人民法院司法公信力評估體系構建

崔丹妮,王 姝(.中共中央黨校(國家行政學院)，北京 0009;.中國社會科學院研究生院，北京 000)

引言

十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“保證公正司法，提高司法公信力”[注]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].(2014-10-23).[2020-06-01].http://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm.，把司法公信力建設提升到前所未有的高度。在2021年全面鋪開的全國政法隊伍教育整頓中，“執(zhí)法司法公信力進一步提升”也是四項基本目標之一。既然是“提升”就蘊含對司法公信力水平高低的判斷，就涉及衡量和評估司法公信力的問題。但從當前的司法公信力評估體系來看，其在功效定位、制度設計、指標設置上都存在一定的缺失。因此，從頂層設計的角度構建一套科學合理、結構完整、簡便易行的司法公信力評估體系，確保其評估結果能夠反映各地司法公信力的真實水平與發(fā)展態(tài)勢，兼顧呈現(xiàn)各地的差異化特征，才能真正地實現(xiàn)其把脈改革方向、診斷改革問題的定位功能價值。

一、基石：司法公信力的界定與辨析

“如果評價主題沒有一個成熟的概念框架，那么針對該評價主題的綜合評價指標，其有效性與合理性就難以保證?！盵注]張明倩. 多指標綜合評價質量的評估方法與實踐[M].上海:上海人民出版社,2017.17.設計和構建司法公信力評估體系的方法之一，是通過對其語義內涵、邏輯結構的研究，來確定評估的指標設計導向。

(一)司法公信力的概念界定

對于司法公信力的概念和內涵，目前學界并無統(tǒng)一的認識。有的學者從權力運行的角度出發(fā)，認為司法公信力是“作為司法機關依法行使司法權的客觀表現(xiàn)，體現(xiàn)的是人民群眾對裁判過程和裁判結果的充分信賴、尊重和高度認同”[注]崔亞東. 司法公信力指數(shù)的探索與建立[J]. 中國應用法學,2017,(3):20.。有的學者從司法公信力詞語本身出發(fā)，認為其核心和關鍵就在于“信”字，“它反映的是社會公眾對于司法的信賴程度，而這種信賴程度的高低來源和取決于社會公眾主觀上的感受和認知?！盵注]孟祥沛. 司法公信力的本質屬性及其對評估指標的影響[J]. 政治與法律,2021,(12):84.有的學者從產生方式上分析，認為司法公信力是社會公眾對司法制度以及在該司法制度下的法官履行其審判職責的信心與信任的程度，是自發(fā)產生的一種信任、信賴和信心之情結，無需任何外在的強力推動而產生[注]畢玉謙. 司法公信力建構的本源[J].中國國情國力,2016,(11):9-11.。還有學者在分析司法和司法權演化及公信力內涵的基礎上，認為司法公信力既包括“司法權在其自在運行的過程中獲得公眾信任的資格和能力，也包括社會組織、民眾對司法行為的主觀評價或價值判斷，是司法與公眾之間的動態(tài)、均衡的信任交往與相互評價”[注]關玫. 司法公信力研究[D]. 長春：吉林大學博士論文,2005,34.。這些觀點從不同角度揭示出了司法公信力的屬性，即客觀性、主觀性、自發(fā)性和交互性。

但如果從評估和提升司法公信力水平的角度來看，本文更認同“司法公信力具有雙重維度”[注]關玫. 司法公信力研究[D]. 長春：吉林大學博士論文,2005,34.的觀點。這是由于在前述概念的指引下，僅設計對司法權的客觀表現(xiàn)或是社會公眾的主觀感受、信任程度的評估體系，容易形成單一評價，導致評估結果的片面性。此外，司法公信力還應當具有權威性。作為行使公權力的司法機關，在行權過程中需要為行為負責并接受社會公眾質詢，以此形成公共權威和社會系統(tǒng)信任，即實現(xiàn)“公信”。

因此，司法公信力其外化表現(xiàn)為司法機關與公眾之間的互動認知關系。一方面，司法機關通過依法行權、為行為負責并接受質詢，以己之力來取得公眾普遍地信任，體現(xiàn)司法權威；另一方面，社會公眾對司法主體、司法過程和裁判結果發(fā)自內心地認可、尊重和服從，促使司法權良性運行，實現(xiàn)法律權威。簡而言之，從整體上看，司法公信力是社會公眾對司法機關所作出的司法活動“普遍地信任與自愿地服從”的程度，是集體理性的判斷評估。

(二)司法公信力的評估維度

從前述的定義來看，司法公信力的核心是司法機關使社會公眾信任服從的能力，那么就可以從司法機關和社會公眾兩個主體角度，評估司法公信力的水平：一是司法機關，也就是本文中的法院，它實現(xiàn)司法公正、回應公眾期待和取得公眾信任的客觀能力；二是公眾對司法公正的主觀評估評價和對裁決結果的理性服從程度。取得公眾信任的有效方法是提升司法透明度、提高司法滿意度、擴大司法影響力、增強司法廉潔性；令社會公眾服從的核心是確保司法公正性，即不斷提升案件的質與效。同時，在設計體系時，需要結合司法公信力的本質屬性，將主觀評價與客觀評估相統(tǒng)一。

(三)司法公信力的評估邏輯

司法公信力的高低固然與司法機關的客觀表現(xiàn)有著密切聯(lián)系，但其決定性因素仍是社會公眾對司法主體、司法過程和司法裁判的主觀感知和判斷評估，即社會公眾是否愿意在行為上給予司法“普遍地信任與自愿地服從”。所以，在“司法機關—社會公眾—司法公信力”之間存在四種邏輯關聯(lián)。(見表1)

表1 “司法機關—社會公眾—司法公信力”之間的內在邏輯關聯(lián)[注]周赟. 司法公信力三題[J].社會科學動態(tài)，2017,(1):107-111.

摸清“司法機關—社會公眾—司法公信力”的內在關聯(lián)與變化趨勢，既有助于尋找到提升司法公信力的有效途徑，也有助于結合不同目標導向，科學設定司法公信力的評估指標體系。基于三者的密切關聯(lián)，社會公眾必須作為核心評估主體；其對司法機關客觀能力的滿意和服從程度也必須作為設置指標的核心考量因素?？紤]到司法機關狹義上可僅指法院，故本文圍繞法院司法公信力展開，探討評估體系的路徑選擇、基本原則等，并重點關注指標選取。

二、 回顧：司法公信力評估體系研究進程

(一)域外司法評估研究

國外開展司法評估指標體系的時間較早，研究更加成熟，影響更加廣泛，具有借鑒意義。本文對三種典型的司法評估體系展開了分析，其共性特征為：第一，在設計框架上，均借鑒了層次分析法，將評估目的轉化為多層次的指標體系。第二，在指標構成上，均采用主客觀指標相結合，回歸到司法公信力的邏輯要素上，兼顧公眾對司法的主觀評估，強調公正公平、程序保障、司法效率、公眾信任等。第三，在評估主體上，均采用多元化的評估主體。第四，在評估方式上，既有外部的滿意度調查，又有法院內部的自我評估。(見表2)

表2 三種典型的司法評估指標體系[注]孫笑俠. 用什么來評估司法——司法評估“法理要素”簡論暨問卷調查數(shù)據(jù)展示[J].中國法律評論，2019,(4):163-179.董皞，向明華. 美國司法改革評價指標體系介評 [J].國家檢察官學院學報，2015,(3):27-34.林娜編譯.“卓越法院”的國家評價標準(上)[N].人民法院報，2013-03-01(008).于秀艷，趙荔.美國“五好法院”的標準與考評[EB/OL](2002-11-11)[2020-06-01]. https://www.chinacourt.org/article/detail/2002/11/id/19338.shtml.

(二)國內司法公信力指標評估體系研究

1.主要類型

黨的十八大以來，作為司法改革的主力軍，伴隨著改革的縱深推進，各地法院不斷強化對司法公信力評估體系的研究，并將其結果作為評估改革成效的試金石，并且在指標選取上，基本涵蓋了法院建設、審判質效、綜合管理的諸多方面，目的是開展全方位的司法公信力評估。從調查實施主體與開展地域范圍上可將司法公信力評估分為四種類型(見表3)：

表3 四種司法公信力評估類型[注]畢玉謙. 司法公信力研究[M].北京：中國法制出版社出版，2009-02. 406.《中國司法透明度指數(shù)報告(2018)》發(fā)布廣州中院奪冠[EB/OL].法制日報.(2019-03-29)[2020-06-01].http://www.sanqin.com/2019-03/29/content_413805.html.全省首份！臺州發(fā)布司法公信力第三方評估報告[EB/OL]. 浙江日報.(2018-01-04)[2020-06-01]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1588593048655874790&wfr=spider&for=pc.中國司法綜合指數(shù)測試版演示暨研討會在我校召開 [EB/OL]. 廣州大學新聞網(wǎng).(2017-05-26)[2020-06-01]. http://news.gzhu.edu.cn/info/1002/11907.htm.

2.發(fā)展特征

本文整理歸納了2007年至2018年國內6家法院開展司法公信力評估的情況并歸納出四個特征(見表4)：

一是評估目標轉變。評估目標上，從透析司法供給與公眾需求不平衡的根本原因、提出法院司法公信力的建設路徑向監(jiān)測司法運行狀況、檢驗司改成效、全面推進依法治國重大方針轉變。司法公信力是法律公正與權威的外部表征，也是法治得以運行的必要條件。“在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局下，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，司法公信力建設被提升到了前所未有的高度。”[注]浙江省余姚市人民法院課題組. 關于人民法院司法公信力的調研報告 [J].人民司法,2013,(5):4-7.

二是評估方法融合。評估方法上，從單純外部評估或客觀數(shù)據(jù)評估向主客觀評估相結合轉變。2007年四川高院開展司法公信力調查，采用的方式還是以單一的主觀評估，從社會公眾的主觀視角，評價法院司法公信力的程度與高低，答案本身就帶有濃重的主觀色彩，容易片面武斷。2013年江西高院開展法院司法公信現(xiàn)狀的實證分析，盡管包括法官自我評價、當事人反映和社會公眾認知等主觀部分，但仍是以案件質效的客觀數(shù)據(jù)為核心和重點。同年天津一中院構建的司法公信力評估體系則是將法院自我評價與外部主體評價有機結合，推進了司法公信力的量化研究。

三是評估領域延伸。評估領域上，從案件質量、隊伍建設、司法公正等法院工作的基本維度向司法公開、人權保障、機制建設、職業(yè)尊容等司改重點領域延伸。從二級指標來看，法院對于司法公信力概念的理解并不統(tǒng)一，設計的指標項目差異較大，側重點各有不同，但從三級指標看，早期的司法公信力的調查重點和指標大多數(shù)由最高法院制定的31項案件質量評估指標和各地高院出臺的、大同小異的法院績效考核指標延伸而來。隨著司改的不斷深化，其又融入了法治建設的相關內容，如人權保障、信仰品德、服務民主等，形成了相對完整的綜合指標體系。司法公信力的內涵和外延得到了豐富和拓展。

四是評估主體多元。評估主體上，從司法機關自行主導實施向委托第三方機構調查或合作評估轉變。如前所述，社會公眾應當是司法公信力的核心評估主體，但普通民眾的個體分散性以及信息不對稱，決定其行使評價權利時往往“被動”，并需要借助一定的媒介，即法院或中立的第三方機構。如果采用量化指標進行綜合態(tài)勢分析，就需要法院提供最基礎、最原始的審判質效數(shù)據(jù)，但這多被視為審判秘密，具有非公開性，一旦缺少法院的支持，第三方機構根本無法獨立地推進司法公信力“指標設計—調查實施—評估分析—調整推廣”的全流程，而法院對于全然的外部評估也存在一定的排斥態(tài)度與不認可。因此，為增強評估結果公正性和客觀性，避免出現(xiàn)不必要的偏差，法院在開展司法公信力評估時傾向于委托或與外部主體合作，即由高校、研究機構或調查公司對社會公眾進行調查。盡管這還不是真正意義上的“第三方獨立評估”，但卻是開展司法公信力評估最可行路徑。

表4 6家法院司法公信力評估體系情況表[注]〔12〕四川省高級人民法院課題組． 人民法院司法公信力調查報告[J]． 法律適用，2007，( 4) : 38 - 41．〔13〕江西省高級人民法院課題組．人民法院司法公信力現(xiàn)狀的實證研究[J]． 中國法學，2014，( 2) : 92 - 107．〔14〕浙江省余姚市人民法院課題組． 關于人民法院司法公信力的調研報告[J]． 人民司法，2013，( 5) : 4 - 7．〔15〕天津市第二中級人民法院課題組． 從粗放到系統(tǒng): 論司法公信力評估體系的構建[J]． 法律適用，2013，( 1) : 19 - 23．〔16〕崔亞東． 司法公信力指數(shù)的探索與建立[J]． 中國應用法學． 2017，( 3) : 20 - 35．〔17〕海淀法院課題組． 關于構建司法公信力評估指標體系的調研報告[J]． 法律適用，2018，( 14) : 89 - 105．〔18〕水平性評估著眼于被評價者的現(xiàn)實狀態(tài)，注重分析被評價者的優(yōu)勢和不足，突出評價的結果并強調評價主體的外部性。參見〔19〕高志剛． 司法制度評價體系研究[M]． 上海: 上海人民出版社，2018． 110．影響評估，也稱為結果評價或結果評估，評價在一定社會環(huán)境中項目產生了哪些預先設想的對環(huán)境的改進，其基本目標時對某項干預活動的凈效果進行估計。[美]彼得·羅希等． 項目評估方法與技術( 第六版) [M]． 邱澤奇等譯． 北京: 華夏出版社，2002． 51．

三、 檢視：當前司法公信力評估體系存在的問題

(一)頂層設計有缺失

盡管各地法院相繼構建了司法公信力評估體系，并不斷創(chuàng)新，將多元化、區(qū)域化的司法特點融入其中，提供了寶貴的實踐經(jīng)驗，但不可否認的是，突出的個性化特色化的指標設計阻止了各地法院司法公信力評估結果的同態(tài)比較。其評估結果僅能反映出本地司法公信力的現(xiàn)狀，不具有橫向的可比性，既不利于法院相互學習和比較借鑒，也不利于國家公信力建設的整體推進。在對司法公信力的量化實踐中，缺少全國普適的指標體系作為基礎指導和比較基準，降低了司法公信力評估的激勵與鞭策功能。

(二)價值定位不準確

司法公信力評估多被定義為水平性評估[注]水平性評估著眼于被評價者的現(xiàn)實狀態(tài)，注重分析被評價者的優(yōu)勢和不足，突出評價的結果并強調評價主體的外部性。參見高志剛. 司法制度評價體系研究[M].上海:上海人民出版社,2018.110.與影響性評估[注]影響評估，也稱為結果評價或結果評估，評價在一定社會環(huán)境中項目產生了哪些預先設想的對環(huán)境的改進，其基本目標時對某項干預活動的凈效果進行估計。[美]彼得·羅希等. 項目評估方法與技術(第六版)[M].邱澤奇等譯.北京：華夏出版社,2002.51.。但實際上，社會公眾對司法狀態(tài)的測量和檢驗，往往局限于抽樣主體對現(xiàn)有司法制度運作與效果的主觀性和體驗性衡量，缺少對司法價值和司法職能定位的深層次研究和價值判斷，而且，其作為結果評估，一般僅用于服務法院管理，為法院改進工作提供“參考”。前文的6家法院對于評估結果如何運用都沒有公示，這種運用手段的欠缺和運用結果的不透明都會直接制約其指引性作用的發(fā)揮，讓評估流于形式。十八大報告確定的目標層級系“人民民主—依法治國—司法公信力”，習近平法治思想也對“以人民為中心”和“依法治國”加以強調，因此其評估體系必須緊緊圍繞人民民主和依法治國展開。這就要求對司法公信力評估重新價值定位，將社會公眾滿意程度和服從程度與法院“回歸司法本位、體現(xiàn)司法價值”銜接；其評估結果也不能僅用于行政和審判管理，而是要真正用于把脈問診，用于新時代中國特色社會主義法治建設，并且結果運用必須公開透明、接受監(jiān)督。

(三)評估重點不突出

如前所述，建立一個相對成熟的評估體系，先要有一個較為成熟的概念框架確保其有效性與合理性。但受到政府績效評估思維的影響，前文的6家法院在設計司法公信力評估體系時，對概念框架梳理和邏輯體系論證的不多，而是更注重捕捉法院工作的每一個細節(jié)，全方位凸顯司改的效果，因而，指標體系又大又全、繁冗復雜，重點不突出，可操作性不強，淹沒司法公信力的核心要義。

(四)指標設置不平衡

第一，指標設置時僅關注到“客觀數(shù)據(jù)系統(tǒng)提取”和“主觀外部評估”等評估方式的轉變，但過度倚重主觀或客觀評估可能導致過程與結果等失衡。如，訴訟服務設施情況和網(wǎng)上立案比率等都屬于客觀投入性、過程性評估數(shù)據(jù)，對當事人“打一個明白清楚的官司、收到公正的判決”的主觀結果性評估不具有關鍵影響。第二，指標體系中內外部評估方式相對失衡。一方面，法院自評或依賴法院審判數(shù)據(jù)開展評估的指標過多，在海淀法院設計的體系中，絕大部分的三級指標都是“自己評自己”。另一方面，外部評估指標比重過大。在天津二中院的4個二級指數(shù)中，有3個與外部評估主體相關。受到外部評估主體代表性和數(shù)量的雙重限制，外部評估指標越多，則司法公信力評估受到的主觀影響越大，最終很難保證結果的真實客觀。

四、變革：司法公信力評估體系建構

(一)路徑選擇

路徑之一是著力自上而下設計統(tǒng)一的司法公信力評估體系。在司法公信力建設這個的系統(tǒng)性工程中，應當有一個權威性機關，在各地法院實踐的基礎上，設計構建統(tǒng)一普適的司法公信力評估體系，制定出臺制度規(guī)范，組織開展調查評估、分析研究、監(jiān)測運用。這種司法公信力評估必須普遍和持續(xù)，其綜合性的評估報告向社會公開，聽取意見并反饋，使其評估結果真正成為檢驗各地司改效果的晴雨表。具體而言，權威性機關建議是全國人民代表大會，不僅能夠更好地界定評估的法定性和有效性，還可以進一步推動人民代表大會發(fā)揮作用，更好地實現(xiàn)人民當家作主。從實操性上考慮，最高法院也是較好的選擇。此外，在構建司法公信力評估體系時，可由權威性機關與第三方機構聯(lián)袂設計，避免評估指標脫離實際或主客觀、內外部評估失衡，同時征求其他國家機關、科研機構、主流媒體、訴訟參與人及普通公眾的意見建議。這種統(tǒng)一普適的司法公信力評估體系有助于實現(xiàn)兩個向度的比較：一是與同時期的同級其他法院開展橫向觀察對比評估；二是獲取不同時期法院自身司法公信力評估結果，開展縱向態(tài)勢分析。

路徑之二是著力將司法公信力評估定位為發(fā)展性價值評估。發(fā)展性評估是指通過系統(tǒng)搜集評估信息與分析，對評估者和評估對象雙方的教育活動進行價值判斷，實現(xiàn)評估者和評估對象共同商定發(fā)展目標的過程，用以促進被評估者不斷發(fā)展。發(fā)展性評估著眼于被評估者的發(fā)展，注重評估的導向功能，突出評估過程，強調評估主體多元化[注]參見360百科詞條”發(fā)展性評價”[EB/OL].[2020-06-09]. https://baike.so.com/doc/7757285-25005355.html.。實施司法公信力評估的目的是有效識別和判斷司法的效果和水平，幫助法院認清司法的真實狀況，尋找當前司法活動中存在的本質性、普遍性、突出性問題，修正單純內部評估帶來的偏差，并通過自我改革與強化管理不斷體現(xiàn)司法價值，實現(xiàn)司法公信力水平的持續(xù)提升。因此，司法公信力評估更適宜定位為動態(tài)的、強調司法價值的發(fā)展性評估，而非水平性或影響性評估。

路徑之三是著力強調司法公信力評估結果的指引性運用。評估結果運用得當是評估彰顯正向功效的關鍵。如前所述，評估體系必須緊緊圍繞人民民主和依法治國展開，這種圍繞不僅體現(xiàn)在設計理念和指標設置中，更應當體現(xiàn)在評估結果的運用與落地上。要將“如何合理運用評估結果作用于法院工作，進一步處理好法院與人民、與社會的關系，真正實現(xiàn)人民當家作主、實現(xiàn)社會主義法治”，作為結果運用的指引性方向。當然，評估與考核不同，為避免考核導致法院對數(shù)字或結果的功利性追求，建議司法公信力評估與司法績效、考核排名脫鉤，這也就要求司法公信力評估要創(chuàng)新結果運用形式，增強定期、累積、動態(tài)評估等，用以得出司法公信力的發(fā)展趨勢，監(jiān)測改革效果和工作效能。

(二)建構原則

原則之一是回歸司法本位。法院作為國家審判機關，是法治進程的推動者和法治國家的建設者，要全面提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，維護社會公平正義和司法公正。其司法價值不僅僅體現(xiàn)在個案定分止爭，更體現(xiàn)在個案處理結果在建構社會規(guī)范秩序中的整體效果，體現(xiàn)在司法規(guī)則、規(guī)制功能能否引領帶動全社會形成社會主義法治氛圍和文化。司法公信力評估指標體系必須回歸到司法本位上來，符合司法價值，避免形成單一純粹的司法制度性評估或是滿意度調查。這實際上要求司法公信力評估體系必須在指標評估主體上選擇當事人、社會公眾和能夠檢驗社會治理效果的相關機構等；在指標設置理念上體現(xiàn)社會公眾的個人經(jīng)驗和集體趨勢；并選擇定量和定性等多樣化的指標評估方法。

原則之二是體現(xiàn)公信邏輯。司法公信力評估指標向度必須緊緊圍繞前述司法公信力的定義及兩個評估維度，以及人民民主和依法治國。因此，其評估體系的建立要基于對司法公信力概念框架進行層次梳理和劃分，展示“法院—社會公眾—司法公信力”之間評估邏輯。本文選擇“司法公正性—司法透明度—司法廉潔性—司法影響力—司法滿意度”5個基本向度，在邏輯上分別對應社會公眾對“實體與程序”的信服，側重于客觀司法能力展示；對“信息與過程”的知曉，側重于司法公開與透明；對“公正與廉潔”的認可，側重于司法形象維護與體現(xiàn)；對“法律與司法行為”的信服，側重于社會規(guī)則樹立和法治氛圍營造；以及對“整體工作”的滿意程度，側重于個案定分止爭以及社會治理的綜合效果。

原則之三是科學均衡設置。司法公信力評估指標的設置，應充分考慮指標之間的全面性、獨立性、協(xié)調性和互斥性等設置方法，并對應發(fā)展性評估。但需要注意：其一，與投入性、過程性指標相比，評估體系更強調結果和效果指標。其二，均衡設置內外部指標、主客觀指標。理論上，不同的階段性指標，以及主客觀、內外部等評估方式都不存在孰主孰輔、孰優(yōu)孰劣的問題，在設置指標時，應當統(tǒng)籌兼顧定量指標與定性指標的配比，建立相互比對和相互驗證的平衡關系，確保得出公正科學的司法公信力評估結果。

(三)體系設計

建構司法公信力評估體系的重點和難點在于設計出一套結構完整、邏輯自洽、科學可行的指標體系，解決好3W2H(見圖1)。前文已經(jīng)對構建評估體系的現(xiàn)實意義及主客觀相結合的評估方法展開了一定的論述，接下來將重點論述評估主體、評估內容(指標)、結果運用。

圖1 3W2H五步導向法

1.多元化的評估主體

評估主體多元化可以確保評估結果符合客觀實際。一是理論上評估主體的多元化。必須包括外部主體(社會公眾)與內部主體(法院)，這是由司法公信力的內涵所決定的，其中，外部主體也需具備多元化的特征，可包括政府機關、當事人、普通公眾、媒體、法律職業(yè)共同體等。二是操作上評估主體的多元化。實踐上看，第三方機構已經(jīng)成為目前最具有操作性和依賴性的評估主體選擇，法學院、科研機構、法律服務單位、律師事務所、非政府法律智庫及民間評估組織等都應當積極、自覺地擔起第三方機構的公益性重任。當然，第三方機構應當在權威性機構的主持下開展評估工作，兩者的職責分工必須明確，而且要界限清晰，前者負責實施并出具評估報告，后者負責體系設計、組織協(xié)調和評估報告審核。

評估主體的多元化也決定了必須采用多樣化的評估方法，即將主觀定性評價與客觀量化評估相結合，以便既能描繪出司法公信力的整體輪廓，又能勾勒出司法公信力的局部細節(jié)。

2. 多層次的評估指標

(1)指標的選取與權重的確定

我國有四級法院，還有各種專門法院，司法公信力作為頂層設計，如果全面兼顧各級各類法院的特點，勢必將造就層級繁多、數(shù)量龐大的指標體系，其運用固然可以更加細致和精準地評估司法公信力水平，但更容易出現(xiàn)重復或競合評估、重點不突出、操作方式繁瑣的弊病。所以，在指標的選取和體系的搭建上，就必須具有完備性、系統(tǒng)性、可行性。為了盡可能縮減指標的數(shù)量，選取與司法公信最為相關的基礎性指標，引入多屬性和多目標決策方法(MODM)[注]鄭成良. 法治政府建設的理念與路徑[M]. 上海：上海人民出版社,2017.283.和德爾菲法[注]馬海英. 項目風險管理[M]. 上海：華東理工大學出版社,2017.38-39.。(見表5)

表5 篩選指標與確定權重的方法

因此，一方面，自下而上，借助MODM，按照優(yōu)先等級、重要程度篩選出相互獨立、互相映射和彌補的標準化指標，并按照目標規(guī)劃向上歸類，形成帶有遞階層次的指標體系。另一方面，自上而下，采用德爾菲法，借助專家的理性逐層確定各項指標權重與評估標準。

(2)“標準化指標+個性化指標”的體系模型

之所以在司法公信力指標體系中以“標準化指標+個性化指標”為脊梁，是為了堅持全面評估與特色評估相結合原則，兼顧不同地區(qū)司法水平的高低、司改推進強度不同的實際。其中，標準化指標是必答題，個性化指標是選做題。“標準化指標”確保在全國范圍建立統(tǒng)一的司法公信力評估規(guī)則，包括指標制定標準、評估實施標準、保障監(jiān)督標準，以及修訂完善標準等，能夠橫向比較各地各級法院司法公信力的狀況，鼓勵法院發(fā)揮主觀能動性找短板強弱項，持續(xù)提升本地區(qū)司法公信力水平。“個性化指標”為司法公信力評估體系的多元化、個性化、特色化提供了可行路徑。個性化指標設不設、設幾個、設什么可由最高法院統(tǒng)一設置，也可由各地高院因地制宜自行設置。當前司法水平較高的法院可以通過選擇個性化指標或提高標準化指標的達標值，對其司法公信力開展更深層次評估。

(3)指標體系

綜上，本文構建完整的司法公信力評估指標體系。一級指標：司法公信力水平指數(shù)。二級指標(5+X個)：包括司法公正性、司法廉潔性、司法透明度、司法影響力、司法滿意度五類標準化指標以及個性化指標X類。個性化指標的種類、數(shù)量、指標定義與計算口徑等可由評估主體結合被評估對象實際情況個性化設定。三級指標(15個)：A司法公正性(3個)：審執(zhí)質量、審執(zhí)效率、審執(zhí)效果。B司法廉潔性(3個)：司法形象、外部干預、責任查究。C司法透明度(3個)：司法過程公開、行政信息公開、結果運用公開。D司法影響力(3個)：司法規(guī)則樹立、法治文化宣傳、輿情管理應對。E司法滿意度(3個)：司法便捷效果、外部監(jiān)督效果、社會治理效果。三級指標的設置遵循前述建構原則，盡可能立足司法職能作用，運用科學均衡的評估方法，全面體現(xiàn)司法公信力評估邏輯。而且，相當一部分的標準化指標可與案件質量評估指標、績效考核指標重合，盡可能減少新設指標的數(shù)量；基礎數(shù)據(jù)可與案件質量評估指標、績效考核指標共享，極大地增強了司法公信力評估指標體系的可操作性和便捷度。(見表6)

表6 司法公信力評估指標體系

3.多維度的校正反饋

本文中的評估結果的校正有兩層含義：一是通過廣泛選取一定數(shù)量的評估主體，來盡可能降低其個人偏好對司法公信力評估結果帶來的偏差；二是剔除個別冤假錯案、輿論熱點案件可能帶來的評估結果的極限偏差，否則評估結果價值性的缺失將影響其實效性的發(fā)揮。單獨考量個案帶來的司法公信力波動及案件形成的深層次原因更具實際指導意義。除了將校正后的評估結果向評估對象反饋外，還可以嘗試將評估結果通過適當方式，如網(wǎng)絡平臺等反饋給評估主體，促進評估主體與評估對象的雙向溝通，提升評估信度。同時，將定期向社會公布評估結果，通過全社會監(jiān)督來激發(fā)法院持續(xù)整改提升司法公信。

4. 多形式的結果運用

可從以下三方面確定司法公信力評估結果的運用形式：一是確定評估結果的運用目標，是要推動法院的司法工作回歸司法本位、實現(xiàn)司法價值，不僅要考慮站在法院面前的當事人，實現(xiàn)個案公平正義，還要考慮其他社會公眾司法資源的分配、社會規(guī)則的樹立和社會治理秩序的穩(wěn)定。目前全國法院均呈現(xiàn)案多人少的態(tài)勢，在有限的司法資源和膨脹的公眾需求之間出現(xiàn)了難以調和的矛盾，不僅影響了審判質效，更直接影響了社會公眾的感受和認知，因此，確保司法供給能力和社會公眾司法需求間的動態(tài)平衡，應當是司法公信力評估運用的目標。二是確定評估結果的運用方向，是要調動全社會力量，協(xié)助法院改進工作，實現(xiàn)司法供需的平衡。這里既有法院內部管理的自我完善和自我革新，也有外部力量的調動和整合，要形成全社會合力，共同解決實際問題。在這種方向指引下，除了國家權威性機構參與，統(tǒng)籌評估結果落實外，對評估結果的運用情況開展外部監(jiān)督，也是較好的選擇。三是確定評估結果的運用方式，包括標準化、常態(tài)化的評估指標校準和個性化的方式選擇。本文擬構建的是自上而下，相對統(tǒng)一且標準化的司法公信力評估體系，這種常態(tài)化的評估結果產生的大量數(shù)據(jù)自然可以運用于指標設置和指標校準。通過不斷對指標設置、計算口徑、標準值或合理區(qū)間等開展內外部檢視，持續(xù)對指標開展校準和管理，摒棄和剔除不合理指標、按照新要求增設指標，增進評估結果的合理性和導向性。此外，各級法院也可根據(jù)自身特點，設置個性化的評估結果運用方式，并通過加強溝通和交流，共同實現(xiàn)評估結果的深度運用。

結語

作為衡量社會公眾對司法信用、司法信任、司法信服的重要標尺，開展司法公信力評估有助于人民法院以科學合理的視角獲知社會公眾的深層次需要，保證改革推進與工作努力的方向更加貼近社會公眾的脈搏；切實履行好新時代的職責使命，不斷滿足人民群眾日益增長的司法需求。同時，司法公信力評估體系作為一種社會科學方法，其在司法領域的新的實踐，需要在不斷嘗試中逐步得到進一步的甄審與完善。

附：《關于人民法院建設司法公信力評估體系的指導意見》(建議稿)

《關于人民法院建設司法公信力評估體系的指導意見》

(建議稿)

第1條 【目的意義】堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平法治思想，全面落實司法責任制，科學評估人民法院司法改革成效，推動人民法院提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，持續(xù)提升人民法院司法公信力，實現(xiàn)“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的工作目標，根據(jù)《最高人民法院關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要(2019——2023)》等文件精神，結合法院工作實際，制定本指導意見。

第2條 【基本原則】司法公信力評估應當堅持以下基本原則：

(一)公正公開，尊重司法規(guī)律，充分體現(xiàn)法治原則；

(二)分類分級，突出公信特點，符合法院工作實際；

(三)內外結合，科學均衡設置，發(fā)揮結果導向作用。

第3條 【領導機構】最高人民法院成立全國法院司法公信力評估領導小組，一般由最高人民法院黨組成員、綜合業(yè)務部門或綜合職能部門負責人、法官代表、專家學者、律師代表、普通公眾、媒體代表等組成。全面指導全國各級人民法院司法公信力水平評估工作，主要職責為：

(一)制定與修訂全國法院司法公信力評估指導意見；

(二)審議確定司法公信力評估的標準化指標；

(三)對全國各級人民法院的司法公信力水平開展整體性評估；

(四)指導全國各級人民法院提升司法公信力水平；

(五)研究解決全國法院司法公信力評估工作中的重大問題。

第4條 【實施機構】各高級人民法院應當成立高級法院司法公信力評估領導小組，一般由高級法院黨組成員、綜合業(yè)務部門或綜合職能部門負責人、法官代表、專家學者、律師代表、普通公眾、媒體代表等組成。具體負責轄區(qū)內各級人民法院司法公信力水平評估工作，主要職責為：

(一)制定與修訂高級法院司法公信力評估實施細則；

(二)審議確定轄區(qū)內各級人民法院司法公信力評估的個性化指標；

(三)定期對轄區(qū)內各級人民法院的司法公信力水平開展整體性評估；

(四)監(jiān)督指導轄區(qū)內各級人民法院組織實施司法公信力評估工作，提升司法公信力水平；

(五)研究解決轄區(qū)內各級人民法院司法公信力評估工作中的重大問題。

第5條 【辦法制定】各高級人民法院司法公信力評估領導小組在制定與修訂本轄區(qū)司法公信力評估實施細則、指標體系與權重時，應當征求或聽取法官代表、專家學者、律師代表、普通公眾、媒體代表等的意見或建議，并向社會公開。

第6條 【評估內容】司法公信力評估指標體系由三級指標組成：

一級指標(1個)：司法公信力水平指數(shù)；

二級指標(5+X個)：分為標準化指標5類與個性化指標X類；標準化指標包括司法公正性、司法廉潔性、司法透明度、司法影響力、司法滿意度；

三級指標(15個)：包括審執(zhí)質量、審執(zhí)效率、審執(zhí)效果；司法形象、外部干預、責任查糾；司法過程公開、行政信息公開、結果運用公開；司法規(guī)則樹立、法治文化宣傳、輿情管理應對；司法便捷效果、外部監(jiān)督效果、社會治理效果。

個性化指標X類可由各高級人民法院結合本地區(qū)實際來確定。

第7條 【評估方法】司法公信力評估采取定性與定量、主觀與客觀、內部與外部等多種評估方法，選用符合指標特點、便捷適宜的評估方式。

第8條 【評估周期】各級人民法院應當按照年度開展司法公信力評估。

第9條 【結果公布】各級人民法院應當根據(jù)司法公信力的評估結果形成年度報告并向社會公開。

第10條 【結果運用】各級人民法院應當高度重視司法公信力評估結果的運用，將其作為檢驗人民法院法治建設水平、司法改革成效的重要手段，實現(xiàn)與執(zhí)法辦案、審判管理、人員管理、法院信息化建設等工作的統(tǒng)籌推進、一體謀劃。

各級人民法院評估結果運用情況應當實時向社會公開，并納入當年度法院工作報告。

各高級、中級人民法院應當建立轄區(qū)內各級人民法院司法公信力水平檔案，實時監(jiān)測司法公信力水平變化，督促司法公信力評估結果運用，對異常情況進行實時跟蹤、監(jiān)督通報等。

第11條 【配套建設】各高級人民法院可以在執(zhí)法辦案系統(tǒng)、干部人事系統(tǒng)、司法數(shù)據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng)、行政事務系統(tǒng)、外部案件過問系統(tǒng)等基礎上，構建轄區(qū)統(tǒng)一、跨系統(tǒng)的司法公信力評估平臺，并增設向社會公開的滿意度測評模塊。各系統(tǒng)互聯(lián)互通，確保數(shù)據(jù)實時交換處理，結果動態(tài)展示可視。

第12條 【其他要求】根據(jù)本指導意見，各級人民法院可因地制宜，制定具體實施細則，向高級人民法院報備。各級人民法院在貫徹落實本指導意見中如遇重大問題，應及時層報最高人民法院。