)人，通常由村黨支部書記或村委會主任擔(dān)任?！按鍍晌迸c村股份經(jīng)濟(jì)合作社之間的關(guān)系，特別是公共職能與經(jīng)濟(jì)職能、經(jīng)費(fèi)賬戶管理與使用、村合作社與村委人員職能交叉等方面的關(guān)系，均沒有明確的規(guī)定，容易造成監(jiān)管困難，故而應(yīng)該建立“村經(jīng)”分離機(jī)制。

農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社以建立農(nóng)民群眾成為投資主體、決策主體和受益主體地位為目的。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革通過清產(chǎn)核資，能夠理清債權(quán)債務(wù)，摸清村集體的家底；通過資產(chǎn)量化、股份到人，能夠在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上真正體現(xiàn)村民的主人翁地位。國家雖然沒有出臺新型集體經(jīng)濟(jì)組織成員有償退出、股份抵押、擔(dān)保貸款等政策的細(xì)則，但是鼓勵地方政府根據(jù)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》等政策法規(guī)，按照實(shí)際情況自主探索農(nóng)民的集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序。依據(jù)W村《股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》的規(guī)定，“股權(quán)可以繼承，但不得轉(zhuǎn)讓、贈與(含遺贈)、抵押、質(zhì)押及退股提現(xiàn)。特殊情況在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部按照規(guī)范性章程，以合法性程序進(jìn)行轉(zhuǎn)讓”?？梢姡滦图w經(jīng)濟(jì)組織以規(guī)章制度的形式，約束股權(quán)流動的方向，旨在保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)股份不外流，永遠(yuǎn)保留在本村的集體屬性。

四、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推動鄉(xiāng)村振興的發(fā)展

(一)協(xié)調(diào)國家宏觀規(guī)劃、省級政府推進(jìn)、基層政府落實(shí)的關(guān)系

2016年，國家出臺了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)性意見，明確了改革的任務(wù)目標(biāo)、時間表和路線圖，通過頂層設(shè)計勾畫改革路徑，保證改革的“規(guī)定動作”不走樣。其實(shí)，早在2014年國家就開始試點(diǎn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，堅持問題導(dǎo)向，聚焦重點(diǎn)任務(wù)，通過先易后難、梯次展開，取得了顯著成效為鄉(xiāng)村振興奠定堅實(shí)的制度基礎(chǔ)。從某種程度上看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程就是中層理論化的過程，中層理論是指涉觀察的經(jīng)驗(yàn)資料，但比經(jīng)驗(yàn)概括更高一層，可以發(fā)現(xiàn)普遍性規(guī)律的理論體系[22]。國家通過“先行試點(diǎn)、全面展開”的路徑選擇，在改革試點(diǎn)地區(qū)的具體案例中觀察總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再通過抽象歸納出體系性的改革思路并提升為理論，再以新理論引領(lǐng)新的改革實(shí)踐，充分體現(xiàn)了中央對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的高度重視。實(shí)際上，通過改革盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，釋放農(nóng)村發(fā)展活力，構(gòu)建完善的集體經(jīng)濟(jì)治理體系，做強(qiáng)做大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；通過改革激活農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)源性動力，并與外源性動力整合，從而奠定鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)。

新時代，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度在各地展開改革，各級黨委政府承擔(dān)組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳引領(lǐng)、監(jiān)督實(shí)施等多方職責(zé)。省級政府具有中間樞紐性功能，對上承接中央政策法規(guī)，確保政策有效延續(xù)，對下鏈接基層政府的改革經(jīng)驗(yàn)推衍。具體而言，省級政府根據(jù)國家農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合區(qū)域地理?xiàng)l件、資產(chǎn)和資源的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，綜合考量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，因地制宜制定本區(qū)域集體產(chǎn)權(quán)改革的詳解方案，保證改革“自選動作”有創(chuàng)新。一方面，省級政府深化研判改革的核心內(nèi)容、具體目標(biāo)，再出臺改革細(xì)化政策，確保正確的政治方向、規(guī)范每個環(huán)節(jié)，使改革工作平穩(wěn)運(yùn)行，在改革中堅持以農(nóng)民自愿互利為原則，堅持集體經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)不變，并保證集體資產(chǎn)保值增值；另一方面，省級政府監(jiān)督改革工作，承擔(dān)技術(shù)服務(wù)，科學(xué)規(guī)范改革事宜，解決改革中遇到的共性問題，優(yōu)化培育鄉(xiāng)村振興新動能。

基層政府在這里包括縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩級，形成縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村三級組織聯(lián)動機(jī)制。其中，縣級政府以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革為契機(jī)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)改局、國土局、鄉(xiāng)村振興局、稅務(wù)局、經(jīng)融服務(wù)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等機(jī)構(gòu)相互配合，使改革順利推進(jìn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體負(fù)責(zé)所轄改革村狠抓落實(shí)工作，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為途徑，以農(nóng)民增收為目標(biāo)；村委會執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策，落實(shí)本村集體產(chǎn)權(quán)改革的各項(xiàng)事宜。改革后，新型集體經(jīng)濟(jì)組織以新發(fā)展模式和利益結(jié)構(gòu)模式，促進(jìn)農(nóng)村公共領(lǐng)域的穩(wěn)定發(fā)展，改善農(nóng)村的人居環(huán)境，提高農(nóng)民群眾的獲得感幸福感和安全感，進(jìn)一步推動鄉(xiāng)村振興。

(二)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、政治效益的關(guān)系

從經(jīng)濟(jì)效益看，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制中市場對資源的配置起決定性作用，集體產(chǎn)權(quán)制度改革是面對農(nóng)村市場發(fā)展的新環(huán)境和農(nóng)民利益的新訴求而作出的制度變革。政府給予新型集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入市場在政策、法律、資金等方面的積極支持，針對新型集體經(jīng)濟(jì)組織抗風(fēng)險能力較弱的現(xiàn)實(shí)，引導(dǎo)其有限參與市場競爭，選擇風(fēng)險可控、競爭較低的尋求穩(wěn)定發(fā)展，以防集體經(jīng)濟(jì)被市場洪流吞噬。新型集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)關(guān)系和股權(quán)關(guān)系歸屬清晰、權(quán)能完善，符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，創(chuàng)新能力和自我發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。新型集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)、公司有效對接，構(gòu)建新利益連接橋梁實(shí)現(xiàn)共創(chuàng)共贏，使農(nóng)民所屬資產(chǎn)的潛能隨之激活，農(nóng)民分享的收益隨之增長，從而推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

從社會效益看，新型集體經(jīng)濟(jì)組織既要保證發(fā)展贏利，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益，還要為農(nóng)村共同體發(fā)展提供公共服務(wù)具有社會效益，故而要發(fā)展將時效性和前瞻性目標(biāo)并舉，做好整體布局。政府根據(jù)基層的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過制度設(shè)計、政策規(guī)劃等調(diào)控措施，確保集體經(jīng)濟(jì)組織健康運(yùn)行，并且制定法律、完善政策法規(guī)，防止集體資產(chǎn)外流。同時，農(nóng)民的權(quán)利邊界既要在合法的范圍內(nèi)行使，也要保障公平公正權(quán)利，在共建共贏共享的基礎(chǔ)上促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。健全新型集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)融合機(jī)制，剝離長期以來“村兩委”對集體經(jīng)濟(jì)組織管理的職能，農(nóng)村公共事宜根據(jù)基層建設(shè)政策措施推進(jìn)，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理事務(wù)有職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)。從而構(gòu)建職業(yè)經(jīng)理人、村支部書記、村委會三者之間的分工協(xié)作、各司其職、相互監(jiān)督的鄉(xiāng)村振興新治理組織機(jī)構(gòu)。

從政治效益看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是新時代對現(xiàn)有農(nóng)村社會生產(chǎn)關(guān)系的重構(gòu)，以制度的政治功能彰顯國家意志。實(shí)際上，集體產(chǎn)權(quán)建立的初衷就是以通過國家規(guī)制保護(hù)農(nóng)民的利益，例如土地、農(nóng)村公共資產(chǎn)均為集體所有，任何個人沒有經(jīng)過集體成員同意，無權(quán)處置集體資產(chǎn)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一是農(nóng)村建設(shè)政策導(dǎo)向，促使大量社會資本下鄉(xiāng)刺激農(nóng)村集體資產(chǎn)的發(fā)展；二是全面建成小康社會后，向基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化生活邁進(jìn)，農(nóng)民生活水平逐步提高，利益訴求增多；三是城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)部分農(nóng)民離村進(jìn)城，卻要求獲得原有農(nóng)村集體資產(chǎn)的收益?？梢?，農(nóng)村社會的內(nèi)外環(huán)境的深刻變化最直接的體現(xiàn)就是要求改革集體資產(chǎn)的規(guī)制，激活農(nóng)民手中“潛性”資產(chǎn)變?yōu)椤帮@性”收益。如此看來，國家意志的政治功能被賦予新使命，集體產(chǎn)權(quán)制度改革就是重塑集體產(chǎn)權(quán)制度的政治功能，滿足農(nóng)民最現(xiàn)實(shí)最直接的利益，尋求新型集體經(jīng)濟(jì)更大的發(fā)展空間，推動鄉(xiāng)村振興。

五、結(jié)語

在新時代，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為深化農(nóng)村改革的一項(xiàng)重大舉措，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步解放，也是社會結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步創(chuàng)新，更是鄉(xiāng)村振興建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。在我國，農(nóng)村發(fā)展總是嵌入國家關(guān)懷之下，需要國家承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和資源供給，同時國家的治理也會融入農(nóng)村的發(fā)展之中，在構(gòu)建鄉(xiāng)村共同體保障和公共物品供給方面得以呈現(xiàn)。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推動鄉(xiāng)村振興，需要兼顧農(nóng)村內(nèi)部和外部環(huán)境的雙重特征。

首先，構(gòu)建新型集體經(jīng)濟(jì)再生性發(fā)展與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)要素與市場要素混合帶來的機(jī)遇與風(fēng)險，探索農(nóng)村資源整體性盤活運(yùn)營和農(nóng)村總體性發(fā)展，走全面發(fā)展之路，從而夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，始終堅持“以人民為中心”的思想，統(tǒng)籌安排中央、省、市的優(yōu)惠政策，協(xié)調(diào)集體利益與個體利益的關(guān)系，合理分割占有、使用、收益等權(quán)能，以農(nóng)民的主動參與為基本方式，從而夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的群眾基礎(chǔ)。最后，發(fā)揮新型集體經(jīng)濟(jì)作為農(nóng)村社會利益代表主體和資源所有權(quán)主體作用，嘗試建立黨委領(lǐng)導(dǎo)“政經(jīng)”分離的治理結(jié)構(gòu)，從而夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的治理基礎(chǔ)。