基于科研經(jīng)費“放管服”背景下高校內(nèi)控制度建設(shè)探討

潘艷蓮 朱家位 黃 梅 戴 瑤

一、引言

黨的十八屆五中全會提出要堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，表明了我國全面實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)世界科技強國的決心。習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上明確指出，我們必須推進科技自立自強，將不懈追求科技自立自強作為我黨應(yīng)擔(dān)負的責(zé)任。2021年8月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），要求擴大科研項目經(jīng)費管理自主權(quán)、完善科研項目經(jīng)費撥付機制、加大科研人員激勵力度、減輕科研人員事務(wù)性負擔(dān)、創(chuàng)新財政科研經(jīng)費投入與支持方式、改進科研績效管理和監(jiān)督檢查。要落實好《若干意見》，高校必須及時清理修改相關(guān)制度，而制度清理是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及面廣、工作量大、耗時長。這對高校來說是綜合改革的進一步深化，難度極大。文章針對上述問題進行深入分析，探索內(nèi)控制度修訂策略，以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)，進一步深化綜合改革，建立與《若干意見》精神相統(tǒng)一的內(nèi)控制度體系。

為了進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，2012年11月29日，財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號），對保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果等進行了規(guī)范。高校作為科研經(jīng)費管理的責(zé)任主體，在如何管好用好科研經(jīng)費，防范風(fēng)險，提高科研經(jīng)費使用效益等方面下了很大的功夫。實踐證明，要落實好科研經(jīng)費管理目標，必須以完善的科研管理內(nèi)部控制為手段，不斷加強財務(wù)信息化管理服務(wù)綜合平臺的研究與開發(fā)，建立較為完善的管理服務(wù)體系，提高高校管理人員的管理能力和服務(wù)水平。

二、科研經(jīng)費“放管服”管理精神要義

（一）科研經(jīng)費管理改革的重點

為有效實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，滿足科研經(jīng)費快速增長需求，解放科研生產(chǎn)力，推進科研經(jīng)費管理改革顯得非常必要?！度舾梢庖姟诽岢鼍唧w改革方式和政策，其主要目的是賦予科學(xué)研究人員更大經(jīng)費使用權(quán)，同時進一步解放科研生產(chǎn)力，有效促進科技創(chuàng)新能力提升發(fā)展。

（二）科研經(jīng)費管理改革的意義

“放管服”精神的落實，可以使科研人員在預(yù)算編制、科研設(shè)備采購、項目評審等方面上所花時間大大縮短。《若干意見》提出將設(shè)備費預(yù)算調(diào)劑權(quán)力全部下放給科研單位，可以有效避免科研單位相同設(shè)備的重復(fù)采購和低效利用；明確間接費用可以全部用于績效支出，給科研單位放寬經(jīng)費使用范圍；要求全面落實科研財務(wù)助理制度，有效減輕科研人員事務(wù)性負擔(dān)；允許項目承擔(dān)單位對國內(nèi)差旅費中的伙食補助費、市內(nèi)交通費和難以取得發(fā)票的住宿費實行包干制，可以大大縮減原始憑證索取、填報、審核等環(huán)節(jié)所花費的時間和精力；推進科研經(jīng)費無紙化報銷試點等。通過對過去繁雜的制度機制進行改革，消除科研制度障礙，減輕科研人員日常事務(wù)負擔(dān)，加快科研投入產(chǎn)出速度，為科研人員創(chuàng)造良好的研究環(huán)境。

三、高校落實“放管服”精神將面臨的問題

（一）對政策認識不夠深入

高校是否真正落實“放管服”精神，能否取得實實在在的成效，關(guān)鍵在于高校領(lǐng)導(dǎo)和科研人員對改革的認識度和參與度，目前從筆者身邊的情況來看，還存在認識不到位的問題?！度舾梢庖姟烦雠_后，教育部針對出臺的背景是什么、如何按照精簡后的預(yù)算科目編制直接費用預(yù)算、對科研項目預(yù)算調(diào)劑權(quán)有哪些新規(guī)定、在擴大經(jīng)費包干制方面有什么新安排、如何完善科研項目經(jīng)費撥付機制、在結(jié)余資金管理方面提出了哪些新舉措等進行深刻準確地解答?？蒲薪?jīng)費管理改革在高校綜合改革中具有示范性，需要得到高校管理層的高度重視，從戰(zhàn)略角度進行改革規(guī)劃。教育領(lǐng)域綜合改革將高校作為主陣地，未來科研經(jīng)費改革也將在高校全面鋪開，改革在給科研管理松綁的同時，也考慮到了新舊政策的銜接。高校要實現(xiàn)飛躍發(fā)展，就必須落實好科研經(jīng)費改革任務(wù)。

（二）對“放管服”精神在高校發(fā)展中的重要作用認識不充分

科研經(jīng)費改革涉及原始憑證取得渠道、賬務(wù)處理流程的改變、預(yù)算調(diào)整與編制等，對高校來說是一個全方面的綜合性改革，是一個龐大的系統(tǒng)工程。所以，高校領(lǐng)導(dǎo)干部必須高度重視，全面謀劃，為貫徹落實“放管服”精神創(chuàng)造相應(yīng)條件。貫徹落實“放管服”精神對高校來說是一項任務(wù)，但更是一次機會，可以提高學(xué)校軟硬件實力。高校發(fā)展規(guī)劃、內(nèi)控制度建設(shè)、人才隊伍配制等都要圍繞《若干意見》找問題、找措施、定方案。目前很多高校依然存在各管理部門之間權(quán)責(zé)不清晰、認為此項工作只與個別部門有關(guān)，其他部門可做可不做的思想，領(lǐng)導(dǎo)干部只管自己分管領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)的工作，從而忽視了與其他工作之間的有效銜接。

四、高校全面落實“放管服”精神的途徑和方法

（一）加強內(nèi)控制度建設(shè)

所謂內(nèi)控其實就是自我管理和控制。高校實現(xiàn)自我管理和自我控制的重要手段就是制度建設(shè)，正所謂“沒有規(guī)矩、不成方圓”，加強內(nèi)控建設(shè)是維護高校正常秩序的首要任務(wù)。當前，內(nèi)控制度建設(shè)需要遵守以下原則:一是以《若干意見》實施為契機，盡快對原有制度進行清理，刪除各類制度之間矛盾的部分，并根據(jù)《若干意見》進行重新修訂，查找各文件的漏洞，及時堵上缺口，建立起以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)的制度建設(shè)體系，通過對章程進行修訂，引導(dǎo)各類配套制度的修改與完善，并建立起新舊制度無縫銜接的橋梁，提高新制度的實用性，在制度修訂過程中要避免部門閉關(guān)自修，缺乏統(tǒng)一聯(lián)動。二是以科研經(jīng)費為中心，建立與科研資金運動軌跡相適應(yīng)的的業(yè)務(wù)管理流程。三是以信息化建設(shè)為手段，推動各部門數(shù)據(jù)信息共享，提升業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、核算系統(tǒng)、稅務(wù)系統(tǒng)、非稅系統(tǒng)等之間數(shù)據(jù)分析和利用價值，提高內(nèi)控管理制度建設(shè)的前瞻性、科學(xué)性、有效性，從而實現(xiàn)高校精細化管理目標。

（二）重視科研隊伍建設(shè)

高校根據(jù)定位不同，對科研的重視程度也不一樣，但科研隊伍建設(shè)對每個高校來說都非常重要。隨著我國教育的快速發(fā)展，高校的競爭越來越激烈，要想在激烈的競爭中脫穎而出，就必須產(chǎn)出較多的科研成果，而影響科研成果產(chǎn)出的最主要因素還是科研人才因素。在人才匱乏的背景下，高校之間相互搶奪人才的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。如何給科研人員創(chuàng)造好的研究環(huán)境，讓人才進得來、留得住是高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該高度重視的問題。高校管理層應(yīng)當從人才引進、項目管理、隊伍結(jié)構(gòu)、日常工作等方面入手，根據(jù)科研發(fā)展計劃，制定符合各自科研成果產(chǎn)出規(guī)劃，引進各領(lǐng)域精英人才，組建層次合理的科研團隊，減輕科研人員事務(wù)性工作，開設(shè)科研壓力釋放渠道，充分激發(fā)科研需求并及時給予幫助。加強科研人才培育，經(jīng)費和政策重點向成果產(chǎn)出多、質(zhì)量高的科研人員和團隊傾斜，改善科研工作條件。同時，加大對新團隊和新項目的扶持力度，提升科研隊伍整體實力。

（三）改善財務(wù)報銷環(huán)境

財務(wù)報銷環(huán)境包括制度環(huán)境、人員環(huán)境、信息化環(huán)境等，隨著《若干意見》深入實施，科研經(jīng)費報銷方式和報銷憑證等都將發(fā)生重大變化。原有的財務(wù)報銷審批流程和審核方式等將不再適用，高校財務(wù)部門要營造財務(wù)報銷環(huán)境，首先要確保制度上的完整與合法，內(nèi)控制度建設(shè)是改善財務(wù)報銷環(huán)境的前提保障。人作為制度的執(zhí)行者，必須具有良好的職業(yè)操守，熟悉制度規(guī)范，精準掌握制度要點，嚴格落實制度執(zhí)行，共同維護制度權(quán)威，才能確保制度執(zhí)行不放水，經(jīng)得起審計部門的審查。信息環(huán)境可以成為制度環(huán)境與人員環(huán)境之間的傳輸渠道，通過信息化系統(tǒng)將制度各環(huán)節(jié)有效細分成若干個節(jié)點，人只要通過完成最末端節(jié)點工作，信息系統(tǒng)將全面生成制度控制各模塊相關(guān)數(shù)據(jù)，完成數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)分析、項目控制，人通過這些信息數(shù)據(jù)進一步分析制度和系統(tǒng)漏洞，不斷完善形成一個高效、快捷、便利的財務(wù)管理一體化模式。在“放管服”精神貫徹落實中我們可以推行此種模式，制定完善的制度宣傳策略，以精準化宣傳為目標，優(yōu)先對財務(wù)人員和科研助理進行新制度培訓(xùn)，加快財務(wù)信息化建設(shè)研究，有效促進各業(yè)務(wù)模塊互聯(lián)互通，編制無紙化報銷流程及審核要點，充分發(fā)揮審計的事前控制作用，明確無紙化報銷審計范圍。

（四）提升科研助理能力

高?？蒲兄碇饕蝿?wù)就是協(xié)助科研人員完成日常事務(wù)，主要作用就是讓科研人員從較為繁瑣的日常事務(wù)中解放出來，讓科研人員有更多的時間和精力從事科學(xué)研究工作，盡早創(chuàng)造研究價值。這是一個非常有價值的崗位，但高校目前缺乏有利于該科研助理崗位設(shè)置的配套制度，崗位的設(shè)置與否更多取決于研究團隊的經(jīng)費實力。為降低成本，科研助理崗位大多是聘請研究生擔(dān)任，研究生并不掌握學(xué)校各類管理制度，在工作中經(jīng)常跑斷腿、受盡氣，同時還會影響學(xué)校整體工作的進度，導(dǎo)致科研助理工作效率低，工作能力無法得到認可，且流動性強，使科研人員無法真正得到解脫。要解決這些問題，高校必須從崗位設(shè)置入手，建立較為穩(wěn)定的科研助理隊伍，定期對科研助理進行政策法規(guī)、制度、流程等方面的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升科研助理的行政能力，打造一支懂政策、熟業(yè)務(wù)、且兼?zhèn)湎嚓P(guān)學(xué)科知識的高水平科研助理隊伍。高校也可以參考會計代理記賬模式，打造一支專業(yè)的科研助理隊伍，可以將科研助理人員根據(jù)不同的工作需求，分成不同類別，普通的日常性事務(wù)可以由學(xué)生擔(dān)任，涉及專業(yè)性的必須找專業(yè)人員代理。例如:項目預(yù)算的編制、費用報銷、項目審計等，必須找熟悉學(xué)校制度規(guī)定，掌握相關(guān)流程處理程序，業(yè)務(wù)能力強的專業(yè)人員來做，這樣可以有效減少科研人員與財務(wù)部門之間的矛盾與沖突，也可以提高科研經(jīng)費使用報銷等環(huán)節(jié)的效率，增加項目審計安全性。專業(yè)人員的選擇可以從高校具備財務(wù)知識的人員、各部門綜合管理人員中進行挑選，這些人員經(jīng)常與制度和財務(wù)打交道，他們更加熟悉各類制度和流程，通常不需要太多的培訓(xùn)即可快速上崗。

（五）建立部門聯(lián)動機制

貫徹落實“放管服”精神除需要主管部門給予政策支持外，更重要的還是高校各部門之間密切配合，單憑科技部門和財務(wù)部門是無法完成的，各部門必須深刻領(lǐng)會此次改革的重大意義，了解貫徹落實“放管服”精神對部門工作的推動作用，從部門角度對貫徹落實精神的影響因素進行深入分析，兼顧學(xué)校各類政策，秉承落地實用原則，常與所涉及部門之間進行詳細交流和討論，編制既與實際工作相適應(yīng)，又能夠兼顧學(xué)校全局的部門實施細則。

（六）加快財務(wù)信息化建設(shè)

為向全面落實無紙化報銷提供技術(shù)支撐，無紙化報銷將成為未來財務(wù)改革的重要方向，電子票據(jù)的自動讀取將成為實現(xiàn)財務(wù)無紙化報銷的重要環(huán)節(jié)，高校應(yīng)當加快無紙化報銷流程設(shè)計，從原始憑證取得入手，到報銷憑證的自動轉(zhuǎn)化、報表的自動生成、憑證檔案管理的影像化、查詢的自動化等，構(gòu)建一套完整的財務(wù)信息化流程。在流程設(shè)計與運行中一定要以制度為依據(jù)，保障電子數(shù)據(jù)與紙介數(shù)據(jù)同等的法律效力，例如電子發(fā)票在取得渠道中一定要保證真實性、有效性、合法性。這是數(shù)據(jù)的源頭，一定不能出錯，否則后面生成的所有數(shù)據(jù)都將失效。根據(jù)“放管服”精神，我們?nèi)绻麩o法在數(shù)據(jù)源頭控制中確保票據(jù)的真實與有效，可以采用包干的方式控制票據(jù)的真假。包干標準的制定難以實現(xiàn)精準化，這是高校財務(wù)制度建設(shè)的難點。解決這類問題，建議高校通過信息化手段，開發(fā)智慧財務(wù)手機客戶端，讓每位出差人員通過客戶端就可上報每天的出差行程，根據(jù)出差地和時間，自動實現(xiàn)經(jīng)費支付結(jié)算。

（七）加大政策宣傳力度

“放管服”精神的貫徹落實主要靠學(xué)校全體人員的共同努力才能實現(xiàn)，特別是管理層對《若干意見》理解把握得準確與否，將直接影響到“放管服”精神落實的質(zhì)量。在貫徹落實“放管服”精神前，可通過校園網(wǎng)、微信、培訓(xùn)等方式進行廣泛宣傳。根據(jù)不同業(yè)務(wù)范圍開展相應(yīng)層次培訓(xùn)，并在培訓(xùn)中開展大討論，就貫徹落實“放管服”精神面臨的困難和解決對策等進行廣泛交流，邀請相關(guān)專家到校進行實地指導(dǎo)，調(diào)研其他高校的先進做法，確保各類相關(guān)人員都能深入領(lǐng)會文件精神，為其在高校順利實施創(chuàng)造較好的條件。

（八）加強組織領(lǐng)導(dǎo)

“放管服”精神落實涉及面廣，高校除了加強頂層設(shè)計和制度建設(shè)外，還應(yīng)有明確的分工，明確分管領(lǐng)導(dǎo)和牽頭部門，以及其他學(xué)院部門的責(zé)任與義務(wù)，根據(jù)單位制定的實施細則，明確各階段任務(wù)的具體完成時限，并對執(zhí)行進度和落實質(zhì)量加強監(jiān)督，確?！度舾梢庖姟仿鋵嵉轿弧?/p>

基金項目：云南省教育廳立項項目：政府會計制度下科研項目經(jīng)費管理探討，項目號：2022J0338。