論基層微腐敗治理中的紀法銜接

陳 光，張棟凱

（1.大連理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116024；2.大連理工大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)部，遼寧 大連 116024）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從關(guān)系黨和國家生死存亡的高度，以強烈的歷史責(zé)任感推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，堅持有腐必反、有貪必肅，堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，“打虎”“拍蠅”“獵狐”相結(jié)合，嚴肅查處腐敗分子，取得了反腐敗斗爭的壓倒性勝利。黨的二十大報告指出，以零容忍態(tài)度反腐懲惡，堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)。基層微腐敗已經(jīng)成為了反腐敗斗爭中的一個重要方面，而“拍蠅”主要就是對基層微腐敗現(xiàn)象的一種治理。2016 年，習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話中第一次使用了“微腐敗”這一概念：“相對于‘遠在天邊’的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更為真切?！⒏瘮　部赡艹蔀椤蟮満Α鼡p害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。對基層貪腐以及執(zhí)法不公等問題，要認真糾正和嚴肅查處，維護群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實際成果?！盵1]治理腐敗既是全面從嚴治黨的基本要求，也是依法治國的重要內(nèi)容與保障，因此需要黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的有效銜接與協(xié)同。如何更好地實現(xiàn)紀法銜接，真正發(fā)揮出黨紀國法對基層微腐敗行為治理的強大規(guī)范合力，是我們要認真思考的一個新課題。

一、基層微腐敗的含義新釋及其隱蔽特性

基層微腐敗是由“基層”和“微腐敗”兩個詞語組成的偏正短語。事實上，這兩個詞語在生活中都十分常見，但是真正界定清楚基層微腐敗的含義并非易事。由于“微腐敗”在短語中是中心詞，我們不妨先從“微腐敗”著手進行理解。從字面上不難看出，“微腐敗”是腐敗行為的一種。然而，“微腐敗”并非一個嚴格意義上的法律概念。這一概念不同于挪用公款、濫用職權(quán)等法律概念有非常明確的含義。我們對“微腐敗”的理解首先要從對腐敗的界定開始。腐敗作為一種現(xiàn)象，在人類歷史上已經(jīng)存在了相當長的時間。包括法學(xué)在內(nèi)的諸多學(xué)科，如政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)以及管理學(xué)等不同學(xué)科，分別從不同的視角用不同的方法研究腐敗現(xiàn)象或問題。從法學(xué)的視角來看，腐敗現(xiàn)象是由腐敗行為產(chǎn)生的，具有可規(guī)制性或可懲罰性的是腐敗行為。于風(fēng)政認為：“腐敗是國家機關(guān)和國有企業(yè)的公職人員與他人合謀，違反法律和社會公認的行為規(guī)范，濫用公共權(quán)力和公共資源，為私人和私人小圈子謀取私利或為某一單位、某一行業(yè)謀取特殊利益而損害公共利益及其他公民個人利益的行為?！盵2]這一定義指出了腐敗行為最重要的三個特征：主體特定性、手段不合規(guī)性以及利益不正當性。具體而言，主體特定性是指腐敗行為主體限于公職人員，手段不合規(guī)性是指這種行為違反了包含黨的紀律和國家法律在內(nèi)的特定規(guī)范。在這里，濫用公共權(quán)力或公共資源與手段不合規(guī)性其實是同一問題的兩個方面。利益不正當性則是指腐敗行為所謀取的利益往往具有不合理性，而且多是一種滿足私人欲求的利益。當然這里的私人并不僅僅指一個人的利益，小團體、小團伙的利益同樣具有私人性質(zhì)。綜上，腐敗就是公職人員利用違法或者不合規(guī)的手段謀取不正當?shù)乃饺死娴男袨椤?/p>

據(jù)此，“微腐敗”首先可以視為一種情節(jié)輕微的腐敗行為。所謂的“情節(jié)輕微”，在這里是指相關(guān)行為尚不構(gòu)成刑事犯罪。然而，如果我們對目前關(guān)于“微腐敗”的研究成果做一個簡單梳理會發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對于“微腐敗”這一概念的使用并不統(tǒng)一。在現(xiàn)有相關(guān)研究中，學(xué)者們對“微腐敗”的定義往往會加上發(fā)生在基層或者公職人員級別較低這一限制。例如，鄒東升、姚靖認為：“‘微腐敗’系指經(jīng)常發(fā)生在群眾身邊的基層單位、基層公職人員所涉情節(jié)較輕、損害程度相對較小的違規(guī)違紀行為?！盵3]劉寧主張“‘微腐敗’的主體范圍應(yīng)更為特定，僅限于基層工作人員，這也與‘微腐敗’的小微性、直接性等特征不謀而合?！盵4]任中平、馬忠鵬則認為：“所謂‘微腐敗’，就是由縣級及以下基層工作人員濫用公權(quán)力所導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象?！盵5]從這些論述中不難看出，學(xué)者們對于“微腐敗”的界定大都加上了發(fā)生在基層這一限定。筆者認為，就“微腐敗”的原本含義而言，它突出的是腐敗情節(jié)“微”，而非發(fā)生在基層這一空間屬性。目前相關(guān)研究之所以為“微腐敗”增加了基層干部這一限定，多是因為混淆了“基層腐敗”（即發(fā)生在基層的腐?。┖汀拔⒏瘮　边@兩個概念。

誠然，基層腐敗是發(fā)生在基層空間中的各種腐敗行為。實踐中我們對基層一詞的使用較為普遍，而且這一概念會被適用于多種語境，從而形成多重含義。例如，基層人民政府、基層人民法院和基層黨組織都是常見的概念。其中，基層人民政府一般認為是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府，而基層人民法院是指區(qū)縣一級人民法院?；鶎狱h組織則與行政級別無關(guān)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的相關(guān)規(guī)定，在企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、科研院所、街道社區(qū)、社會組織中成立的黨的組織，都屬于黨的基層組織。由于基層腐敗的一個突出特點是發(fā)生在群眾身邊，所以基層腐敗中的公職人員往往是負責(zé)人民群眾日常生活事項的公職人員。據(jù)此而言，將基層腐敗的主體限定為鄉(xiāng)科級干部及以下的公職人員是比較合適的。然而，基層腐敗中有一些行為是“微腐敗”，也即腐敗行為的情節(jié)較為輕微，但是也存在一些腐敗行為的情節(jié)較為惡劣，并造成了嚴重的后果，甚至構(gòu)成了職務(wù)犯罪等，比如說“小官巨貪”現(xiàn)象。因此，基層微腐敗可以視為“微腐敗”和“基層腐敗”這兩個概念的交集。換言之，如果把“微腐敗”命名為集合A，將“基層腐敗”命名為集合B，那么“基層微腐敗”就是A∩B 的范圍，如下圖所示：

圖1 作為微腐敗和基層腐敗交集的基層微腐敗

在對基層微腐敗的內(nèi)涵與外延進行界定后，基層微腐敗所具有的特點也值得關(guān)注。前文已經(jīng)指出了基層微腐敗所具有的兩個重要特點——腐敗情節(jié)“微”與公職人員行政級別“低”。除此之外，基層微腐敗還有一個非常重要的特點——隱蔽性。隱蔽性在此具有雙重含義：一方面基層微腐敗發(fā)生在基層，并且情節(jié)談不上嚴重，往往不會造成特別嚴重的后果，也可能沒有直接的受害人，這就導(dǎo)致了各方面的監(jiān)督主體難以及時發(fā)現(xiàn)或者了解到基層微腐敗行為。另一方面基層微腐敗行為在很多情況下會披上一層傳統(tǒng)交往習(xí)俗的偽裝，這使得很多情況下人們對基層微腐敗的危害性認識不足，在基層微腐敗的違規(guī)性認定上也就存在一定的模糊性。在中國傳統(tǒng)交往文化中，親友走動、禮尚往來、相互吃請等是非常常見的現(xiàn)象，也可以視為民間交往習(xí)俗。如果某人與他的親戚朋友總是處于一種不相往來的狀態(tài)，他很有可能會得到一個不懂人情世故的負面評價。所以，進行往來互動的交往雙方往往都認為禮物、禮金的流動是正常且合理的。然而，正是有了這樣一層“掩護”，基層微腐敗中利益的私人性和不正當性就容易被掩蓋，人們對于基層微腐敗不正當性的認識也會很模糊。因此，這兩方面的原因都使得基層微腐敗行為難以及時被發(fā)現(xiàn)、被規(guī)制。

也正是因為隱蔽性這一特點，基層微腐敗很有可能會發(fā)展成“大禍害”。我們必須要清醒地認識到，任何腐敗行為不論情節(jié)大小，都會對黨的執(zhí)政根基形成侵蝕。由于基層微腐敗就發(fā)生在群眾身邊，這些行為更會直接影響到群眾的獲得感、幸福感和安全感。因此，對基層微腐敗進行治理就顯得尤為必要。從情節(jié)輕微的程度來看，基層微腐敗行為往往不構(gòu)成犯罪，但是可能構(gòu)成職務(wù)違法。既然構(gòu)成職務(wù)違法，那么基層微腐敗行為就不僅違反了黨紀，還違反了國法。此時就會涉及紀法銜接的問題。換言之，本文接下來所要討論的問題是，當基層微腐敗行為發(fā)生時，如果行為主體是具有黨員身份的公職人員，這一行為同時違反了黨紀和國法，該如何對這一行為作出評價以及對相關(guān)行為主體進行責(zé)任追究？這也就引出了本文另一個關(guān)鍵詞——紀法銜接。

二、基層微腐敗治理中紀法銜接相關(guān)規(guī)范的文本分析

（一）紀法銜接的雙重意涵

紀法銜接包含了雙重意涵：一是黨紀與國法是兩種不同的規(guī)范，也即我們只有將二者視為兩種不同的規(guī)范時，才存在銜接的問題。二是雖然黨紀與國法屬于不同類型的規(guī)范，但是兩者存在諸多連接點以至于兩種規(guī)范實現(xiàn)銜接是可能的。

黨紀與國法是兩種不同類型的規(guī)范，黨紀就是黨的紀律，國法則是國家法律。其中，國家法律的含義更為明確，而黨的紀律的含義則需要做進一步說明。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上指出：“黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規(guī)矩。黨的紀律是剛性約束，政治紀律更是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行動方面必須遵守的剛性約束。國家法律是黨員、干部必須遵守的規(guī)矩。黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例也是重要的黨內(nèi)規(guī)矩。紀律是成文的規(guī)矩，一些未明文列入紀律的規(guī)矩是不成文的紀律；紀律是剛性的規(guī)矩，一些未明文列入紀律的規(guī)矩是自我約束的紀律?！盵6]據(jù)此可知，黨的紀律就是要求黨組織和黨員應(yīng)當遵守黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的一種黨的規(guī)矩。對此，我們可以通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）中的相關(guān)規(guī)定加以佐證。

其中，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3 條明確區(qū)分了黨內(nèi)法規(guī)和黨的紀律，將黨的紀律視為黨內(nèi)法規(guī)實施的保障。盡管《紀律處分條例》中沒有采用“黨的紀律是……”這種表述來給出黨的紀律的定義，但是該條例第7 條規(guī)定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究”。從中我們可以推出，黨的紀律是對遵守黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、國家法律、黨和國家政策以及社會主義道德等規(guī)范的一種強制性要求。國家法律是黨的紀律所要求的黨組織和黨員所應(yīng)遵循的規(guī)范的一部分。黨紀與國法的不同還體現(xiàn)在違反兩種規(guī)范的后果不同。按照《紀律處分條例》第6條和第7 條的規(guī)定，違反黨的紀律應(yīng)當受到黨紀處分，而按照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《公職人員政務(wù)處分法》）第2 條的規(guī)定，公職人員違反國家法律需要受到政務(wù)處分。

雖然黨紀與國法是兩種不同類型的規(guī)范，但是二者存在諸多連接點，以至于這兩種規(guī)范可以實現(xiàn)銜接。具體而言，黨紀與國法的可銜接首先由中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位決定。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征。全面依法治國是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展的，而黨的執(zhí)政黨地位也決定了治國必先治黨、治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。概言之，從嚴治黨和依法治國的內(nèi)在關(guān)聯(lián)為黨紀與國法的銜接提供了根本前提。從規(guī)范約束的主體來看，黨員在我國各級領(lǐng)導(dǎo)干部中所占比例很大，黨紀和國法在針對腐敗行為的治理過程中，在約束主體方面有著高度的重合性。從規(guī)范的客體指向來看，腐敗行為不僅侵蝕了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，也是對法治秩序的破壞，所以相關(guān)黨規(guī)和國法都強調(diào)預(yù)防、制止和懲治腐敗行為。概言之，規(guī)范的約束主體和客體指向都具有高度的重合性，這是兩種規(guī)范可以實現(xiàn)銜接的重要基礎(chǔ)。

黨紀與國法這兩類規(guī)范實現(xiàn)銜接的目的，在于更好地服務(wù)于全面從嚴治黨和全面依法治國的實踐。從規(guī)范運行的角度看，不同規(guī)范之間的銜接包括規(guī)范制定、規(guī)范執(zhí)行等環(huán)節(jié)的銜接。規(guī)范制定環(huán)節(jié)的銜接固然是重要前提，但是規(guī)范執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接直接影響紀法銜接的實效。黨紀與國法在執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接在很大程度上體現(xiàn)在黨紀處分與政務(wù)處分的銜接。

（二）黨紀處分與政務(wù)處分的適用關(guān)系

按照《紀律處分條例》第6 條和第7 條的規(guī)定，違反黨的紀律應(yīng)當受到黨紀處分。違反國家法律則要區(qū)分兩種情況：第一種情況是監(jiān)察法所規(guī)定的涉嫌職務(wù)違法的行為。監(jiān)察法第11 條對監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)做出了規(guī)定。其中，監(jiān)察機關(guān)可以就涉嫌貪污受賄等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查。如果監(jiān)察機關(guān)通過調(diào)查認定某一行為構(gòu)成職務(wù)違法，那么此種情形即《公職人員政務(wù)處分法》第2 條所規(guī)定的“本法適用于監(jiān)察機關(guān)對違法的公職人員給予政務(wù)處分的活動”。此種情形下，公職人員的違法行為需要受到政務(wù)處分。第二種情況是不涉及職務(wù)工作性質(zhì)的其他違法行為，比如違反《道路交通安全法》的情形。在這種情況下，公職人員的違法行為有時也會涉及到紀法銜接的問題，比如《公職人員政務(wù)處分法》第41 條的情形。另外，《公職人員政務(wù)處分法》第3 條第1 款和第2 款確立了政務(wù)處分與處分雙軌并行的模式。政務(wù)處分由監(jiān)察機關(guān)對違法的公職人員做出，而處分則由公職人員任免機關(guān)、單位做出?！豆毴藛T政務(wù)處分法》第16 條則明確規(guī)定了對于同一違法行為，政務(wù)處分與處分不能同時給予。廣義上來講，黨紀處分與處分之間的銜接也可以納入紀法銜接的范疇，但是本文討論的是黨紀處分和由于職務(wù)違法而受到的政務(wù)處分二者銜接過程中所涉及的紀法銜接問題。對比黨紀處分和政務(wù)處分可知，從作出的主體來看，黨紀處分的作出主體是黨的紀律檢查機關(guān)，政務(wù)處分的作出主體是國家監(jiān)察機關(guān)。從適用身份來看，黨紀處分是針對黨員作出的，政務(wù)處分是針對公職人員作出的。從處分事由來看，黨紀處分適用于違反黨的紀律的行為，而政務(wù)處分主要適用于職務(wù)違法的行為。

在明確了黨紀處分和政務(wù)處分等相關(guān)概念后，接下來需要對黨紀處分與政務(wù)處分二者適用關(guān)系進行分析。對此，首先要明確兩個前提：一是黨紀嚴于國法。黨的紀律所指向的規(guī)范形式既包括國家法律，也包括包含黨章在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)和社會主義道德等規(guī)范。黨紀對于黨員的要求比法律對于公民或者公職人員的要求更高更嚴。這里的“嚴”并非處分的嚴厲性，而是規(guī)范的嚴密性。[7]二是法的安定性原則。法的安定性原則要求法律規(guī)則必須足夠明確，相應(yīng)主體可以清楚地從法律條文中得知自己的權(quán)利義務(wù)等。[8]法的安定性原則主要是指處罰法定原則，在刑法領(lǐng)域主要表現(xiàn)為“罪刑法定”原則的適用，即法無明文規(guī)定為犯罪的不以犯罪來認定和處罰。2021 年修訂后的《行政處罰法》也確立了行政處罰法定原則。根據(jù)法的安定性原則，我們可以推出法無明文規(guī)定不處分的原則。《公職人員政務(wù)處分法》第6 條也對這一點進行了確認。既然黨紀嚴于國法，那么就會存在一些違反了黨紀但是沒有違反《公職人員政務(wù)處分法》等國家法律的情形。在此種情形下，行為主體只應(yīng)受到黨紀處分而不應(yīng)受到政務(wù)處分。簡言之，對于具有黨員身份的公職人員來說，違法一定構(gòu)成違紀，但違紀不一定構(gòu)成違法。據(jù)此，應(yīng)當受到政務(wù)處分的基層微腐敗行為也一定要受到黨紀處分，而受到黨紀處分的行為不一定要受到政務(wù)處分。這一點可以在《紀律處分條例》關(guān)于執(zhí)紀“四種形態(tài)”的規(guī)定中得到印證。在“四種形態(tài)”中，只有“嚴重違紀涉嫌違法立案審查”的行為才涉及紀法銜接問題，而適用前三種執(zhí)紀形態(tài)情形中的違紀行為，并不涉及到違反《公職人員政務(wù)處分法》等國家法律的問題。

還需注意的是，違法一定違紀但違紀不一定違法，這一結(jié)論適用于情節(jié)認定而非行為種類的確認上。由于《中國共產(chǎn)黨章程》第40 條規(guī)定了黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律等，所以《紀律處分條例》在分則部分用了六章來詳細規(guī)定違反六大紀律的情形以及相應(yīng)處分。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，盡管《公職人員政務(wù)處分法》并未采用分章的形式對違法行為進行規(guī)定，但是《公職人員政務(wù)處分法》從第28 條到第40 條共計13 條的內(nèi)容，同樣按照六大紀律的順序進行規(guī)定。①《公職人員政務(wù)處分法》第28 條對應(yīng)違反政治紀律的行為，第29、30、31、32 條的內(nèi)容對應(yīng)違反組織紀律的行為，第33、34、35、36 條對應(yīng)違反廉潔紀律的行為，第37、38 條對應(yīng)違反群眾紀律的行為，第39 條對應(yīng)違反工作紀律的行為，第40 條對應(yīng)違反生活紀律的行為。因此，紀嚴于法是體現(xiàn)在情節(jié)認定而非行為種類的確認上。違反黨紀的行為在《公職人員政務(wù)處分法》中都有可以涵蓋的條款，不過二者對于情節(jié)的要求有所不同。這一點在《公職人員政務(wù)處分法》第12 條的規(guī)定中也有所體現(xiàn)，即在違法情節(jié)輕微且具備特定情形時，可以免予或者不予政務(wù)處分。盡管本文所討論的基層微腐敗主要涉及違紀行為與職務(wù)違法行為所引申出的紀法銜接，但如果把視野放大到包括職務(wù)犯罪在內(nèi)的所有的腐敗行為，那么特定腐敗行為的嚴重程度按照從輕到重有“違紀—違法—犯罪”三個層次。與這三個層次相對應(yīng)的處分和處罰分別是黨紀處分、政務(wù)處分與刑事處罰。由于對政務(wù)處分和刑事處罰做出規(guī)定的主要是《公職人員政務(wù)處分法》與刑法，所以這兩者的銜接也可以稱為“法法銜接”。但從整體上看，由于職務(wù)犯罪必然構(gòu)成職務(wù)違法，職務(wù)違法行為又必然違反黨紀，所以這三種處分或處罰在不同階段的銜接都屬于紀法銜接的范疇。在對腐敗行為的治理體系中，黨紀處分主要承擔(dān)的是前端預(yù)防功能，政務(wù)處分主要負責(zé)中端整治，而刑事處罰則屬于末端嚴懲。

總的來說，違紀與違法的區(qū)別以及黨紀處分和政務(wù)處分在適用范圍上的差異，既符合現(xiàn)代法治精神也符合我國實際情況。一方面，法律相較于其它規(guī)范需要保持一定的謙抑性；另一方面，二者在適用范圍上的差異也體現(xiàn)了紀嚴于法這一特點。為了實現(xiàn)對基層微腐敗的有效治理，首先需要對基層微腐敗治理實踐中紀法銜接的現(xiàn)狀有更準確的把握。

三、基層微腐敗治理中紀法銜接效果的實踐考察與提升建議

（一）實踐考察：黨紀處分與政務(wù)處分銜接的案例分析

學(xué)理上的分析還需要在實踐中加以檢驗和落實。然而，在當前的基層微腐敗治理實踐中，尚未制定明確而詳細的銜接標準可供參考。例如，對于基層微腐敗行為尤其是涉及到金錢數(shù)額的腐敗行為，目前無法確定行為情節(jié)達到何種程度（數(shù)額）只需要受到違紀處分，達到何種程度（數(shù)額）在受到黨紀處分的同時還需要受到政務(wù)處分。這一點我們可以從各地通報的案例中得到驗證。筆者從遼寧省紀委監(jiān)委網(wǎng)站上選取了兩例違規(guī)收受禮金、禮品的案例，作為分析的對象。案情具體如下：

案例1：遼寧省紀委監(jiān)委通報鞍山市公安局治安支隊民警楊美歐違規(guī)收受管理服務(wù)對象錢財問題。2019 年至2020 年，楊美歐利用分管廢舊金屬收購業(yè)治安管理工作的便利，在中秋、春節(jié)前通過給部分廢舊金屬收購業(yè)業(yè)主打電話暗示或違規(guī)單獨進行檢查的方法，先后多次收取業(yè)主禮金，共計7100元。2021 年10 月，楊美歐受到黨內(nèi)警告、政務(wù)記過處分，違紀所得予以收繳。①載遼寧省紀委監(jiān)委官網(wǎng)：http：//www.lnsjjjc.gov.cn/sfjds/system/2022/01/29/030110424.shtml，最后訪問日期：2022 年04 月21 日。

案例2：遼寧省紀委監(jiān)委通報營口市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊正科級干部李曉東違規(guī)收送禮品禮金問題。2016 年、2017 年春節(jié)前夕，李曉東送給時任營口市海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法支隊支隊長周某禮金共計2 萬元。2018 年，李曉東收受某漁業(yè)公司經(jīng)理李某禮金2 萬元及香煙2 條。2021 年3 月，李曉東受到黨內(nèi)嚴重警告處分，違紀所得予以收繳。②載遼寧省紀委監(jiān)委官網(wǎng)：http：//www.lnsjjjc.gov.cn/sfjds/system/2021/04/26/030083423.shtml，最后訪問日期：2022年04月21日。

上述兩個案例有著共同之處：一是從身份來看，案例中的行為人都是具有黨員身份的公職人員，且行政級別都不高于正科級。二是從案例通報的情況來看，涉案金額都不高于目前關(guān)于受賄罪的立案標準，所以不構(gòu)成受賄罪。三是兩則案例都提到了在傳統(tǒng)節(jié)日前這一關(guān)鍵時間點。從經(jīng)驗上來看，在春節(jié)和中秋節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日人們的禮物往來一般是傳統(tǒng)習(xí)俗的要求。正是基于此原因，兩則案例中所涉的相關(guān)行為也具有前文所述隱蔽性的特點，所以兩則案例都符合本文對于基層微腐敗的定義。對比兩個案例可知，從違規(guī)收受禮金、禮品的數(shù)額來看，案例2 的涉案金額要高于案例1 的涉案金額。從行為種類來看，案例2 的當事人除了有違規(guī)收受禮金禮品之外，還具有違規(guī)送禮的行為。綜合上述兩點，案例2 的違紀程度要比案例1 更為嚴重。從黨紀處分的角度來看，案例2 的當事人受到更為嚴厲的黨紀處分并無不當。但是，從紀法銜接的角度看，違規(guī)收受禮金、禮品的數(shù)額越高，也就意味著情節(jié)越嚴重，也就越可能構(gòu)成職務(wù)違法。根據(jù)“違紀—違法—犯罪”這一框架展開分析，2015 年《刑法修正案（九）》生效后，受賄罪的立案標準參照貪污罪認定中的“數(shù)額較大”，一般是三萬元。也就是不滿三萬元的情況一般不作為刑事案件處理。但是在職務(wù)犯罪與違反黨的紀律之間，還有職務(wù)違法這一中間地帶?？紤]到受賄罪的立案標準，假定職務(wù)違法的立案標準為X 元，那么金額在X 元以下的情形是違紀行為，X 元至三萬元的情況既屬于違紀行為，也屬于職務(wù)違法行為。在這種情形下，具有黨員和公職人員雙重身份的當事人既要受到黨紀處分也要受到政務(wù)處分。案例2 的涉案金額高于案例1，但是案例2 的當事人卻僅僅受到了黨紀處分而沒有受到政務(wù)處分。案例1 的涉案數(shù)額并沒有案例2 的數(shù)額高，但是案例1 的當事人卻受到了政務(wù)處分。實踐中的此種情形并不符合上文根據(jù)相關(guān)規(guī)范所推導(dǎo)出的關(guān)于黨紀處分與政務(wù)處分適用關(guān)系的結(jié)論。

此外，案例2 的當事人受到的是黨內(nèi)嚴重警告處分，案例1 的當事人受到的是黨內(nèi)警告處分。按照《紀律處分條例》中執(zhí)紀“四種形態(tài)”的要求，涉及違法犯罪的行為是嚴重違紀的行為。從黨紀處分的種類來看，案例2 的當事人受到了更為嚴厲的黨紀處分但是卻沒有受到政務(wù)處分，案例1 的當事人相較于案例2 的當事人受到的是較輕的黨紀處分，但是卻同時受到了政務(wù)處分。換言之，從黨紀處分結(jié)果反推，違紀程度較輕的行為反而同時受到了政務(wù)處分，而違紀程度較重的行為卻沒有受到政務(wù)處分。這與前文所推導(dǎo)的黨紀處分與政務(wù)處分的適用關(guān)系并不相符，同時也不符合執(zhí)紀“四種形態(tài)”的規(guī)定。這反映出由于沒有清晰而明確的執(zhí)紀、執(zhí)法以及二者銜接的標準，在基層微腐敗行為治理實踐中，紀法銜接在規(guī)范的執(zhí)行階段處于一種不夠清晰明確的狀態(tài)。在案件相關(guān)通報中，有關(guān)紀委監(jiān)委也未說明是否存在減輕處分或者加重處分的情況，我們也無從得知是否考慮到情節(jié)輕微而對行為主體免予或不予政務(wù)處分，或者是否在實踐中存在一定的以黨紀處分替代政務(wù)處分的傾向等。

（二）基層微腐敗治理中紀法銜接效果提升的建議

紀法銜接是有效治理基層微腐敗現(xiàn)象一個非常關(guān)鍵的問題。針對實踐中銜接標準模糊不清的問題，應(yīng)當從規(guī)范制定、規(guī)范執(zhí)行和規(guī)范遵守三個環(huán)節(jié)著手，采取有針對性的措施，進一步提升黨紀與國法兩種規(guī)范銜接的效果。

首先，在有關(guān)黨的紀律和國家法律中對于執(zhí)紀、執(zhí)法標準做出明確的規(guī)定。考慮到黨紀在相當程度上是通過黨內(nèi)法規(guī)的形式確定下來并公布，因此該建議主要針對的是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的制定，或者涉及今后相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的修改。目前《紀律處分條例》和《公職人員政務(wù)處分法》對于涉及違規(guī)收受財物的違紀違法行為，并沒有作出如何認定情節(jié)嚴重程度的具體規(guī)定。從法律層面上來看，盡管法的安定性是一項內(nèi)涵豐富的原則，但是“法的安定性首先立足于法律的明確性，通過明確性的法律，可以準確地賦予人們行動的向?qū)?，告知人們行動的范圍和界限定位?！盵8]42從立法完善的角度看，應(yīng)當對《公職人員政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定進一步細化，比如規(guī)定違規(guī)收受禮金禮物達到多少數(shù)額時，屬于情節(jié)較重，超過多少數(shù)額時，屬于情節(jié)嚴重。黨內(nèi)法規(guī)雖然不同于國家法律，但是黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的非常重要的組成部分，需要不斷增強黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)性。當然，在實踐操作中，對黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)范條文的細化未必一定要采取類似于法律修改的方式。例如，國家監(jiān)察委員會通過制定《監(jiān)察法實施條例》的方式，對監(jiān)察法相關(guān)條文做出了進一步的規(guī)定。這樣既考慮到了法律的明確性，也兼顧了法律的穩(wěn)定性?？梢詤⒖忌鲜瞿Ｊ剑瑢τ凇豆毴藛T政務(wù)處分法》既可以由全國人大常委會制定法律解釋，也可以由國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)。對于《紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的細化，其方式更加靈活，手段也更加多樣，既可以在條例的相關(guān)條款中做出具體規(guī)定，也可以由有權(quán)機關(guān)制定單項實施規(guī)定或者進行解釋。

其次，對于嚴重違紀涉嫌職務(wù)違法的行為，在通報時對事實認定和規(guī)范適用進行更加充分的說明。黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，明確了我國監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查機關(guān)采取合署辦公的模式。雖然兩個機關(guān)是合署辦公，但兩個機關(guān)行使的職權(quán)是不同的。從實踐操作來看，絕大多數(shù)情況下對于職務(wù)違法行為的通報中都是黨紀處分和政務(wù)處分同時進行。然而，這種模式未能充分體現(xiàn)出紀挺法前的原則要求。紀挺法前不僅僅是指在理念和制度上黨紀要嚴于國法，更要在實際的執(zhí)紀執(zhí)法中有明確而突出的體現(xiàn)。黨紀處分與政務(wù)處分是由不同機關(guān)依據(jù)不同規(guī)范做出的，因此紀檢監(jiān)察機關(guān)在進行案例通報時可以對事實認定和規(guī)范適用進行更加充分的說明。在這方面，人民法院有關(guān)裁判文書說理的做法具有很強的參考意義。司法裁判文書需要進行充分地說理，這不僅僅是學(xué)術(shù)界達成的共識，更是司法改革的一個重要方向。對司法裁判文書進行說理，不僅可以彰顯審判權(quán)行使的正當性和權(quán)威性，同時還可以提高裁判文書的可接受性，并且在特定情形下還可以在社會上起到警示教育作用。如果紀檢監(jiān)察機關(guān)在進行案例通報時就對事實認定和規(guī)范適用進行相應(yīng)的說理，不僅可以使得黨紀處分和政務(wù)處分行為更加規(guī)范化，還可以增強對社會公眾特別是黨員干部的警示教育作用。

最后，在全社會范圍持續(xù)開展廉潔教育，不斷弘揚法治理念，從根本上壓縮基層微腐敗生存空間?！案瘮〉陌l(fā)生需要一定的土壤和氣候條件，腐敗的治理不能就腐敗而論腐敗，而更應(yīng)該關(guān)注腐敗背后的制度和環(huán)境誘因?！盵9]基層微腐敗的一個重要特征就是披著傳統(tǒng)習(xí)俗的偽裝。也正是因為有了這層偽裝，社會對于基層微腐敗的容忍度較高。針對這種情況，就需要從黨員干部和社會公眾兩方面發(fā)力，進一步加強廉潔教育和弘揚法治理念。從對黨員干部的約束上來看，習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上強調(diào)：“對干部要加強全方位管理，把行為管理和思想管理統(tǒng)一起來，把工作圈管理和社交圈管理銜接起來，把八小時之內(nèi)的管理和八小時之外的管理貫通起來。要在日常監(jiān)督上下功夫，堅持抓早抓小、防微杜漸，發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題及時批評教育，經(jīng)常敲響思想警鐘，使咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)?！盵10]從社會宣傳層面來看，不僅要引導(dǎo)黨員干部樹立廉潔從政的觀念，更要讓社會公眾認識到禮尚往來與基層微腐敗在性質(zhì)上的根本差異，以及基層微腐敗所具有的極大危害性。從而在全社會范圍內(nèi)降低對基層微腐敗的容忍度，激勵社會公眾參與到反對基層微腐敗的行動中來。[11]

習(xí)近平總書記在十九屆中央紀委六次全會上指出：“我們要保持清醒頭腦，永遠吹沖鋒號，牢記反腐敗永遠在路上?！盵12]紀法銜接是我國監(jiān)察體制改革后，基層微腐敗治理領(lǐng)域的重要命題。紀法銜接的效果會直接影響到對包括基層微腐敗在內(nèi)的腐敗行為治理效果。因此，在規(guī)范的制定層面要明確紀法銜接的情節(jié)等標準，在規(guī)范的適用層面要加強適用規(guī)范時的說理，在規(guī)范的遵守層面不僅要加強對黨員干部的約束，還要在全社會努力降低社會公眾對基層微腐敗的容忍度，鼓勵社會公眾參與到反腐敗斗爭和廉政文化建設(shè)中來，從根本上減少基層微腐敗現(xiàn)象。