人大代表間接選舉治理結構的實踐邏輯及制度優(yōu)化

陸 強(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

近年來，鑒于良好選舉行政對于提升選舉品質的重要意義，有關選舉治理結構的研究開始在部分國家或地區(qū)受到關注。國內學者在對我國不同歷史時期選舉制度進行研究的同時，開始對選舉機構的組織、職能和作用有所兼及，這為了解我國選舉治理結構的歷史特點和發(fā)展脈絡提供了有益參考[注]代表性研究成果主要有：熊秋良，《移植與嬗變：民國北京政府時期國會選舉制度研究》，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F、江蘇人民出版社2011年版；何俊志.《從蘇維埃到人民代表大會制度》，復旦大學出版社2011年版；何俊志,鐘本章，《新中國人大選舉組織體系的演化模式》，載《北京行政學院學報》2019年第2期；陸強，《我國人大選舉委員會制度歷史演進及當代啟示》，載《時代法學》2019年第3期；等等。。圍繞人大代表間接選舉中選舉機構在事前、事中、事后監(jiān)督和管理存在的問題，學界在一定范圍內進行了討論[注]代表性研究成果主要有：莫紀宏，《 直面“三個挑戰(zhàn)”：衡陽賄選事件的法理透析》，載《法學評論》2014年第2期；莫紀宏，《程序制度建設視角下的我國人民代表大會制度體系的完善——基于湖南“衡陽賄選事件”的制度風險分析》，載《法學論壇》2014年第3期；鄭磊，《危機中的自新契機——從衡陽賄選事件的三層處理方案談起》，載《法學》2014年第7期；秦前紅，《返本開新——遼寧賄選案若干問題評析》，載《法學》2016年第12期；等等。，但對選舉治理結構中選舉機構的組織和運行還缺乏系統(tǒng)性的研究。2021年11月，習近平總書記在北京市參加西城區(qū)人大代表選舉投票時提出“選舉全過程監(jiān)督”[注]不斷發(fā)展全過程人民民主 加強選舉全過程監(jiān)督[N]. 人民日報, 2021-11-06(1).的重要觀點，將選舉監(jiān)督從傳統(tǒng)的事后監(jiān)督前移，突出事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的作用和地位。本文在“選舉全過程監(jiān)督”理念指導下，就我國人大代表間接選舉治理結構的實踐邏輯及制度優(yōu)化進行系統(tǒng)性分析，從源頭上豐富和發(fā)展全過程人民民主理論和實踐。

一、人大代表間接選舉的組織結構

(一)人大代表間接選舉機構的類型

雖然《中華人民共和國選舉法》(以下簡稱《選舉法》)就間接選舉的主持機構作了規(guī)定，但選舉單位的人大常委會、人大主席團及其辦事機構、工作機構等在不同程度上承擔著人大代表間接選舉的職責。根據(jù)《選舉法》的規(guī)定，承擔人大代表間接選舉職責的機構大致分為“選舉主持機構”“主持大會選舉的機構”和“代表資格審查機構”三類。選舉主持機構為本級人大常委會。主持大會選舉的機構為下一級人大主席團。代表資格審查機構為設區(qū)的市級(設區(qū)的市、自治州)以上人大常委會代表資格審查委員會，具體對代表當選進行合法性審查并向本級人大常委會報告，報告須經本級人大常委會認定方發(fā)生法律效力。代表資格審查委員會為法定機構，其機構組織、職責履行受法律保障[注]參見《選舉法》第9條第1款、第39條、第47條，《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第9條、第26條，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第56條、第57條，《代表法》第48條、第50條。。就人大代表間接選舉實踐而言，本級人大常委會選舉主持職能側重于形式，對代表選舉整體進程負有總的責任；下一級人大主席團雖無“選舉主持機構”之名，但其承擔的選舉職責更為具體和實際?！哆x舉法》對于人大主席團在上一級人大代表選舉中的職責作了詳細的規(guī)定。相比之下，《選舉法》對于作為選舉主持機構的本級人大常委會職責的規(guī)定則較為簡單，僅就人大代表名額具體分配等[注]參見《選舉法》第15條第1款、第17條、第18條。選舉機構職責作了規(guī)定。當然，《選舉法》也規(guī)定了設區(qū)的市級以上的人大常委會部分選舉職責，但是這些職責大多屬于國家權力機關職能，而非基于人大常委會選舉主持機構的職能而賦予。

(二)人大代表間接選舉工作機構模式

縣級以上地方各級人大或其常委會一般設有專事代表間接選舉事宜的工作機構，具體承辦代表選舉相關事務。代表間接選舉工作機構的設置包括人大常委會工作機構、人大專門委員會、人大常委會臨時機構三種模式。絕大多數(shù)地方采取了人大常委會工作機構的模式，只有少數(shù)省份采取了人大專門委員會模式。人大常委會代表選舉工作機構在組織和職責上沒有完整的法律保障[注]僅從人大常委會選舉工作機構的名稱上來看就多達17種，較為典型的有“人事代表工作委員會”“人事代表選舉工作委員會”等。，不具有法定的、獨立的主體資格，職責由設立它的人大常委會授予。在未設置代表選舉專門委員會的人民代表大會，人大主席團在主持上一級人大代表“大會選舉”時，同樣需由本級人大常委會選舉工作機構承擔具體工作，或者為選舉相關工作的主要參與者。由于人大主席團存續(xù)時間短，同級人大常委會及其選舉工作機構在主席團成立前，亦需要承擔大量的前期準備工作。代表選舉專門委員會雖然在提出議案等法定情形下具有相對獨立的主體資格，但其職責主要為人大或其常委會相關職能之輔助，在職責內容上具有同一性和附屬性[注]參見《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第37條、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第35條。。人大常委會臨時機構模式在職能上具有綜合性特點。該機構既承擔上一級人大代表選舉的具體工作，也承擔本級人大選舉的具體工作，同時指導縣、鄉(xiāng)兩級人大代表的選舉工作[注]參見《江蘇省各級人民代表大會選舉實施細則》第8條第1款。。采取這種模式的地方人大常委會一般在省和設區(qū)的市兩級，它們本身具有常設代表選舉工作機構的組織建制，只是在換屆選舉期間另行組建更高層級的選舉臨時工作機構(如選舉工作辦公室等)[注]臨時機構負責人一般為本級人大常委會的領導成員，其他成員主要由人大常委會常設代表選舉工作機構的領導成員，以及黨的組織、宣傳等部門相關負責人組成。，承擔人大代表選舉指導、主持職能的具體工作。人大常委會常設代表選舉工作機構在此期間居于協(xié)助地位。

二、人大代表間接選舉的基本特征

我國人大代表選舉有其內在規(guī)律，間接選舉與直接選舉也不盡相同。有的是人大代表選舉的共性特征，也有人大代表間接選舉的個性特征。這些特征在一定程度上反映了人大代表間接選舉的矛盾焦點，對于選舉治理結構的制度優(yōu)化具有重要的指導意義。

(一)“競爭性”與“非競爭性”并存

代表選舉的“競爭性”是我國人大代表直接選舉和間接選舉的共性特征，這一特征在《選舉法》中主要表現(xiàn)為差額選舉機制[注]《選舉法》第31條第2款規(guī)定，人大代表直接選舉中，代表候選人的人數(shù)應多于應選代表名額三分之一至一倍；間接選舉中，代表候選人的人數(shù)應多于應選代表名額五分之一至二分之一。。傳統(tǒng)觀點認為，代表選舉的“競爭性”主要表現(xiàn)在政黨之間，即兩黨制或多黨制國家的政黨“為了一定的政治利益而展開的競爭”[注]劉嗣元. 論選舉程序的正當性——以正當法律程序原則為視角[J]. 法商研究, 2008,(6): 58.。我國實行的是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的新型政黨制度，不存在政黨通過選舉競爭國家權力的情形。在多黨合作和政治協(xié)商的政黨制度下，各政黨推薦的人大代表候選人通過民主協(xié)商的方式產生，選舉投票不具有政黨競爭代表機關席位的功能。國家的施政綱領、方針、政策由中國共產黨通過與各民主黨派政治協(xié)商等方式產生，不會因為選舉結果而發(fā)生根本性的變化，人大代表候選人之間更不存在選舉的政策性競爭。1979年《選舉法》引入代表選舉差額機制后[注]1979年《選舉法》第27條第2款。，人大代表選舉開始融入“競爭性”因素。人大代表差額選舉機制，是在政黨政治協(xié)商民主的基礎上發(fā)揮選舉民主作用的重要體現(xiàn)，是全過程人民民主理念的內在要求。人大代表間接選舉的“競爭性”機制，是在既有施政綱領、方針、政策不變的前提下，選擇能夠更好貫徹執(zhí)行執(zhí)政黨的施政綱領、方針、政策和代表人民利益、意志的候選人擔任人大代表職務。這種競爭主要表現(xiàn)在代表候選人的接受度、履職能力等方面，與政黨的施政綱領、方針、政策無關。

除了“競爭性”的因素外，我國人大代表選舉同時存在“非競爭性”因素，這主要表現(xiàn)在“戴帽”代表的選舉上。所謂“戴帽”代表，是指基于憲法慣例或者法律規(guī)定等原因由代表名額分配機關確定候選人的代表?！按髅薄焙蜻x人“如果未獲得法定選票，該名額也不得被占用”，而是由代表名額分配機關另外指定一名候選人參與選舉[注]孫哲. 全國人大制度研究[M]. 北京: 法律出版社, 2004. 239、241.。我國“戴帽”代表的存在主要基于以下三個方面的原因：(1)多黨合作和政治協(xié)商政黨制度的內在要求。在“戴帽”代表中，有一定比例的代表是中國共產黨和各民主黨派的領導人員或其工作部門的相關負責人。有學者認為“‘戴帽’代表是在中國民主程度發(fā)育尚不完善的情況下作出的必要選擇”[注]孫哲. 全國人大制度研究[M]. 北京: 法律出版社, 2004. 240.，這實際上是對我國人大代表選舉“非競爭性”因素的誤讀。根據(jù)政黨政治的一般規(guī)律，政黨領導人員出任代表機關代表是各國的通行做法。為了保證政黨領導人員能夠當選代表機關代表，一些國家或者地區(qū)將代表名額分別按照選區(qū)和政黨進行分配。其中，按政黨分配代表名額的候選人事先由各政黨自行決定推薦的人選和先后順序，最終根據(jù)政黨獲得的選票比例確定各政黨當選領導人員的人選?！按髅薄贝淼闹贫劝才?，實際上是我國解決政黨領導人員當選代表機關代表的中國方案，不宜將其與普通代表選舉等同。(2)國家權力機關組織構成的法定要求。全國和地方各級人大常委會組成人員在本級人大代表中選舉產生，各專門委員會組成人員的人選在本級人大代表中提名。由于人大代表間接選舉中人民代表大會不單獨組織本級人大代表的選舉會議，因此對于本級人大常委會、各專門委員會的專職組成人員，須另行分配至各選舉單位進行選舉[注]參見《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第23條第2款、第34條第3款，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第34條第1款、第47條第1款、第2款。。(3)我國人大代表選舉“代表性”要求。我國人大代表選舉不承擔政黨取得國家權力的功能，因此“代表性”成為我國人大代表選舉民主性的重要表現(xiàn)?！哆x舉法》明確規(guī)定，各級人大代表應當有適當數(shù)量的工人、農民和知識分子等基層代表，應當有適當數(shù)量的婦女代表。全國人大和有關地方人大應當有適當名額的歸僑代表[注]參見《選舉法》第7條。?！按髅薄贝淼闹贫劝才?，為保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數(shù)量的代表提供了重要的制度保障[注]《選舉法》第12條第3款、第18條規(guī)定，自治區(qū)、聚居的少數(shù)民族多的省，聚居的少數(shù)民族多或者人口居住分散的縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，代表名額可以另加百分之五。少數(shù)民族應選全國人大代表，由全國人大常委會參照各少數(shù)民族的人口數(shù)和分布等情況，分配給各選舉單位選出。實踐中，全國人大常委會另行掌握部分少數(shù)民族代表名額分配權。。全國人大常委會法制工作委員會在1987年關于“可否對每一民族的代表候選人分別搞差額”的法律詢問答復中指出：“如果沒有選出按照法律規(guī)定應該選出的少數(shù)民族的代表或者當選的少數(shù)民族代表沒有達到應選的名額，應在該民族中再提出候選人進行補選”[注]喬曉陽,張春生. 選舉法和地方組織法釋義與解答(二次修訂版)[M]. 北京: 法律出版社, 2001. 206.?！按髅薄贝砗蜻x人的名額一般不占所在選舉單位的代表名額，與各選舉單位提名的代表候選人不存在對等的競爭關系。

(二)選舉單位人數(shù)有限性、封閉性

選舉單位人數(shù)的有限性、封閉性是人大代表間接選舉的個性特征。設區(qū)的市級以上的人大代表由下一級人民代表大會以及有關軍人代表大會選舉產生，全國人大代表的選舉單位還包括特別行政區(qū)代表選舉會議。根據(jù)《選舉法》第11條第1款之規(guī)定，省級人大代表名額不超過1000名，設區(qū)的市級人大代表名額不超過650名，縣級人大代表名額不超過450名。在十三屆全國人大代表選舉中，香港選舉會議人數(shù)為1989人，澳門選舉會議人數(shù)為481人[注]參見《中華人民共和國香港特別行政區(qū)第十三屆全國人民代表大會代表選舉會議成員名單》(2017年9月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過)、《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)第十三屆全國人民代表大會代表選舉會議成員名單》(2017年9月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過)。。相比較而言，人大代表直接選舉中選民人數(shù)較多，較大的選區(qū)選民人數(shù)多達一萬人到幾萬人不等。間接選舉采取的是選舉人會議形式，選舉過程公開性較弱。直接選舉由選民直接參與選舉，選民參與度較高，選舉過程公開性較強。直接選舉中，由于選民人數(shù)多、公開性強、賄選成本高，一般不會出現(xiàn)候選人直接賄賂選民的情形。但在間接選舉中，由于選舉人人數(shù)少、封閉性強、賄選成本低，這給候選人直接賄賂選舉人留下了一定的操作空間。

(三)選舉主持機構兼職性

選舉主持機構的兼職性同樣是人大代表間接選舉的個性特征，與直接選舉主持機構具有重要區(qū)別。間接選舉主持機構職能由有關人大常委會兼領，不設專門的選舉主持機構，主要是基于“組織間接選舉的工作量，相對于直接選舉要少一些?！薄坝筛髟摷壢舜蟪Ｎ瘯鞒诌x舉，具有可行性，有利于節(jié)約成本和提高效率?！盵注]許安標,武增. 中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法解讀[M]. 北京: 中國法制出版社, 2010. 25.然而，選舉主持機構兼職模式在節(jié)約成本、提高效率的同時，也為其履行選舉主持職能帶來挑戰(zhàn)。主持本級人大代表選舉對于設區(qū)的市級以上的人大常委會而言，居于其全部工作的次要和附屬地位，相關事務交付主持機構處理時很容易流于形式。選舉主持機構的兼職性，也可能使其無法實際履行選舉主持職能，而將選舉主持部分職責通過法律規(guī)定等方式賦予其他國家機關?？h級以上地方人大主席團主持本級人民代表大會選舉上一級人大代表的會議，即是選舉主持職能轉移的體現(xiàn)。接受選舉主持職能轉移的下一級人大主席團，履行主持“大會選舉”等選舉相關職責同樣是兼職的。辦理選舉事務在相關機構職能履行中具有特殊重要地位，但由于選舉存續(xù)時間極短[注]人大代表間接選舉在下級人大會議期間進行，代表候選人提名、醞釀時間短，約兩天到幾天不等；人大常委會會期同樣短暫，本級人大常委會用于處理選舉事務時間，同樣僅限于半天或幾天不等。，選舉工作僅為其眾多工作中的極小一部分。與人大代表直接選舉相比較而言，選舉委員會雖然同樣具有臨時性的特征，但選舉委員會是專門性的選舉機構，在選舉委員會存續(xù)期間可以專職履行選舉主持機構職能，而本級人大常委會、下一級人大主席團均不具有這一特征。

三、人大代表間接選舉治理結構的制度障礙

人大常委會雖然為本級人大代表間接選舉的主持機構，但代表選舉工作主要由下一級人大主席團來完成?！哆x舉法》如此設計的基本邏輯是，間接選舉產生的人大代表一般由下一級人民代表大會選舉產生，而下一級人民代表大會舉行會議的時候依法由主席團主持會議，于是主持上一級人大代表大會選舉的職責就交由下一級人大主席團承擔[注]許安標,武增. 中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法解讀[M]. 北京: 中國法制出版社, 2010. 127.。這一制度設計符合我國人民代表大會會議制度的實踐邏輯，但當其與人大代表選舉制度相結合時出現(xiàn)與選舉規(guī)律不相適應的情形，需要予以重新審視。

(一)選舉機構成員回避問題

“不做自己案件的法官”是自然正義原則的基本規(guī)則之一，意在排除裁決主體固有的或任何可能存在的偏見[注]劉東亮. 什么是正當法律程序[J]. 中國法學,2010,(4): 77.。該項規(guī)則要求，法庭的判決或其他公共機構的決定如果有與相應判決、決定有利害關系的人或其他有成見、有偏見的人參與，該判決或決定即無效[注][英]韋德. 行政法[M]. 徐炳等譯. 北京: 中國大百科全書出版社, 1997. 10-11.。這一規(guī)則后來引入到行政領域。在人大代表選舉中，“不做自己案件的法官”規(guī)則主要表現(xiàn)在選舉機構成員被推薦為代表候選人時應當辭去選舉機構職務等情形。2010年《選舉法》修正時已經就選舉委員會成員回避問題作出規(guī)定，但遲遲未就間接選舉機構成員回避問題作出規(guī)定。

1. 選舉機構成員與候選人身份重合

縣級以上的地方人大主席團是人大會議召開期間的會議主持機構，其成員一般由同級黨委、人大常委會、政府領導人員[注]全國人大常委會法制工作委員會在1988年關于“政府組成人員能否被選為主席團成員”的法律詢問答復中指出：“按照全國人大的慣例，每屆第一次會議，政府組成人員可參加主席團，以后的會議即不參加，這個做法可供參考?！眳⒁妴虝躁枴埓荷? 選舉法和地方組織法釋義與解答(二次修訂版)[M]. 北京: 法律出版社, 2001. 287.，民主黨派、人民團體、部門有關負責人，科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、宗教、歸僑、少數(shù)民族代表以及工人、農民、解放軍、武警部隊的代表組成。主席團成員的這種構成模式，與上級人大代表候選人存在一定比例的重合。就遼寧省和衡陽市的案例來看，主席團成員和上級人大代表候選人的重合率達15%左右。對于身兼主席團成員的代表候選人，就會出現(xiàn)由自己參加的選舉機構主持自己參加代表選舉的問題。盡管代表候選人未構成主席團成員的主體部分，但由其參加的主席團監(jiān)督和管理選舉事務存在程序上的瑕疵。

從自然正義原則的一般規(guī)則來看，本級人大常委會在履行選舉主持職能時同樣可能面臨“做自己案件法官”的嫌疑。設區(qū)的市級人大常委會組成人員在本級人大代表中選舉產生,留任的人大常委會組成人員將以候選人的身份向下一級選舉單位提名。為了保證人大常委會工作的承繼性和連續(xù)性，按照我國組織人事工作三個梯隊建設的目標要求，人大常委會每次換屆一般會有二分之一或三分之二的成員留任。對于作為代表候選人的常委會成員，主持下一級選舉單位關涉自己的選舉，在形式上顯然“做了自己案件的法官”。然而，由于人大常委會組成人員專職化的結構要求，人大常委會專職成員作為代表候選人不存在競爭的可能性，人大常委會專職成員參加選舉主持機構的工作本質上是與其利益無涉的。即使人大常委會非專職成員不可避免地處理了涉及自身利益的事務，但由于作為代表候選人的人大常委會組成人員所處選舉單位的分散性，使其很難對人大常委會的決定帶來實質性影響。另外，由于人大常委會對于代表當選合法性的認定和破壞選舉行為的調查處理形式意義大于實質意義，使這種在理論上可能存在的不利影響發(fā)生的概率極低。

2. 選舉機構成員與選舉人身份重合

人大代表間接選舉中，選舉機構成員與選舉人身份重合主要體現(xiàn)在主席團成員與選舉人的身份重合。主席團成員與選舉人身份重合，導致人大主席團選舉監(jiān)管缺位，較高比例的選舉人處于監(jiān)管真空狀態(tài)，主席團主持“大會選舉”時難以保持中立地位。

(1)人大主席團選舉監(jiān)管缺位

賄選是候選人以金錢或者其他財物賄賂選舉人，妨害選舉人自由行使選舉權和被選舉權的行為。當賄選對象為多數(shù)的甚至全部的選舉人時，作為選舉人重要組成部分的主席團成員將會涉入其中。作為上一級人大代表選舉的選舉人，下一級人大代表群體性收受賄賂極有可能導致承擔“大會選舉”主持職責的主席團監(jiān)管缺位，從而使處于劣勢的代表候選人的賄賂行為倒逼具有相對優(yōu)勢的代表候選人，直接導致賄選風氣蔓延！

(2)較高比例的選舉人處于監(jiān)管真空狀態(tài)

作為主持“大會選舉”的機構，主席團負有選舉活動的監(jiān)督和管理職責，作為選舉人的主席團成員同樣為其監(jiān)督和管理的對象。直接選舉同樣存在選舉主持機構成員自我監(jiān)管的問題，但由于其在選民中所占的比例極小，對選舉結果可能帶來的不利影響幾乎可以忽略，因此選舉主持機構的成員也不會因為擔任選舉機構職務而喪失選民資格。在人大代表間接選舉中，選舉機構成員與選舉人一直保持較高比例的重合。就遼寧省、衡陽市等地的情況來看，省級、設區(qū)的市級、縣級人大主席團成員人數(shù)占代表總數(shù)的九分之一至七分之一之間。省級到縣級人大主席團及代表人數(shù)均呈遞減趨勢，但主席團成員人數(shù)減幅低于代表減幅，因此省級、設區(qū)的市級、縣級人大主席團占代表總數(shù)的比例呈上升趨勢。較高比例的選舉人處于監(jiān)督和管理的真空狀態(tài)，會對人大代表間接選舉的結果帶來重要影響。

(3)主席團主持“大會選舉”時難以保持中立地位

在任何選舉中，選舉人對于候選人都會有自己的傾向和偏好。作為選舉人的主席團成員，在履行選舉職責時很可能會傾向于自己所偏好的候選人，從而有損選舉機構恪守中立的公眾形象。在人大代表間接選舉中，候選人向大會主席團提供的個人身份、簡歷等基本情況[注]參見《選舉法》第30條第2款。，對于候選人能否順利當選具有重要參考作用。主席團成員在審查候選人提供的基本情況時，很可能會放松對自己所傾向候選人的審查，而對于不滿意的候選人的審查可能會更加嚴苛。主席團在介紹代表候選人情況時[注]參見《選舉法》第34條。，在介紹次序、時長、內容、方式上同樣可能會出現(xiàn)“厚此薄彼”，讓選舉人對個別候選人更加“關注”。

(二)人大常委會、主席團承辦選舉具體事務的適應性問題

國家機關在國家事務的分配上，應遵循機關性質與事務屬性相適應的原則。域外一些國家的議會雖然也有承擔選舉職責，但僅限于成立選舉機構、進行選區(qū)劃分等事項，具體的選舉事務一般交由專門的選舉機構承辦。人民代表大會是人民行使國家權力的機關。雖然在機關性質上與西方國家的議會有所不同，但其組織結構、權力運行及職責安排較為相似。一般認為，人民代表大會是人民代表代表人民議事并作出決策的機關。人民代表大會擅長就相關議題的利弊展開充分論辯，并以“少數(shù)服從多數(shù)”的方式作出決定。對于某項法律的執(zhí)行、某項專門事務的承辦，則與人大常委會、主席團議事機構的內在要求不相符。以代表候選人基本情況審查為例，候選人基本情況是否屬實是一個客觀性的問題，有權機關通過調查核實即可得出結論，無需論辯的過程。該項職責對有權機關的調查和執(zhí)行能力要求較高，尤其是作為選舉人投票主要參考依據(jù)的候選人“基本情況”，其真實性對于選舉公正具有實質性影響。將代表候選人基本情況的審查職責交由以“會議”為主要活動方式的人大常委會、主席團是不適宜的。

人民代表大會議事機構的性質，決定了人大常委會、主席團的特殊結構。基于人大機關的“代表性”要求，設區(qū)的市級以上人大常委會、縣級以上地方人大主席團成員人數(shù)多，身份結構復雜，在選舉事務的執(zhí)行能力上存在先天不足。選舉是一項專業(yè)性較強的政治活動，選舉事務的承辦人員需要具備一定的法律、統(tǒng)計等專門知識，用以處理代表候選人資格、選舉結果爭議以及選票統(tǒng)計等事務，而人大常委會、主席團成員的構成顯然未設置此項專門要求。選舉過程中隨時可能出現(xiàn)的選舉糾紛，需要選舉機構能夠及時作出回應和處理，人大常委會、主席團很難滿足選舉機構在效率上的基本要求，而群體性的會議式職能履行方式更使其在選舉事務的辦理上難以具體展開。對于人大常委會或主席團而言，選舉職能本身包含對選舉過程中選舉人、候選人行為的監(jiān)督和管理。然而，人大常委會或主席團事實上很難有效監(jiān)督人大代表的選舉。本級人大常委會由于層級上的疏離、人員上的不足，對下級人大選舉本級人大代表顯得捉襟見肘，雖然下一級人大主席團主持選舉時，本級人大常委會通常會派員列席，但這種列席顯然形式意義大于實質意義。被賦予主持“大會選舉”職能的下一級人大主席團，本質上來說是代表在大會期間的臨時組合，短時間內很難形成作為一個整體的選舉機構所應具有的價值基礎、專業(yè)精神和責任意識。人大主席團事務繁雜，選舉事務居于其職能附屬地位，主席團成員缺乏履行選舉監(jiān)督職責的自覺性。選舉機構在選舉過程中的監(jiān)督功能受到弱化，選舉過程中的違法犯罪行為往往在事后經過較長時間才被發(fā)現(xiàn)和查處。

(三)人民代表大會履行選舉職責可監(jiān)督性問題

人民代表大會權力的正當性基礎在于其民主特質，在憲法上僅受上級人大在特定事項以及人民的監(jiān)督。人民對于人民代表大會的監(jiān)督又具象化為代表接受選民或選舉單位監(jiān)督的制度安排[注]詳見《中華人民共和國憲法》第3條第2款、第27條第2款、第77條、第102條。。人民代表大會國家權力機關的性質以及廣泛的民主性特質使其在作出決定時可以獲得普遍豁免，但這并不意味著其在執(zhí)行法律時亦應獲得天然豁免。代表選舉事務管理權是《選舉法》規(guī)定的具有行政特征的法律執(zhí)行權力，是選舉法律規(guī)范實施的主導力量。選舉機構對破壞選舉行為“熟視無睹”，缺乏職能履行的責任感和緊迫感是其難以受到有效監(jiān)督的重要表現(xiàn)。加強對選舉管理權力的監(jiān)督和責任追究，對于保障選舉廉潔、公平、公正具有重要意義，是督促選舉機構積極履行法定職責、完善選舉法律實施監(jiān)督機制的現(xiàn)實需要。

從國家機構的憲法運行機理上來看，將人大代表間接選舉事務管理權力賦予人大常委會、主席團，事實上為選舉管理權力賦予“免監(jiān)”特權。對于人大常委會、主席團而言，憲法、法律沒有賦予本行政區(qū)域內其他國家機關對其予以監(jiān)督的權力。上級人大的監(jiān)督除限于特定事項外，還存在實施上的實際困難；人民的監(jiān)督較為抽象，仍然需要落實到具體的制度框架內，如訴諸上級人大機關等。對于作為個體的人大代表而言，接受選民或選舉單位的監(jiān)督恰恰是通過選舉、罷免等程序予以實現(xiàn)。本行政區(qū)域內的國家行政機關(如公安部門等)、監(jiān)察機關、檢察機關對于代表的違法行為雖然有法定的監(jiān)督職責，但在其需要向本級人大負責、接受其監(jiān)督的會議期間，對人大代表進行監(jiān)督于時不利。由于人大代表間接選舉時間短，代表候選人提名、醞釀時間約兩天到幾天不等，公安、監(jiān)察、檢察等機關同樣難以進行監(jiān)督。雖然在正式的選舉程序前會有一個較長的準備階段，但這一階段主要由本級、下級人大常委會以及黨的組織、統(tǒng)戰(zhàn)等部門協(xié)同完成，準備過程相對封閉，有關機關在信息不對稱的情況下存在及時鎖定監(jiān)督對象的實際困難。因此，代表選舉事務的管理應從人大常委會、主席團作必要分離，將人大代表間接選舉管理權納入法律監(jiān)督軌道。

(四)“代表聯(lián)絡”與“代表選舉”工作機構合署的中立性問題

人大常委會代表選舉工作機構為內設機構，主要為人大常委會履行代表選舉職責提供服務，承擔選舉相關工作時不具有獨立主體資格；在人民代表大會選舉上一級人大代表時，代表選舉工作機構通過特定形式內化到人大主席團的工作機構之中。代表選舉工作機構承辦選舉事務的行為責任，對外由其所屬的人大常委會或者人大主席團負責。但由于人民代表大會國家權力機關的地位，使其在履行代表選舉職責時難以追究與其職權相對應的行為責任。人大常委會、主席團事實上的責任豁免，將代表選舉工作機構置于“有權無責”的狀態(tài)，容易導致權力失范并偏離法治軌道。人大常委會“代表聯(lián)絡”與“代表選舉”工作機構合署辦公，為這種權力失范創(chuàng)造了一定程度的便利，使人大工作人員為拉票“穿針引線”埋下伏筆。

代表聯(lián)絡工作機構，是地方人大常委會負責聯(lián)系本級人大代表以及在本行政區(qū)域工作或居住的上級人大代表，并為其執(zhí)行代表職務提供服務的機構。作為個體的代表，執(zhí)行代表職務時與人大常委會聯(lián)系最為緊密者，首推代表聯(lián)絡工作機構。工作上長期形成的經常性聯(lián)系，使代表聯(lián)絡機構與代表建立了彼此互信的基礎和即時聯(lián)系的便利。就各地人大常委會的機構設置情況來看，承擔代表聯(lián)絡工作的機構一般同時也擔負代表選舉的具體工作。人大常委會在主持本級人大代表選舉時，由代表選舉聯(lián)絡工作機構具體負責人大代表的換屆選舉工作。人大主席團在主持上級人大代表的大會選舉時，本級人大常委會代表選舉聯(lián)絡工作機構同樣是代表選舉工作的主要參與者[注]參見廣州市人大常委會選舉聯(lián)絡人事任免工作委員會[EB/OL].(2020-12-13)[2022-02-19]. https://www.rd.gz.cn/rdgl/rdjj/cwhhy/cwhgzjg/content/post_148543.html.；主席團在大會選舉前的準備工作，則理所當然地由本級人大常委會代表選舉聯(lián)絡工作機構承擔?！按砺?lián)絡”與“代表選舉”工作機構合署，不利于代表選舉機構中立形象的確立，有損選舉活動公平、公正、公開的公眾觀感。

四、非常狀態(tài)下人大代表間接選舉治理結構的創(chuàng)制性安排

(一)人大會議籌備組的設立及其職能定位

人大會議籌備組是人民代表大會制度實踐的產物。李建國在解釋籌備組設立時指出：“對于正常換屆，憲法法律規(guī)定了相關制度，保證各級人大常委會履行職責的連續(xù)性?！薄皩τ谔厥馇闆r，實踐中則采取由上一級人大常委會作出決定，成立籌備性機構，代行法定機關職權的做法。”[注]李建國. 關于《全國人民代表大會常務委員會關于成立遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組的決定(草案)》的說明[EB/OL].(2016-10-12)[2022-02-19]. http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-10/12/content_1998982.htm.有學者認為，人大會議籌備組的設置始于首屆地方人大代表選舉[注]鄭磊. 危機中的自新契機——從衡陽賄選事件的三層處理方案談起[J]. 法學,2014,(7): 105.，這與實際不符。1953—1954年全國和地方各級人大代表選舉由中央和地方各級選舉委員會辦理[注]參見1953年《選舉法》第35條。。人大會議籌備組一般在行政區(qū)劃調整時成立，負責新成立行政區(qū)域人民代表大會的籌備事宜[注]1997年直轄后的重慶市、貴州省地級遵義市的設立，1998年河南省地級信陽市的設立，2009年新設立的天津市濱海新區(qū)、區(qū)劃調整后的上海市浦東新區(qū)，2010年北京市新的東城區(qū)、西城區(qū)的設立，2011年上海市新的黃浦區(qū)的設立，2012年海南省地級三沙市的設立等。。在特殊情況下，當人大常委會無法召集會議履行法定職能時，人大會議籌備組開始成為臨時性的應對安排?；谝陨辖涷?，我們可以對“人大會議籌備組”進行一般性的概念描述。所謂人大會議籌備組，是指在縣級以上的地方人大常委會或者鄉(xiāng)級人大主席團缺位的情形下，由上一級人大常委會決定成立，負責大會籌備、代表資格認定和會議召集的臨時機構。會議籌備組在人大會議籌備事宜上，代行縣級以上地方人大常委會或鄉(xiāng)級人大主席團的部分職責。

然而“會議籌備”是一個政治性的概念，因此有學者進一步將會議籌備組定位為選舉主持機構[注]鄭磊. 危機中的自新契機——從衡陽賄選事件的三層處理方案談起[J]. 法學,2014,(7): 103-106.，但從會議籌備組實際的工作職責上來看，選舉主持機構并非其承擔的主要機構職能。從衡陽市和遼寧省人大會議籌備組的職責來看，衡陽市十四屆人大第三次會議籌備組主要負責：(1)會議籌備；(2)接受省人大代表辭職并報省人大常委會備案、公告；(3)接受市人大代表資格終止的報告并公告；(4)會議召集[注]湖南省人民代表大會常務委員會關于成立衡陽市第十四屆人民代表大會第三次會議籌備組的決定[N]. 湖南日報, 2013-12-29(1).。遼寧省十二屆人大第七次會議籌備組主要負責：(1)會議籌備；(2)對省人大代表資格終止的情況予以備案、公告；(3)認定補選代表資格、公布代表名單；(4)會議召集；(5)其他事項[注]全國人民代表大會常務委員會關于成立遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組的決定[N]. 人民日報, 2016-09-14(4).。其中，“會議籌備”“會議召集”與選舉機構職能沒有直接聯(lián)系，“確認補選代表資格、公布代表名單”屬于國家權力機關職能，不屬于選舉主持機構職能。人大常委會對本級人大代表罷免、辭職等代表資格終止的情況予以備案、公告，與本級人大常委會“公布代表名單”的性質相同，屬于國家權力機關職能。鄉(xiāng)級人民代表大會對本級人大代表資格終止的情況予以公告，與鄉(xiāng)級人大主席團“公布代表名單”的性質相同，同樣屬于國家權力機關職能[注]參見《選舉法》第55條、《代表法》第50條。。

接受人大代表辭職理論上屬于選舉機構職能，但由于直接選舉機構和間接選舉機構采取不同的結構模式，其在職能歸屬上呈現(xiàn)出不同的制度邏輯。在間接選舉中，接受人大代表辭職由選舉單位負責，選舉單位將接受辭職的決議報上一級人大常委會備案、公告。接受上一級人大代表辭職的職責本屬于選舉單位的人大主席團(即“主持大會選舉的機構”)，但由于人大主席團為臨時機構，接受上一級人大代表辭職并報上一級人大常委會備案、公告的職責只能賦予選舉單位的人大常委會。在直接選舉中，接受縣鄉(xiāng)兩級人大代表辭職的職責形式上由本級人民代表大會負責，設立常設機關的人民代表大會由其常設機關負責。這一制度設計同時隱含著人大代表選舉主持機構職能延續(xù)的制度邏輯。作為人大代表直接選舉主持機構的縣鄉(xiāng)兩級選舉委員會統(tǒng)一由縣級人大常委會設立，選舉委員會解散后，接受縣鄉(xiāng)兩級人大代表辭職的職責理論上應當全部由設立它的縣級人大常委會負責。但《選舉法》將接受鄉(xiāng)級人大代表辭職的職責賦予了鄉(xiāng)級人大，與縣級人大常委會接受本級人大代表辭職的制度邏輯不同[注]參見《選舉法》第55條。。從《選舉法》的立法精神上來看，人大會議籌備組僅在“接受上一級人大代表辭職并報上一級人大常委會備案、公告”的職責上，屬于人大代表間接選舉中主持大會選舉的機構的職能，其他職責屬于國家權力機關的職能。

(二)代表資格審查委員會的存續(xù)問題

與人大常委會工作機構或辦事機構不同，代表資格審查委員會是法定代表資格審查機構，具有法定的、獨立的主體地位?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》分別就代表資格審查委員會的設立、人員構成、職權作出原則性規(guī)定[注]參見《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第9條、第26條，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第37條、第56條、第57條。?！哆x舉法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》分別就代表資格審查委員會進行代表資格審查的具體內容，暫時停止執(zhí)行代表職務、代表資格終止方面的職責作出明確規(guī)定[注]參見《選舉法》第47條，《代表法》第48條、第49條、第50條。。代表資格審查委員會雖然置于人大或其常委會的組織框架下，但具有代表資格的獨立審查權，即使人大或其常委會對報告享有否決權，但這并不意味著對代表資格審查委員會審查職權的否定。代表資格審查委員會職權受法律保障，人大或其常委會不能繞開代表資格審查委員會對當選代表資格進行審查；代表資格審查委員會在組織上受法律保護，非經法定事由不得解散。事實上，無論是全國人大常委會組成人員履職學習專題講座的報告[注]李飛. 全國人大常委會的組織制度和議事規(guī)[EB/OL].(2013-06-25)[2022-02-19]. http://www.npc.gov.cn/npc/c541/201306/58691893c1c7466f8dcd09c117090c21.shtml.，還是各級人大官方網站的機構設置結構圖，均將代表資格審查委員會與人大常委會工作機構和辦事機構做有意識地區(qū)分。

“遼寧拉票賄選案”中，涉案省人大代表及其常委會組成人員均過半數(shù)，導致省人大及其常委會無法召集會議履行職能，并由此引發(fā)代表資格審查委員會存續(xù)問題。需要注意的是，人大或其常委會無法召集會議與人大或其常委會解散是兩個不同的概念。拉票賄選案發(fā)時，遼寧省第十二屆人大及其常委會并未解散，只是涉案人數(shù)過半，代表及常委會組成人員人數(shù)不足以正常召集會議履行職能。遼寧省人大代表、常委會組成人員的選舉為補選，未涉案的省人大代表、常委會組成人員資格仍然有效，省人大各專門委員會和省人大常委會代表資格審查委員會、工作機構、辦事機構依然存在。人大常委會工作機構和辦事機構附屬于人大常委會，為人大常委會履行職能提供服務。在人大常委會無法召集會議時，其工作機構和辦事機構便失去服務對象。作為臨時機構的人大會議籌備組可以另行成立工作機構和辦事機構，亦可授權人大常委會原有的工作機構和辦事機構為籌備組履行職能提供服務。然而，代表資格審查委員會為法定機構，其組織存續(xù)及職能履行受法律保障。人大常委會無法召集會議，并不必然導致代表資格審查委員會解散，除非代表資格審查委員會過半數(shù)成員涉案，無法召集會議履行法定職責，或者其在履行職責過程中存有重大違法情形。就遼寧省的案例來看，并未有信息顯示代表資格審查委員會成員涉案。省級人大代表資格審查發(fā)生在全國人大代表選舉之前，省人大常委會代表資格審查委員會同樣不存在職能履行上的重大過失。人大會議籌備組重新設立代表資格審查委員會，實際上是對代表資格審查委員會法律地位認識模糊的表現(xiàn)。

五、人大代表間接選舉治理結構的制度優(yōu)化

(一)明確列舉間接選舉主持機構職責

1983年全國人大常委會《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》以及2010年《選舉法》修正時，就縣鄉(xiāng)兩級選舉委員會的職責(權)作了明確列舉[注]詳見《全國人民代表大會常務委員會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》第2條、《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定》(2010年3月14日第十一屆全國人民代表大會第三次會議通過)第4條。。相比較而言，《選舉法》至今未對人大代表間接選舉主持機構的職責進行明確列舉?！哆x舉法》明確列舉設區(qū)的市級以上的人大常委會作為選舉主持機構的職責有其內在的必要性。首先，設區(qū)的市級以上的人大常委會同時承擔國家權力機關的職責，有關人大常委會承擔的選舉相關職責并不盡然屬于選舉主持機構的職責，因此有必要對選舉主持機構職責與國家權力機關職責進行區(qū)分。其次，下一級人大主席團雖然沒有“選舉主持機構”的身份，但《選舉法》對其選舉相關職責作了大篇幅的規(guī)定。相反，《選舉法》有關設區(qū)的市級以上的人大常委會選舉主持機構職責的規(guī)定非常有限。因此需要完善本級人大常委會作為選舉主持機構的職責，明晰本級人大常委會、下一級人大主席團在履行選舉職責上的關系。在間接選舉主持機構職責未明確列舉前，處理本級人大常委會與下一級人大主席團的關系應遵循以下原則：在無法律明確規(guī)定的前提下，對代表選舉需要統(tǒng)一規(guī)定的事項，由本級人大常委會負責；對可以依據(jù)地方實際、需要地方具體操辦的事項，由下一級人大主席團負責。

(二)增加人大主席團成員回避的規(guī)定

2010年《選舉法》修正時，增加規(guī)定：“選舉委員會的組成人員為代表候選人的，應當辭去選舉委員會的職務”[注]詳見《選舉法》第10條第2款。。按照這一邏輯，在人大代表間接選舉中，應增加規(guī)定：“選舉單位主席團的組成人員為代表候選人的，應當辭去主席團的職務”，理順《選舉法》在直接選舉和間接選舉中有關選舉機構的整體邏輯關系。鑒于人大主席團存續(xù)時間短，擬提名為上級人大代表候選人的，原則上不再作為主席團的組成人員。代表候選人辭去主席團職務，主持大會選舉的機構至少在候選人層面是平等、持中的。當然，這只是初步的改革措施，長遠的目標是主持大會選舉的職責與人大主席團分離，賦予具有獨立法律主體地位的選舉委員會。

(三)“代表聯(lián)絡”與“代表選舉”職能作組織性分離

鑒于代表聯(lián)絡具體工作對于選舉中立形象的不利影響，有必要對人大常委會“代表聯(lián)絡”與“代表選舉”具體工作進行組織性分離。實踐中，北京市人大常委會將“代表聯(lián)絡”和“代表選舉”職能進行了機構分離，成立“代表聯(lián)絡室”和“人事室”分別承擔“代表聯(lián)絡”和“代表選舉”的具體工作[注]參見北京市人大及其常委會機構設置[EB/OL].[2022-02-19]. http://www.bjrd.gov.cn/rdgk/.。天津市人大常委會雖然在形式上設立了“代表工作室”和“人事任免工作室”，但“代表聯(lián)絡”和部分“代表選舉”的具體工作仍然由“代表工作室”承擔。當然，“代表工作室”的職責不涉及全國人大代表選舉的具體工作，實現(xiàn)了“代表聯(lián)絡”與“代表選舉”職能在組織上的初步分離[注]參見代表工作室[EB/OL].(2007-11-24)[2022-02-19]. http://www.tjrd.gov.cn/rdgl/system/2007/11/24/000005983.shtml.。為了加強省人大及其常委會的人事選舉任免工作，遼寧省人大于2016年1月成立具有專門委員會性質的“人事選舉委員會”[注]參見省十二屆人大六次會議關于設立遼寧省人民代表大會人事選舉委員會的決定[N]. 遼寧日報,2016-01-31(2).，與省人大常委會“代表工作委員會”合署辦公，但“代表聯(lián)絡”和“代表選舉”的具體工作仍未進行組織分離[注]參見人事選舉委員會(代表工作委員會)工作職責[EB/OL].(2018-04-11)[2022-02-19]. http://www.lnrd.gov.cn/p1/gzzz22222222/20180411/41715.html.。2022年《地方人大和地方組織法》修正時，在傳統(tǒng)的“法制工作委員會”“預算工作委員會”之外，明確將“代表工作委員會”列為縣級以上地方人大常委會的工作機構[注]參見《地方人大和政府組織法》第59條第1款。。在具體的職責分配上，建議“代表工作委員會”不再包括“代表選舉”的具體工作，將原“代表選舉”的具體工作、機構、人員與代表資格審查委員會進行整合，實現(xiàn)“代表選舉”與“代表聯(lián)絡”具體工作在組織上的徹底分離。

(四)非經法定事由不宜另設代表資格審查機構

代表資格審查委員會為法定機構，非經法定事由不得解散。與人大常委會無法召集會議的情形不同，行政區(qū)劃調整后首屆人大會議召開前并無代表資格審查委員會的機構建制，因此有必要在人大會議籌備組下設代表資格審查委員會負責代表資格審查事宜。人大常委會無法召集會議時，事先已經存在一個合法的代表資格審查委員會。除非代表資格審查委員會無法召集會議或履行職責存有重大違法情形，不得解散。因此，在人大常委會無法召集會議情形下成立的人大會議籌備組，非經法定事由不得另行組織代表資格審查委員會履行代表資格審查職責，人大會議籌備組成立后，可就代表資格審查委員會的成員作出部分調整。人大常委會組成人員補選產生后，亦可就代表資格審查委員會的成員作出部分調整。代表資格審查委員會人數(shù)應法定，不得隨意增減。

(五)恢復設立設區(qū)的市級以上的選舉委員會

在設區(qū)的市級以上的人大常委會代表資格審查委員會組織框架基礎上，整合本級人大或其常委會選舉工作機構資源，恢復設立設區(qū)的市級以上的選舉委員會?；謴驮O置的選舉委員會類同于代表資格審查委員會，不但具有獨立的法律主體地位，同時還具有獨立的法律職能。設區(qū)的市級以上的選舉委員會恢復設置后，縣級選舉委員會應作與之相適應的組織調整，將人大主席團、人大常委會代表資格審查委員會以及其他選舉工作機構的職能統(tǒng)合到縣級以上的選舉委員會。實踐中，很多地方人大常委會代表選舉工作機構本身兼具代表資格審查委員會日常工作的辦理[注]參見人事代表聯(lián)絡委員會工作職責[EB/OL].(2020-03-25)[2022-02-19]. http://www.jsrd.gov.cn/jgzy/rdlw/gzzz/202003/t20200325_522468.shtml.，這也為機構之間的整合奠定了法律基礎和組織基礎?；謴驮O置的設區(qū)的市級以上的選舉委員會主要承擔以下工作：(1)主持本級人大代表選舉；(2)指導下級人大代表選舉；(3)審查本級人大代表資格；(4)主持本級國家機關有關公職人員的選舉、任免。縣級以上的地方選舉委員會還承擔上一級人大代表選舉的具體工作。

在人民代表大會根本政治制度下，一切國家機關必須建立在人民代表大會權力框架之下，恢復設置的選舉委員會同樣應當在人民代表大會下設立。從人民代表大會層級關系的角度來看，選舉委員會的設置路徑有兩種：(1)由上一級人民代表大會產生；(2)由本級人民代表大會產生。在同一層級的人民代表大會，選舉委員會的設置同樣存在兩種路徑選擇：(1)由人民代表大會產生；(2)由人大常委會產生。選舉委員會由上一級人民代表大會產生，有利于加強上一級人民代表大會對下一級人民代表大會選舉工作的監(jiān)督，但完全超脫于下一級人民代表大會的機構設置，不利于選舉工作的銜接和配合。在同一層級人民代表大會，人民代表大會產生的選舉委員會政治和法律地位高、話語權重，組成人員的尊榮感和責任感強，對于加強選舉機構的建設具有重要意義。2016年1月遼寧省人大將“人事選舉委員會”升格為人大專門委員會，就是為了加強人大及其常委會的人事選舉任免工作[注]參見省十二屆人大六次會議關于設立遼寧省人民代表大會人事選舉委員會的決定[N]. 遼寧日報, 2016-01-31(2).。由人大常委會產生的選舉委員會雖然不具有前述明顯優(yōu)勢，但人大常委會便于召集會議，工作方式機動靈活、工作效率高也是顯而易見的。為了便于選舉委員會工作的正常開展，設區(qū)的市級以上的選舉委員會宜在本級人民代表大會下設立，由本級人民代表大會決定任免；在人民代表大會閉會期間，人大常委會可以對選舉委員會部分成員進行個別任免。選舉委員會設置于人民代表大會，可以在一定程度上降低賄選對選舉機構的沖擊。各級選舉委員會接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，下級選舉委員會接受上級人大常委會的監(jiān)督并接受上級選舉委員會業(yè)務上的指導。

六、結語

我國人大代表間接選舉治理結構依托于人民代表大會會議制度體系，當選舉機構內嵌于人民代表大會會議組織結構時需要進行必要的調整以適應選舉規(guī)律的內在要求。習近平總書記在中央人大工作會議上談及一個國家民主不民主的評價標準時指出：“要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行。”[注]習近平. 論堅持人民當家作主[M]. 北京: 中央文獻出版社, 2021.335-336.完善人大代表間接選舉機構制度體系，優(yōu)化人大代表間接選舉治理結構，對于選舉制度和選舉程序、規(guī)則得到真正執(zhí)行具有重要意義。在“選舉全過程監(jiān)督”理念指導下，人大代表間接選舉機構應本著“能執(zhí)行、可監(jiān)督、有擔當”原則進行調整，調整后的人大代表間接選舉機構應是一個具有法律執(zhí)行能力、在法定職責范圍內接受監(jiān)督并能夠為自己的行為承擔法律責任的組織機構體系。在整合現(xiàn)有選舉機構、人員編制的基礎上，在設區(qū)的市級以上恢復設立專門性、綜合性的選舉委員會并作常設化改制將是人大代表間接選舉機構制度改革的一個重要方向。