中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關職責演變的歷史進程、基本特征和經(jīng)驗啟示

李斌雄，趙靚靚

（武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430072）

中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關就其本質(zhì)而言，是為了保證黨的政治綱領和政治目標的實現(xiàn)而成立的黨內(nèi)組織。其職責可以定義為：中國共產(chǎn)黨各級紀律檢查機關依據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，履行相應的規(guī)定義務并承擔相應的責任。2022 年1 月4 日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》[1]（以下簡稱為《條例》），對黨的紀律檢查委員會的任務職責作出全面清晰的規(guī)范。與“職責”內(nèi)涵較為接近的還有“職能”和“任務”，從工作范圍和目標而言，“職能”凌駕于“任務”和“職責”之上，側(cè)重于紀委這個黨內(nèi)監(jiān)督機關所需要發(fā)揮的作用和功能；“任務”一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋是“擔負的責任、交派的工作”[2]，在《條例》中則側(cè)重從內(nèi)涵、目標、要求等方面對紀委的作用和功能作出細化規(guī)定；而“職責”一詞更為具體，體現(xiàn)出主體所擔負的具體工作和應盡的責任，在《條例》中構(gòu)建了包含總體職責和具體職責在內(nèi)的“1+9”職責體系。在中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會發(fā)展的早期階段，對各級紀律檢查委員會的職能、任務、職責的劃分尚未清晰，多以“職責”“職權(quán)”“任務”等作描述，內(nèi)在相互包含，因此在本文的探討中，尤其是在歷史進程的梳理中，不作刻意區(qū)分，以“職責”作為分析對象，重點把握歷史發(fā)展主要脈絡。

一、中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關職責演變的歷史進程

中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關職責的演變經(jīng)歷了初步探索、基本形成、恢復發(fā)展、改革深化以及全面創(chuàng)新五個階段，緊密圍繞各階段的中心任務，服務于黨的政治目標和政治綱領的實現(xiàn)，在不斷摸索中逐漸明晰了自己的職責定位。

（一）初步探索階段（1927—1949 年）：服務革命需要，維護黨內(nèi)團結(jié)

1927 年黨的五大召開，誕生了中共中央最早的紀律檢查機關——中央監(jiān)察委員會，會議通過的《中國共產(chǎn)黨第三次章程決議案》指出其成立是為“鞏固黨的一致及權(quán)威起見”[3]78，隨后通過的《黨的組織問題決議案》指出要在每一黨部委員會之下設置審查委員會，“這種審查不應帶有清黨的性質(zhì)，而只是去掉對于黨部不可靠的分子，以及可疑的分子”[4]。黨的六大將“審查委員會”寫入黨章，規(guī)定其是“為監(jiān)督各級黨部之財政，會計及各機關之工作起見”[3]92，此時黨內(nèi)監(jiān)督機關的主要職責轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督黨的財務。還處于探索初期的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督機關并沒有穩(wěn)定的環(huán)境去行使自己的職權(quán)，無法將實踐經(jīng)驗上升總結(jié)，因而對蘇聯(lián)共產(chǎn)黨同時期召開的聯(lián)共（布）十四大和十五大關于監(jiān)察委員會的制度規(guī)定有一定程度的借鑒。1927 年召開的八七會議給正處于思想混亂和組織渙散的中國共產(chǎn)黨指明了新的出路，隨后中華蘇維埃共和國臨時中央政府在江西瑞金成立，共產(chǎn)黨取得局部執(zhí)政地位。為了不讓腐敗問題毀掉新生的蘇維埃政權(quán)，中共中央決定成立中央黨務委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會，避免“黨內(nèi)有違反黨章、破壞黨紀、不遵守黨的決議及官僚腐化等情弊發(fā)生”[5]439，并規(guī)定在黨的中央監(jiān)察委員會未正式成立以前，特設立中央黨務委員會履行黨的紀律檢查職責，這是中國共產(chǎn)黨緊密結(jié)合自身革命實際對監(jiān)察委員會職責的有效探索，但因處在戰(zhàn)爭環(huán)境下，其職責并沒有完全發(fā)揮。1938 年中國共產(chǎn)黨六屆六中全會通過決議，決定在區(qū)黨委之下設監(jiān)察委員會，職權(quán)有五項：“（1）監(jiān)督各種黨的機關、黨的干部及黨員的工作與對于黨的章程決議之正確執(zhí)行。（2）審查黨的各種機關之賬目。（3）管理審查并決定對于違反黨章黨紀之黨員的處分，或取消其處分。（4）審查并決定所有要求恢復黨籍或重新入黨者之黨籍。（5）監(jiān)察黨員關于破壞革命道德的行為”[6]755。這是首次對紀律檢查機構(gòu)的監(jiān)督、審查、處分等職權(quán)做了初步的規(guī)定，紀檢機構(gòu)職責初具雛形。1945 年黨的七大將“黨的監(jiān)察機關”一章重新列入黨章，規(guī)定其任務是“決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴”[3]110，突出了黨內(nèi)民主，職責有所弱化。七大黨章將紀律建設寫入總綱部分，也將“懲前毖后、治病救人”作為紀律檢查方針寫入黨章，并規(guī)定了黨的各級監(jiān)察委員會在各級黨委指導下進行工作，這也影響了后期各級紀律檢查機關的領導體制。

在這一階段，中共中央對紀律檢查機關的職責、職權(quán)進行了理論和實踐層面的初步探索，有效維護了黨的政治紀律和政治規(guī)矩，維護黨內(nèi)團結(jié)和一致，初步踐行了黨內(nèi)監(jiān)督機關監(jiān)督的作用，為后期紀律檢查機關職責的發(fā)展奠定了基礎。

（二）基本形成和發(fā)生曲折階段（1949—1978 年）：圍繞執(zhí)政需求，主要職責項目初具雛形

1949 年11 月，中央政治局決定在各級成立黨的紀律檢查委員會，從而更好地執(zhí)行黨的政治路線及各項具體政策，具體職責有三項：一是檢查中央直屬各部門及各級黨組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀律的行為。二是受理、審查并決定中央直屬各部門、各級黨的組織和黨員違犯紀律的處分，或取消處分。三是在黨內(nèi)加強紀律教育，使黨員干部嚴格地遵守黨紀，實行黨的決議與政府法令，以實現(xiàn)全黨的統(tǒng)一與集中[7]，首次賦予紀律檢查機關加強紀律教育的職責，同時也加強了對黨的各級組織和黨的干部的監(jiān)督與管理。1950 年下發(fā)的《中央紀律檢查委員會工作細則》，也再次重申要及時了解黨的組織及黨員違反黨章、黨紀、黨的決議、國家法律、法令及政策的行為以及損害群眾利益及脫離群眾的官僚主義等行為或傾向，將違反國家法律的行為也納入到管轄范圍，體現(xiàn)出執(zhí)政條件下對黨組織和黨員的嚴管。在社會主義改造時期，黨的各級紀律檢查機關還承擔著“保護生產(chǎn)，保證國家計劃的切實執(zhí)行……防止并反對資產(chǎn)階級和資本主義思想對黨的腐蝕，進一步鞏固和純潔黨的組織”[8]等任務。1954 年“高饒事件”發(fā)生后，為防止階級敵人的破壞并向黨內(nèi)不良傾向作斗爭，中共中央決定成立黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會代替紀律檢查委員會，并規(guī)定了監(jiān)察機關的四項任務①四項任務：（1）經(jīng)常檢查和處理黨中央各部門、中央國家機關和人民團體中黨的組織及其所屬黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件。（2）經(jīng)常檢查和處理各地方黨的組織并在必要時直接檢查處理各地方黨的組織所屬黨員有關違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件。（3）領導地方黨的監(jiān)察委員會的工作。（4）受理黨員、群眾對黨的組織和黨員的檢舉、控告及黨員對處分不服的申訴。，較之前有所增加和完善的是提出要領導地方黨的監(jiān)察委員會的工作，并且提出要受理黨員、群眾對黨的組織和黨員的檢舉、控告及黨員對處分不服的申訴。1956 年，八大黨章又在第一項任務中增添了“經(jīng)常檢查和處理黨員違反共產(chǎn)主義道德和國家法律、法令的案件”[3]225的內(nèi)容，體現(xiàn)出對黨員社會主義理想信念和道德規(guī)范方面的監(jiān)督。50 年代末期興起的“大躍進”和人民公社化運動使得監(jiān)察機關的監(jiān)察職能一度遭到削弱，從九大黨章到十一大黨章中，關于黨的紀律建設的規(guī)定被刪除，1959 年各級行政監(jiān)察機關也被撤銷，其業(yè)務和人員并入中央監(jiān)察委員會，但由于黨內(nèi)監(jiān)察和行政監(jiān)察的職能、性質(zhì)、任務存在較大差異，二者很難融合，監(jiān)察工作一度陷入混亂，1969 年中央監(jiān)委也被撤銷，黨的紀律檢查工作徹底陷入停滯。

執(zhí)政后的中國共產(chǎn)黨先后成立了各級紀律檢查委員會和監(jiān)察委員會，突出了對地方領導班子、黨組織和黨員干部的管理，首次提出加強紀律教育的職能。隨著社會主義建設的任務越來越重，黨內(nèi)監(jiān)督機關同時也承擔著保護國家的計劃和生產(chǎn)等職責，緊密圍繞中心、服務大局，有效履行了自身職責，這一階段的曲折探索基本也明確了黨的紀律檢查機關教育、監(jiān)督、懲處等幾項基本職責。

（三）恢復發(fā)展階段（1978—2002 年）：協(xié)助經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，奠定基本職責項目框架

1978 年12 月，為恢復和重建黨的民主集中制，健全黨規(guī)、嚴肅黨紀，黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了中央紀律檢查委員會，黨的紀律檢查機關得以恢復重建。鄧小平在黨的十一屆三中全會閉幕式上的講話中指出：“各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規(guī)黨法，切實把我們的黨風搞好。”[9]1979 年，中共中央通過《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權(quán)范圍、機構(gòu)設置的規(guī)定》，再次規(guī)定中央紀律檢查委員會的根本任務是：“維護黨規(guī)黨法，保護黨員的權(quán)利，發(fā)揮黨員的革命熱情和工作積極性，同一切違反黨紀、破壞黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的不良傾向作斗爭，協(xié)助各級黨委切實搞好黨風”[10]91，并要求各級紀律檢查委員會“協(xié)助各級黨委，對黨員加強黨的紀律和黨的傳統(tǒng)優(yōu)良作風的教育”[10]95-96，明確黨的紀律檢查工作應圍繞維護黨規(guī)黨法開展，同時把對黨員權(quán)利的保護和對黨員的教育提到了重要的位置。1982 年，十二大黨章首次將紀律檢查機關的主要職責概括為三項主要任務和三項經(jīng)常性任務②十二大黨章規(guī)定的三項主要任務：維護黨的章程和其他重要的規(guī)章制度，協(xié)助黨的委員會整頓黨風，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況。三項經(jīng)常性任務：要經(jīng)常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；受理黨員的控告和申訴。，對之前紀律檢查機關職責進行總結(jié)、規(guī)范和發(fā)展，奠定了紀律檢查機關職責的基本框架，并規(guī)定黨的各級紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，因此要“對中央以下的同級黨委及其成員實行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督”[10]40，首次賦予紀律檢查機關監(jiān)督同級黨委的權(quán)力。1986 年為了貫徹黨政分開的原則，設立國家監(jiān)察部，黨內(nèi)監(jiān)督機關不再處理違反國家法律、法令的案件。1988 年，喬石在十三屆中央紀委二次全會上豐富發(fā)展了紀律檢查機關原有的教育、監(jiān)督、懲處三項經(jīng)常性任務，增設“保護”一職，即保護黨員的民主權(quán)利不受侵犯[10]107，紀律檢查機關的基本職責拓展為四項。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，還出現(xiàn)了大量經(jīng)濟領域中的犯罪活動，結(jié)合經(jīng)濟建設和改革開放的實際，黨的各級紀律檢查機關也將打擊嚴重經(jīng)濟犯罪活動作為自己的一項重要職責，著重查處經(jīng)濟領域中黨員干部的違紀案件，保證并促進了經(jīng)濟工作的發(fā)展。1993 年，為了凝聚監(jiān)督力量，加強廉潔政府建設，有效應對濫用公款消費、貪污腐敗等現(xiàn)象，中共中央決定紀委和監(jiān)察部合署辦公，一套工作機構(gòu)、兩個機關名稱，合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能。黨的十四大之后紀委召開的幾次全會均聚焦反腐敗工作，提出了反腐敗的“三項工作格局”①反腐敗的“三項工作格局”：領導干部廉潔自律、查辦違紀違法案件、糾正部門和行業(yè)不正之風。，先后制定了黨員領導干部廉潔自律的若干規(guī)定，重點查處了領導干部的違紀違法案件，糾正部門和行業(yè)的不正之風。

這一階段各級黨內(nèi)紀檢機關圍繞國家經(jīng)濟建設發(fā)展的需求，協(xié)助行業(yè)主管部門處理了大量經(jīng)濟領域的犯罪活動；圍繞黨風建設，奠定了紀律檢查機關職責的基本框架，教育、監(jiān)督、懲處和保護四項基本職責得以明確。但同時不可忽略的是，紀律檢查機關工作職責明顯有由專門監(jiān)督機關向辦案機關、由監(jiān)督執(zhí)紀向糾風執(zhí)法轉(zhuǎn)移的趨勢。

（四）改革深化階段（2002—2012 年）：聚焦反腐難題，推進職責規(guī)范科學

進入新世紀以來，腐敗問題日益凸顯，十六大黨章在紀律檢查機關三大任務中增寫了“協(xié)助黨的委員會加強黨風建設和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”，在經(jīng)常性工作中增寫了“對黨員領導干部行使權(quán)力進行監(jiān)督”和“保障黨員的權(quán)利”[3]427，首次將“協(xié)助黨的委員會開展反腐敗工作”作為黨的紀律檢查機關的職責寫入黨章。2003 年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關，紀律檢查機關的定位更加清晰準確。2005 年，中央印發(fā)文件指出“要建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系”[11]，隨后，十六屆中央紀委六次全會上，中央確立了“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的十六字反腐倡廉戰(zhàn)略方針[12]，有效推進了反腐敗體系的建設。黨的十六大以來，胡錦濤多次強調(diào)保證黨的政治綱領和政治目標的實現(xiàn)是黨的紀律檢查機關的根本職責，黨的十六大到十七大之間，各級紀律檢查機關會同有關部門就促進科學發(fā)展觀等中央重大戰(zhàn)略決策和部署的貫徹落實等內(nèi)容進行監(jiān)督檢查，開展專項治理，查處和糾正損害群眾利益的突出問題，認真開展治理商業(yè)賄賂專項工作，有效履行了反腐敗的協(xié)助職責。2009 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》指出，紀檢監(jiān)察機關按照權(quán)限和程序進行調(diào)查后，對需要實行問責的黨政領導干部“按照干部管理權(quán)限向問責決定機關提出問責建議”[13]，賦予紀律檢查機關問責建議權(quán)。2010 年修訂的《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》（以下簡稱為《規(guī)定》）中進一步明確了紀委的黨風廉政建設問責建議職責和處理職責，即領導班子違反規(guī)定需要追究黨紀政紀責任的，“由紀檢監(jiān)察機關按照黨紀政紀案件的調(diào)查處理程序辦理”[14]。問責作為各級紀檢監(jiān)察機關的一項重要職責在這里就已經(jīng)正式提出并且得到了有效的實踐，為2016 年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責條例》提供了實踐依據(jù)，并寫入十九大黨章中。

這一階段，各級紀律檢查委員會圍繞黨風廉政建設和反腐敗斗爭開展工作，較之前相比，在加強制度建設、強化對領導干部的監(jiān)督、治理商業(yè)賄賂、糾正損害群眾利益的不正之風等方面取得重要進展，問責制也被寫入《規(guī)定》中，紀律檢查機關的職責也逐漸規(guī)范化、系統(tǒng)化、體系化。

（五）全面創(chuàng)新階段（2012 年至今）：聚焦主責主業(yè)，精準高效履職盡責

2013 年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)要“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任”[15]，明確各級紀委要履行協(xié)助黨委加強黨風建設和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責，并督促檢查相關部門落實懲治和預防腐敗工作。隨后，王岐山在十八屆中央紀委三次全會中強調(diào)各級紀檢監(jiān)察機關要深化“三轉(zhuǎn)”：“全面履行黨章賦予的責任，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風”[16]，轉(zhuǎn)職能是“三轉(zhuǎn)”的核心，強調(diào)紀檢監(jiān)查機關是“做什么”的內(nèi)涵的規(guī)定，即通過明確定位，突出職責主業(yè)，厘清責任。截止到2017 年，中央紀委聚焦主責主業(yè)，深化轉(zhuǎn)職能，全力清理參與的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，“中央紀委監(jiān)察部參加議事協(xié)調(diào)機構(gòu)由125 個減至14 個，在不增加建制編制的前提下，將紀檢監(jiān)察室從8 個增加到12 個”[17]，各級紀檢監(jiān)察機關明顯“瘦身”，有效解決了職能越位、錯位、不到位的問題，力量更加集中到主責主業(yè)上來。同時，中央紀委依靠組織制度創(chuàng)新，先后組建中央紀委組織部、宣傳部、黨風政風監(jiān)督室、國際合作局，增設紀檢監(jiān)察室，設立紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，推動紀檢監(jiān)察機關調(diào)整內(nèi)設機構(gòu)，增強對主責主業(yè)的履職能力，促使各級紀檢監(jiān)察機關高效執(zhí)行“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”，充分履行好黨內(nèi)監(jiān)督專責職責。2016 年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中黨的各級紀律檢查委員會由黨內(nèi)監(jiān)督的“專門機關”上升到“專責機關”，具體承擔三項主要工作①根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，三項主要工作是：（一）加強對同級黨委特別是常委會委員、黨的工作部門和直接領導的黨組織、黨的領導干部履行職責、行使權(quán)力情況的監(jiān)督；（二）落實紀律檢查工作雙重領導體制，執(zhí)紀審查工作以上級紀委領導為主，線索處置和執(zhí)紀審查情況在向同級黨委報告的同時向上級紀委報告，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主；（三）強化上級紀委對下級紀委的領導，紀委發(fā)現(xiàn)同級黨委主要領導干部的問題，可以直接向上級紀委報告；下級紀委至少每半年向上級紀委報告1 次工作，每年向上級紀委進行述職。，隨后十九大黨章規(guī)定其承擔“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責”[18]職責，并對紀律檢查委員會的五項經(jīng)常性工作進行豐富拓展，增添了對黨的組織履行職責情況進行監(jiān)督的內(nèi)容，并且提出要“受理處置黨員群眾檢舉舉報，開展談話提醒、約談函詢”，對黨員和黨的組織“進行問責或提出責任追究的建議”[18]，黨的紀律檢查機關職責擴展為三大主要任務和六項經(jīng)常性任務。2018 年實現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，全面履行紀律檢查和國家監(jiān)察兩項職能，但黨內(nèi)監(jiān)督在各項監(jiān)督中始終是第一位、核心的監(jiān)督，因此紀委的監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中始終處于主干位置，發(fā)揮保障作用。2020 年，趙樂際在十九屆中央紀委四次全會中指出，各級紀檢監(jiān)察干部要“精準高效履行監(jiān)督職責，推動協(xié)助職責和監(jiān)督責任貫通協(xié)同、主體責任和監(jiān)督責任一貫到底[19]，再次突出紀委監(jiān)督的主責主業(yè)，同時也對其協(xié)助各級黨委嚴格落實全面從嚴治黨法規(guī)制度提出了更高的要求。

黨的十八大以來，進一步強化了黨的各級紀律檢查委員會發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關作用，加強了與黨委在推動全面從嚴治黨過程中的貫通協(xié)同，持續(xù)深化“三轉(zhuǎn)”，有效解決職責泛化的問題，推動管黨治黨從“寬松軟”走向“嚴緊硬”。

二、中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關職責演變的基本特征

考察中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關職責的百年發(fā)展歷程，呈現(xiàn)出比較突出的幾個特征，分別是主題鮮明，緊密圍繞黨的政治路線開展政治監(jiān)督；趨勢明顯，主責主業(yè)在固本培元中逐漸明晰；方向明確，以實踐問題為導向革新自身職責。

（一）緊密圍繞黨的政治路線開展政治監(jiān)督

黨的政治路線是黨的總路線，是“黨根據(jù)其性質(zhì)、宗旨、最高綱領，在一定社會歷史時期為解決社會主要矛盾、實現(xiàn)一定歷史階段的中心任務而制定的總政策或總方針”[20]，明確和指引了黨的政治任務以及黨的政治行動。而政治監(jiān)督則是對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監(jiān)督檢查，中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關職責的百年演變歷程充分體現(xiàn)出緊密圍繞黨的政治路線開展政治監(jiān)督的鮮明主題。

在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨以推翻“三座大山”為目標，對黨組織自身進行了建設，也包含了加強黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容，這一階段黨內(nèi)監(jiān)督機關的職能主要體現(xiàn)在維護黨內(nèi)團結(jié)和一致，較好地維護了黨的路線方針政策，為中國共產(chǎn)黨奪取新民主主義革命勝利發(fā)揮了重要作用。社會主義革命和建設時期，為適應執(zhí)掌全國政權(quán)的需要，從而更好地領導社會主義革命，中國共產(chǎn)黨大力整頓黨組織，在各級成立黨的紀律檢查委員會以執(zhí)行黨的政治路線和各項具體政策。同時鑒于社會主義改造和經(jīng)濟建設的需求，黨的各級紀律檢查機關也一度承擔著保護生產(chǎn)的職能，在“高饒事件”發(fā)生后，黨中央便成立各級監(jiān)察委員會代替各級紀律檢查委員會以有效應對黨內(nèi)分裂事件，深化了黨內(nèi)的政治監(jiān)督。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，為了滿足經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的需要，打擊嚴重經(jīng)濟犯罪活動就成為紀律檢查機關一項重要的任務，紀律檢查機關也有效履行為改革開放保駕護航的重要職能。新世紀以來，腐敗現(xiàn)象的逐步蔓延使黨中央高度重視加強反腐敗體系的建設，協(xié)助各級黨委開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭成為各級紀律檢查委員會的重要職責。黨的十八大以來，為進一步推動新時代黨的建設新的偉大工程，各級紀委協(xié)助黨委加強黨風建設和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，突出監(jiān)督“關鍵少數(shù)”，重點加強對“一把手”、同級黨委特別是常委會委員的監(jiān)督，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，有效保障了黨的政治任務的完成。

回顧中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關職責的百年演變歷程，不難發(fā)現(xiàn)，隨著黨的政治路線發(fā)生變化，黨內(nèi)專門的監(jiān)督機關的主要職責也發(fā)生了相應調(diào)整，但紀律檢查機關職責的規(guī)定和履行均圍繞黨在特定歷史時期的中心任務展開，緊密圍繞黨的政治路線開展政治監(jiān)督的鮮明主題一直未變，這充分體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨這個百年大黨對政治路線的堅決捍衛(wèi)和堅定執(zhí)行。政治路線是黨和國家的生命線、人民的幸福線，紀律檢查機關職責的發(fā)展緊密圍繞貫徹執(zhí)行黨的政治路線，有助于更好地發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行和促進完善發(fā)展作用。

（二）主責主業(yè)在固本培元中逐漸明晰

就根本性質(zhì)而言，中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關是一個黨內(nèi)紀檢組織，依據(jù)管理學視角的解釋，組織存在的必要條件之一就是必須保持明確的邊界，以區(qū)別于其他組織和外部環(huán)境。中國共產(chǎn)黨這個黨內(nèi)紀檢組織同樣如此，相較于其他黨內(nèi)組織而言，具有更加獨特的使命，擔負著糾正黨內(nèi)違紀違規(guī)現(xiàn)象、協(xié)助黨委肅清黨內(nèi)不正之風和腐敗現(xiàn)象、加強黨內(nèi)團結(jié)的政治任務和目標，因此只有聚焦主責主業(yè)、明確職責邊界才能不斷發(fā)展完善自己。

在中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關初步探索時期，最早規(guī)定其職責為維護黨內(nèi)團結(jié)和一致，奠定了最基礎的職責內(nèi)容，隨后受革命形勢的發(fā)展和聯(lián)共（布）關于監(jiān)察委員會規(guī)定的影響，黨內(nèi)監(jiān)督機關的職責增加了監(jiān)督各級黨部財政狀況、管理黨的各種機關賬目等內(nèi)容。在主要職責基本形成階段，為了適應執(zhí)政的需要，將保護國家的計劃和生產(chǎn)的行政監(jiān)督職能納入自身職責范圍，逐步奠定了教育、檢查、監(jiān)督、懲處基本職責。在職責恢復發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型使得紀律檢查機關除了完成黨章賦予的任務外，還增加了處理經(jīng)濟領域的案件，職責有所擴大。隨后十二大黨章將紀委的三項主要任務和三項經(jīng)常性任務固定下來，緊密圍繞黨章規(guī)定的要求，以整頓好黨風、檢查好黨的路線方針政策和決議的執(zhí)行情況為核心內(nèi)容，主責主業(yè)再次被強化。進入新世紀以后，各級紀律檢查機關嚴格履行黨章賦予的職責，聚焦黨風廉政建設和反腐敗體系建設，總體來說推進了職責的規(guī)范化、科學化，但也存在著參與了眾多職責范圍外的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等現(xiàn)象。因此，黨的十八大以來，紀律檢查機關不斷突出內(nèi)涵發(fā)展，持續(xù)深化“三轉(zhuǎn)”，明晰職能定位，清理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，突出主責主業(yè)，“監(jiān)督執(zhí)紀問責”主要職責被寫入十九大黨章。2022 年《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》發(fā)布，對各級紀律檢查委員會的主要任務、工作職責做出了詳細的區(qū)分和規(guī)定，在三項主要任務的統(tǒng)領下，構(gòu)建了包含總體職責和具體職責在內(nèi)的“1+9”職責體系，堅持聚焦主責主業(yè)，為各級紀律檢查機關精準高效履行職責提供了基本制度依據(jù)。

在這一發(fā)展歷程中，不難發(fā)現(xiàn)各級紀律檢查機關的職責幾經(jīng)變革、多次調(diào)整、不斷豐富，但從未完全偏離主責主業(yè)，雖從一開始對自身職能的認知定位比較模糊，到發(fā)展中期“身兼多職”，最后到新時代以來堅持內(nèi)涵發(fā)展，深化轉(zhuǎn)職能，主責主業(yè)在固本培元中逐漸明晰，這充分體現(xiàn)出紀律檢查機關這個黨內(nèi)組織對主責主業(yè)的堅守和在發(fā)展中不斷總結(jié)反思、凝練實踐、創(chuàng)新理論的強大歷史自覺性，更加體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨始終堅定不移從嚴管黨治黨，敢于直面問題、勇于自我革命的寬廣胸懷。

（三）以實踐問題為導向革新自身職責

以黨章為重要根據(jù)，以實踐問題為導向改革，豐富和發(fā)展自身職責是中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關應對新形勢新問題做出的重要選擇。百年歷史中，中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關職責的發(fā)展均體現(xiàn)在重要的歷史時刻：在中國共產(chǎn)黨取得執(zhí)政地位后，紀律檢查機關增設加強紀律教育的職能，同時依據(jù)八大黨章，增設了對“違反共產(chǎn)主義道德和國家法律、法令的案件”進行檢查和處理，強化對黨員社會主義遠大理想信念的教育、監(jiān)督和管理，奠定了現(xiàn)有的六項經(jīng)常性任務之一的教育職能。改革開放尤其是在十二大后經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，為有力維護黨風，發(fā)揮黨員的工作積極性，十二大黨章將“受理黨員的控告和申訴”寫入黨章，在隨后十三屆中央紀委二次全會中，增設“保護黨員的民主權(quán)利”的重要職責。進入新世紀以來，腐敗問題嚴重威脅黨內(nèi)政治生態(tài)，紀律檢查機關一方面協(xié)助黨委加強黨風建設和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，另一方面也突出了對黨員領導干部行使權(quán)力的監(jiān)督，2009 年《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》印發(fā)，2016 年《中國共產(chǎn)黨問責條例》頒布，紀委履行監(jiān)督專責，協(xié)助同級黨委開展問責工作，對管轄范圍內(nèi)各級黨組織和黨的領導干部在黨的建設、黨的事業(yè)中失職失責的行為進行責任追究，有效適應新的形勢和要求，強化對黨員領導干部的監(jiān)督，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發(fā)揮了重要的作用。黨的十九大以來，在推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的進程中，“協(xié)助黨的委員會推進從嚴治黨”列入紀律檢查機關的任務職責中，2021 年是建黨百年，腐敗這個黨執(zhí)政的最大風險依舊存在，執(zhí)政形勢依舊嚴峻復雜，中共中央政治局會議通過的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》有效應對新形勢下的紀律檢查工作，對十九大黨章規(guī)定的原有職責進行了豐富和發(fā)展，除了紀律教育、紀律監(jiān)督、處理信訪舉報、紀律審查、紀律處分、開展問責、受理控告和申訴、保障黨員權(quán)利職責外，增加了紀律檢查建議，通過分析監(jiān)督對象所在黨組織在黨風廉政建設和管理監(jiān)督等方面存在的突出問題，達到協(xié)助黨委推動有效凈化政治生態(tài)，強化管黨治黨的目標。

中國共產(chǎn)黨紀檢機關發(fā)展的歷程充分彰顯了黨中央從嚴治黨的堅強決心，更體現(xiàn)出黨對所面臨政治形勢的正確研判，堅持以實踐問題為導向，找準履職過程中出現(xiàn)的短板和問題，從而確保自身在實現(xiàn)黨的歷史使命進程中始終不缺位?！霸绞莻ゴ蟮氖聵I(yè)，越充滿艱難險阻，越需要艱苦奮斗，越需要開拓創(chuàng)新”[21]，中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關職責演變始終以實踐問題為導向，因勢而謀，應勢而動，順勢而為，不斷提升履職能力，體現(xiàn)出了良好的發(fā)展態(tài)勢。

三、中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關職責演變的經(jīng)驗啟示

新時代踏上新征程，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，這對各級紀律檢查機關的履職盡責提出了更高的要求。各級紀律檢查機關需嚴格遵循政治性、科學性以及時代性原則，把履職能力推向更深層次、更高水平。

（一）遵循政治性原則，以黨章黨規(guī)為依據(jù)，服務中心工作

中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關并非一般意義上的組織機構(gòu)，而是擔負著加強黨內(nèi)監(jiān)督、推進新時代黨的建設這項偉大工程的重要機構(gòu)，突出政治性是我們黨作為馬克思主義政黨的鮮明特征，加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭更需要從嚴明政治紀律和政治規(guī)矩開始，紀律檢查機關必須把維護黨的政治紀律和政治規(guī)矩放在首位，加強政治監(jiān)督。黨的紀檢工作的百余年發(fā)展歷程深刻表明，只有緊緊圍繞黨的政治路線和中心目標，黨的監(jiān)督機關才能有效發(fā)揮作用。除此之外，黨的十八大以來，管黨治黨的豐富實踐為黨內(nèi)法規(guī)制度的出臺提供了堅實的基礎，一系列強化黨內(nèi)監(jiān)督、紀律建設的法規(guī)制度相繼出臺。2016 年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》出臺，規(guī)定黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責，首次從黨內(nèi)法規(guī)的層面規(guī)定了紀律檢查機關的專責地位，并將其寫入十九大黨章，更加突出其重要性和規(guī)范性，為黨的紀律檢查機關履職盡責、發(fā)揮作用提供了法規(guī)依據(jù)。結(jié)合時代發(fā)展的需求和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的發(fā)展，《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國監(jiān)察官法》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》等一系列標志性、關鍵性的紀檢法規(guī)制度和國家監(jiān)察法律法規(guī)相繼出臺，內(nèi)容涵蓋黨內(nèi)六大紀律、問責規(guī)定、處分制度、黨內(nèi)監(jiān)督、談話函詢、職務犯罪、審查調(diào)查以及案件審理等方面，使黨章和憲法賦予的總體性要求得以細化落實，確保每一環(huán)節(jié)、每一程序都能得到清晰規(guī)范的說明，保證各級紀律檢查機關和監(jiān)察機關在履行相應職責時有規(guī)可依。

趙樂際指出：“要把黨中央決策部署與紀委監(jiān)委職責科學地歷史地具體地結(jié)合起來”，做到“五個堅持”[22]。新時代新征程，各級紀律檢查機關要切實貫徹落實習近平總書記重要講話、重要指示批示精神和黨中央決策部署，以黨章黨規(guī)為依據(jù)，對紀檢監(jiān)察工作職責進行科學設置和分配，不斷提高依規(guī)治黨、依規(guī)履職的政治能力和工作水平，進一步加強對落實黨的二十大精神情況的監(jiān)督檢查，圍繞現(xiàn)代化建設大局發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行作用，才能把握住工作重點。

（二）遵循科學性原則，聚焦主責主業(yè)，提升監(jiān)督執(zhí)紀問責質(zhì)量

新中國成立以來黨的各級紀律檢查機關和監(jiān)察機關是中國特有的黨政治理體系下的組織機構(gòu)，經(jīng)歷了長期歷史變遷，具有鮮明的革命性質(zhì)和豐富的組織特性，組織結(jié)構(gòu)和職能也屢次調(diào)整、不斷豐富，而紀檢監(jiān)察體制的改革更是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，因此，科學規(guī)范配置紀律檢查機關的職能顯得尤為重要。自十八屆中央紀委三次全會提出轉(zhuǎn)職能以來，各級紀律檢查機關持續(xù)推進議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的清理和內(nèi)設機構(gòu)的調(diào)整，把主要的力量集中到協(xié)助黨委開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭的主業(yè)上來，擺脫過去直接參與部門的日常性業(yè)務檢查，而是選擇把工作的重點放到督促有關責任部門依法依規(guī)履行職責和監(jiān)督主體落實監(jiān)督責任上來，取得了一定實效，但仍存在諸如監(jiān)督力量較為分散、監(jiān)督重點不夠清晰、監(jiān)督職責定位不準等問題。

反腐敗斗爭具有長期性、復雜性、艱巨性，同時國際國內(nèi)形勢所帶來的挑戰(zhàn)、阻力和變數(shù)對紀律檢查機關提出了更高的要求，這就要求各級紀律檢查機關，一是厘清職責范圍，現(xiàn)行黨章對紀律檢查委員會的定位是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關，協(xié)助黨的委員會推進全面從嚴治黨，但目前仍存在部分紀委在協(xié)助黨委推動全面從嚴治黨的職責履行上既有協(xié)助不到位、“缺位”現(xiàn)象，也有“協(xié)助”變?yōu)椤爸髫煛爆F(xiàn)象，承擔過多的職責，沒有專司其職，這均是沒有厘清職責范圍的表現(xiàn)。二是凝聚監(jiān)督力量，秉持盤活存量、內(nèi)涵式發(fā)展的原則，尤其是在紀委監(jiān)委合署辦公的前提下，需要明確內(nèi)設機構(gòu)職能分工，凝聚監(jiān)督力量，最大程度融合各職能部門。三是明確監(jiān)督重點，紀律檢查機關應該充分發(fā)揮“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”職能，但部分紀律檢查機關對“監(jiān)督的再監(jiān)督”職責定位理解不深，從而出現(xiàn)“越管越寬”，甚至有越俎代庖的傾向。四是強化對關鍵領域和“關鍵少數(shù)”的監(jiān)督，各級紀律檢查機關需緊盯重大工程、重點領域、關鍵崗位，尤其要強化對權(quán)力集中、資金密集、資源富集的部門和行業(yè)的監(jiān)督，圍繞脫貧攻堅、掃黑除惡、民生領域等突出問題有針對性地開展監(jiān)督，除此之外也要加強對“一把手”和領導班子全面落實從嚴治黨責任、依法依規(guī)履職用權(quán)層面的監(jiān)督。

（三）遵循時代性原則，結(jié)合新形勢新問題，增強履職能力

當前，國內(nèi)外環(huán)境的深刻變化給黨的紀律檢查工作帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。一是“促進紀檢監(jiān)察體制改革系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”[23]。2018 年，為加強對所有公職人員的監(jiān)察全覆蓋，成立了國家監(jiān)察委員會，真正構(gòu)建起黨統(tǒng)一領導、權(quán)威高效的國家反腐敗機構(gòu)，有效整合了行政監(jiān)察、預防腐敗和檢查機關查處貪污腐敗、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量。組建后的監(jiān)察委員會與同級紀委合署辦公，不同的是在職權(quán)配置上，紀律檢查委員會依舊履行監(jiān)督、執(zhí)紀、問責職責，而監(jiān)察委員會則履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，這對更多紀檢監(jiān)察干部來說，是從“執(zhí)紀”到“執(zhí)紀執(zhí)法”的職責轉(zhuǎn)變，因此在人員轉(zhuǎn)隸融合、機構(gòu)職能融合和工作流程融合上是新的挑戰(zhàn)。

二是強化政治監(jiān)督和日常監(jiān)督，立足本職工作強化政治監(jiān)督，正是紀律檢查機關踐行“兩個維護”的重要表現(xiàn)。其一，政治監(jiān)督處于黨內(nèi)監(jiān)督的首位，但不少黨員干部卻忽視了政治監(jiān)督，各級紀律檢查機關需從嚴從緊抓好政治監(jiān)督，將政治監(jiān)督與業(yè)務工作結(jié)合起來，通過業(yè)務工作中暴露的問題來確定政治監(jiān)督的重點內(nèi)容。其二，要把日常監(jiān)督實實在在做起來，密切關注“四風”苗頭性、傾向性、隱蔽性問題，探索借助大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段和其他方式去了解被監(jiān)督對象的思想、工作、作風、生活情況，抓早抓小，防微杜漸，尤其是黨的十九大以來應更加側(cè)重強化監(jiān)督，通過精準動態(tài)識別監(jiān)督對象，細化監(jiān)督內(nèi)容，充分運用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，有效前置監(jiān)督，提升監(jiān)督質(zhì)效。

三是創(chuàng)新紀律檢查的手段和方式，當前各級紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀問責的形式、對象、內(nèi)容發(fā)生很大變化，如行賄受賄的方式更加隱蔽，利用網(wǎng)絡平臺傳播錯誤不當言論更加頻繁，黨員干部懶政怠政情況更加多樣等等。紀律檢查機關只有認真貫徹落實《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》，創(chuàng)新紀律檢查的手段和方式，不斷革新自身履行職責的方式，持續(xù)從整體把握黨內(nèi)政治生態(tài)情況，動態(tài)分析研判領導班子、黨員干部廉潔自律情況，才能有效應對黨風廉政建設和反腐敗斗爭中出現(xiàn)的新情況、新問題。