“雙碳”背景下資源稅征收效應(yīng)研究
——以陜西省為例

覃小麗

（蘭州財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

一、“雙碳”目標(biāo)和資源稅征收的背景環(huán)境

黨的十九大把“必須樹立和踐行綠水青山就是金山印上的理念”寫進(jìn)大會報告，要求從源頭上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，把堅持節(jié)約資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和綠色循環(huán)發(fā)展作為基本國策。將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長聯(lián)系起來，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的同時，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的變革。在“十四五”規(guī)劃綱要中，提出要構(gòu)建綠色發(fā)展政策體系，健全自然資源有償使用制度，持續(xù)加大財稅支持力度，要讓稅收體系逐步走向綠色化，相關(guān)稅制完成“綠化”轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)綠色循環(huán)發(fā)展，資源得到更有效的綜合循環(huán)利用，更好助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力生態(tài)文明建設(shè)。2020年，習(xí)近平主席在聯(lián)合國第七十五屆大會上承諾，在2030年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”，2060年前實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”。隨后國家就這一目標(biāo)制定了目標(biāo)實(shí)施路徑和政策。這一系列政策將財稅、經(jīng)濟(jì)與綠色發(fā)展相結(jié)合，“綠色”已成為社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵詞。

資源稅是綠色稅種重要組成部分，而能源被譽(yù)為工業(yè)糧食，國民經(jīng)濟(jì)的命脈，同時更是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的重要影響因素，資源稅征收范圍中煤炭、原油、天然氣、有色金屬礦原礦等，對二氧化碳排放強(qiáng)度的影響至關(guān)重要，對實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰時間影響重大。我國幅員遼闊，不同地區(qū)資源稟賦不同。資源稅作為地方稅，對地方財政收入有重要影響。過去，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，資源過度開發(fā)，因技術(shù)落后資源利用率低，從而加劇資源的不可持續(xù)性，部分地區(qū)陷入資源陷阱。即有著資源稟賦優(yōu)勢的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)并沒有實(shí)現(xiàn)充分增長，反而承擔(dān)著資源過度開采帶來的生態(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)破壞的負(fù)外部結(jié)果。陜西是煤炭資源大省，2020年原煤產(chǎn)量接近全國原煤產(chǎn)量的1/5，而保證陜西資源可持續(xù)發(fā)展，確保生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展是陜西省高質(zhì)量發(fā)展重要一環(huán)。習(xí)近平同志在陜西考察時也提出，能源產(chǎn)業(yè)要繼續(xù)發(fā)展，否則不足以支撐國家現(xiàn)代化，煤炭能源發(fā)展要轉(zhuǎn)化升級，要走綠色低碳發(fā)展的道路。資源稅對財政收入和保護(hù)環(huán)境都具有重大意義。但是目前開征資源稅的應(yīng)稅范圍僅包括能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水氣礦產(chǎn)和鹽，森林、灘涂等還未納入征稅范圍。陜西作為資源大省，煤、石油、天然氣保有儲量（截至2020年）數(shù)據(jù)顯示居于全國第四位，鹽礦位于第一位，其他礦藏資源儲量也很豐富，其中陜北能源最集中。2020年，國內(nèi)資源稅收入1 755億元，陜西資源稅收入235.37億元，占比高達(dá)13.4%。研究陜西資源稅征收效應(yīng)，不僅對陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義，對國家財政收入也有重要意義。目前，國內(nèi)正致力于節(jié)能減排、綠色低碳發(fā)展，資源稅中能源與碳排放量息息相關(guān)，結(jié)合“雙碳”背景研究資源稅環(huán)保效應(yīng)，對當(dāng)?shù)鼐G色可持續(xù)發(fā)展以及整個社會綠色發(fā)展都具有意義。

本文選取2016至2020年陜西資源稅收入數(shù)據(jù)和財政收入數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析，通過縱向?qū)Ρ确治?，從?jīng)濟(jì)效應(yīng)和環(huán)保效應(yīng)入手，將經(jīng)濟(jì)效應(yīng)具體分為收入效應(yīng)、替代效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)效應(yīng)進(jìn)行研究，分析資源稅對陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及環(huán)境保護(hù)方面的影響，以及資源稅改革立法之后，在“雙碳”背景下陜西省為修復(fù)生態(tài)環(huán)境所作的努力，為陜西資源稅進(jìn)一步優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展以及能源轉(zhuǎn)型等方面提出建議。本文可能存在的兩個貢獻(xiàn)。第一，結(jié)合當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展大主題，在提出的“雙碳”目標(biāo)背景下，分析資源稅的經(jīng)濟(jì)、環(huán)保效應(yīng)，以期為陜西高質(zhì)量發(fā)展提出建設(shè)性建議。從保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)能源安全等政策層面，對后續(xù)資源稅進(jìn)一步優(yōu)化提出建議，有利于陜西更好實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。第二，應(yīng)用文獻(xiàn)研究方法對陜西省資源稅征管進(jìn)行具體分析，前人研究多基于全國整體視角或者區(qū)域?qū)用?，但是不同省份發(fā)展?fàn)顩r和資源狀況不盡相同，本文立足于陜西省，對具體問題進(jìn)行具體分析，進(jìn)而得出結(jié)論，提出更符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的可行性建議。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）資源稅經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

我國對資源稅征收效應(yīng)的研究較為豐富，但近十年研究多集中于資源稅改革，細(xì)分又發(fā)現(xiàn)改革的研究多集中于資源稅改革經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，這方面研究從內(nèi)容上可分為三個層面。一是從社會整體層面的宏觀角度研究。嚴(yán)欣（2019）研究廣東省1994至2017年全面推行資源稅改革期間的資源稅收入數(shù)據(jù)，從資源稅改革積極效應(yīng)和消極效應(yīng)著手，認(rèn)為資源稅改革經(jīng)濟(jì)效應(yīng)以積極效應(yīng)為主，對社會經(jīng)濟(jì)具有正向調(diào)節(jié)作用。王萌（2015）經(jīng)研究認(rèn)為，資源稅增加地方財政收入，但是經(jīng)濟(jì)效應(yīng)中替代效應(yīng)不明顯。二是從局部區(qū)域?qū)用嫔钊敕治?。從地理位置劃分區(qū)域進(jìn)行研究，主要依照東部、中部、西部地區(qū)此類劃分方式，對資源稅效應(yīng)進(jìn)行研究。我國西部地區(qū)占地面積廣，一直有著資源稟賦優(yōu)勢，但是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有搭上資源優(yōu)勢這班列車。焦赫（2019）主要從資源稅改革經(jīng)濟(jì)效應(yīng)中的收入效應(yīng)出發(fā)，選取西部地區(qū)近二十年財政收入數(shù)據(jù)，利用差分法研究西部地區(qū)資源稅改革對地方財政收入影響，認(rèn)為資源稅不能作為西部地區(qū)主體稅種，資源稅雖抑制企業(yè)投資，但是從總體上促進(jìn)了西部地區(qū)財政收入。薛鋼、李尚遠(yuǎn)（2018）等學(xué)者利用面板數(shù)據(jù)模型研究資源稅與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系，認(rèn)為資源稅征收對東中西部均有促進(jìn)作用，但西部地區(qū)促進(jìn)作用最為明顯。依據(jù)資源儲存量，對資源稟賦進(jìn)行劃分。薛剛、李淑瑞等學(xué)者將我國省級行政區(qū)劃分為資源詛咒高危區(qū)、嚴(yán)重區(qū)、邊緣區(qū)和非資源詛咒區(qū)4類，對比研究不同資源詛咒地區(qū)資源稅經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的差異，認(rèn)為資源稅可以與其他稅種協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整功能。徐曉亮、許學(xué)芬結(jié)合“資源詛咒”理論，分析資源稅促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是從微觀層面出發(fā)，對具體省市進(jìn)行研究。這一類研究對象多是資源型省份，徐萌、張燕（2019）研究黑龍江省資源稅改革經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，認(rèn)為資源稅能促進(jìn)財政收入，促進(jìn)資源利用率，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。張迎春（2021）分析山東省資源稅效應(yīng)，認(rèn)為資源稅雖增加企業(yè)稅負(fù)，但也倒逼企業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級。張寧（2018）認(rèn)為，資源稅對資源保護(hù)具有重要意義。以上這些學(xué)者研究資源稅效應(yīng)時，大多考慮資源稅對財政收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響。

（二）資源稅環(huán)保效應(yīng)

現(xiàn)階段在綠色發(fā)展以及可持續(xù)發(fā)展理念背景下，結(jié)合習(xí)近平主席提出的碳達(dá)峰碳中和的“雙碳”目標(biāo)，國內(nèi)學(xué)者多將資源稅與消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅等綠色稅種作為一個整體進(jìn)行綜合分析，研究資源稅環(huán)境保護(hù)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為城市轉(zhuǎn)型可持續(xù)發(fā)展提出建議。張莉、馬蔡?。?021）對碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)下綠色稅種優(yōu)化進(jìn)行研究，認(rèn)為在資源稅層面，具體征稅范圍還需進(jìn)一步優(yōu)化。方時姣，朱云峰從“雙碳”視域下對資源中能源經(jīng)濟(jì)進(jìn)行研究，提出實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的途徑和綠色舉措。曾先鋒、張超等學(xué)者系統(tǒng)研究資源稅和環(huán)境保護(hù)稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，認(rèn)為單獨(dú)征收資源稅對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出負(fù)向影響更為明顯，但征收資源稅會提升資源利用率，對其負(fù)外部性有矯正作用。

三、“雙碳”背景下資源稅征收效應(yīng)分析

資源稅的稅源固定，稅基的流動性較差。從2016年全面實(shí)施資源稅從價計征改革以來，大部分資源產(chǎn)品直接與市場價格掛鉤，資源稅稅收收入隨著經(jīng)濟(jì)的增長呈上升趨勢，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。資源稅主要征稅對象是能源礦產(chǎn)，煤炭等化石能源是工業(yè)發(fā)展重要原料，影響著二氧化碳排放量，對碳達(dá)峰時間影響巨大。2030年中國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，時間短，任務(wù)繁重，因此資源稅必須體現(xiàn)環(huán)保效用。

（一）資源稅收入效應(yīng)

資源稅收入效應(yīng)是指資源稅收入增加促進(jìn)地方財政收入增長。從陜西統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)可知，資源稅收入逐年增高，2017年始，收入超過城建稅，緊跟增值稅、企業(yè)所得稅之后，位列陜西省稅收收入第三名（如表1），是影響財政收入的重要稅種之一。

表1 財政分項目收入表

資源稅稅收增加了財政收入，從（圖1）數(shù)據(jù)分析得出，2016年資源稅占比6.86%，2020年占比提升至13.44%，占比提升超7個百分點(diǎn)，資源稅占稅收收入比重逐年增加。

根據(jù)資源稅收入及增長率情況（如圖2），直觀看出，從2016年的82.67億元增長至2019年的230.42億元。增長率波動較大。2014年陜西實(shí)行部分資源稅從價計征改革，2016年資源稅實(shí)行全面改革，嚴(yán)重依賴資源優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)發(fā)展變得遲緩。2017年煤炭價格上漲驅(qū)動以及第四季度水資源費(fèi)改稅的影響，資源稅增長率又有所回溫，資源稅增長率達(dá)到74.98%。為了進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力，2018年陜西政府出臺一系列稅收免政策，這一年資源稅增長率放緩，增幅下降到25.34%。為更好實(shí)行可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高資源利用率，陜西省進(jìn)一步增強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和專項資金的支持力度，技術(shù)、運(yùn)輸?shù)确矫婺芰υ鰪?qiáng)，帶動稅收收入增加，2019年資源稅增長率為27.09%。2020年由于疫情影響，稅收收入下降，資源稅增長率也下降，較2019年僅增長2.16%。

資源稅從改革到立法過程中，稅收收入增長率雖有所放緩，但稅收收入持續(xù)上升，稅收收入增加促進(jìn)地方財政收入，改善民生，增加了地方政府積極性。政府有更多資金完善公共物品供給，同時加大對部分貧困地區(qū)的財政扶持力度，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。同時收入積極效應(yīng)使得政府也能增加對生態(tài)環(huán)境資金投入力度，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，增加綠色高科技技術(shù)研發(fā)投入，促進(jìn)綠色高質(zhì)量發(fā)展。

（二）資源稅產(chǎn)業(yè)效應(yīng)

陜西省一直是煤炭等能源輸出大省，是依靠能源發(fā)展的粗獷型發(fā)展模式。歷經(jīng)資源稅全面改革到資源稅立法，陜西的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化（如表2所示）。第二產(chǎn)業(yè)增加值自2018年開始增速放緩。2019年因疫情影響，經(jīng)濟(jì)下行，各產(chǎn)業(yè)增速均有所放緩。但實(shí)行資源稅改革后，第三產(chǎn)業(yè)增速超過第二產(chǎn)業(yè)，2020年第一、三產(chǎn)業(yè)增速均超過第二產(chǎn)業(yè)，且2020年第三產(chǎn)業(yè)增加值首次超過第二產(chǎn)業(yè)，表明以往依賴資源帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式已經(jīng)逐步改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐步向可持續(xù)發(fā)展方向靠攏。呈現(xiàn)出科技創(chuàng)新、要素投入集中、第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展（如圖3）、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)下降、二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)呈穩(wěn)定上升趨勢，且第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)上升趨勢明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)由工業(yè)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)共同帶動發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，不再主要依賴資源消耗為主的第二產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

表2 陜西省2016-2020年第一二三產(chǎn)業(yè)增加值及增速變化

（三）資源稅環(huán)保效應(yīng)

陜西資源稅收入來源主要是煤炭等能源方面，而煤炭等能源又是碳排放重要源頭。隨著資源稅法逐步完善，陜西能源消費(fèi)彈性系數(shù)整體趨勢走向是單調(diào)遞減狀態(tài)。消費(fèi)彈性系數(shù)是能源消費(fèi)增長速度與國民經(jīng)濟(jì)增長速度之比，反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源依賴程度。如圖4所示，能源消費(fèi)彈性系數(shù)整體呈下降趨勢，表明陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源“脫鉤”趨勢越來越明顯，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)濟(jì)增長的同時，實(shí)現(xiàn)能源需求量和碳排放量降低是實(shí)現(xiàn)綠色循環(huán)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力。2020年，陜西省能源消費(fèi)彈性系數(shù)僅0.11（如圖4），能源利用率提升，經(jīng)濟(jì)對能源依賴程度降低。我們可以以此預(yù)測，陜西很快就會實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源消耗“絕對脫鉤”模式，盡最大限度降低能源消耗，增加可再生能源、清潔能源供給，從源頭控制碳排放量，實(shí)現(xiàn)碳中和。

陜西2019年、2020年工業(yè)污染防治資金的投入分別為294 610萬元、194 957萬元，與2016相比投入額增加。且2019年開始，設(shè)立生態(tài)修復(fù)治理資金，?？顚Ｓ?，加大對生態(tài)環(huán)境治理。2019年投入847 322萬元，2020年投入731 791萬元。碳達(dá)峰碳中和背景下，陜西推動能源轉(zhuǎn)型，資源利用率提升，資源稅對環(huán)境正外部性顯現(xiàn)。

資源稅促進(jìn)新能源等綠色能源發(fā)展，倒逼機(jī)制促使企業(yè)加大技術(shù)投入、科技創(chuàng)新，提高資源利用效率，有利于節(jié)能減排。資源征稅提高企業(yè)生產(chǎn)成本，推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，如鋼鐵企業(yè)。煤炭資源稅提高煤炭成本，促使企業(yè)加大水電、風(fēng)電和其他新能源使用（如圖5），水電、風(fēng)電及其他清潔能源發(fā)電生產(chǎn)和消費(fèi)呈現(xiàn)逐年增加趨勢，從而促進(jìn)新能源發(fā)展，降低碳排放。

同時，為了盡早實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，陜西省多部門共同聯(lián)合，出臺煤礦企業(yè)退出激勵政策，促使煤炭行業(yè)優(yōu)化重組，積極引導(dǎo)安全方面、質(zhì)量和環(huán)保方面、技術(shù)和資源規(guī)模等方面不符合煤炭綠色發(fā)展的企業(yè)關(guān)閉、重組，優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。根據(jù)陜西統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)可知，石油和天然氣開采業(yè)、黑色金屬采礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)等企業(yè)數(shù)量減少，減少了二氧化碳排放量。從2019年開始，陜西財政支出專門設(shè)置生態(tài)修復(fù)治理資金，生態(tài)治理能力進(jìn)一步提升。

四、完善資源稅改革建議

當(dāng)前，陜西省資源稅占稅收收入比例高達(dá)13.43%。分析資源稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和綠色環(huán)保效應(yīng)，為進(jìn)一步深化完善資源稅改革提出建議，對陜西實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方財政收入穩(wěn)定有重要意義。

（一）構(gòu)建稅收共建機(jī)制

自然資源具有整體性特征，然而我國現(xiàn)行制度對資源保護(hù)方面還存在不系統(tǒng)、不夠完整科學(xué)等問題，資源立法呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，影響生態(tài)文明建設(shè)，也影響“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和綠色可持續(xù)發(fā)展。目前，我國資源稅法還未將森林、草場等綠色資源納入征收范圍，而森林碳匯能力對實(shí)現(xiàn)碳中和作用重大，因此，應(yīng)盡快開展森林資源稅征收試點(diǎn)工作，盡快擴(kuò)大資源稅征收范圍?？梢越梃b水資源稅改革步驟和做法，稅務(wù)部門可與林業(yè)部門以及其他關(guān)聯(lián)方，形成部門協(xié)同治理機(jī)制，構(gòu)建稅收共治機(jī)制。

（二）加大專項資金投入

資源稅定位本就是為保護(hù)資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，所以籌集到的資金也應(yīng)盡可能用于生態(tài)修復(fù)和資源保護(hù)，?？顚Ｓ茫C正資源開發(fā)引發(fā)的負(fù)外部性，目前資源稅功能定位還需完善。應(yīng)加大專項資金投入力度，資源稅收入中用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)和工業(yè)污染防治的資金比例可適度提高，加大CCUS項目投入資金，推進(jìn)CCUS示范項目以及碳捕集利用示范工程建設(shè)。

（三）支持綠色科技創(chuàng)新

深化能源戰(zhàn)略，加大財政資金投入力度，支持綠色科技創(chuàng)新。積極培育新能源，改善能源結(jié)構(gòu)，加快研發(fā)清潔能源和低碳技術(shù)。利用技術(shù)進(jìn)步提高能源利用效率，促進(jìn)資源循環(huán)利用。提升可再生能源利用比例，同時控制高污染能源消費(fèi)總量和消費(fèi)強(qiáng)度，提高風(fēng)電等清潔能源利用率。陜南水資源較為豐富，可因地制宜發(fā)展水能。同時，對企業(yè)落實(shí)節(jié)能節(jié)水實(shí)行環(huán)保政策補(bǔ)貼，可適當(dāng)降低此類企業(yè)增值稅等稅收負(fù)擔(dān)以及非稅收負(fù)擔(dān)，從而激勵企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，為綠色發(fā)展貢獻(xiàn)力量。