公共圖書館全民閱讀經(jīng)費(fèi)績效管理政策建議

張蓉莉

一、引言

在我國，閱讀推廣是宏大的系統(tǒng)工程，涉及政府、圖書機(jī)構(gòu)、媒體、社區(qū)和家庭等，其中圖書館尤其是公共圖書館居于核心地位，作為本地主要的文獻(xiàn)信息收集交流和服務(wù)中心，公共圖書館責(zé)無旁貸地成為閱讀推廣的主體。在增強(qiáng)國民閱讀意識(shí)，引導(dǎo)國民閱讀方向，大力推動(dòng)全社會(huì)形成閱讀風(fēng)尚，提升城市文化品位等方面積極探索、嘗試，采取各種措施，在全民閱讀工作中，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。《中華人民共和國公共圖書館法》明確規(guī)定:公共圖書館是社會(huì)主義公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)將推動(dòng)、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀作為重要任務(wù)。黨的十八大報(bào)告在“扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義文化強(qiáng)國建設(shè)”中提出“全民閱讀”。2014年以來，“倡導(dǎo)全民閱讀”連續(xù)多年寫入國務(wù)院政府工作報(bào)告?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》將“推動(dòng)全民閱讀”工程列為“十三五”時(shí)期文化重大工程之一，將全民閱讀提升到國家戰(zhàn)略高度。在此號召下，全民閱讀活動(dòng)迅速廣泛開展，各級政府不斷加大投入，公共圖書館的全民閱讀專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)逐年遞增，由此針對全民閱讀專項(xiàng)支出進(jìn)行績效管理不可避免地提上議事日程。預(yù)算績效管理是現(xiàn)代政府財(cái)政管理制度的重要組成部分，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)績效管理是新預(yù)算法的最大亮點(diǎn)，也是預(yù)算管理改革的主要方向。本文從績效管理的角度，對全民閱讀專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效管理的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了解析及應(yīng)用研究，并提出了做好專項(xiàng)績效管理的相關(guān)政策建議，尤其是構(gòu)建了一套全民閱讀經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)指標(biāo)參考體系，旨在為公共圖書館開展績效管理實(shí)踐提供借鑒。

二、全民閱讀經(jīng)費(fèi)績效管理的理論基礎(chǔ)

全民閱讀經(jīng)費(fèi)績效管理歸屬于財(cái)政資金績效管理活動(dòng)，應(yīng)遵循財(cái)政收支活動(dòng)規(guī)律，即接受公共財(cái)政理論指導(dǎo)，遵循公共財(cái)政運(yùn)營規(guī)律，要有助于公共財(cái)政價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果和公平性，體現(xiàn)“效率”“公平”“質(zhì)量”的價(jià)值目標(biāo)。

（一）“效率”目標(biāo)理論

全民閱讀經(jīng)費(fèi)即使是公共財(cái)政支出的范圍，配置資源的行為也要滿足“效率”才具有預(yù)算支出決策的“立項(xiàng)充分性”。即全民閱讀經(jīng)費(fèi)支出既要符合公共財(cái)政支持范疇，標(biāo)準(zhǔn)一定要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展水平相匹配，過高的支出標(biāo)準(zhǔn)是不符合“效率”原則的，必須進(jìn)行合理調(diào)整。

（二）“公平”目標(biāo)理論

公平是公共財(cái)政職能目標(biāo)。因此全民閱讀經(jīng)費(fèi)在資源配置上要注意“公平”目標(biāo)的實(shí)施，要實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)職能，保障人民群眾基本文化權(quán)益，體現(xiàn)“以公益為主導(dǎo)，運(yùn)行有效，惠及全民”的原則。

（三）從公共財(cái)政視角理解成本效益原則

公共財(cái)政的“成本”與企業(yè)會(huì)計(jì)的“成本”有很大差別。全民閱讀經(jīng)費(fèi)的績效，不能僅僅采用“會(huì)計(jì)成本”和“經(jīng)濟(jì)效益”衡量。它應(yīng)該被視為政府成本、政治成本，要從加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)、提高全民族思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)的政治目標(biāo)出發(fā)，采用“政治需要的成本”來衡量。

三、全民閱讀績效管理的政策建議

一是推動(dòng)全民閱讀應(yīng)把建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)作為主導(dǎo)方向，要把全民閱讀納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，圍繞主導(dǎo)方向認(rèn)真研究相關(guān)重大問題。切實(shí)把全民閱讀工作重心轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)公共文化服務(wù)和管理上來。各級財(cái)政要保證對全民閱讀項(xiàng)目足夠的資源配置，推動(dòng)區(qū)域全民閱讀體系建設(shè)。

二是拓寬資金來源渠道，建立專項(xiàng)基金。從全民閱讀的目標(biāo)任務(wù)和惠及覆蓋面來看，當(dāng)前經(jīng)費(fèi)投入還十分不足，一定程度上制約了全民閱讀的開展。如何解決資金缺乏是當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)問題。從公共國書館全民閱讀資金的來源和投入上看，來源比較單一，幾乎全部依賴于國家財(cái)政撥款，即財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的立項(xiàng)和投入，一般通過申請專項(xiàng)預(yù)算取得。在實(shí)際中應(yīng)嘗試?yán)枚喾N方式籌集資金，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各方資本共同參與。

三是提高全民閱讀經(jīng)費(fèi)績效管理水平，強(qiáng)化全民閱讀工作推廣，除了資金投入到位以外，還應(yīng)確保資金的使用效益。完成預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建并不斷完善，是持續(xù)做好全民閱讀經(jīng)費(fèi)績效管理的重要措施。從目前預(yù)算績效指標(biāo)的發(fā)展情況來看，對于項(xiàng)目支出績效評價(jià)以“投入—管理—產(chǎn)出—效果”為主線設(shè)置?？冃гu價(jià)指標(biāo)體系包括通用型和專項(xiàng)型指標(biāo)體系。通用型指標(biāo)體系是指對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的評價(jià)內(nèi)容具有普遍適用性；專項(xiàng)型評價(jià)體系是指依據(jù)專項(xiàng)內(nèi)容屬性所制定的區(qū)別于其他專項(xiàng)的指標(biāo)體系。參照財(cái)政部共性指標(biāo)體系框架，全民閱讀績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)參考如下。

（一）項(xiàng)目決策

1.項(xiàng)目目標(biāo)。目標(biāo)內(nèi)容是否明確、細(xì)化、量化。

2.決策過程。（1）決策依據(jù)項(xiàng)目符合主管部門年度計(jì)劃項(xiàng)目。（2）決策程序項(xiàng)目申報(bào)及批復(fù)程序完整、合法。

（二）組織管理

1.組織實(shí)施。（1）是否制定項(xiàng)目工作計(jì)劃。（2）是否分解任務(wù)、安排人員并組織完成項(xiàng)目任務(wù)。

2.規(guī)范管理。（1）是否已制定或具有相應(yīng)的項(xiàng)目管理制度；項(xiàng)目管理制度是否合法、合規(guī)、完整。（2）項(xiàng)目實(shí)施單位是否制定完善的資金監(jiān)管流程和審核流程。

（三）預(yù)算管理

1.預(yù)算是否如期編制。

2.預(yù)算管理計(jì)劃是否經(jīng)過審批。

（四）經(jīng)費(fèi)管理

1.財(cái)務(wù)管理。是否建立健全資金財(cái)務(wù)管理制度（包括財(cái)務(wù)審核、批準(zhǔn)、支付方式等制度）。

2.資金使用。（1）經(jīng)費(fèi)使用是否存在截留、擠占、虛列支出、貪污等違紀(jì)違規(guī)問題。（2）支出審批是否符合資金監(jiān)管和審核流程。（3）專賬核算項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是否實(shí)行?？顚Ｓ茫⒈M可能單獨(dú)立賬；不能單獨(dú)建賬的，需對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)設(shè)立完整的輔助賬。（4）?？顚Ｓ庙?xiàng)目經(jīng)費(fèi)是否符合項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出范圍。（5）采購是否經(jīng)過招投標(biāo)或者政府采購程序。（6）報(bào)銷合規(guī)包括報(bào)銷依據(jù)充分、真實(shí)、合法，不存在截留、擠占、虛列支出的情況。

（五）項(xiàng)目實(shí)施

1.項(xiàng)目管控。（1）質(zhì)量管理是否按照項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃的要求實(shí)施。（2）進(jìn)度管理是否按照項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃的時(shí)間要求完成。（3）成本管理嚴(yán)格執(zhí)行成本控制，項(xiàng)目采購控制在預(yù)算范圍之內(nèi)。（4）檔案是否進(jìn)行專門管理，并完整裝訂成冊、存放管理規(guī)范。

（六）項(xiàng)目效果

1.目標(biāo)完成情況。全民閱讀專項(xiàng)型績效評價(jià)指標(biāo)完成情況，反映按照申報(bào)績效目標(biāo)實(shí)施結(jié)果完成狀態(tài)。

2.群眾普及度及滿意度。反映讀者反饋、媒體報(bào)道的項(xiàng)目實(shí)施后的普及度及滿意度。

評價(jià)主要從“預(yù)算管理”“項(xiàng)目實(shí)施”等方面進(jìn)行，包括使用通用型指標(biāo)和專項(xiàng)型指標(biāo)綜合衡量全民閱讀專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效，各子指標(biāo)項(xiàng)得分匯總分?jǐn)?shù)（S）即項(xiàng)目績效評價(jià)最終分?jǐn)?shù)。其公式為:

由此計(jì)算得出的項(xiàng)目績效評價(jià)總分后，再確定被評價(jià)項(xiàng)目最終所達(dá)到的等級，如表1所示。

表1 專項(xiàng)資金績效評價(jià)結(jié)果判定

全民閱讀專項(xiàng)型指標(biāo)參考（根據(jù)開展活動(dòng)內(nèi)容選擇采用）:

1.產(chǎn)出指標(biāo)。

（1）數(shù)量指標(biāo)。①文獻(xiàn)館藏量反映圖書資料的館藏情況；②%全民閱讀品牌活動(dòng)反映全年開展閱讀品牌活動(dòng)次數(shù)；③全民閱讀品牌活動(dòng)參加人次反映全年開展閱讀品牌活動(dòng)參與人次；④公益講座次數(shù)反映不收取任何費(fèi)用的公益講座場次；⑤公益展覽次數(shù)反映不收取任何費(fèi)用的公益展覽場次；⑥全民閱讀活動(dòng)進(jìn)基層活動(dòng)次數(shù)反映全年開展閱讀活動(dòng)進(jìn)基層參與人次；⑦全民閱讀活動(dòng)進(jìn)基層活動(dòng)參與人次反映全年開展閱讀活動(dòng)進(jìn)基層參與人次；⑧網(wǎng)站訪問量反映網(wǎng)站點(diǎn)擊訪問量；⑨促進(jìn)少年兒童閱讀活動(dòng)推廣活動(dòng)次數(shù)反映面向未成年人年度開展閱讀推廣活動(dòng)次數(shù)；⑩針對扶弱扶貧對象等特殊群體開展閱讀服務(wù)人次反映針對殘障人士、外來務(wù)工人員、貧困地區(qū)居民等困難群體、特殊群體的閱讀服務(wù)覆蓋范圍結(jié)合全民閱讀活動(dòng)推進(jìn)“文化惠民”深入偏遠(yuǎn)基層的活動(dòng)次數(shù)反映對貧困地區(qū)進(jìn)行文化扶貧幫扶和工作指導(dǎo)次數(shù)；新增和更新農(nóng)村及社區(qū)基層閱讀網(wǎng)點(diǎn)數(shù)字閱讀設(shè)施數(shù)量反映新增和更新建設(shè)社區(qū)閱讀中心、數(shù)字農(nóng)家書屋、公共數(shù)字閱讀終端等設(shè)施數(shù)量；圍繞全民閱讀主題開展媒體宣傳報(bào)道量反映各類媒體宣傳報(bào)道條數(shù)；優(yōu)秀出版物推薦活動(dòng)反映針對不同讀者群體的優(yōu)秀出版物推薦活動(dòng)次數(shù)；公益文化志愿活動(dòng)參與人次引導(dǎo)社會(huì)各共同參與反映開展閱讀推廣、文獻(xiàn)整理、助殘扶貧等各項(xiàng)公益文化志愿活動(dòng)參與人次；全民閱讀設(shè)備運(yùn)維數(shù)量情況數(shù)字資源購置種數(shù)反映數(shù)字資源購置情況共數(shù)字文化互聯(lián)互通服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)單位數(shù)量；公共數(shù)字文化互聯(lián)互通服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)維單位數(shù)量；公共圖書館讀者服務(wù)資源點(diǎn)擊量反映公共圖書館讀者服務(wù)系統(tǒng)、服務(wù)資源點(diǎn)擊總數(shù)量公共圖書館讀者服務(wù)內(nèi)容運(yùn)營發(fā)布期數(shù)反映公共圖書館讀者服務(wù)系統(tǒng)、服務(wù)內(nèi)容運(yùn)營發(fā)布數(shù)量公共圖書館讀者服務(wù)系統(tǒng)用戶數(shù)量反映公共圖書館讀者服務(wù)系統(tǒng)、服務(wù)用戶數(shù)量；文獻(xiàn)數(shù)字化數(shù)量反映文獻(xiàn)數(shù)字化總數(shù)量。

（2）成本指標(biāo)。①全民閱讀品牌活動(dòng)服務(wù)成本反映全民閱讀品牌活動(dòng)服務(wù)成本；②數(shù)字資源購置成本反映商業(yè)數(shù)字資源購置成本；③公共數(shù)字文化工程建設(shè)成本反映公共數(shù)字文化資源建設(shè)成本；④公共數(shù)字文化互聯(lián)互通服務(wù)建設(shè)成本反映公共數(shù)字文化互聯(lián)互通服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)成本；⑤公共數(shù)字文化智能終端建設(shè)成本反映公共數(shù)字文化智能終端建設(shè)成本。

（3）時(shí)效指標(biāo)。①全民閱讀基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備購置完成及時(shí)率反映全民閱讀基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目設(shè)備購置完成情況；②全民閱讀公共文化設(shè)施建設(shè)工程按期完成率反映全民閱讀設(shè)施建設(shè)工程實(shí)際完成及時(shí)性情況；③公共數(shù)字文化智能終端服務(wù)周期反映公共數(shù)字文化智能終端服務(wù)周期；④%國家公共文化云運(yùn)維周期反映國家公共文化云地區(qū)項(xiàng)目運(yùn)維周期。

（4）質(zhì)量指標(biāo)。①全民閱讀項(xiàng)目設(shè)備正常使用率反映全民閱讀項(xiàng)目設(shè)備正常使用情況；②公共數(shù)字文化互聯(lián)互通服務(wù)驗(yàn)收合格率反映公共數(shù)字文化互聯(lián)互通服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量；③公共數(shù)字文化智能終端建設(shè)驗(yàn)收合格率反映公共數(shù)字文化智能終端建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量；④公共圖書館讀者服務(wù)用戶投訴率=因提供服務(wù)質(zhì)量投訴的用戶人次數(shù)/用戶總?cè)舜螖?shù)×100%。

2.滿意度指標(biāo)。

服務(wù)對象滿意度指標(biāo)。（1）全民閱讀活動(dòng)滿意度反映社會(huì)公眾或服務(wù)對象對活動(dòng)實(shí)施效果的滿意程度。（2）公眾數(shù)字閱讀滿意度反映社會(huì)公眾或服務(wù)對象對數(shù)字閱讀滿意度。

3.效益指標(biāo)。

（1）社會(huì)效益指標(biāo)。發(fā)揮公共文化服務(wù)作用反映全民閱讀項(xiàng)目和活動(dòng)在發(fā)揮公共文化服務(wù)的作用程度。（2）可持續(xù)影響指標(biāo)。推廣公共文化服務(wù)影響反映通過各種形式的全民閱讀項(xiàng)目和活動(dòng)持續(xù)吸引群眾關(guān)注公共文化服務(wù)，不斷加深對公共文化服務(wù)的了解，并進(jìn)一步使用公共文化服務(wù)提高公民素養(yǎng)。

總之，加強(qiáng)全民閱讀服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)化研究，要實(shí)現(xiàn)對全民閱讀服務(wù)投入的預(yù)算測量以及績效考評的績效撥款，必須建立一套全民閱讀服務(wù)支出的標(biāo)準(zhǔn)化體系，各地財(cái)政需根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況具體分析制定。全民閱讀經(jīng)費(fèi)使用屬于政府采購范圍的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定執(zhí)行。對于各級公共圖書館購買全民閱讀服務(wù)產(chǎn)品，要增加公共透明度運(yùn)作。通過具有公開、透明的招標(biāo)機(jī)制，執(zhí)行結(jié)果網(wǎng)絡(luò)公示、輿論監(jiān)督等現(xiàn)代化信息交流途徑，既宣傳了全民閱讀服務(wù)活動(dòng)、接納公眾的全民閱讀服務(wù)需求，又接受社會(huì)各界監(jiān)督、加強(qiáng)項(xiàng)目績效管理的有效性，對公共文化服務(wù)優(yōu)化起到了十分重要作用。

四、結(jié)語

當(dāng)前，全民閱讀經(jīng)費(fèi)落實(shí)績效管理和建全監(jiān)督機(jī)制已勢在必行，各級公共圖書館應(yīng)當(dāng)按照全面實(shí)施預(yù)算管理的要求，做好經(jīng)費(fèi)績效管理、監(jiān)督和評價(jià)，尤其需要對照績效目標(biāo)建立一套科學(xué)合理、行之有效的績效評價(jià)指標(biāo)體系，并強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果運(yùn)用，進(jìn)而提高全民閱讀經(jīng)費(fèi)的配置效率和使用效益。